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Projet de loi de finances pour 2013 : Relations avec les collectivités territoriales

22 novembre 2012 : Budget - Relations avec les collectivités territoriales ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 67 (Art. L. 1614-9, L. 2113-20, L. 2334-4, L. 2334-5, L. 2334-7, L. 2334-13, L. 2334-14-1, L. 2334-18-3, L. 2334-22-1, L. 2334-33, L. 2334-35, L. 2334-41, L. 3334-3, L. 3334-4, L. 4332-8, L. 5211-30, L. 5211-32-1, L. 5211-33 et L. 5211-34 du code général des collectivités territoriales, art. 11 de la loi n° 80-10 du 10 janvier 1980 portant aménagement de la fiscalité directe locale) : Règles de répartition des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales

Commentaire : le présent article fixe, dans le cadre du gel en valeur de l'enveloppe normée, l'évolution des dotations de péréquation verticale des communes, départements et régions. Il adapte également les modalités de calcul et de répartition des dotations aux conséquences de la réforme de la fiscalité directe locale et de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

I. LES DISPOSITIFS PROPOSÉS

A. LA FUSION DES DEUX CONCOURS PARTICULIERS AU SEIN DE LA DGD VERSÉS AUX COMMUNES ET À LEURS GROUPEMENTS AU TITRE DE LEUR COMPÉTENCE EN MATIÈRE D'URBANISME

Pour la compensation des transferts de compétence dans le domaine de l'urbanisme, les textes en vigueur10(*) conduisent à distinguer deux concours particuliers au sein de la dotation générale de décentralisation (DGD) attribuée aux communes et à leurs groupements :

- la DGD relative à l'élaboration et à la mise en oeuvre des documents d'urbanisme, dite DGD « Doc Urba » dont les crédits, soit 18,4 millions d'euros, sont répartis entre les communes et les groupements de communes qui réalisent des documents d'urbanisme (schémas de cohérence territoriale et schémas de secteurs, plans locaux d'urbanisme, cartes communales). La compensation financière de l'Etat vise à couvrir les dépenses nouvelles entraînées par les études et par l'établissement des documents d'urbanisme ;

- la DGD pour la compensation des charges résultant des contrats d'assurance, conclus par les communes, contre les risques contentieux liés à la délivrance des autorisations d'utilisation du sol, dite DGD « ASPC », d'un montant de 4,9 millions d'euros.

Le 1° du présent article modifie l'article L. 1614-9 du CGCT afin d'organiser la fusion entre ces deux concours de la DGD, tous deux liés à la compétence transférée aux communes et à leurs groupements en matière d'urbanisme, et d'aligner les modalités de répartition du concours fusionné (dont le montant sera de 23,3 millions d'euros pour 2013) sur celles prévues jusqu'alors pour la seule DGD « documents d'urbanisme ».

L'objectif de cette fusion est de simplifier les modalités actuelles de répartition et d'optimiser l'utilisation de ces crédits pour soutenir les collectivités dans la rénovation et la modernisation de leurs documents d'urbanisme.

B. DES AJUSTEMENTS TECHNIQUES DES MODALITÉS DE CALCUL DU POTENTIEL FISCAL DES COMMUNES ET DE L'EFFORT FISCAL

1. Le potentiel fiscal

En 2012, le calcul des potentiels fiscal et financier des communes a intégré pour la première fois la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par un nouveau panier de ressources fiscales.

Le 3° du présent article propose de corriger sur trois points la définition du potentiel fiscal figurant à l'article L. 2334-4 du CGCT et résultant de la loi de finances pour 2012 (loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011).

a) Un doublon dans la prise en compte du produit potentiel de CFE

Dans le cas des communes membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) ou gérant une zone d'activités économiques, le potentiel fiscal, tel que défini pour la généralité des communes, est majoré de l'attribution de compensation perçue, calculée comme la différence entre :

- la somme des attributions de compensation de l'ensemble des communes membres du groupement ;

- et la somme des produits perçus par le groupement au titre de la CVAE, des IFER, de la taxe additionnelle à la TFNB, de la Tascom et des produits déterminés par l'application aux bases intercommunales des taux moyens d'imposition à la CFE et à la taxe d'habitation.

Pour ces communes, le produit de CFE qui est intégralement perçue par l'EPCI, est donc intégré indirectement au potentiel fiscal.

Cette particularité n'est cependant pas prise en compte par la rédaction actuelle de l'article L. 2334-4 du CGCT dans la définition commune du potentiel fiscal et elle pourrait conduire à calculer deux fois un produit potentiel de CFE communale pour ces communes.

La modification proposée consiste donc à écarter le risque de double prise en compte du produit de CFE.

b) Deux précisions sur le prélèvement sur le produit des jeux

Dans sa rédaction actuelle, le 4° du I de l'article L. 2334-4 du CGCT intègre, dans le calcul du potentiel fiscal des communes, « la somme des produits perçus par la commune au titre du prélèvement sur le produit des jeux prévu aux articles L. 2333-54 à L. 2333-57 du présent code, de la surtaxe sur les eaux minérales prévue à l'article 1582 du code général des impôts et de la redevance des mines prévue à l'article 1519 du même code ».

Or l'article L. 2333-57 vise les recettes supplémentaires dégagées au profit des casinos par l'application du nouveau barème prévu à l'article L. 2333-56 (et institué en 1955) qui sont consacrées, à concurrence de 50 % de leur montant, à des travaux d'investissement11(*) destinés à l'amélioration de l'équipement touristique dans les conditions fixées par décret.

Il s'agit donc d'une recette distincte des prélèvements sur le produit brut des jeux dans les casinos, dont l'affectation est libre, et dont l'intégration dans le potentiel fiscal n'est pas remise en cause.

Le présent article propose donc de supprimer la référence à l'article L. 2333-57.

Par ailleurs, il ajoute au calcul du potentiel fiscal de la commune les montants des prélèvements sur le produit des jeux perçus par l'EPCI qui ne sont pas pris en compte dans les produits fiscaux par la rédaction en vigueur. Or, il s'agit bien là d'une ressource propre au territoire et non affectée, qui doit donc être imputée dans le potentiel fiscal et financier des communes membres, au prorata de leur population.

c) La suppression de dispositions caduques concernant les mécanismes conventionnels de péréquation

Le présent article prévoit, enfin, aux c) et d) du 3°, la suppression de dispositions transitoires pour la détermination du potentiel fiscal des communes membres d'EPCI à fiscalité additionnelle qui faisaient application de mécanismes conventionnels de péréquation financière dégressive, lorsque ces EPCI sont devenus des EPCI à FPU.

2. L'effort fiscal

Les modifications proposées concernent également la définition de l'effort fiscal des communes, régi par l'article L. 2334-5 du CGCT.

L'effort fiscal est le rapport entre le produit des impôts ménages d'une commune et la fraction correspondante de son potentiel fiscal.

Le 4° du présent article tend à préciser, pour les communes appartenant à un EPCI à FPU, les modalités de calcul du dénominateur de ce critère qui permet d'apprécier la pression fiscale exercée par une commune sur les ménages. Il convient, en effet, d'établir une distinction entre les trois taxes relevant exclusivement de la commune (TH, TFPB, TFNB) et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties qui peut être partagée entre commune et EPCI.

Troisième alinéa de l'article L. 2334-5 du CGCT

Texte en vigueur

Texte proposé

« - d'autre part, la fraction de son potentiel fiscal défini à l'article L. 2334-4 relative à la taxe d'habitation, la taxe foncière sur les propriétés bâties, la taxe foncière sur les propriétés non bâties et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties. »

« - d'autre part, du produit déterminé par l'application aux bases communales de taxe d'habitation, de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe foncière sur les propriétés non bâties du taux moyen national d'imposition de chacune de ces taxes ainsi que du produit de la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties perçu par la commune et les établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de cette dernière. »

C. LES RÈGLES D'ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTES COMPOSANTES DE LA DGF

1. L'augmentation des dotations de péréquation

Le présent article vise à renforcer l'effort de péréquation, pour chacun des trois niveaux de collectivités territoriales, malgré la stabilisation en valeur en 2013 de l'enveloppe des concours financiers de l'Etat.

Au total, les objectifs de progression des dotations de péréquation de la DGF et les besoins de financement de ses composantes dynamiques (accroissement de la population, progression de l'intercommunalité) représentent un surplus de 238 millions d'euros dont 119 millions seront financés au sein de la DGF et 119 millions seront financés par les variables d'ajustement au sein de l'enveloppe normée12(*).

a) Les dotations communales

L'ensemble des dotations de péréquation du bloc communal représente 3 026 142 970 euros dont la répartition est précisée par le tableau suivant.

Dotations de péréquation des communes en 2012

 

Montant en euros

Dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU CS)

1 370 738 650

Dotation de solidarité rurale (DSR)

891 344 903

Dotation nationale de péréquation (DNP)

764 059 417

Source : DGCL

Le 6° du présent article procède, tout d'abord, à plusieurs aménagements de l'article L. 2334-13 du CGCT afin de supprimer des dispositions obsolètes portant sur les montants des diverses composantes de 1995 à 2008.

Il propose ensuite, pour 2013, de fixer les montants minimaux d'accroissement de la péréquation communale selon les axes suivants :

- une hausse de 120 millions d'euros au profit de la DSU ;

- et une hausse de 78 millions de la DSR13(*).

Ces montants correspondent à un taux de progression de 8,7 %, soit le double du taux appliqué en 2012 (4,6 %) et un rythme d'augmentation parmi les plus élevés de ces dernières années.

Taux de progression des dotations de péréquation communale (en %)

 

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

DSU

3,3

19,7

15,8

13,6

9,4

6,4

6,0

6,2

4,6

8,7

DSR

3,3

19,5

13,7

13,6

9,4

6,4

6,0

6,2

4,6

8,7

DNP

0

11,1

3,2

1,5

3,9

1,8

1,8

6,0

1,2

1,6

Source : Transferts financiers de l'Etat aux collectivités territoriales. Annexe au projet de loi de finances

Si le comité des finances locales, compétent pour répartir les montants de progression entre les fractions de la DSR, applique les règles qu'il a retenues pour 2012, la moitié de la hausse de la DSR devrait être consacrée à la DSR « cible ».

Pour la DSU, en application des dispositions de l'article L. 2334-18-4 du CGCT et compte tenu des règles de garantie prévues aux articles L. 2334-16 à L. 2334-18-2 du même code, 90 millions devraient être réservés aux communes éligibles à la DSU « cible ».

Le dispositif précise que cette augmentation doit être financée notamment par la minoration de la composante « garantie » de la dotation forfaitaire des communes mentionnée au 5° du présent article14(*) que le comité des finances locales pourra décider d'accroître s'il veut renforcer encore les composantes « péréquation » de la DGF communale. On peut souligner que cette minoration de la composante garantie pèsera lourdement pour certaines communes, pour lesquelles la part de la garantie peut atteindre 70 %.

b) Les dotations des départements

La DGF des départements comprend une dotation de péréquation, elle-même composée de la dotation de péréquation urbaine (DPU) et de la dotation de fonctionnement minimale (DFM).

