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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires

22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 20

POLITIQUE DES TERRITOIRES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE

Rapporteure spéciale : Mme Frédérique ESPAGNAC

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEURE SPÉCIALE

 La mission « Politique des territoires », qui a pour objectif de soutenir le développement durable des territoires nationaux dans une perspective de développement solidaire et équilibré, conserve en 2013 un périmètre interministériel stable par rapport à la LFI pour 2012 ainsi qu'une organisation inchangée pour ses deux programmes. Elle constitue dans le présent projet de loi de finances, par le volume de ses crédits, la plus petite mission du budget général dotée d'objectifs de performance : 304,6 millions d'euros en AE et 322 millions d'euros en CP. L'Assemblée nationale a, de plus, adopté un amendement du Gouvernement minorant de 1,1 million d'euros en AE et en CP les crédits de la mission.

Cette mission se trouve, néanmoins, au coeur de la politique « transversale » de l'aménagement du territoire, laquelle doit représenter au total, en 2013, 5 milliards d'euros.

La mission « Politique des territoires » est placée en 2013 sous le signe de la continuité avec les actions menées antérieurement, en dépit de la baisse de ses crédits par rapport à 2012 (- 7,63 % en AE et - 4,33 % en CP, avant le vote de l'Assemblée nationale).

 Le principal programme de la mission, intitulé « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), retrace les moyens mis à la disposition de la DATAR, qui a repris en 2010 son ancienne appellation, remplaçant ainsi la DIACT. Les crédits demandés à ce titre pour 2013 s'élèvent à 263,31 millions d'euros en AE et 280,75 millions d'euros en CP, soit respectivement une baisse de 6,9 % et de 6,56 % par rapport à la LFI pour 2012. Ils visent à financer des dispositifs aussi divers que les contrats Etat-régions, la prime d'aménagement du territoire, le plan d'accompagnement du redéploiement des armées, les pôles de compétitivité, les grappes d'entreprises, les pôles d'excellence rurale... Favorable à ces mesures dans leur principe, votre rapporteure spéciale appelle cependant à une évaluation renforcée de ces politiques.

L'effort de désendettement du programme, qui concernait surtout le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), continue de porter ses fruits puisque sa situation reste saine. Dans ce contexte, votre rapporteure spéciale attire l'attention sur la nécessité de conserver pour les prochains exercices un équilibre dans la répartition entre les AE et les CP du programme en vue de garantir sa soutenabilité et de ne pas reproduire les tensions observées entre 2003 et 2009.

 Vingt-sept dépenses fiscales sont rattachées au PICPAT pour un montant total de 440 millions d'euros, soit un montant supérieur aux crédits de la mission. Votre rapporteure spéciale s'inquiète du résultat des évaluations issues du rapport, rendu public en septembre 2011, du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, présidé par Henri Guillaume. Ce rapport s'est, en effet, montré très critique sur ces dispositifs, jugés quasi systématiquement inefficaces : sur les 21 mesures de la mission évaluées, 18 ont le score le plus faible (zéro). Déjà, en octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires avait évoqué des dispositifs à « l'efficacité incertaine ». Ces dépenses doivent faire l'objet d'une évaluation rigoureuse de leurs performances. Une remise à plat de ces mesures semble même à terme inévitable, alors que la tendance au « saupoudrage » en ce domaine est inacceptable.

 Le programme « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dérogatoire au « droit commun » du budget général, a été recomposé en 2009 sous la forme de quatre actions, correspondant à quatre plans interministériels de portée régionale. Elles concernent respectivement la qualité de l'eau en Bretagne, le plan d'investissements en Corse, l'écologie du marais poitevin et la présence de chlordécone en Guadeloupe et en Martinique. Globalement, ces actions doivent bénéficier en 2013 de 41 millions d'euros en AE (- 12 % par rapport à 2012) et en CP (+ 13,9 % par rapport à 2012), la majorité de ces crédits se trouvant affectée à l'action relative à la Corse. Cette dernière action, en outre, sera une nouvelle fois abondée par des fonds de concours, à hauteur de 30 millions d'euros en AE  et 25 millions d'euros en CP, en provenance de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Votre rapporteure spéciale déplore que la mesure de la performance du programme reste insuffisante et juge nécessaire d'accroître globalement l'efficacité des politiques d'aménagement du territoire, au-delà même de la présente mission, dans une démarche de solidarité accrue entre les territoires et de recherche d'une plus grande cohérence.

 Les recettes du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » sont évaluées à 376,4 millions d'euros en 2013. Les problèmes de paiement rencontrés en 2012 ne doivent plus se reproduire. Les actions de renforcement et de sécurisation doivent demeurer l'axe prioritaire des missions du FACÉ.

La transparence dans les critères d'attribution des aides pour l'électrification rurale doit être renforcée afin d'écarter le risque d'une logique d'abonnement de la part des bénéficiaires. Le mécanisme de répartition des charges et des produits entre les communes rurales et les communes urbaines doit rester identique, l'évolution de la ruralité invite à modifier les critères de classement des communes. Alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, une réflexion est à engager sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux. La mutualisation des infrastructures est souhaitable mais elle ne doit pas conduire à réduire indirectement les aides destinées aux travaux d'électrification rurale.

En application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2012.

