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Projet de loi de finances pour 2013 : Régimes sociaux et de retraites

22 novembre 2012 : Budget - Régimes sociaux et de retraites ( rapport général - première lecture )

N° 148

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. François MARC,

Sénateur,

Rapporteur général.

TOME III

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 23

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : PENSIONS

Rapporteur spécial : M. Francis DELATTRE

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Marini, président ; M. François Marc, rapporteur général ; Mme Michèle André, première vice-présidente ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Jean-Pierre Caffet, Yvon Collin, Mme Frédérique Espagnac, M. Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Roland du Luart, Aymeri de Montesquiou, Albéric de Montgolfier, vice-présidents ; MM. Philippe Dallier, Jean Germain, Claude Haut, François Trucy, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Jean Arthuis, Claude Belot, Michel Berson, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Joël Bourdin, Christian Bourquin, Serge Dassault, Vincent Delahaye, Francis Delattre, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Jean-Paul Emorine, André Ferrand, François Fortassin, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Charles Guené, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Yves Krattinger, Dominique de Legge, Marc Massion, Gérard Miquel, Georges Patient, François Patriat, Jean-Vincent Placé, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 (2012-2013)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

· Les crédits inscrits dans la mission « Régimes sociaux et de retraite » s'élèvent pour 2013 à 6,54 milliards d'euros en AE et en CP. La diminution apparente des dotations de la mission par rapport à 2012 s'explique par des mesures de périmètre. Une fois ces éléments « neutralisés », les moyens de la mission augmentent de 1,1 %.

· Votre rapporteur spécial accueille favorablement l'absence, pour 2013, d'abondement du CAS « Pensions » via la mission « Régimes sociaux et de retraite » : il avait, en effet, critiqué cette commodité technique dans son rapport d'information de juillet dernier sur le CAS « Pensions »1(*).

· Le taux global de progression des crédits de la mission masque des évolutions contrastées des dotations versées à chacun des régimes : si les subventions d'équilibre des régimes de retraite de la SNCF, de la RATP et de la SEITA augmentent, les dotations aux autres régimes diminuent. S'agissant plus particulièrement du régime des marins, la subvention d'équilibre ne compensera que partiellement le déséquilibre entre les charges et les produits prévisionnels de l'établissement national des invalides de la marine, ce qui conduira ce dernier à mobiliser son fonds de roulement à hauteur de 47 millions d'euros.

· La Cour des comptes, dans son rapport sur la sécurité sociale de septembre 2012, a confirmé les craintes émises de longue date par la commission des finances, selon lesquelles les réformes de 2008 et de 2010 sur les régimes spéciaux n'auront qu'un effet très progressif et relativement limité sur le montant des subventions d'équilibre versées dans le cadre de la présente mission. Votre rapporteur spécial souhaite qu'à l'occasion de l'examen de la présente mission en séance publique, le Gouvernement puisse indiquer si de nouvelles pistes de réforme sont actuellement étudiées pour assurer la pérennité de ces régimes.

· Les dépenses du compte d'affectation spéciale « Pensions » (CAS Pensions) s'élèveront à 56,1 milliards d'euros, contre 54,6 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2012 (41,64 milliards d'euros étant notamment consacrés aux pensions civiles et 10,02 milliards d'euros aux pensions militaires).

· Un excédent de 659 millions d'euros sur le CAS « Pensions » lui permet de reconstituer (à hauteur de 1,25 milliard d'euros fin 2013) son fonds de roulement, lequel lui permet de faire face aux besoins de gestion en trésorerie. Ce réabondement répond à une recommandation formulée par votre rapporteur spécial suite à sa mission de contrôle budgétaire sur le CAS « Pensions ».

· Pour ne pas fragiliser la trésorerie du CAS « Pensions », il est souhaitable de publier dans les meilleurs délais le décret prévoyant des majorations de retard en cas de non-versement dans les délais des contributions des ministères employeurs au CAS « Pensions ».

· Afin d'assurer l'équilibre du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » et de permettre la reconstitution du fonds de roulement du CAS « Pensions », le projet de loi de finances pour 2013 prévoit des augmentations des taux de contribution employeur de l'Etat de 68,59 % à 74,28 % (soit + 8,3 %) pour les pensions de retraite des civils, et de 121,55 % à 126,07 % (soit + 3,7 %) pour les pensions militaires.

· En outre, le décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse prévoit l'augmentation des taux de cotisations salariale et patronale afin de financer l'élargissement du dispositif « carrières longues », à raison d'une augmentation de 0,25 point à raison de 0,10 point dès le 1er novembre 2012 puis de 0,05 point par an en 2014, 2015 et 2016.

· Votre rapporteur spécial appuie la poursuite des travaux en cours, tendant à l'établissement d'un nouvel indicateur de performance mesurant le coût complet de la fonction « pensions ».

