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Projet de loi de finances pour 2013 : Politique des territoires

22 novembre 2012 : Budget - Politique des territoires ( rapport général - première lecture )

C. LES PERSPECTIVES DU COMPTE EN 2013

1. Des recettes évaluées à 376,4 millions d'euros en 2013
a) Les taux de la contribution

Les taux 2013 devraient être calculés de manière à couvrir au moins les AE et CP prévus pour 2013, soit une contribution pour 2013 d'au moins 376,4 millions d'euros, en cas de reconduction des aides 2012. Les taux pourront alors varier légèrement par rapport à ceux de cette année en fonction des variations de l'assiette. Ces dernières sont par ailleurs difficiles à chiffrer de manière prévisionnelle. En effet, les taux de contribution ne peuvent être établis définitivement qu'en début d'année N, plus exactement à partir de mai, puisqu'on ne connaît que fin avril le montant exact de l'assiette. Ils sont fixés de manière à ce que le montant des recettes de l'année N soit au moins égal au montant des CP et des AE de cette même année, dans le respect des fourchettes du I bis de l'article L. 2224-31 du CGCT.

Il est enfin tenu compte, pour la fixation de ces taux, du solde de trésorerie effectif en fin d'année N-1 ainsi que du solde de trésorerie envisagé pour la fin d'année N. Le produit attendu pour 2013 ne devrait cependant pas donner lieu à de grandes surprises. Votre rapporteure spéciale demande qu'il soit, en tout état de cause, d'au moins 376,4 millions d'euros.

b) Le lien entre les recettes et le niveau des dépenses

Compte tenu des règles de gestion d'un CAS, les dépenses (en termes d'AE et de CP) doivent suivre le rythme et le niveau des recettes constatées dans l'année. Il convient donc que le niveau des recettes 2013 soit au moins égal au niveau des dépenses 2013 (soit 376,4 millions d'euros si l'on retient un scénario de reconduction des aides 2012).

Chronologiquement, les décisions en termes de dépenses et de recettes sont prises dans l'ordre suivant :

- détermination du niveau de dépenses (AE et CP) : le budget de l'année N doit être arrêté en fin d'année N-1 (avant la sortie du décret de répartition relatif aux crédits ouverts par la LFI) ;

- une première approche en fin d'année N-1, sur la base de prévisions en termes d'assiette de contribution (à savoir le nombre de kilowattheures distribués en année N-1 à partir d'ouvrages exploités en basse tension), permet de vérifier qu'il sera possible de financer ce budget dans le respect des fourchettes de taux de contribution du I bis de l'article L. 2224-31 du CGCT ;

- les taux de contribution ne peuvent, comme on l'a vu, être fixés définitivement qu'en début d'année N, plus exactement à partir de mai, puisqu'on ne connaît que fin avril le montant exact de l'assiette.

c) La question du versement des contributions

La circulaire de la direction générale des finances publiques du 6 avril 012 précise les modalités déclaratives et de paiement de la contribution due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité pour financer le FACÉ.

Il est prévu trois régimes différents de versement des contributions selon que les redevables sont soumis au régime réel normal mensuel, au régime normal trimestriel ou au régime simplifié d'imposition en matière de TVA.

Le principal contributeur (ERDF) est ainsi soumis au rythme suivant de contributions au CAS-FACÉ : versement de six acomptes de février à juillet et paiement du solde d'août à janvier de l'année N+1.

Cependant, les dépenses (AE et CP) devant suivre le rythme et le niveau des recettes, une révision de la circulaire du 6 avril 2012 dans le sens d'une perception d'une plus grande partie des recettes en début d'année pourrait s'avérer nécessaire.

2. Les scénarios possibles en 2013
a) Les quatre pistes identifiées par le Gouvernement

Le projet de budget 2013 du FACÉ doit être présenté, en autorisations d'engagements et en crédit de paiement, pour avis au conseil à l'électrification rurale lors du second semestre 2013, avant adoption par le ministre chargé de l'énergie, étant entendu qu'il devra y avoir cohérence entre le budget arrêté et les montants maximum d'AE et de CP fixés par le prochain décret de répartition des crédits ouverts par la LFI 2013.

Quatre scénarios sont actuellement à l'étude au ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie :

- un scénario reprenant la répartition 2012, moins 5 millions d'euros, ces 5 millions d'euros correspondant à une dotation exceptionnelle accordée en 2012 en vue d'accélérer les actions de sécurisation, notamment de résorption des fils nus de faible section ; en cas de non reconduction, le montant de l'enveloppe « sécurisation fils nus de faible section » resterait cependant à un niveau significatif compte tenu de sa forte augmentation cette année (41 millions d'euros contre 23 millions d'euros en 2011) ;

- un scénario reprenant le scénario précédent (2012 - 5 millions d'euros), + 1% pour tenir partiellement compte de l'inflation ;

- un scénario reprenant à l'identique la répartition 2012 ;

- un scénario reprenant la répartition 2012 + 1 %.