Les composantes de la DGF des départements, pour 2012, en masses réparties après décisions du CFL, sont précisées par le tableau suivant.

DGF des départements

(en euros)

DGF totale
dont :

12 251 528 493

Dotation forfaitaire

2 833 657 906

Dotation de compensation

2 833 657 906

DPU

615 923 149

DFM

777 023 203

Source : DGCL

Le 14° du présent article propose pour 2013 une hausse minimale de 20 millions d'euros de la dotation de péréquation.

Cette augmentation doit être financée à égalité :

- par l'augmentation pour 2013 de la DGF des départements prévue à l'article 19 du présent projet de loi de finances ;

- par la minoration mentionnée au 13° du présent article15(*), de la composante « garantie » de la dotation forfaitaire des départements.

Cette progression pourra être augmentée par le comité des finances locales en application des nouvelles compétences qui lui ont été accordées par la loi de finances pour 2012, et qui lui permettent désormais de minorer le montant de la dotation de garantie, afin d'abonder la dotation de péréquation, dans la limite de 5 % des montants de la DPU et de la DFM (article L. 3334-3 du CGCT).

c) La dotation de péréquation des régions

La DGF des régions s'élève en 2012, à 5,4 milliards d'euros au total. Elle comprend une dotation forfaitaire (5,2 milliards) et une dotation de péréquation (183,3 millions) régie par l'article L. 4332-8 du CGCT.

Le 15° du présent article prévoit, par coordination avec l'article 19 du présent projet de loi de finances, une hausse de 10 millions d'euros de la dotation de péréquation des régions.

Il prévoit également de décaler d'une année l'entrée en vigueur du régime de garantie dégressive transitoire, applicable pendant trois ans pour les régions qui cessent d'être éligibles à la dotation de péréquation.

En effet, le nouveau régime de la dotation de péréquation, fondé notamment sur le critère de l'indicateur de ressources fiscales des régions (IRFR), ne doit entrer en application qu'en 2013.

2. L'écrêtement du complément de garantie des communes et des départements

Les augmentations des dotations de péréquation sont, pour les communes et les départements, financés partiellement par les mécanismes d'écrêtement des dotations forfaitaires et notamment la composante « garantie » de ces dotations.

Le présent article prévoit des adaptations des règles d'écrêtement et de minoration applicables en 2012.

a) L'écrêtement de la part garantie des communes

Le 5° du présent article maintient le mécanisme d'écrêtement mis en place en 2011 et 2012 mais élargit son application à un nombre plus important de communes.

En 2012, le complément de garantie, qui représente au total, après minorations, un montant de 4,905 milliards d'euros, a été minoré de 87,384 millions d'euros. Les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national, ont vu leur complément de garantie diminuer en fonction de leur population et de l'écart relatif entre leur potentiel fiscal par habitant et celui constaté au niveau national. Cette diminution a été limitée à 6 % du complément de garantie perçu en 2011.

Au total, l'écrêtement a concerné 3 873 communes en 2012 alors qu'il en avait concerné 6 303 en 2011 pour un montant total de minoration de 130 millions d'euros (le seuil avait alors été fixé à 75 % de la moyenne nationale).

Ecrêtement du complément de garantie en 2011

Ecrêtement du complément de garantie en 2012

Source : DGCL

Le présent article propose de revenir au seuil de 0,75 qui avait été retenu en 2011 pour éviter une trop grande concentration de la minoration, liée notamment au fait que le critère du potentiel fiscal moyen par habitant, utilisé pour sa répartition, n'est pas stratifié.

b) L'écrêtement de la part garantie des départements

Le 13° du présent article propose de rendre pérenne le mécanisme d'écrêtement du complément de garantie des départements que la loi de finances pour 2012 avait institué pour l'exercice 2012.

D. LES MODIFICATIONS DU MODE DE CALCUL DES DOTATIONS

1. La fin de l'éligibilité des FDPTP à la dotation nationale de péréquation

Le 7° du présent article tend à corriger l'article L. 2334-14-1 du CGCT, relatif à la dotation nationale de péréquation, composante de la DGF des communes, pour supprimer une disposition devenue obsolète.

Celui-ci prévoit, en effet, dans sa rédaction actuelle, que les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle peuvent bénéficier de la part principale de la DNP (sur trois ans et de manière dégressive) si, à la suite d'un changement d'exploitant intervenu après le 1er janvier 1997 et concernant des entreprises qui exercent une partie de leur activité en dehors du territoire national, à savoir principalement les compagnies aériennes, ils enregistrent une perte de ressources supérieure au quart des ressources dont ils bénéficiaient l'année de survenance de ce changement.

Dans les faits, seul le département de l'Essonne a été concerné par cette disposition de 1999 à 2001 et aucun FDPTP n'en a bénéficié depuis 2002.

2. Une nouvelle garantie de sortie de la dotation de solidarité urbaine (DSU)

Le 8° du présent article propose un ajustement de la garantie de sortie de l'éligibilité à la DSU.

Il vise à mettre en oeuvre une garantie dégressive spécifique pour les communes perdant leur éligibilité à la DSU en raison de la baisse de leur population sous le seuil de 5 000 habitants.

Ces communes percevraient, sur trois exercices, une dotation égale respectivement à 90 %, 75 % et 50 % du montant perçu l'année précédant leur perte d'éligibilité.

Selon le Gouvernement, cette nouvelle garantie répond à la situation de certaines communes très proches du seuil d'éligibilité de 5 000 habitants et qui peuvent parfois connaitre des baisses de population liées à des opérations de rénovation urbaine en décalage avec le nombre effectif d'habitants au moment de la répartition de la DSU.

3. L'éligibilité à la fraction « cible » de la dotation de solidarité rurale (DSR)

Le 9° du présent article modifie l'article L. 2334-22-1 du CGCT relatif aux critères d'éligibilité de la fraction « cible » de la dotation de solidarité rurale (DSR).

La dotation de solidarité rurale est attribuée pour tenir compte, d'une part, des charges que supportent les communes rurales pour maintenir un niveau de services suffisant et, d'autre part, de l'insuffisance de leurs ressources fiscales.

Créée en 199416(*), la dotation de solidarité rurale procède d'une extension de la dotation de développement rural. Elle comportait initialement deux parts, la part « bourgs-centres » et la part « péréquation » (articles L. 2334-20 à 23 du CGCT).

La loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010) a créé une troisième fraction de la dotation de solidarité rurale, la « fraction cible ».

La première fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants, chefs-lieux de canton ou regroupant au moins 15 % de la population du canton, ainsi qu'à certains chefs-lieux d'arrondissement de 10 000 à 20 000 habitants. Son montant est de 336 406 569 euros.

La seconde fraction est destinée aux communes de moins de 10 000 habitants dont le potentiel financier par habitant est inférieur au double du potentiel financier par habitant moyen de leur strate démographique. Elle s'élève à 465 968 618 euros.

La troisième fraction est destinée aux 10 000 premières communes de moins de 10 000 habitants classées en fonction croissante du rapport entre leur potentiel financier par habitant et le potentiel financier moyen par habitant des communes de leur strate démographique. Elle représente 42 102 799 euros.

Le dispositif proposé tend à remplacer ce critère d'éligibilité par un indice synthétique composé :

- à 70 % du critère actuel lié au potentiel financier moyen par habitant ;

- à 30 % d'un critère de revenu (« rapport entre le revenu par habitant moyen des communes appartenant au même groupe démographique et le revenu par habitant de la commune »).

L'introduction d'un critère indirect de charge vise à renforcer le caractère péréquateur de la DSR « cible » en ciblant les communes les plus pauvres. Selon le Gouvernement17(*), il n'entraînera « pas de fortes variations dans les communes bénéficiaires, puisque avec ce nouveau dispositif, 1 265 communes sur 10 000 éligibles à la DSR cible ne seraient plus bénéficiaires de cette dotation. Parallèlement, 1265 communes bénéficieraient, pour la première fois, de la DSR cible, parce qu'elles ont un revenu par habitant particulièrement bas par rapport à la moyenne de leur strate. »

4. La dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR)

L'article 179 de la loi de finances pour 2011 a organisé la fusion de la DGE des communes et de la dotation de développement durable (DDR) en une dotation unique, intitulée dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).

L'objectif de cette fusion était de simplifier les modalités de calcul des enveloppes départementales de ces deux dotations, d'unifier les commissions départementales d'élus et d'optimiser l'effet des masses budgétaires dédiées aux communes rurales.

La DETR vise à subventionner les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes situés essentiellement en milieu rural. Les critères retenus sont fondés sur la population et la richesse fiscale des communes et EPCI, déjà en vigueur dans l'un ou l'autre des deux dispositifs fusionnés.

Dès la première année de mise en oeuvre de la DETR en 2011, une modification du régime initial d'éligibilité est intervenue, pour une période transitoire, afin de prendre en compte de soudaines pertes d'éligibilité de communes et d'EPCI consécutives à la modification des critères. L'éligibilité à la DETR a été élargie aux communes et EPCI éligibles en 2010 à la DGE des communes ou à la DDR et perdant cette éligibilité en 2011 au titre de la DETR. Il a également été introduit une modification pérenne des règles d'éligibilité des EPCI à la dotation, en prévoyant que tous les EPCI peuvent présenter des projets au titre de la DETR, à l'exception des plus grands d'entre eux, dont le caractère rural n'est pas avéré.

L'article 141 de la loi de finances pour 2012 a pérennisé, au-delà de 2012, l'éligibilité des EPCI qui bénéficiaient en 2010 de la DGE des communes ou de la DDR, ainsi que celle des syndicats mixtes composés uniquement de communes et d'EPCI et des syndicats de communes créés en application de l'article L. 5212-1 du CGCT dont la population n'excède pas 60 000 habitants.

Le présent article propose d'élargir encore le champ des collectivités éligibles en permettant aux communes nouvelles issues de la fusion de communes dont l'une d'entre elles était éligible à la DETR l'année précédente, de solliciter la DETR (10°).

Il propose également un resserrement de la garantie de hausse et de baisse, limitée à plus ou moins 5 % (au lieu de 10 %) des enveloppes départementales de DETR (11°).

Il procède, enfin, à plusieurs aménagements rédactionnels des articles L. 2334-33 et L. 2334-35 du CGCT.

5. La dotation de développement urbain (DDU)

Le 12° du présent article propose une rectification rédactionnelle de l'article L. 2334-41 du CGCT, relatif à la quote-part outre-mer de la DDU.