· Le maintien de structures au sein des ministères employeurs redondantes avec le service des retraites de l'Etat (SRE) réduit considérablement les gains de productivité attendus de la mise en place du service des retraites de l'Etat.

· Pour économiser les coûts de gestion des traitements attachés à la Légion d'honneur et à la médaille militaire, votre rapporteur spécial recommande d'affecter la totalité des traitements aux sociétés d'entraide de la Légion d'honneur et de la médaille militaire en l'absence de réponse de l'intéressé, au terme d'un certain délai.

Les délais limites de réponse des ministères aux questionnaires budgétaires de votre rapporteur spécial étaient fixés au 10 octobre 2012 par l'article 49 de la LOLF. A cette date, seulement 75 % des réponses avaient été transmises pour le questionnaire relatif au compte d'affectation spéciale « Pensions » et 100 % des réponses avaient été transmises s'agissant de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

I. LA MISSION « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE »

La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace les subventions d'équilibre versées par l'Etat à certains régimes spéciaux. Elle est composée de trois programmes :

- le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », qui reçoit principalement les crédits destinés à assurer l'équilibre des caisses autonomes de retraite de la SNCF et de la RATP ;

- le programme 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », qui vise à financer, via l'établissement national des invalides de la marine (ENIM), le régime spécial de sécurité sociale des marins (pensions de retraite et mesures d'action sociale et sanitaire) ;

- le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers », qui regroupe plusieurs régimes en rapide déclin démographique (caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines, régimes de retraite de la SEITA, de l'Imprimerie nationale, des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française).

Comme le rappelle le projet annuel de performances, les régimes spéciaux, dont il est question dans la présente mission, sont pour la plupart très anciens et se caractérisent tous par un fort déséquilibre entre, d'une part, le nombre de cotisants et, d'autre part, le nombre de pensionnés. Ce déséquilibre est maximal pour les régimes dits « fermés »2(*), comme celui des mines ou de la SEITA, et est très important pour les régimes des marins, de la SNCF et de la RATP.

Le tableau ci-après retrace l'évolution des ratios démographiques de ces principaux régimes3(*).

Ratios cotisants/retraités des principaux régimes

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

SNCF

0,68

0,67

0,67

0,67

0,68

0,68

0,67

0,68

RATP

1

1

1,01

1

0,98

0,99

0,96

0,95

Marins

-

-

-

-

-

-

0,27

0,25

Mines

-

-

-

-

-

0,02

0,02

0,02

SEITA

-

-

-

-

-

-

0,04

0,04

Source : d'après les données des PAP 2013 et des années antérieures relatifs à la présente mission

Cette spécificité conduit l'Etat, dans une logique de solidarité nationale, à verser à ces régimes une subvention d'équilibre destinée à combler l'écart entre, d'une part, les prestations servies et, d'autre part, les produits reçus par ces derniers.

A. UNE DIMINUTION APPARENTE DES CRÉDITS DE LA MISSION COMPTE TENU DE MESURES DE PÉRIMÈTRE

Le montant global des crédits inscrits dans la présente mission pour 2013 est de 6,54 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP), répartis comme indiqué dans le tableau ci-après.

Au regard de ces données, les crédits de la mission diminueraient ainsi de 1,1 % par rapport à 2012. Néanmoins, il convient de neutraliser deux mesures de périmètre intervenues entre la loi de finances (LFI) pour 2012 et le présent projet de loi de finances (PLF) :

- d'une part, la suppression des contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » (250 millions d'euros en 2012) ;

- d'autre part, la non reconduction des produits exceptionnels dont a bénéficié en 2012 le régime de retraite de la SEITA (103 millions d'euros) qui ont diminué d'autant la subvention d'équilibre nécessaire à ce régime cette même année.

« En neutralisant » ces deux éléments (décrits ci-dessous), les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraites » augmentent de 1,1 % entre 2012 et 2013.

Répartition des crédits par programme et action

(en euros)

Intitulé du programme et de l'action

Crédits de paiement

Exécution 2011

Ouverts en LFI pour 2012

Demandés pour 2013

Variation 2012/2013

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 934 481 534

4 080 200 000

4 184 360 969

+2,6 %

Régime de retraite du personnel de la SNCF

3 207 515 586

3 359 100 000

3 408 820 790

+1,5 %

Régime de retraite du personnel de la RATP

531 500 000

552 000 000

614 570 179

+11,3 %

Autres régimes4(*)