Quatre scénarios pour le FACÉ en 2013

 

2011

2012

(augmentation « exceptionnelle » de 5M€)

2013

scénario 1

(idem 2012 - 5 M€)

2013

scénario 2

(idem 2012 - 5 M€+1%)

2013

scénario 3

(idem 2012)

2013

scénario 4

(2012+1%)

« Renforcement »

(dont extensions 2011 et 2012)

231

232

209

211

209

209

« Extensions »

   

23

23,3

23

23

« Enfouissement »

71

55,8

55,8

56,3

55,8

56,3

« Sécurisation fils nus hors faible section »

38

38,9

38,9

39,2

38,9

39,2

« Sécurisation fils nus faible section »

23

40,9

35,9

36,2

40,9

41,3

Frais de fonctionnement

1

1,4

1,4

1,4

1,4

1,4

Total programme principal

364

369

364

367

369

372,6

Sites isolés en métropole (y compris installations proximité et MDE en 2011 et 2012)

6,4

6,4

0,7

0,7

0,7

0,7

Installations de proximité DOM

   

5

5

5

5

MDE

   

0,1

0,1

0,1

0,1

DUP-THT (y compris intempéries en 2011 et 2012)

1

1

1,4

1,4

1,4

1,4

Intempérie

   

0,2

0,2

0,2

0,2

Total programme spécial

7,4

7,4

7,4

7,7

7,4

7,4

TOTAL

371,4

376,4

371,3

375,1

376,4

1%

Evolution N/N-1

 

1,3%

- 1,3%

- 0,3%

0%

1%

(en millions d'euros)

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

La répartition de ces aides (qui seraient toujours financées grâce à la contribution des distributeurs, principalement ERDF, assimilée à une imposition de toute nature) entre programmes et sous-programmes serait la suivante :

- 369 millions d'euros pour le programme principal (chiffrage d'après le scénario 3). Ce programme est réparti au sein de divers sous-programmes visant des finalités spécifiques : renforcements / extensions, enfouissement, sécurisation fils nus et sécurisation fils nus de faible section. Il est envisagé, en 2013, de séparer les aides pour les travaux de renforcement de celles destinées à l'extension des réseaux, actuellement confondues. La création d'un sous-programme spécifique « extensions » vise à prendre en compte les dispositions de la loi SRU qui fixent les modalités de financement des frais d'extension, notamment dans le cadre des opérations d'urbanisme, ce qui limite l'objet de la participation du CAS-FACÉ aux projets d'extensions. A la demande de la collectivité bénéficiaire, les dotations du nouveau sous-programme « extensions » pourraient être fongibles dans le sous-programme « renforcements ». L'accent mis en 2012 sur le sous-programme « sécurisation fils nus faible section » (+ 77 %)30(*) serait maintenu en 2013 dans le but de permettre l'éradication des fils nus faible section à l'horizon 2022 ;

- et 7,4 millions d'euros destinés au programme spécial, destiné à soutenir des opérations particulières d'électrification rurale. A compter de 2013, un sous-programme spécifique « installations de proximité en zone non interconnectée » sera créé afin d'identifier plus précisément et d'aider les projets de développement d'installations de production décentralisée qui permettent, faute de réseaux, l'électrification de villages isolés dans les DOM. Les autres sous-programmes sont les suivants : « sites isolés » (opération de production décentralisée d'électricité à partir d'énergie renouvelable en zone interconnectée), « MDE » (opération de maîtrise de la demande d'énergie), « DUP-THT » (aides en contrepartie des contraintes liées à la création d'une ligne très haute tension) et « intempéries » (renforcement anticipé de réseaux altérés par des intempéries). Les crédits de tous ces sous-programmes sont fongibles.

b) La nécessité de préciser la notion de communes rurales et de procéder à certains ajustements

Dans le cadre de la réforme du CAS-FACÉ, votre rapporteure spéciale considère qu'il est essentiel que les collectivités territoriales, en particulier les territoires ruraux, ne soient en aucun cas les perdants dans cette opération.

Elle reconnaît la pertinence d'une réflexion sur un nouveau paramétrage des communes classées dans le régime urbain ou dans le régime rural, mais une telle évolution devra se faire dans les deux sens. Si certaines communes doivent être basculées dans le régime urbain, d'autres, à l'inverse, devront être basculées dans le régime rural. Le dispositif en vigueur conduit à ce qu'en métropole (le régime n'étant pas le même pour l'outre-mer comme on l'a vu), les communes de moins de 2 000 habitants sont considérées comme étant des communes rurales, en vertu des nomenclatures de l'INSEE. Il conviendrait par exemple que certaines communes comprises entre 2 000 et 5 000 habitants puissent bénéficier d'aides également sous réserve du respect de certaines conditions d'isolement. Les analyses de la DATAR sur l'évolution de la ruralité pourraient contribuer à affiner les critères de classement des communes.