E. ADAPTATIONS DU MODE DE CALCUL DES COEFFICIENTS D'INTÉGRATION FISCALE (CIF) DES EPCI

1. Calculer un CIF pour les communautés urbaines, les métropoles et les syndicats d'agglomération nouvelle

La réforme du mode de répartition interne entre les EPCI et leurs communes membres des prélèvements et reversements du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), proposée par l'article 68 du présent projet de loi de finances, conduit à intégrer le CIF comme critère du mode répartition par défaut. Elle implique donc de calculer un CIF pour chaque catégorie d'EPCI qui participe au mécanisme du FPIC.

Or cette notion n'a pas été définie pour les métropoles et les syndicats d'agglomération nouvelle et elle ne l'est plus, au-delà de l'année 2002, pour les communautés urbaines.

Il convient donc de permettre à nouveau ou d'introduire le calcul du CIF pour les communautés urbaines, les métropoles et les syndicats d'agglomération nouvelle.

Le 16° du présent article propose donc de compléter en ce sens l'article L. 5211-30 du CGCT.

2. Ecarter la Tascom du calcul du CIF

Le coefficient d'intégration fiscale permet de mesurer l'intégration d'un EPCI au travers du rapport entre les ressources fiscales dont il dispose et la totalité des ressources fiscales perçues sur son territoire par les communes et leurs groupements. Il est égal au rapport entre les ressources de l'EPCI (produits fiscaux + TEOM + REOM) minorées des dépenses de transfert, et les mêmes recettes perçues par les communes regroupées et l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale sur le territoire de celles-ci (c'est-à-dire syndicats intercommunaux inclus).

Compte tenu de la réforme de la taxe professionnelle, la définition des produits des taxes et redevances pris en compte pour le calcul du CIF a évolué par rapport à 2011. En effet, la loi de finances pour 2012 intègre la surpression de la taxe professionnelle et son remplacement par un nouveau panier de ressources fiscales. Ainsi, les ressources prises en compte dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale sont sensiblement différentes de celles appliquées les années antérieures.

Elles comprennent depuis cette année : la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TAFNB), la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), la cotisation foncière des entreprises (CFE), les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER), la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM), la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle au profit des communes et établissements publics de coopération intercommunale (DCRTP), ainsi que le fonds national de garantie individuelle des ressources communales et intercommunales (FNGIR).

Dans la liste des produits fiscaux pris en compte pour le calcul du CIF des communautés de communes figure donc la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) auparavant perçue par l'Etat. Si dans le cas des communautés de communes à fiscalité professionnelle unique, la TASCOM est perçue par l'EPCI et favorise donc un CIF plus important, ce n'est pas le cas pour la majorité des communautés de communes à fiscalité additionnelle dans lesquelles les communes sont, la plupart du temps, attributaires de cette ressource.

L'introduction de la TASCOM dans le calcul du CIF des communautés de communes à fiscalité additionnelle conduit, ainsi, à minorer le CIF de celles dont les communes membres perçoivent le produit de cette taxe alors même qu'aucun changement n'est intervenu dans les relations financières entre l'EPCI et ses communes membres qui pourrait être interprété comme un recul de l'intégration communautaire.

Pour contrer cet effet non souhaité, le présent article prévoit, pour les communautés de communes ne faisant pas application des dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, de modifier le 1°bis du III de l'article L. 5211-30 du CGCT, afin d'exclure la taxe sur les surfaces commerciales du calcul du coefficient d'intégration fiscale de ces communautés de communes.

F. ADAPTATIONS DU MODE DE CALCUL DE LA DOTATION D'INTERCOMMUNALITÉ DES COMMUNAUTÉS DE COMMUNES ET DES COMMUNAUTÉS D'AGGLOMÉRATION À LA MISE EN OEUVRE DES SCHÉMAS DÉPARTEMENTAUX DE COOPÉRATION INTERCOMMUNALE (SDCI)

Le présent article (17°, 18° et 19°) vise à réduire le caractère très incitatif des dispositions financières applicables en cas de fusion d'EPCI ou de dissolution.

Il modifie en premier lieu (17°) les modalités du mode de calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF), des garanties et des dotations d'intercommunalité, en cas de fusion d'EPCI réalisée dans le cadre de la mise en oeuvre de schémas départementaux de coopération intercommunale.

L'article L. 5211-32-1 du CGCT en vigueur prévoit, plusieurs dispositions favorables en cas de fusion :

- la dotation d'intercommunalité attribuée au nouvel EPCI issu de fusion d'EPCI préexistants est calculée la première année en retenant le coefficient d'intégration fiscale le plus élevé parmi ces établissements ;

- pour le calcul des mécanismes de garanties la première année, la dotation à prendre en compte est la dotation par habitant la plus élevée parmi ces établissements ;

- enfin, en cas de fusion d'une communauté urbaine avec un autre EPCI, la dotation d'intercommunalité de la communauté urbaine issue de la fusion est calculée en retenant la dotation par habitant la plus élevée parmi les établissements préexistants.

Le présent article propose de réduire ces incitations en prévoyant de retenir dans ces trois cas, non pas la valeur la plus élevée, mais la valeur moyenne des EPCI préexistants, pondérée par leur population.

En « compensation », le présent article (18°) modifie l'article L. 5211-33 du CGCT qui prévoit que « Les communautés de communes et les communautés d'agglomération ne peuvent percevoir, à compter de la troisième année d'attribution de la dotation [d'intercommunalité] dans la même catégorie, une attribution par habitant inférieure à 90 % de la dotation par habitant perçue l'année précédente. ». Il propose de porter cette garantie à 95 %.

Enfin (19°), il vise à abroger l'article L. 5211-34 qui accorde des avantages aux communes membres d'un EPCI en cas de dissolution de celui-ci. Aux termes de cet article « le montant de la dotation de péréquation qui aurait dû revenir (à l'EPCI) l'année suivante augmenté, le cas échéant, de la garantie au titre de cette dotation, dont il aurait été bénéficiaire, est partagé entre les communes qui le composaient ».

Par coordination, le 2° du présent article supprime une référence à l'article abrogé dans l'article L. 2113-20 du CGCT relatif à la DGF des communes nouvelles.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements rédactionnels ou de coordination à l'initiative de sa commission des finances.

Elle a également adopté trois amendements de fond.

Le premier, adopté avec l'avis favorable du gouvernement, à l'initiative de la commission des lois saisie pour avis, tend à introduire un coefficient logarithmique, identique à celui qui est utilisé pour le calcul de la dotation de base, dans le calcul de l'écrêtement du complément de garantie.

Le second, proposé par la commission des finances et par la commission des lois vise à maintenir une incitation financière dans le cadre des fusions de communautés tout en réduisant sa portée par rapport aux dispositions actuellement en vigueur. Toutefois, alors que le texte initialement proposé plafonnait la progression du coefficient d'intégration fiscale, ou de la dotation d'intercommunalité par habitant, à hauteur de 1,2 fois le coefficient d'intégration fiscale moyen pondéré par la population de la nouvelle communauté ou 1,2 fois la dotation moyenne par habitant, un sous-amendement du gouvernement a restreint sa portée en ramenant le plafonnement à 105 % de la progression du CIF, de la dotation moyenne et de la dotation d'intercommunalité.

Le troisième amendement, proposé par le gouvernement, tend par coordination avec l'amendement de crédits précédemment adopté sur la mission budgétaire, à majorer de 50% la dotation de développement urbain.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les choix effectués par le Gouvernement en ce qui concerne l'évolution des diverses dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, et déclinés par le présent article, préservent l'objectif partagé de maintenir l'effort de péréquation entre collectivités dans un contexte de gel de l'enveloppe des concours de l'Etat.

Cette trajectoire implique qu'une attention particulière soit portée à l'équité des règles de répartition du financement des mesures proposées en faveur de la péréquation verticale.

Le présent article s'y attache en proposant par exemple de mieux répartir l'écrêtement du complément de garantie des communes et de modérer les incitations réservées aux communes et EPCI en cas de fusion ou de dissolution.

Vos rapporteurs spéciaux proposent, dans la recherche d'un meilleur équilibre, de compléter ces ajustements ou de les rectifier par trois amendements :

- le premier tend à mettre en place, pour toutes les communes, un mécanisme de plafonnement global de baisse de la dotation forfaitaire. Cette mesure répond à deux préoccupations : l'absence de mesure de l'ensemble des conséquences des minorations de dotations et de compensations d'exonération mises en place pour équilibrer le financement de la DGF et de l'enveloppe normée, d'une part, et la prise en compte de la diversité de la situation des communes au regard de la part de la dotation forfaitaire au sein de leur DGF, d'autre part. En effet, pour certaines communes la part de la garantie peut dépasser très nettement la moyenne nationale qui est de 29,69 % et même atteindre plus de 70 %. Dans ce cas, le plafonnement du seul mécanisme d'écrêtement de la part garantie est manifestement inadapté. L'amendement proposé fixe à 4% la baisse maximale de dotation forfaitaire pour 2013 ;

- le second amendement prévoit la création de trois parts dans l'enveloppe départementale de la DETR, au profit, respectivement, des intercommunalités, des communes de plus de 2 000 habitants et des communes de moins de 2 000 habitants. Il apparaît, en effet, que la fusion de la DGE et de la DDR dans la DETR pourrait avoir comme conséquence non souhaitable de déséquilibrer l'affectation des crédits en défaveur des projets structurants. Il convient donc que les préfets et les commissions d'élus définissent, en fonction des circonstances locales, trois fractions (fongibles entre elles) de crédits à destination de ces trois catégories de bénéficiaires ;

- le troisième amendement propose de remonter à un niveau plus satisfaisant, qui était celui de l'amendement initial des commissions de l'Assemblée nationale, les incitations financières aux fusions d'EPCI.

Il apparaît, en effet, que la réduction brutale de ces incitations financières pourrait être préjudiciable aux opérations de fusion, alors que le regroupement de communautés est fortement préconisé et souhaitable.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 68 (Art. L. 2336-2, L. 2336-3, L. 2336-5, L. 2336-6, L. 2531-13 et L. 2531-14 du code général des collectivités territoriales) : Modification des modalités de répartition du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF)

Commentaire : le présent article tend à revoir les modalités de fonctionnement du FPIC afin de tenir compte des charges de la collectivité dans le calcul de sa contribution et de simplifier les modalités de répartition interne à un ensemble intercommunal. Pour le FSRIF, il vise à modérer les évolutions importantes des contributions ou d'attributions de certaines collectivités.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE BILAN DE LA PREMIÈRE ANNÉE DU FPIC

La loi de finances pour 2012 (article 144 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a créé le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), premier mécanisme national de péréquation horizontale pour le secteur communal.