195 465 948

169 100 000

160 970 000

-4,8 %

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

817 999 991

856 456 092

840 000 000

-1,9 %

Pensions de retraite des marins

817 999 991

849 278 092

833 840 000

-1,8 %

Action sanitaire et sociale des marins

-

7 178 000

6 160 000

-14,2 %

Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers

1 607 024 956

1 682 050 000

1 518 927 830

-9,7 %

Versements au Fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

1 223 014 000

1 371 580 000

1 348 927 830

-1,6 %

Régime de retraite de la SEITA

140 091 090

55 500 000

165 510 000

+198,2 %

Caisse des retraites de l'imprimerie nationale

45 015

70 000

70 000

-

Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer

3 934 797

4 300 000

3 900 000

-9,3 %

Versements liés à la liquidation de l'ORTF

521 000

600 000

520 000

-13,3 %

Contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale « Pensions »

225 744 000

250 000 000

-

-

Caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte

13 675 054

-

-

-

Total

6 359 506 481

6 618 706 092

6 543 288 799

-1,1%

Neutralisation de la contribution au CAS « Pensions » en 2012

6 368 706 092

6 543 288 799

+2,7 %

Neutralisation de la contribution au CAS et des produits exceptionnels dont a bénéficié le régime de la SEITA en 2012

6 471 706 092

6 543 288 799

+1,1 %

Source : d'après le rapport annuel de performance pour 2011 et le projet annuel de performances pour 2013

1. La suppression des contributions exceptionnelles au CAS « Pensions »

Bien que décrite comme exceptionnelle dans la LFI pour 2011, une nouvelle contribution de 250 millions d'euros au CAS « Pensions » avait été inscrite sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » dans la LFI pour 2012.

Cette dépense était présentée comme une provision pour pallier un éventuel manque de recettes de cotisations du CAS.

Dans son rapport d'information de juillet dernier5(*), votre rapporteur spécial, s'appuyant sur les remarques de la Cour des comptes, avait critiqué ce procédé, soulignant la nature très différente des dépenses retracées dans le CAS « Pensions » par rapport aux crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » (cf. encadré suivant).

Les contributions exceptionnelles au CAS « Pensions », « une commodité technique »

« Outre qu'il perturbe la lecture de l'exécution de la mission (la contribution au « CAS Pensions » explique 70 % de la surexécution observée sur la mission en 2011), l'abondement du CAS « Pensions » par des crédits du budget général soulève plusieurs interrogations, soulignées également par la Cour des compte6(*), en particulier la question de la « nature fondamentalement différente de cette dépense » par rapport aux crédits de la mission. »

« La mission « Régimes sociaux et de retraite » retrace, en effet, des subventions d'équilibre versées à des régimes de retraite en déséquilibre démographique. « Dans le cas des contributions au CAS « Pensions », il s'agit d'une commodité technique d'alimentation des recettes du CAS visant à compenser en gestion un écart entre la prévision et l'évolution effective de l'assiette des contributions employeurs à la charge des différents ministères ».

Source : rapport d'information n° 652 (2011-2012) précité

Pour 2013, aucune procédure de ce type n'est prévue, ce que votre rapporteur spécial accueille favorablement puisqu'il s'agissait de l'une de ses préconisations dans son rapport précité : en effet, l'ajustement entre les recettes et les dépenses du CAS « Pensions » doit être opéré par une augmentation des « taux de contributions employeurs » du compte, et non par des abondements en provenance du budget général de l'Etat.

2. La non reconduction des produits exceptionnels dont le régime de la SEITA a bénéficié en 2012

En 2012, la subvention versée au régime de la SEITA n'a représenté que 55,5 millions d'euros, soit un tiers des ressources du régime, contre 87 % en 2011. Cette évolution s'expliquait par l'inscription d'importants produits exceptionnels (à hauteur de 103 millions d'euros) dans les comptes prévisionnels 2012 du régime7(*).

Comme l'avait souligné votre rapporteur spécial lors de l'examen de la présente mission en PLF pour 20128(*), cette mobilisation de ressources ne pouvait qu'être ponctuelle et minorait d'autant, à titre exceptionnel, la subvention d'équilibre qui devait être versée par l'Etat au régime de la SEITA.

De fait, pour 2013, la subvention versée à ce régime (165,5 millions d'euros) retrouve un niveau plus proche de celle versée en 2010 (140 millions d'euros).

3. La fin du financement temporaire de la Caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte

Une troisième mesure affecte, enfin, le périmètre de la mission par rapport aux exercices 2011 et 2012 : la fin de l'utilisation temporaire de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour assurer le versement des pensions des retraités de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte (CRFM).

En effet, dans le cadre de la départementalisation de Mayotte, les fonctionnaires de cette collectivité ont été intégrés dans les trois fonctions publiques d'Etat, hospitalière et territoriale, entraînant un basculement de leurs cotisations pour pensions vers le CAS « Pensions » ou la CNRACL.