Lors de son audition par votre rapporteure spéciale, notre collègue Xavier Pintat a souligné, en tant que président de la fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR), que les critères actuels devaient être éventuellement revus mais que, surtout, des moyens sont nécessaires pour améliorer la qualité du réseau : il existe encore 60 000 kilomètres de fils nus qui sont fragiles. L'augmentation des microcoupures en zone rurale n'est pas acceptable. Alors que le temps de coupure moyen en France, par abonné et par an, est de 119 minutes en 2010, certains usagers ne subissent que quelques minutes d'interruption cependant que, dans certains départements, les coupures peuvent excéder 10 heures, au préjudice des entreprises et des particuliers.

Pour sa part, le concessionnaire historique fait valoir les limites des marges d'actions que lui offre le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE)31(*) et s'interroge sur les priorités du FACÉ du point de vue de la nature des projets soutenus, souhaitant toutefois que la sécurisation des réseaux demeure une priorité.

Au-delà de la question du classement des communes en zone rurale ou en zone urbaine, votre rapporteure spéciale constate que les taux des aides du FACÉ sont identiques pour les collectivités, quelle que soit la nature des travaux au demeurant. Elle préconise donc d'engager une réflexion sur la possibilité d'une variation des taux selon les collectivités et la nature des travaux.

Par ailleurs, elle fait sienne l'invitation de Francesco Delfini, secrétaire général de la fédération Nationale des SICAE (FNSICAE), à en revenir à certains fondamentaux du FACÉ : « compenser les charges d'amortissement, investir dans la sécurisation et mettre en place des projets, tels que l'enfouissement des réseaux « HTA » (haute tension, soit 20 000 volts) dans les zones de montagne, les zones boisées et les zones exposées au vent. Dans les zones rurales ce n'est effectivement pas forcément l'enfouissement la priorité, mais la qualité de la distribution. Mettre l'argent du FACÉ dans des opérations esthétiques d'enfouissement ne contribue pas à la qualité du réseau ».

c) La question de la mutualisation

Les réseaux de fibre optique ressemblent à ceux de distribution de l'électricité. Ils ont d'ailleurs, eux aussi, besoin de péréquation au profit des zones rurales. Les convergences existent tant en matière d'infrastructures de génie civil (les parcours sont souvent les mêmes : appuis aériens, fourreaux...) que de services (à l'instar des « réseaux intelligents » qui permettront de piloter les réseaux électriques par Internet).

Mais si la mutualisation des infrastructures (pour le déploiement de la fibre optique en zone rurale, voire pour l'éclairage public) est souhaitable, votre rapporteure spéciale estime qu'elle ne doit pas conduire à réduire indirectement les aides destinées aux travaux d'électrification rurale.

Pierre Jandet, chargé du suivi du FACÉ à la DATAR, a, lors de son audition par votre rapporteure spéciale, fait valoir qu'il est opportun, au-delà de l'électricité, de tirer des enseignements de ce fonds pour préparer le déploiement de la fibre optique. Il a distingué trois types de zones :

- les zones qui seront couvertes par les opérateurs privés en raison d'une concurrence forte ;

- les zones où ils ont manifesté l'intention d'investir ;

- et enfin celles qui dépendront de la seule initiative publique, en l'absence d'initiative privée. Ces dernières zones concernent environ 40 % de la population et correspondent à 90 % des communes du territoire, ce qui témoigne de l'ampleur du chantier. Ce sont ces zones qui présentent un risque de fracture numérique, alors que les réseaux à haut débit sont importants pour ces territoires (télé médecine, accès aux services publics, transactions électroniques etc.).

3. Le dispositif de suivi de la performance du CAS

Le dispositif de suivi de la performance du compte spécial proposé à l'occasion de la loi de finances initiale pour 2013 repose sur différents indicateurs qui concernent la sécurisation, permettant notamment de comparer les types de travaux. Ils permettront ainsi de mesurer l'efficacité des aides à la sécurisation au regard du nombre de kilomètres de fils nus résorbés chaque année.