1. Rappel des règles de fonctionnement

Le FPIC consiste à prélever une partie des ressources de certains ensembles intercommunaux et communes18(*) pour la reverser à des ensembles intercommunaux et communes moins favorisés. Ce fonds s'inscrit dans la progression de la péréquation horizontale, dont la nécessité s'est accentuée suite à la réforme de la fiscalité locale. Il présente la particularité de désigner les intercommunalités comme l'échelon de référence d'un mécanisme de solidarité.

a) une montée en puissance fixée ex ante

Cette solidarité au sein du bloc communal doit se mettre en place progressivement. La loi de finances initiale pour 2012 prévoit la montée en puissance du fonds : 150 millions d'euros en 2012 (250 millions d'euros dans le projet de loi initial), 360 millions d'euros en 2013, 570 en 2014, 780 en 2015 pour atteindre à partir de 2016 et chaque année, 2 % des ressources fiscales communales et intercommunales, soit plus d'un milliard d'euros.

Contrairement aux mécanismes de péréquation mis en place pour les départements ou les régions, la progression du FPIC n'est donc pas liée, dans ces premières années et jusqu'en 2016 où il atteindra son rythme de croisière, à celle des recettes des collectivités territoriales qui sont sa source de financement.

b) la répartition des prélèvements

Les grands principes qui régissent le mécanisme des prélèvements sont les suivants :

- le potentiel financier agrégé (PFIA) mesure la richesse de façon consolidée à l'échelon intercommunal en agrégeant richesse de l'EPCI et de ses communes membres. Cet indice permet de neutraliser les choix fiscaux des intercommunalités et ainsi de comparer des EPCI de catégories différentes. La comparaison peut également se faire avec des communes isolées. Par ailleurs, le PFIA repose sur une assiette de ressources très large, tirant toutes les conséquences de la suppression de la taxe professionnelle : sont prises en compte la quasi-totalité des recettes fiscales autres que les taxes affectées ainsi que les dotations forfaitaires des communes ;

- la contribution au FPIC est fonction du PFIA : les ensembles intercommunaux ou les communes isolées, dont le potentiel financier agrégé par habitant est supérieur à 0,9 fois le potentiel financier agrégé par habitant moyen constaté au niveau national, sont contributeurs au FPIC. Par ailleurs, afin de tenir compte du poids croissant des charges d'une collectivité avec la taille de la collectivité, les populations retenues pour le calcul des potentiels financiers agrégés sont pondérées par un coefficient logarithmique qui varie de 1 à 2 en fonction croissante de la taille de la collectivité. Enfin, la contribution d'un ensemble intercommunal ou d'une commune isolée est fonction de l'écart relatif de son PFIA par habitant au PFIA moyen par habitant et de sa population ;

- les prélèvements sont plafonnés : la somme des prélèvements pesant sur un ensemble intercommunal ou une commune isolée au titre du FPIC de l'année n et du FSRIF de l'année n-1 ne peut excéder 10 % des ressources fiscales prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal agrégé (PFA).

c) la répartition des reversements

Les grands principes qui régissent le mécanisme des reversements sont les suivants :

- les reversements sont calculés sur la base d'un indice synthétique représentatif des ressources et des charges des collectivités et composé de critères simples et applicables à toutes les intercommunalités ou communes isolées quelles que soient leur taille et leur situation (rurales ou urbaines) : cet indice est composé à 60 % du revenu par habitant, à 20 % du potentiel financier agrégé et à 20 % de l'effort fiscal ;

- cet indice synthétique constitue le critère d'éligibilité au reversement du FPIC : 60 % des ensembles intercommunaux ainsi classés sont bénéficiaires du FPIC. Sont également éligibles les communes isolées dont l'indice synthétique est supérieur à l'indice médian ;

- tout ensemble intercommunal ou commune isolée, qui serait éligible selon ces critères, mais qui présenterait un effort fiscal inférieur à 0,5 sera exclu du bénéfice des reversements du FPIC.

d) la répartition au sein de l'ensemble intercommunal

Une fois le prélèvement ou le reversement calculé au niveau d'un ensemble intercommunal, il est réparti, dans un premier temps, entre l'EPCI d'une part et ses communes membres d'autre part, et dans un second temps, entre les communes membres.

La loi de finances pour 2012 précitée prévoit trois types de répartition :

- une répartition « de droit commun » à la fois pour le prélèvement et le reversement, en fonction de la richesse respective de l'EPCI et de ses communes membres, mesurée par leur contribution au potentiel fiscal agrégé (PFA)19(*) ;

- par dérogation, et sur délibération à la majorité des 2/3 de l'organe délibérant de l'EPCI, une répartition alternative « en fonction du coefficient d'intégration fiscale (CIF) » ;

- par dérogation, et à l'unanimité de l'organe délibérant de l'EPCI, une répartition « libre ».

e) FPIC et communes bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine (DSU)

Le législateur a prévu un système spécifique de plafonnement de la participation au FPIC pour les communes éligibles à la « DSU cible » l'année précédant l'année de répartition.

La DSU-cible

Les crédits consacrés à la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU) des communes de métropole sont répartis en deux enveloppes, l'une pour les communes dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants, l'autre pour celles dont la population est supérieure ou égale à 10 000 habitants.

A cela s'ajoute l'attribution de droit commun d'une « DSU cible » pour les communes les plus défavorisées :

- pour les communes de 10 000 habitants et plus, ce sont les 250 premières communes de cette catégorie démographique, classées en fonction d'un indice synthétique de ressources et de charges, qui bénéficient en sus de leur attribution de droit commun d'une « DSU cible » ;

- pour les communes de 5 000 habitants à 9 999 habitants, ce sont les 30 premières communes de cette catégorie démographique, classées en fonction du même indice, qui bénéficient elles aussi d'une « DSU cible » en plus de leur attribution individuelle de DSU.

Ainsi, pour les communes de 10 000 habitants et plus, l'article L. 2336-3 du CGCT précise que :

- les communes classées selon l'indice synthétique de la DSU dont le rang de classement est inférieur ou égal à 150 voient leur prélèvement annulé. Pour les communes membres d'établissements publics de coopération intercommunale, la contribution est acquittée par l'EPCI ;

- les communes classées entre les rangs 151 et 250 voient leur contribution abattue de 50 %. De manière similaire, les montants correspondant à ces minorations sont acquittés par l'EPCI s'agissant des communes appartenant à une intercommunalité.

Les mêmes règles sont applicables pour les communes de moins de 10 000 habitants, les communes dont le rang de classement est inférieur ou égal à 10 voyant leur prélèvement annulé et celles classées entre les rangs 10 et 30 bénéficiant d'un abattement de 50 %. Dans chacun des cas, pour les communes membres d'établissements publics de coopération intercommunale, la contribution est acquittée par l'EPCI.

Au total, selon les informations fournies par le Gouvernement, sur les 280 communes éligibles à la « DSU cible », 158 sont directement exemptées de prélèvement et perçoivent 8,5 millions d'euros au titre du FPIC 2012 et 94 communes voient leur prélèvement directement divisé par deux.

Seules 33 communes éligibles sont contributrices nettes au titre du FPIC à hauteur de 2 227 768 euros, mais reçoivent au titre de la DSU la somme de 66 794 823 euros.

2. Les principales conclusions du rapport de bilan

En application de l'article 144 de la loi de finances pour 2012, le Gouvernement a remis, en septembre 2012, un rapport de bilan de la première année de fonctionnement du FPIC.

Les principaux éléments d'information de ce rapport sont exposés ci-dessous.

a) Prélèvements et reversements

Les communes isolées sont plus fortement sollicitées que les ensembles intercommunaux dans le cadre du FPIC (90 % de la population totale des communes isolées est prélevée). Cela s'explique par leur niveau moyen de richesse ramené à l'habitant qui est plus de 60 % supérieur au niveau moyen des ensembles intercommunaux, ainsi que par le poids de Paris dans cette catégorie des communes isolées.

Le prélèvement se fait sur une base relativement large (47,21 % des collectivités représentant 54 % de la population et 65 % du PFIA total), ce qui devrait permettre d'assurer dans des conditions acceptables la montée en charge du dispositif.

S'agissant du niveau moyen de prélèvement par habitant, le montant total des prélèvements supporté par les communes isolées représente 0,51 % du total de leur PFIA en 2012. Les ensembles intercommunaux sont les bénéficiaires quasi exclusifs du fonds (plus de 98 % des ressources du fonds leur sont reversés). Les versements sont plus concentrés que ne le sont les prélèvements en termes de population concernée (47 % de la population prélevée contre 43 % de la population bénéficiaire).

Répartition du FPIC entre types de collectivités (communes isolées et ensembles intercommunaux) en 2012 et projection 2013 à droit constant

(en millions d'euros)

Type de
collectivité

Population
DGF

Nombre de contributeurs bruts

Nombre de bénéficiaires bruts

Montant
prélevé

Montant
reversé

2012

2013

2012

2013

Ensembles intercommunaux

62 075 579

1 165

1 548

96,1

232,3

144,9

347,8

Communes
isolées

6 847 188

705

533

53,8

127,6

2,7

6,6

Total

 

1 870

2 081

150

360

147

354

Source : DGCL et commission des finances

La redistribution des ressources opérée par le FPIC bénéficie largement aux territoires ruraux. L'ampleur de ces transferts demeure toutefois mesurée. Ainsi, les 10,1 millions d'euros de solde négatif au titre du FPIC des plus de 50 000 habitants représentent 0,022 % de leur PFIA.

Les ensembles intercommunaux et les communes isolées franciliennes contribuent à hauteur de 47,8 % des ressources du FPIC. Hors Paris, la contribution de la région Ile-de-France représente 33,3 % des ressources du FPIC.

Solde net au titre du FPIC selon 6 groupes démographiques

Source : DGCL

b) Effet péréquateur

Selon les calculs, encore très partiels20(*), effectués pour le rapport de bilan, la réduction des inégalités de pouvoir d'achat, avant et après intervention du mécanisme de péréquation, entre collectivités du bloc communal atteint 1,60 %, en 2012.

Le montant 2012 moyen de l'attribution ramenée à l'habitant est de 4,93 euros par habitant, soit un montant par habitant supérieur au montant moyen par habitant perçu par les communes au titre de la fraction cible de la dotation de solidarité rurale (4,26 euros en 2012) et au titre de la part majoration de la dotation nationale de péréquation (4,91 euros en 2012).

En régime de croisière (à compter de 2016)21(*), le FPIC est plus péréquateur que les dispositifs de péréquation verticale existants.

En neutralisant l'effet masse, le FPIC est 3 fois plus péréquateur que les dotations de péréquation communale.

Ces résultats indiquent que le FPIC est un mécanisme de péréquation puissant. Son double impact, à la fois en diminuant les ressources des collectivités les mieux dotées et en abondant les ressources des collectivités moins favorisées, est une des raisons de ses bonnes performances.

c) La répartition interne aux ensembles intercommunaux

Sur cette question, le rapport de bilan formule deux observations :

- 65 % des ensembles intercommunaux ont retenu la répartition de droit commun, 8 %, la répartition dérogatoire en fonction du CIF, et 27 % la répartition dérogatoire dite libre;

- les modalités de répartition interne sont inutilement complexes et suscitent beaucoup d'interrogations. Le calcul des taux de contribution et des taux d'insuffisance au potentiel fiscal agrégé est particulièrement lourd et peu intelligible. Il convient assurément de simplifier ces dispositions.