A cette date, votre rapporteure spéciale avait reçu l'ensemble des réponses pour le programme 162 (PITE, suivi par le ministère de l'intérieur) mais aucune pour le programme 112 (PICPAT, suivi par le ministère de l'égalité des territoires et du logement), ce qui ne représentait au total que 24 % de l'ensemble des réponses attendues pour les deux programmes dont se compose la mission « Politique des territoires ».

Les réponses manquantes ont toutefois été progressivement adressées à votre rapporteure spéciale au cours des jours suivants le 10 octobre.

S'agissant du compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ), le taux de réponses à la date limite était de 100 %. Votre rapporteure spéciale se félicite de l'effort fourni par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, dans la mesure où il s'agissait du premier questionnaire parlementaire adressé concernant ce compte.

A la même date, le document de politique transversale (DPT) «aménagement du territoire » annexé au présent projet de loi de finances n'était toujours pas diffusé.

I. LA MISSION « POLITIQUE DES TERRITOIRES » EN 2013

A. UN PÉRIMÈTRE STABILISÉ

1. Une architecture interministérielle à deux programmes

Depuis la LFI pour 2008, la mission « Politique des territoires » comprend deux programmes tout en ayant conservé la dimension interministérielle qui est la sienne depuis l'origine :

- d'une part, le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (PICPAT), qui retrace le budget et les politiques conduites par la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR), et qui est désormais piloté par le ministère de l'égalité des territoires et du logement ;

- d'autre part, le programme 162, « Interventions territoriales de l'Etat » (PITE), dont le pilotage, par délégation de gestion du Premier ministre, est assuré par le ministère chargé de l'intérieur.

En 2013, le présent projet de loi de finances conserve la même organisation, de même que le découpage de chaque programme en actions trois pour le PICPAT et quatre pour le PITE.

2. Une cohérence interne encore incertaine

L'organisation de la mission « Politique des territoires » autour des deux programmes précités, tournés vers l'aménagement du territoire, a permis de favoriser la cohérence interne qui, avant 2008, lui faisait défaut. Deux éléments, cependant, relativisent cette appréciation.

En premier lieu, le PITE bénéficie d'un régime dérogatoire par rapport aux autres programmes du budget général (cfinfra, III). Il rassemble des actions de portée régionale1(*) correspondant à des plans interministériels, indépendantes les unes à l'égard des autres2(*). De plus, les dépenses de personnel ne sont pas retracées par le programme.

En second lieu, l'objet de la mission, et notamment le programme 112, place celle-ci au coeur de la politique d'aménagement du territoire. Cependant, les actions de l'Etat participant à cette politique3(*), naturellement au carrefour de nombreuses interventions publiques, excèdent de loin son périmètre.

Chaque année, en effet, 5 milliards d'euros sont engagés pour l'aménagement du territoire soit plus de dix fois les crédits de la mission. Cette dernière ne regroupe ainsi que 6,5 % de l'ensemble des moyens financiers de la politique nationale d'aménagement du territoire.

Les crédits consacrés à l'aménagement du territoire en 2013

L'aménagement du territoire, depuis le projet de loi de finances pour 2008, fait l'objet d'un document de politique transversale (DPT), qui a remplacé l'annexe traditionnelle (« jaune » budgétaire). Ce document est élaboré par la DATAR. Le DPT joint au présent projet de loi de finances évalue à 5 milliards d'euros les crédits qui bénéficieront, en 2013, à l'aménagement du territoire.

Cet effort, au total, est porté par tout ou partie des actions de 33 programmes, relevant de 16 missions. Les deux programmes de la mission « Politique des territoires » ne représentent en 2012 que 6,5 % de la totalité de ces crédits récapitulés dans le DPT (5,6 % pour le PICPAT). Du point de vue du volume des crédits demandés, sept programmes (contre quatre programmes il y a un an) contribuent à la politique transversale de façon plus importante que le programme 112, « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire » (280,7 millions d'euros en CP) :

- au sein de la mission « Outre-mer », les programmes 138, « Emploi outre-mer » (pour 1,16 milliard d'euros en CP) et 123, « Conditions de vie outre-mer » (pour 623,1 millions d'euros en CP) ;

- dans la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », les programmes 154, « Economie et développement durable de l'agriculture et des territoires » (à hauteur de 1,16 milliard d'euros en CP) et 149 « Forêt » (pour 315,4 millions d'euros) ;

- dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », le programme 119, « Concours financiers aux communes et groupements de communes » (pour 632,7 millions d'euros en CP) ;

- dans la mission « Égalité des territoires, logement et ville », le programme 147 « Politique de la ville » (pour 455,7 millions d'euros en CP) ;

- enfin, dans la mission « Travail et emploi », le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi » (à hauteur de 282,4 millions d'euros).

Source : document de politique transversale « aménagement du territoire », annexé au présent PLF


* 1 L'élaboration du programme est elle-même déconcentrée, à l'initiative des préfets de région.

* 2 Le « droit commun » des programmes du budget général de l'Etat, notamment l'article 7 de la LOLF, définit un programme comme regroupant « les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d'actions relevant d'un même ministère ».

* 3 Le document de politique transversale (DPT) annexé au PLF définit le PICPAT comme le « programme chef de file de la politique transversale d'aménagement du territoire ».