Par ailleurs, des indicateurs permettant de mesurer l'efficacité des aides au renforcement, notamment leur impact sur le nombre de départs mal alimentés (DMA) en zone rurale, sont à l'étude et devraient être proposés à l'occasion de la LFI pour 2014.

a) Le programme 793 « Électrification rurale »

Ce dispositif d'évaluation de la performance concernant les programmes du compte spécial est défini pour la première fois dans le cadre du présent PLF et repose sur les indicateurs suivants pour le programme 793 « Électrification rurale », qui ne dispose que d'un seul objectif : la « sécurisation des réseaux basse tension en fils nus ». Il s'appuie sur deux indicateurs :

- l'indicateur 1.1 « Coût moyen du remplacement des lignes en fils nus au sein des réseaux basse tension », composé de six sous-indicateurs qui déclinent ce coût : « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus hors faible section traité », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil torsadé », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section remplacé par du fil enfoui », « Coût moyen du km de ligne en fils nus de faible section traité » ;

- l'indicateur 1.2 « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension » qui n'est assorti que d'un seul sous-indicateur, relatif au « Taux de résorption des lignes en fils nus de faible section au sein des réseaux basse tension ».

L'objectif stratégique du programme 793, concernant l'électrification rurale, est la résorption des réseaux basse tension en fils nus. Les résultats des actions conduites pour atteindre cet objectif sont évalués sous le rapport de l'efficience et de l'efficacité :

- en visant un emploi optimal des ressources qui sont affectées au programme (coût moyen au kilomètre du remplacement du fil nu par types de lignes (torsadées, enfouies) ;

- et en appréciant le volume de lignes traitées par rapport au volume de lignes restant à traiter (taux de résorption des lignes).

b) Le programme 794 destiné aux zones non interconnectées

Pour ce qui concerne le programme 794 « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries », un seul indicateur figure dans le projet annuel de performances : il s'agit du « coût de l'alimentation électrique des villages d'Outre-Mer situés en zones non desservies par les réseaux ».

S'agissant de ce programme, la performance est appréciée en rapport avec l'objectif visant à permettre l'alimentation des sites isolés en outre-mer, dans les zones non desservies par les réseaux d'électricité. Le coût de l'alimentation électrique en zones non desservies par les réseaux est ainsi l'objet de l'indicateur associé à l'objectif. La publication de cet indicateur est complétée par le nombre de villages et de personnes bénéficiaires des travaux réalisés.

Le dispositif d'évaluation de la performance concernant les programmes relatifs au compte spécial, étant défini pour la première fois dans le cadre de l'élaboration du présent PLF 2013, il n'est pas possible à ce stade de fournir des résultats chiffrés pour les indicateurs du programme. En outre, le Gouvernement fait valoir qu'il ne prévoit pas pour l'instant de modifier ce dispositif.

Les principales observations de votre rapporteure spéciale
sur le CAS « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale »

1. Les recettes du FACÉ, évaluées à 376,4 millions d'euros en 2013, pourraient varier en exécution. Il convient cependant de veiller à ce qu'il dispose bien de recettes d'un niveau au moins équivalent, dans la continuité des exercices précédents.

2. Les problèmes de paiement rencontrés en 2012 ne doivent plus se reproduire. Il s'agit d'optimiser les délais de mandatement sans conditionner le versement des aides à la communication par les collectivités d'une programmation pluriannuelle détaillée des travaux.

3. Les actions de renforcement et de sécurisation, notamment de résorption des fils nus de faible section, doivent demeurer l'axe prioritaire des missions du FACÉ. La dégradation du service de distribution d'électricité dans les zones rurales, à travers l'augmentation des microcoupures par exemple, doit être combattue.

4. La transparence dans les critères d'attribution des aides pour l'électrification rurale doit être renforcée afin d'écarter le risque d'une logique d'abonnement de la part des bénéficiaires.

5. L'utilisation de la méthode de calcul des aides selon les départs mal alimentés (DMA) n'est pas d'une fiabilité totale et pourrait induire des effets pervers, ce qui invite à ouvrir une réflexion à ce sujet

6. Le mécanisme de répartition des charges et des produits entre les communes rurales et les communes urbaines doit rester identique. Les analyses de la DATAR sur l'évolution de la ruralité pourraient contribuer à affiner les critères de classement des communes, en recourant par exemple à des conditions d'isolement. Alors que le taux d'aide est aujourd'hui uniforme, une seconde réflexion est à engager sur la variation des taux d'aide selon les collectivités et la nature des travaux.

7. La mutualisation des infrastructures (pour le déploiement de la fibre optique en zone rurale ou l'éclairage public) est souhaitable mais elle ne doit pas conduire à réduire indirectement les aides destinées aux travaux d'électrification rurale.


* 30 Cet effort répond au fait que les réseaux de basse tension en fils nus sont particulièrement vulnérables en cas de fortes intempéries et, notamment, ceux de faible section. Leur sécurisation passe par leur remplacement par du fil isolé torsadé ou par leur enfouissement.

* 31 Fraction de la facture d'électricité destinée à financer notamment les investissements sur les réseaux de transport et de distribution.