Les conclusions du rapport :
« un premier bilan positif avec quelques marges de progression »

Le bilan de la première répartition du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) démontre son caractère péréquateur.

La redistribution des ressources qu'il opère entre les territoires apparaît équilibrée et pertinente. Le prélèvement se fait sur une base relativement large (47 % des collectivités représentant 54 % de la population et 65 % du potentiel financier agrégé total). Dès sa première année d'existence, le FPIC permet de verser des attributions d'un montant moyen par habitant comparable à celui de certaines composantes péréquatrices de la dotation globale de fonctionnement (DGF). Les territoires contributeurs et bénéficiaires sont de nature variée : ruraux, urbains, périurbains, outre-mer. En outre, les analyses réalisées démontrent que les territoires urbains et ruraux les plus fragiles, notamment ceux percevant les fractions « cible » de la DSU et de la DSR, sont très largement bénéficiaires du fonds. La cohérence des mécanismes de péréquation verticale (DGF) et horizontale (FPIC et FSRIF) a également été démontrée. Enfin, les mesures réalisées de l'intensité péréquatrice mettent en évidence l'efficacité du dispositif qui devrait à terme permettre de doubler la performance de la péréquation communale.

Le dispositif a révélé deux faiblesses lors de cette première répartition : 1) l'importance du prélèvement sur des communes disposant de ressources au-dessus de la moyenne mais dans le même temps faisant face à des charges importantes et 2) les modalités de répartition interne aux ensembles intercommunaux

Le bilan de cette première répartition a mis en évidence que certaines collectivités certes bien dotées mais faisant face à des charges importantes étaient prélevées sans que soient suffisamment prises en compte leurs charges.

L'architecture actuelle du FPIC repose sur une séparation claire : ressources prises en compte dans le prélèvement / charges dans le reversement, avec la possibilité d'être à la fois contributeur et bénéficiaire. Le bilan de cette première répartition met en évidence que ce dispositif ne permet pas de « rattraper » certains territoires faisant pourtant face à des difficultés sociales importantes.

La situation de certaines collectivités relativement favorisées au plan des ressources mais aux charges pouvant être importantes semble ne pas être suffisamment bien prise en compte par le FPIC dans sa configuration actuelle. C'est en particulier le cas quand les critères de charges ne sont pas suffisants pour être éligibles au reversement.

Le dispositif actuel n'est remis en question ni dans son objet ni dans son architecture ni dans l'essentiel de ses modalités de répartition par le CFL.

Les ajustements souhaités par le groupe de travail du CFL ont porté essentiellement sur les modalités du prélèvement et sur la simplification des modalités de répartition interne.

Source : rapport du Gouvernement relatif au fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) en application de l'article 144 de la loi de finances pour 2012

B. LE NOUVEAU FSRIF

Le Fonds de solidarité des communes de la région Ile-de-France (FSRIF) a été créé en 1991 pour contribuer à l'amélioration des conditions de vie dans les communes urbaines d'Ile-de-France supportant des charges particulières au regard des besoins sociaux de leur population sans disposer de ressources fiscales suffisantes. Il est régi par l'article L. 2531-12 du code général des collectivités territoriales.

Jusqu'à la loi de finances pour 2012, le FSRIF était alimenté par deux prélèvements sur les ressources fiscales des communes et des EPCI : l'un en fonction de l'écart entre le potentiel financier par habitant de la commune et le potentiel financier moyen des communes de la région ; l'autre en fonction des bases totales d'imposition à la taxe professionnelle des communes et des EPCI à taxe professionnelle unique et à taxe professionnelle de zone.

La loi de finances pour 2012 a modifié ce mécanisme sur plusieurs aspects :

- elle a fixé un objectif annuel de ressources au fonds dont elle a prévu la progression parallèlement à la montée en puissance du FPIC : 210 millions d'euros pour 2012, 230 millions pour 2013, 250 millions en 2014 et pour 2015, 270 millions ;

- elle a adapté le dispositif du FSRIF aux conséquences de la réforme de la fiscalité locale, en supprimant le deuxième prélèvement au fonds et en excluant les EPCI qui ont désormais vocation à participer au nouveau FPIC ;

- elle a modifié aussi les critères d'éligibilité en supprimant la distinction entre les communes de plus de 10 000 habitants et celles comprises entre 5 000 et 9 999 habitants, et en simplifiant les modalités de calcul de l'indice synthétique de ressources et charges.

Indice synthétique du FSRIF


· rapport entre le potentiel financier moyen par habitant régional et celui de la commune pour 50 % de l'indice ;


· rapport entre la proportion de logements sociaux dans le total des logements de la commune et la proportion moyenne régionale, pour 25 % ;


· rapport entre le revenu moyen par habitant régional et le revenu par habitant de la commune, pour 25 %.

Afin de concentrer le bénéfice des attributions au titre du fonds sur les communes les plus en difficulté, un coefficient multiplicateur (allant de 0,5 à 4) est appliqué à l'indice synthétique ainsi obtenu.

Source : DGCL

Les règles de plafonnement et d'abattement existant antérieurement ont été transposées au nouveau FSRIF. En particulier, le prélèvement ne peut excéder 10 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constaté dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. En outre, des mécanismes « atténuateurs » de l'entrée en vigueur du nouveau dispositif ont été prévus ainsi que des garanties de baisse et de sortie : ainsi, le prélèvement ne peut excéder, en 2012, 120 % de la contribution de la commune au FSRIF en 200922(*) et les communes nouvellement contributrices en 2012 au fonds se voient appliquer un abattement de 50 % sur leur contribution23(*).

C. LE CUMUL FPIC/FSRIF

Depuis la loi de finances pour 2012, le FSRIF doit s'articuler avec le FPIC pour tous les EPCI et communes de la région Ile-de-France, seule région à avoir mis en place et maintenu un système intra régional de péréquation horizontale.

Le jeu de plafonnement qui résulte de la combinaison du FSRIF et du FPIC s'opère à deux niveaux :

- d'une part, la somme des prélèvements FSRIF de l'année précédente et FPIC de l'année pour un ensemble intercommunal ou une commune isolée ne peut excéder 10 % des ressources fiscales. Ce seuil est mesuré au niveau de l'ensemble intercommunal ou de la commune isolée mais ne s'applique pas individuellement aux communes membres d'un EPCI. En 2012, 6 communes isolées sont concernées par ce mécanisme, et pour 3 d'entre elles le mécanisme a conduit à annuler leur contribution au titre du FPIC. En effet, ce mécanisme vient minorer la contribution des communes concernées au titre du FPIC et non celle au titre du FSRIF, afin de préserver l'alimentation du mécanisme de solidarité francilien ;

Communes isolées plafonnées en 2012

Code INSEE

Nom communes

Cumul FPIC+FSRIF communal (n-1)

Taux contribution /ressources (ensemble intercommunal)

Prélèvement FPIC sans plafonnement

Prélèvement final FPIC avec plafonnement

95141

CHARMONT

1 294

-17,08%

188

 

94065

RUNGIS

3 784 008

-13,84%

659 670

 

78168

COIGNIERES

1 001 978

-12,41%

177 270

 

92047

MARNES-LA-COQUETTE

110 881

-12,31%

44 343

23 500

92051

NEUILLY-SUR-SEINE

5 497 785

-10,90%

1468 485

1 013 817

78640

VELIZY-VILLACOUBLAY

5 125 782

-10,68%

836 875

509 768

Source : DGCL

- d'autre part, le prélèvement dû au titre du FPIC par une commune membre d'un EPCI qui serait par ailleurs contributrice l'année précédente au FSRIF est minoré du montant de la contribution au titre du FSRIF. Les sommes ainsi minorées sont acquittées par le groupement en lieu et place de ses communes. En 2012, 56 communes sont concernées par ce mécanisme de minoration. Pour 55 d'entre elles, l'application de ce mécanisme conduit même à une annulation de leur contribution et à un report total de cette contribution au niveau de l'EPCI.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose plusieurs modifications au fonctionnement des deux fonds de péréquation horizontale du bloc communal. Elles sont inspirées très directement des travaux du comité des finances locales qui ont servi de base au rapport du Gouvernement relatif au FPIC, remis en septembre 2012 en application de l'article 144 de la loi de finances pour 2012. Pour le FSRIF, les modifications proposées ont fait l'objet de la consultation du syndicat d'études Paris-Métropole.

A. LE FONDS NATIONAL DE PÉRÉQUATION DES RESSOURCES INTERCOMMUNALES ET COMMUNALES (FPIC)

Le présent article propose la mise en oeuvre des pistes de réforme dégagées par le rapport d'évaluation élaboré par le Gouvernement dans le cadre de la clause de revoyure prévue par la loi de finances pour 2012. Elles concernent l'introduction d'un critère de charge dans le prélèvement, le relèvement du plafonnement pour les prélèvements et la simplification des modalités de répartition interne.

1. Introduction d'un critère de charge dans le prélèvement

L'architecture actuelle du FPIC reposait sur une séparation claire souhaitée en 2011 par le CFL : ressources prises en compte dans le prélèvement ; charges dans le reversement, avec la possibilité d'être à la fois contributeur et bénéficiaire.

L'indice de richesses retenu pour le prélèvement était celui du potentiel financier agrégé (PFIA), qui prend en compte la quasi-totalité des ressources stables et pérennes que les collectivités peuvent percevoir sur leur territoire à l'exception des ressources de péréquation dont elles bénéficient.

Le bilan de cette première répartition met en évidence que ce dispositif ne permet pas de rattraper certains territoires faisant pourtant face à des charges importantes.

En conséquence, il a été procédé à plusieurs simulations prenant en compte le critère du revenu par habitant dans le prélèvement, critère de charges considéré aujourd'hui comme le plus transversal et qui constitue le principal critère de l'indice synthétique utilisé pour déterminer les collectivités bénéficiaires du FPIC et le niveau de leurs attributions.

L'intégration d'un critère de charges dans le prélèvement a pour objectif de mieux prendre en compte des collectivités territoriales aux ressources fiscales importantes mais dont la population est plus pauvre que la moyenne eu égard au revenu imposable par habitant. On suppose ainsi que plus une collectivité territoriale a une population pauvre, plus ses charges sont élevées.

Les simulations réalisées sur l'intégration du revenu dans le prélèvement ont mis en évidence l'efficacité de cette approche à la fois pour les territoires industriels pour lesquels la prise en compte du revenu par habitant pour le calcul des contributions est aussi efficace que la prise en compte partielle des dotations de compensation de la réforme de la TP, pour les territoires ruraux dont le niveau de revenu par habitant moyen est inférieur à la moyenne nationale, et aussi pour certaines collectivités disposant d'un niveau de ressources fiscales supérieures à la moyenne mais avec une population pauvre.

