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Projet de loi de finances pour 2013 : Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale)

22 novembre 2012 : Budget - Sécurité (gendarmerie nationale et police nationale) ( rapport général - première lecture )

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LES ENJEUX BUDGÉTAIRES AU SEIN DE LA MISSION

- Pour la police et la gendarmerie, l'année 2013 se caractérise par une rupture avec la politique dite de « révision générale des politiques publiques » (RGPP) menée de 2009 à 2012. Au cours de cette période, les deux programmes ont perdu au total 9 269 emplois équivalent temps plein (ETP). Principalement fondée sur un objectif de suppressions d'effectifs, la RGPP a montré ses limites au sein de la mission « Sécurité » : dégradation qualitative des emplois, précarisation et recul de l'Etat sur l'une de ses fonctions régaliennes par excellence.

- En 2013, les forces de sécurité seront mieux dotées en emplois. La présente mission enregistre ainsi la création nette de 480 ETP, la police bénéficiant de 288 ETP supplémentaires et la gendarmerie de 192 ETP.

- Au regard de cet effort conséquent, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, si ces créations d'emplois constituent un signal positif, leurs affectations répondent aux besoins et aux priorités.

- Une évaluation des polices d'agglomération apparaît nécessaire, dès lors qu'elles tendent à se développer sur un nombre croissant de bassins de délinquance.

- En septembre 2012, quinze « zones de sécurité prioritaires » (ZSP) ont été créées. Elles couvrent aussi bien des zones urbaines que périurbaines ou rurales. Au total, selon le ministère de l'intérieur, une cinquantaine devrait voir le jour. Leur succès dépendra, pour une part, du bon dimensionnement des effectifs qui y seront affectés.

- L'expérimentation du transfert des transfèrements de détenus à l'administration pénitentiaire en 2011 et 2012 a mis en lumière des difficultés et des retards. Une décision sur la poursuite de ce processus est attendue en 2013.

- Votre rapporteur spécial déplore les investissements coûteux (251,9 millions d'euros sur quinze ans à Paris, par exemple) réalisés dans les systèmes de vidéosurveillance potentiellement attentatoires aux libertés publiques et dont aucune étude sérieuse n'a prouvé l'efficacité en termes de sécurité publique.

- Pour le ministère de l'intérieur, la défense et la protection de l'environnement passent par un double objectif. D'une part, une politique d'achats toujours plus éco-responsables doit être impulsée au sein de la police et de la gendarmerie. D'autre part, la lutte contre la délinquance environnementale doit être valorisée et pouvoir s'appuyer sur des moyens et des compétences à la hauteur des enjeux de ce type d'affaire.

II. LES PRINCIPAUX ENJEUX BUDGÉTAIRES DES FORCES DE POLICE ET DE GENDARMERIE EN 2013

A. LA RUPTURE AVEC LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES (RGPP) : DES CRÉATIONS NETTES D'EMPLOIS

1. Les suppressions d'effectifs entre 2009 et 2012

La police et la gendarmerie ont subi au cours des dernières années de très importantes suppressions d'emplois dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le tableau ci-dessous rend compte du bilan de cette politique en matière d'effectifs sur la période allant de 2009 à 2012.

Les mandats « RGPP » en matière de suppressions d'effectifs

(en ETP)

 

2009

2010

2011

2012

Total

Programme « Police nationale »

1 432

1 329

833

1 608

5 202

Programme « Gendarmerie nationale »

771

1 303

960

1 033

4 067

Total

2 203

2 632

1 793

2 641

9 269

Source : ministère de l'intérieur

Ainsi, au total, la police et la gendarmerie ont perdu 9 269 ETP entre 2009 et 2012. L'effort a été supporté à 56,1 % par la police (- 5 202 ETP) et à 43,9 % par la gendarmerie (- 4 067 ETP).

Pendant la même période, l'évolution réelle des effectifs policiers, au titre des schémas d'emplois exécutés, s'est traduite par une diminution de - 3 004 ETP, notamment en raison de recrutements exceptionnels en 2010 et en 2011 : 1 500 adjoints de sécurité (ADS) en 2010 et 1 000 à nouveau en 2011.