En revanche, en raison de retards pris dans l'élaboration de certains textes, les pensionnés de ce régime n'ont pu être immédiatement « affiliés » au régime de droit commun des pensionnés des trois fonctions publiques. La CRFM doit donc continuer à verser des pensions alors qu'elle n'a plus de cotisants, d'où le recours temporaire à la solidarité nationale, via l'ouverture de crédits dans le cadre de la présente mission.

La loi de finances rectificative de décembre 2011 a ainsi prévu l'ouverture de 14 millions d'euros à ce titre. Une action spécifique au sein du programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » a, par ailleurs, été créée.

En LFI pour 2012, aucun crédit n'a été prévu à cet effet. Néanmoins, d'après les informations recueillies auprès du ministère chargé du budget, un décret de transfert entre les programmes 198 et 195 a permis de redéployer 14,6 millions d'euros pour le financement de la CRFM. Ce point est confirmé par l'étude d'impact de l'article 37 du PLF pour 2013 (relatif à la prise en charge par le service des retraites de l'Etat (SRE) des pensions versées aux agents ayant acquis des droits à la CRFM), qui indique : « avant l'extinction de la CRFM suite au futur transfert définitif des agents, le ministère de l'économie et des finances a, en 2011 comme en 2012, procédé à un financement provisoire afin de permettre à la caisse de continuer à assurer le versement des pensions. Ce financement résulte d'une subvention exceptionnelle de l'Etat, financée par le programme n° 195 « Régimes de retraites des mines, de la SEITA et divers » de la mission « Régimes sociaux et de retraite » ».

En PLF pour 2013, aucun crédit n'est ouvert au sein de la mission puisque l'article 37 précité du projet de loi de finances prévoit les conditions de reprise en gestion et le paiement des pensions des agents relevant de l'ex-CRFM par le SRE à compter du 1er janvier 2013.

L'ensemble de ce dispositif, assez complexe, est justifié par le ministère chargé du budget par le retard pris dans l'élaboration des textes nécessaires à ce transfert, qui n'avait pas été anticipé. Néanmoins, dès 2008, dans leur rapport d'information9(*), nos collègues Jean-Jacques Hyest, Michèle André, Christian Cointat et Yves Détraigne avaient soulevé cette probable difficulté.

Enfin, il peut être relevé que, jusqu'à présent, c'est l'Etat, via la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui assure le financement provisoire de la CRFM. Or la CNRACL est également concernée pour la part des agents de Mayotte relevant de la fonction publique hospitalière et territoriale.

C'est pourquoi, une convention Etat/CNRACL est en cours d'élaboration, afin de préciser les modalités de remboursement de l'Etat par la CNRACL au titre des avances que ce dernier a consenties, procédure que votre rapporteur spécial suivra attentivement.


* 1 Rapport d'information n° 652 (2011-2012).

* 2 Les pensions de retraite de ces régimes sont toujours servies mais sans nouvel adhérent.

* 3 S'agissant des régimes de retraite de l'Imprimerie nationale, de la caisse de retraites des régies ferroviaires d'outre-mer et de l'Office de radiodiffusion et télévision française (ORTF), ils sont, quant à eux, considérés comme quasiment « éteints » puisqu'ils n'enregistrent que quelques centaines, voire quelques dizaines, de bénéficiaires (on compterait ainsi, en 2013, 3 affiliés au régime de l'Imprimerie nationale, 189 bénéficiaires de la caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer et 202 bénéficiaires du régime de l'ORTF).

* 4 Il s'agit des congés de fin d'activité et des compléments de retraite dans le secteur du transport routier ainsi que des pensions des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer.

* 5 Rapport d'information n° 652 (2011-2012) : « Le CAS « Pensions », un outil de transparence au service de la LOLF ? »

* 6 Cour des comptes, analyses de l'exécution du budget de l'Etat par missions et programmes - exercice 2011 - Mission interministérielle « Régimes sociaux et de retraite ».

* 7 Comme le rappelle le projet annuel de performances de la mission, « lors du processus de privatisation de la SEITA, l'entreprise a versé au régime une soulte de 62 millions d'euros. L'échéancier de mobilisation de ces ressources prévoyait une montée en charge progressive des prélèvements. De facto, les sommes prévues chaque année pour contribuer au financement du régime étaient inférieures aux gains issus de la gestion de ces actifs. Ce mécanisme a permis la croissance de la valeur de ce portefeuille qui devrait s'élever à 103,4 millions d'euros fin 2011. Il a été décidé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, de mobiliser en une seule fois la valeur du portefeuille ».

* 8 Rapport général n° 107 (2011-2012), annexe 22.

* 9 Rapport d'information n° 115 (2008-2009) - « Départementalisation de Mayotte : sortir de l'ambiguïté, faire face aux responsabilités ».