Par ailleurs, l'introduction de ce critère de charges a pour conséquence de faire davantage contribuer certains territoires économiquement riches et aux populations disposant de revenus supérieurs à la moyenne.

Plusieurs simulations ont été réalisées avec les mêmes règles d'assujettissement au prélèvement qu'actuellement mais en introduisant dans les modalités de calcul du montant du prélèvement le critère du revenu par habitant. Elles font ainsi intervenir un indice synthétique (IS) composé de deux critères : le PFIA par habitant et le revenu par habitant.

Résultats des simulations réalisées sur l'introduction d'un critère de charges dans le prélèvement

Source : DGCL

Le présent article propose de retenir le scénario d'un indice synthétique composé à 20 % du revenu par habitant et à 80 % du PFIA par habitant, sans modifier les règles d'éligibilité au prélèvement.

2. Le relèvement du plafonnement des prélèvements

Actuellement, comme il a été dit précédemment, un ensemble intercommunal et une commune isolée ne peuvent pas être prélevés au titre du FPIC de l'année et du FSRIF de l'année n-1 de plus de 10 % de leurs ressources fiscales prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal agrégé.

Cette situation présente le risque d'un report sur les autres collectivités des contributions des collectivités plafonnées qui, comme le souligne le Gouvernement, « ont pour la plupart encore des marges de manoeuvre ». Ce risque est évidemment accru du fait de la montée en puissance du FPIC et du FSRIF.

Pour limiter cet effet, le présent article propose une hausse du plafonnement cumulé de 10 % à 11 %.

3. La simplification de la répartition interne

Comme il a été précédemment exposé, le dispositif de répartition interne à un ensemble intercommunal répond à des règles relativement complexes :

Le présent article propose une architecture plus simple et plus claire en conservant toutefois un dispositif à trois étages :

- une répartition de droit commun faisant intervenir des critères déjà utilisés, à savoir le coefficient d'intégration fiscale (CIF), pour effectuer la répartition entre l'EPCI et les communes, et les potentiels financiers par habitant communaux pour la répartition entre les communes membres. Une application de ces principes à quelques cas particuliers a permis de mettre en évidence que cette approche n'induisait pas de grands mouvements dans la répartition interne ;

- une répartition dérogatoire adoptée à la majorité des 2/3 en fonction du CIF, puis, pour la répartition entre les communes membres, en fonction de critères tels que le potentiel fiscal ou financier, le revenu par habitant, et à titre complémentaire, d'autres critères de ressources et de charges choisis par l'EPCI ;

- une répartition dérogatoire dite « libre » adoptée à l'unanimité.

B. LE FONDS DE SOLIDARITÉ DES COMMUNES DE LA RÉGION ILE DE FRANCE (FSRIF)

Le présent article propose trois modifications du régime du FSRIF dans ses paragraphes V et VI. Elles visent à :

- relever à 11 % le plafonnement du prélèvement au titre du FSRIF, qui ne peut excéder actuellement 10 % des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice ;

- prévoir, en 2013, un abattement du prélèvement à hauteur de 50 % pour les communes ayant bénéficié de la règle selon laquelle « en 2012, lorsqu'une commune fait l'objet d'un prélèvement et bénéficie d'une attribution, le montant du prélèvement ne peut excéder celui de l'attribution » ;

- porter de 75 % à 90 % de l'attribution perçue en 2011, la garantie de sortie de première année du bénéfice du FSRIF.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté 30 amendements  et un sous-amendement :

- quatre amendements identiques de la commission des finances, de la commission des lois, et de nos collègues députés Dominique Lefebvre et Christine Pires Beaune (avec l'avis favorable du Gouvernement) relevant de 0,5 à 0,75 la condition d'effort fiscal posée pour l'éligibilité aux versements du FPIC ;

- deux amendements identiques de la commission des finances et de la commission des lois (le Gouvernement s'en est remis à la sagesse de l'Assemblée) modifiant le calcul du potentiel financier agrégé des communautés d'agglomération issues de syndicats d'agglomération nouvelle utilisé dans le cadre du FPIC ;

- trois amendements identiques de nos collègues députés François Pupponi, Marietta Karamanli et Jacques Kossowski (avec l'avis favorable du Gouvernement), visant à exempter de contribution au FRSIF les communes classées parmi les 150 premières communes attributaires de la DSU cible ;

- un amendement de la commission des finances, sous-amendé par notre collègue député Christian Eckert (avec l'avis favorable du Gouvernement), proposant d'étendre à 2014, à un niveau de 25 %, l'abattement de 50 % sur le prélèvement au titre du FSRIF, prévu pour 2013 par le projet du Gouvernement, pour les communes ayant bénéficié de la règle selon laquelle « en 2012, lorsqu'une commune fait l'objet d'un prélèvement et bénéficie d'une attribution, le montant du prélèvement ne peut excéder celui de l'attribution » ;

- trois amendements identiques de la commission des finances et de nos collègues députés Marietta Karamanli et François Pupponi, prévoyant la remise au Parlement d'un rapport, avant le 1er juillet 2013, évaluant les résultats du FSRIF ;

- dix-sept amendements rédactionnels ou de coordination.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Vos rapporteurs spéciaux approuvent globalement les propositions de modification des dispositifs de péréquation horizontale du bloc communal présentées dans le cadre du présent article.

Ils tiennent à souligner tout particulièrement la qualité des travaux de simulation et la large concertation qui ont précédé leur élaboration.

Ils vous proposent, toutefois un amendement concernant le plafonnement du cumul des prélèvements FSRIF et FPIC.

Comme il a été dit précédemment, en 2012, six communes ont bénéficié de la règle selon laquelle un ensemble intercommunal ou une commune ne peut pas être prélevé au titre du FPIC de l'année et du FSRIF de l'année n-1 de plus de 10 % de ses ressources fiscales prises en compte pour le calcul du potentiel fiscal agrégé.

Leur nombre aurait été porté à 24 en 2013, sans modification des textes, ce qui aurait eu pour conséquence un report sur les autres collectivités des contributions des collectivités plafonnées qui sont, par définition, les plus favorisées.

Le présent article propose de relever le plafond de 10 % à 11 %. Vos rapporteurs spéciaux estiment que ce taux peut être porté, dès 2013, à 12,5 % et vous présentent un amendement en ce sens.

En effet, il convient de rappeler que d'une part, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, le plafond avait été initialement fixé à 15 % et ensuite ramené à 10 % lors des débats parlementaires et que, d'autre part, avec un relèvement du plafond de 10 % à 11 %, le nombre de collectivités plafonnées enregistrerait néanmoins une forte hausse par rapport à 2012, passant, en 2013, à 17 communes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 69 (Art. L. 3335-1, L. 3335-2 et L. 4332-9 du code général des collectivités territoriales) : Modalités de répartition des fonds nationaux de péréquation de la CVAE des départements et des régions et du fonds des DMTO des départements

Commentaire : le présent article tend à modifier les règles de fonctionnement des fonds régional et départemental de péréquation de la CVAE, afin de renforcer le caractère péréquateur de ces deux dispositifs et propose de créer une garantie de sortie du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) perçus par les départements.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre de la réforme de la fiscalité locale et de la suppression de la taxe professionnelle, la loi de finances pour 2010 a créé deux mécanismes de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) entre collectivités, au niveau régional, d'une part, au niveau départemental, d'autre part. Les deux dispositifs avaient vocation à entrer en vigueur en 2013.

La loi de finances pour 2011 a, ensuite, mis en place un fonds départemental de péréquation des DMTO qui a été actif dès l'exercice 2011.

A. LE DISPOSITIF INITIAL DES FONDS CVAE

La loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009) a créé, dans l'urgence24(*), quatre fonds de péréquation de la CVAE : deux fonds pour les régions et deux fonds pour les départements.

Pour chaque échelon de collectivités territoriales, deux fonds étaient donc prévus :

- l'un portant sur le stock du produit fiscal, qui prélève 25 % du produit de CVAE de chaque collectivité, avec une répartition en fonction de critères de charge 25(*) ;

- l'autre portant sur le flux cumulé de produit fiscal, qui prélève la moitié des ressources de CVAE entre l'année « n » et l'année 2010 excédant la croissance moyenne, avec une répartition en fonction de critères de ressources. Seuls les régions et les départements dont le potentiel fiscal est supérieur à la moyenne peuvent être prélevés.

Ce double système, instauré par la loi de finances pour 2010, a fait l'objet de nombreuses critiques26(*) portant sur sa complexité et son faible effet péréquateur.

B. LE MÉCANISME EN VIGUEUR DES FONDS CVAE

Le dispositif de péréquation initialement prévu par l'article 78 de la loi de finances pour 2010 a été fortement modifié par l'article 124 de la loi de finances pour 201127(*).

La loi prévoit ainsi la suppression des fonds de péréquation sur stock et la création, à compter de 2013, de deux fonds de péréquation sur flux cumulé - l'un pour les départements, l'autre pour les régions.

Les règles de prélèvement et l'ampleur du dispositif ont donné lieu à un débat entre l'Assemblée nationale et le Sénat.

Ce dernier, tout en remplaçant la notion de potentiel fiscal par celle de potentiel financier, a soutenu la version initiale du texte proposée par le Gouvernement qui faisait porter le prélèvement sur les seuls départements et régions dont le potentiel par habitant est supérieur à la moyenne et fixait le montant du prélèvement à la moitié du produit de la CVAE en année « n » qui excède le produit de CVAE de l'année 2011.

La commission mixte paritaire a toutefois décidé de suivre la position de l'Assemblée nationale s'agissant de l'ampleur du dispositif de péréquation, en prévoyant que le prélèvement ne porterait que sur la moitié de la croissance de la CVAE qui excède, pour un département ou une région, la croissance globale de la CVAE entre les années 2011 et « n ».

Ce choix a eu pour effet de fortement réduire l'ampleur envisagée du dispositif de péréquation.

Effets du texte adopté en loi de finances pour 2011

Hypothèses

Conséquences sur le prélèvement

Si le département est en dessous de 108,2 de CVAE en 2015

Pas de prélèvement

Si le département est au-dessus de 108,2 de CVAE en 2015

Potentiel financier par habitant inférieur à la moyenne

Pas de prélèvement

Potentiel financier par habitant supérieur à la moyenne

Prélèvement de la moitié de la croissance de la CVAE excédant la croissance moyenne

Par exemple, pour une CVAE à 120, prélèvement de :

(120-108,2)/2 = 5,9

Source : commission des finances

En ce qui concerne les critères de reversement, aucune modification n'est intervenue.

Critères de reversement des fonds de péréquation de la CVAE

Départements

Régions

50 % : potentiel financier par habitant

50 % : potentiel financier par habitant

1/6ème : population

1/6ème : population

1/6ème : bénéficiaires des minima sociaux

1/6ème : nombre de stagiaires en formation professionnelle et lycéens de la région

1/6ème : longueur de voirie rapportée à la population

1/6ème : superficie

Source : commission des finances

Selon les informations fournies par le Gouvernement en appui du présent projet de loi, le dispositif actuel souffre d'une double lacune : une ambition limitée et des critères de reversement trop sommaires.