2. Les limites de cette politique

La RGPP s'est donc principalement résumée à une politique de réduction et de rationalisation de l'emploi public, via notamment la réalisation de gains de productivité grâce aux nouvelles technologies. Cette politique a montré ses limites au sein de la mission « Sécurité ».

Tout d'abord, votre rapporteur spécial souligne la « dégradation qualitative » des emplois induite par la logique de recrutement d'ADS en nombre. En effet, une substitution de fait a eu lieu entre des « policiers-fonctionnaires », avec un statut stable relevant de la fonction publique, et des agents contractuels, au statut beaucoup plus précaire. Il faut dans cette perspective rappeler que les ADS sont des agents recrutés par contrat, pour une période de trois ans, renouvelable une fois, et rémunéré au SMIC. Le résultat de la politique menée conduit donc à une précarisation des agents et à une perte, pour ceux-ci, des avantages liés au statut de la fonction publique.

Au-delà du statut, cette précarisation touche également le métier même des policiers et des gendarmes. Avec son corollaire de suppressions d'emplois, la RGPP a généré un surcroît de tensions professionnelles et la multiplication des heures supplémentaires pour compenser les manques.

Les heures supplémentaires effectuées posent d'ailleurs la question de leur paiement et/ou de leur accumulation permettant à terme de partir plus tôt en retraite pour les fonctionnaires concernés. Tant Claude Balland que les représentants syndicaux auditionnés par votre rapporteur spécial ont insisté sur ce point, en mettant en évidence les problèmes de management et de gestion des effectifs sur le terrain qui y sont liés11(*).

Le recours croissant au cours des dernières années aux réservistes, tant dans la police que dans la gendarmerie, témoigne d'un déficit en emplois et de la difficulté désormais bien réelle d'assurer une présence effective des forces de sécurité partout sur le territoire.

De même, l'essor des agences de sécurité privées signe le recul de l'Etat sur l'une de ses fonctions régaliennes par excellence : assurer la sécurité des citoyens.

3. Les forces de sécurité mieux dotées en emplois en 2013

En 201112(*), votre rapporteur spécial avait fait part à votre commission de son inquiétude quant aux conséquences de la RGPP sur la mission « Sécurité ». Il avait indiqué qu'« un seuil a été atteint, au-delà duquel l'efficacité de la politique de lutte contre l'insécurité n'est plus garantie ». Il avait en outre souligné que « le risque consiste désormais en une « privatisation rampante » de la sécurité, faute d'un Etat ayant les moyens de répondre par lui-même aux attentes légitimes de nos concitoyens ».

C'est pourquoi votre rapporteur spécial se félicite que le projet de loi de finances pour 2013 soit l'occasion de rompre avec la RGPP et son corollaire de suppressions d'emplois.

En 2013, les forces de sécurité seront en effet mieux dotées en emplois. La mission « Sécurité » enregistre la création nette de 480 ETP, la police bénéficiant de 288 ETP supplémentaires et la gendarmerie de 192 ETP.

Votre rapporteur spécial reviendra sur ces créations dans les parties plus particulièrement consacrées à la police (Partie III) et à la gendarmerie (Partie IV). Il veut toutefois à ce stade, et d'ores et déjà, insister sur cet effort conséquent.

Au regard de cet effort conséquent, votre rapporteur spécial souligne toutefois que, si ces créations d'emplois constituent un signal positif, une attention particulière doit être porté sur leurs affectations. L'arrivée de nouveaux effectifs doit correspondre à une présence accrue des forces de l'ordre sur le terrain. Elle doit aussi s'inscrire dans une politique qui accorde au contraire une importance renouvelée à la prévention. Votre rapporteur se félicite, à cet égard, du déploiement des « zones de sécurité prioritaires » (ZSP), qui semble aller dans ce sens.


* 11 Audition de l'Union SGP-Unité police, d'Alliance Police nationale et de l'UNSA Police, le 25 octobre 2012.

* 12 Cf. Sénat, rapport spécial n° 107 (2011-2012), tome III - annexe 26 : « Sécurité ».