« Les simulations mettent en évidence que le fonds de péréquation de la CVAE des départements ne dégagerait que 16,8 millions d'euros de ressources, soit 0,23 % du montant total de CVAE perçu par les départements en 2012, prélevés auprès de 13 départements (contre 440 M€ en 2011 et 578 M€ en 2012 pour le fonds de péréquation des DMTO des départements). En outre, le département premier bénéficiaire en montant de CVAE par habitant ne serait pas prélevé car sa croissance de CVAE est inférieure à la moyenne. Sans révision des modalités de répartition, le fonds de la CVAE des départements serait donc inopérant.

« Le rendement du fonds de péréquation de la CVAE des régions tel qu'il est prévu aujourd'hui est très faible : seulement 0,15 % du montant de CVAE 2012 perçu par les régions serait redistribué entre les régions, soit 5,7 M€. Huit régions seraient prélevées et six régions seraient bénéficiaires du fonds. La région concentrant près du tiers du total de la CVAE perçue par les régions ne serait pas prélevée avec le dispositif actuel car sa croissance de CVAE est inférieure à la moyenne nationale des régions.

« Il convient d'ajouter que les critères retenus pour le reversement, notamment pour le fonds CVAE des départements, sont peu satisfaisants car peu transversaux. Le système des enveloppes étanches ne permet pas, à l'inverse d'un système basé sur un indice synthétique, d'apprécier de façon globale la situation d'un département ou d'une région. »

C. LE FONDS DMTO

Le fonds départemental de péréquation des droits de mutation à titre onéreux est régi par l'article L. 3335-2 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit d'un nouveau système de péréquation horizontale dont l'objectif est de réduire l'inégale répartition géographique de cette ressource fiscale particulièrement volatile.

Le dispositif adopté prend la forme d'un fonds alimenté par deux prélèvements.

Le premier prélèvement « sur stock » concerne les départements dont le montant par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne nationale des DMTO par habitant. Les prélèvements sont réalisés selon un barème progressif.

Le second prélèvement « sur flux » concerne les départements dont la différence entre le montant des DMTO perçus et la moyenne des DMTO perçus les deux années précédentes est supérieure à la moyenne des DMTO perçus les deux années précédentes multipliée par deux fois l'inflation et dont le montant de DMTO par habitant est supérieur à 75 % de la moyenne nationale. Le prélèvement est effectué sur l'excédent constaté entre la différence entre le montant des DMTO perçus et la moyenne des DMTO perçus les deux années précédentes d'une part, et la moyenne des DMTO des deux années précédentes multipliée par deux fois le taux d'inflation d'autre part.

Le montant de chaque prélèvement est plafonné à 5 % du montant des DMTO perçus par le département au titre de l'année précédente.

Le fonds est ensuite réparti aux départements, en trois parts, en fonction de leur potentiel financier par habitant, de leur potentiel financier par habitant multiplié par la population et de leur montant par habitant de DMTO. Un département peut ainsi être contributeur et bénéficiaire de ce fonds.

Les ressources du fonds de péréquation des DMTO se sont élevées à 440 millions d'euros en 2011 et à 580 millions en 2012.

La loi de finances initiale pour 201228(*) a introduit une nouvelle règle selon laquelle « lorsque le montant total des deux prélèvements est supérieur à 380 millions d'euros, le comité des finances locales peut décider de mettre en réserve, dans un fonds de garantie départemental des corrections conjoncturelles, tout ou partie du montant excédant ce niveau. Sur décision de ce comité, tout ou partie des sommes ainsi mises en réserve vient abonder les ressources mises en répartition au titre des années suivantes lorsque les prélèvements alimentant le fonds sont inférieurs à 300 millions d'euros ». En 2012, le comité des finances locales a ainsi procédé à une mise en réserve de 120 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les mécanismes proposés par le présent article ont été élaborés en concertation avec des groupes de travail du comité des finances locales qui ont examiné différents scénarios pour le prélèvement et pour le reversement. Leurs résultats sont exposés ci-après.

A. LES FONDS NATIONAUX DE PÉRÉQUATION DE LA COTISATION SUR LA VALEUR AJOUTÉE DES ENTREPRISES (CVAE)

1. Le fonds départemental

Le paragraphe I du présent article est consacré au fonds départemental de péréquation de la CVAE et tend à une nouvelle rédaction de l'article L. 3335-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Les différents scénarios qui ont mené à la solution proposée ont donné les résultats suivants :

Scénarios de prélèvement pour les départements

 

Description

Résultats

Scénario 1

Dispositif actuel. Prélèvement sur variation cumulée (référence évolution moyenne)

L. 3335-1 actuel : sont prélevés les départements dont le potentiel financier (Pfi) par habitant est supérieur à la moyenne et dont l'évolution cumulée de CVAE est supérieure à l'évolution cumulée de CVAE de l'ensemble des départements

13 départements prélevés

16,8 M€ de ressources

Scénario 2

Prélèvement sur croissance cumulée (référence : 0)

Sont prélevés tous les départements dont le Pfi/hab est supérieur à la moyenne et qui enregistrent une évolution cumulée de CVAE positive et dont le revenu par habitant est supérieur au revenu médian

17 départements prélevés

50,8 M€ de ressources

Scénario 3

Prélèvement sur le niveau de richesse (CVAE)

Sont prélevés tous les départements dont le niveau de CVAE/habitant est supérieur à 90 % de la moyenne nationale et dont le revenu par habitant est supérieur à la moyenne.

17 départements prélevés

42,6 M€ de ressources

Scénario 4

Prélèvement sur le niveau de richesse, panier de ressources large

Sont prélevés tous les départements dont le Pfi/hab est supérieur à la moyenne.

25 départements prélevés

45,6 M€ de ressources

Scénario 5 PLF 2013

Sont prélevés tous les départements dont le montant de CVAE par habitant est supérieur à la moyenne et qui enregistrent une évolution cumulée de CVAE positive et dont le revenu par habitant est supérieur au revenu médian

14 départements prélevés

46,6 M € de ressources

Source : DGCL

Scénarios de reversement pour les départements

 

Description

Résultats

Scénario 1

Reversement selon 4 parts

L. 3335-1 actuel : sont bénéficiaires du fonds les départements dont Pfi/hab est inférieur à la moyenne. Ressources du fonds réparties selon 4 parts : population, bénéficiaires minima sociaux et + de 75 ans, longueur de voirie sur population et Pfi/hab (écart relatif au potentiel financier moyen)

75 départements bénéficiaires

Scénario 2

Reversement selon indice synthétique (50 % Pfi/hab 50 % revenu/hab)

Calcul d'un indice synthétique composé de 2 critères transversaux (Pfi et revenu). Sont bénéficiaires du fonds tous les départements dont l'IS est supérieur à la médiane.

48 départements bénéficiaires

Scénario 3 PLF 2013

Indice synthétique (20% pfi ; 60 % revenu ; 10 % plus de 75 ans ; 10 % RSA)

Sont bénéficiaires du fonds les départements dont l'indice synthétique est supérieur à l'IS médian

48 départements bénéficiaires

Source : DGCL

Le scénario finalement retenu présente cinq caractéristiques par rapport au dispositif en vigueur :

- il ajoute une condition supplémentaire d'assujettissement au fonds CVAE qui est de disposer d'un revenu par habitant supérieur à la médiane ;

- il fixe un plafonnement en précisant que le montant prélevé ne peut excéder 10 % du produit de la CVAE perçu au titre de l'année précédant la répartition ;

- il limite à 50 % le nombre des départements de métropole éligibles au reversement ;

- il crée une quote-part destinée aux départements d'outre-mer qui seront de plus éligibles de droit ;

- il modifie la composition l'indice synthétique de ressources et de charges servant au reversement des ressources du fonds qui serait constitué de quatre critères (le revenu par habitant pour une pondération de 60%, le potentiel financier par habitant pour 20 %, la proportion de personnes âgées de plus de 75 ans dans le département et la proportion de bénéficiaires du RSA dans le département, chacun pour 10 %).

2. Le fonds régional

Le paragraphe III du présent article est consacré au fonds régional de péréquation de la CVAE et tend à une nouvelle rédaction de l'article L. 4332-9 du CGCT.

Les différents scénarios qui ont menés à la solution proposée ont donné les résultats suivants :

Scénarios de prélèvement pour les régions

 

Description

Résultats

Scénario 1

Dispositif actuel.

Déclenchement du prélèvement : les régions qui ont un IRFR/hbt supérieur à l'IRFR moyen et qui ont une croissance cumulée de CVAE par rapport à l'année 2011 supérieure à la croissance moyenne des régions de France sont prélevées.

Modalité de prélèvement : il est prélevé 50 % de l'écart entre le montant de CVAE de l'année n et celui de l'année 2011 multiplié par le taux de croissance moyen de CVAE sur la même période.

8 régions prélevées pour un total de 5,7 M€.

Scénario 2

Déclenchement du prélèvement : les régions sont prélevées si elles enregistrent une évolution cumulée des nouvelles ressources post TP (CVAE, IFER, DCRTP, GIR) supérieure à la moyenne nationale (référence 2011 dans une logique de flux cumulé).

Modalité de prélèvement : Il est prélevé 50 % de l'évolution cumulée positive de CVAE par rapport à 2011.

9 régions prélevées pour un total de 12,9 M €

Scénario 2 bis

Déclenchement du prélèvement : Les régions sont prélevées si elles enregistrent une évolution annuelle des nouvelles ressources post TP (CVAE, IFER, DCRTP, GIR) supérieure à la moyenne nationale.

Modalité de prélèvement : Il est prélevé 50 % de l'évolution annuelle de ce panier de ressources nouvelles post TP supérieure à la moyenne.

9 régions prélevées pour un total de 12,9 M €

Scénario 4
PLF 2013

Déclenchement du prélèvement : les régions sont prélevées si elles enregistrent une évolution cumulée positive de CVAE et si elles ont un montant de CVAE par habitant supérieur à la moyenne.

Modalité de prélèvement : il est prélevé 50 % de l'évolution cumulée positive de CVAE

3 régions prélevées pour un total de 26 M €.

Source : DGCL

Scénarios de reversement pour les régions

 

Description

Résultats

Scénario 1

Conditions d'éligibilité : les régions éligibles au reversement sont celles qui ont un IRFR/hbt inférieur à 85 % de l'IRFR moyen par habitant.

Modalité de reversement : l'attribution est divisée en 4 parts, en fonction de l'IRFR, en fonction de la population, en fonction du nombre de lycéens et de stagiaires en formation professionnelle et en fonction de la superficie.

5 régions bénéficiaires en 2013

Scénario 2

Conditions d'éligibilité : les régions sont bénéficiaires si elles enregistrent une évolution cumulée des nouvelles ressources post TP (CVAE, IFER, DCRTP, GIR) inférieure à la moyenne nationale

Modalité de reversement : L'attribution est calculée en fonction de la différence entre la croissance moyenne cumulée de produits post TP et la croissance annuelle de produits post TP de la région. Le rapport est multiplié par les produits post TP de la région et par une valeur de point.

17 régions bénéficiaires en 2013

Scénario 2 bis

Conditions d'éligibilité : les régions sont bénéficiaires si elles enregistrent une évolution annuelle des nouvelles ressources post TP (CVAE, IFER, DCRTP, GIR) inférieure à la moyenne nationale

Modalité de reversement : L'attribution est calculée en fonction de la différence entre la croissance moyenne annuelle de produits post TP et la croissance annuelle de produits post TP de la région. Le rapport est multiplié par les produits post TP de la région et par une valeur de point.

17 régions bénéficiaires en 2013

Scénario 3

PLF 2013

Conditions d'éligibilité : Les régions éligibles au reversement seraient celles qui ont un indice synthétique supérieur à l'IS médian. Cet IS, calculé pour toutes les régions, serait composé du rapport entre le montant de CVAE par habitant moyen sur le montant de CVAE par habitant de la région (50 %), du rapport entre la proportion de lycéens de la région et la proportion moyenne de lycéens (1/6), du rapport entre la proportion de stagiaires en formation professionnelle dans la région et la proportion moyenne de stagiaires en formation professionnelle (1/6) et du rapport entre le taux de chômage dans la région et le taux de chômage national (1/6). Les Régions d'outre-mer seraient considérées comme éligibles de droit. Il serait calculé une quote-part Outre-mer.

Modalité de reversement : pour les régions éligibles, l'IS est multiplié par la valeur de point et par leur population pour déterminer leur attribution. Les Régions d'outre-mer sont considérées comme éligibles de droit. Il est calculé une quote-part Outre-mer.

15 régions bénéficiaires

IRFR : Indicateur de Ressources Fiscales des Régions. Source : DGCL

Par rapport au mécanisme actuel, le présent article apporte cinq modifications :

- il ajoute une deuxième condition d'assujettissement au fonds CVAE en prévoyant que, pour être contributrice, la région doit avoir un montant de CVAE par habitant supérieur à la moyenne ;

- il définit le plafonnement en précisant que le montant prélevé ne peut excéder 10 % du produit de la CVAE perçu au titre de l'année précédant la répartition ;

- il crée une quote-part destinée aux régions d'outre-mer qui seront de plus éligibles de droit ;

- il limite à 50 % le nombre des régions de métropole éligibles au reversement ;

- il remplace le critère unique d'éligibilité (potentiel financier par habitant inférieur à 0,85 fois le potentiel financier par habitant moyen) par un indice synthétique de ressources et de charges constitué de quatre critères : le montant de CVAE par habitant (pondéré par 50%), la proportion de lycéens, la proportion de stagiaires de la formation professionnelle et le taux de chômage (pondérés chacun par 1/6ème) qui servirait aussi au calcul du reversement.

B. LE FONDS DES DMTO DES DÉPARTEMENTS

Le présent article propose, enfin, dans son paragraphe II, d'introduire une garantie de sortie destinée à prémunir les départements contre les variations induites par la prise en compte, à compter de 2013, du nouveau potentiel financier des départements (potentiel financier intégrant le nouveau panier de ressources à la suite de la réforme de la fiscalité directe locale).

Selon le Gouvernement, l'impact du potentiel financier des départements construit à partir de leur nouveau panier de ressources sur la répartition du fonds DMTO est faible. Toutefois, afin de limiter les conséquences d'une éventuelle perte d'éligibilité au fonds de certains départements, du fait du passage de leur potentiel financier par habitant au-dessus de la moyenne29(*), il estime qu'il convient de mettre en place une garantie de sortie afin d'éviter de brusques variations des ressources des départements concernés.

Le texte proposé modifie donc l'article L. 3335-2 du CGCT afin de prévoir qu'à compter de 2013, « les départements qui cessent d'être éligibles à un reversement du fonds perçoivent, à titre de garantie pour les trois exercices suivants, une attribution égale respectivement à 75 %, 50 % et 25 % du montant perçu l'année précédant celle au titre de laquelle ils ont perdu l'éligibilité. »

Le financement de cette garantie serait assuré par le prélèvement sur le produit du fonds et avant répartition, d'un montant correspondant à la garantie.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de notre collègue députée Carole Delga modifiant le mécanisme prévu par le projet de loi pour le fonds régional de péréquation de la CVAE. Cet amendement, qui reprend pour l'essentiel le dispositif sur lequel s'étaient accordées les régions dans le cadre du groupe de travail constitué sur ce sujet, prévoit la mise en place, plutôt qu'un fonds de péréquation entre régions, d'un fonds de « régulation » de la réforme de la taxe professionnelle.

Ainsi, le périmètre des ressources prises en compte comprendrait l'ensemble des ressources remplaçant les produits régionaux de taxe professionnelle et de taxe foncière bâtie et non bâtie, supprimés avec la réforme : la CVAE, les IFER, le prélèvement ou le reversement du FNGIR et la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle.

Seraient prélevées les régions dont le pourcentage d'évolution cumulée des ressources par rapport à 2011 serait supérieur à ce même pourcentage pour l'ensemble des régions. Le prélèvement porterait sur la totalité de cette croissance supérieure aux autres régions, dans la limite d'un plafond fixé à 50 % de l'évolution cumulée de la région. Le reversement aux régions bénéficiaires serait fonction de leur moindre croissance de ressources par rapport à l'ensemble des régions. Il s'agit donc de réguler des écarts d'évolution, en référence à l'évolution moyenne des régions.

Enfin, l'Assemblée a adopté cinq amendements rédactionnels de la commission des finances.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Vos rapporteurs spéciaux sont très attachés à ce que l'entrée en application des fonds de péréquation de la CVAE, dont la création a été actée dès 2009 par la loi de finances pour 2010, ne soit pas repoussée dans le temps.

Ces mécanismes ont, en effet, vocation à rééquilibrer les ressources des départements et des régions qui ont été profondément modifiées par la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par de nouvelles ressources fiscales. Ils participent des mesures d'atténuation de la territorialisation de l'impôt économique.

S'agissant des départements, vos rapporteurs spéciaux ont constaté que l'utilisation du nouveau potentiel financier, issu de la réforme de la taxe professionnelle, était un sujet d'inquiétude, du fait des changements qu'elle pouvait impliquer dans les départements bénéficiaires.

Ils vous proposent donc un amendement visant à utiliser le potentiel financier de 2011 pour le calcul des reversements au titre du fonds départemental de péréquation de la CVAE et au titre du fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux perçus par les départements. Cet amendement permet de rassurer les départements et donc de faciliter la mise en oeuvre des fonds de péréquation, dont les modalités de fonctionnement correspondent au projet du Gouvernement.

En ce qui concerne le fonds régional de péréquation de la CVAE, le dispositif adopté par les députés correspond à celui souhaité par l'association des régions de France (ARF), à l'exception du montant du prélèvement et de son plafonnement, revus à la hausse à l'Assemblée.

Vos rapporteurs spéciaux ont donc déposé un amendement proposant une position intermédiaire entre le souhait initial de l'ARF et l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, qui a recueilli l'accord des régions.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 10 Code général des collectivités territoriales (CGCT) et article 17 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat.

* 11 « Lesdits travaux sont [...] effectués dans la commune où est exploité le casino bénéficiaire de l'application du nouveau barème. Ils peuvent être affectés, en tout ou partie, à l'équipement du casino, de ses annexes et de ses abords, après accord entre le concessionnaire des jeux et le conseil municipal. »

* 12 Voir sur ce point le commentaire de l'article 19 du présent projet de loi de finances.

* 13 Le montant affecté à la DNP correspond au solde de la dotation d'aménagement après répartition de la dotation d'intercommunalité, de la dotation de compensation part salaires, de la quote-part outre-mer et les augmentations de la DSU et de la DSR.

* 14 Voir infra.

* 15 Voir infra.

* 16 Loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993 portant réforme de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et modifiant le code des communes et le code général des impôts.

* 17 Evaluations préalables annexées au présent projet de loi de finances pour 2013.

* 18 Le FPIC concerne 2 583 ensembles intercommunaux et 1 475 communes isolées en 2012.

* 19 Pour les prélèvements, la répartition interne de droit commun entre l'EPCI et ses communes membres se fait proportionnellement à leur contribution au potentiel fiscal agrégé (PFA) ; pour les reversements, elle se fait au prorata des contributions au potentiel fiscal agrégé, sans prise en compte des attributions de compensation (AC) versées ou perçues.

* 20 L'effet péréquateur du FPIC a été calculé en utilisant la notion d'indicateur de ressources élargi (IRE) créé par l'article 140 de la loi de finances pour 2012. Cet indicateur correspond au potentiel financier de la commune majoré des attributions perçues par celle-ci au titre de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de la dotation de solidarité rurale (DSR), de la dotation nationale de péréquation (DNP) et des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP). Toutefois, contrairement à la recommandation de votre commission de finances, la dotation d'intercommunalité n'est pas prise en compte dans l'IRE. En outre, que ce soit pour les communes ou les ensembles intercommunaux, le Gouvernement n'a pas été en mesure, faute de données, de tenir compte des attributions perçues par les communes au titre des FDPTP.

* 21 Selon la loi de finances pour 2012, le montant des ressources du FPIC sera, alors, de 1 milliard d'euros.

* 22 En 2012, 34 des 137 communes contributrices voient ainsi leur contribution plafonnée.

* 23 En 2012, 69 communes sont concernées par ce mécanisme.

* 24 Il convient de rappeler que le Sénat avait souhaité, lors de l'examen de la réforme de la taxe professionnelle, conserver une mutualisation du produit de la CVAE pour ses parts départementale et régionale, conformément à ce que proposait le Gouvernement dans la version initiale du projet de loi. L'Assemblée nationale ayant fait prévaloir, en commission mixte paritaire, une territorialisation de la CVAE pour l'ensemble des catégories de collectivités, le Gouvernement a dû élaborer dans l'urgence un dispositif de péréquation pour respecter la disposition inscrite à l'article 72-2 de la Constitution selon laquelle « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ».

* 25 Voir ci-dessous.

* 26 Voir les conclusions du rapport de la mission « Durieux-Subremon » et du rapport des parlementaires missionnés par le Gouvernement, cités par le rapport d'information du groupe de travail de la commission des finances sur la mise en oeuvre de la péréquation entre les collectivités territoriales (N° 731 2010-2011).

* 27 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010.

* 28 Loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011.

* 29 Seuls sont bénéficiaires du fonds les départements dont le potentiel financier par habitant est inférieur à la moyenne.