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Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

II. L'EXAMEN DE LA MISSION PAR PROGRAMME

A. LE PROGRAMME N° 304 « LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ : REVENU DE SOLIDARITÉ ACTIVE ET EXPÉRIMENTATIONS SOCIALES » : UNE BUDGÉTISATION AMÉLIORÉE, DES DISPOSITIFS AUX FAIBLESSES PRÉOCUPPANTES

1. Une maquette partiellement modifiée pour mettre en oeuvre la priorité de l'économie sociale et solidaire
a) Une maquette conforme aux priorités du Gouvernement

Le programme n° 304 est constitué, dans sa nouvelle architecture pour 2013, de cinq actions :

- une action n° 11 « Revenu de solidarité active », qui porte la subvention d'équilibre de l'Etat au FNSA permettant le financement, notamment, de la partie « activité » du RSA ;

- une action n° 12 « Économie sociale et solidaire » qui correspond à un fonds d'expérimentations en faveur des projets d'économie sociale et solidaire ;

- une action n° 13 « Autres expérimentations », qui finance d'autres expérimentations en matière sociale ;

- une action n° 14 «  Aide alimentaire », qui permet essentiellement l'achat de denrées alimentaires et le soutien à certains acteurs de l'aide alimentaire ;

- une action n° 15 « Qualification en travail social », qui finance des actions de développement pédagogique et de professionnalisation du secteur du travail social.

Au total, la maquette du programme est donc revue afin d'intégrer trois nouvelles actions. Tout d'abord, le programme accueille deux actions auparavant portées par le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables » : l'aide alimentaire et la qualification en travail social. Votre rapporteur spécial se félicite de cette intégration, qui renforce à la fois la cohérence du programme n° 304 autour de la thématique de l'inclusion sociale, et qui diversifie son champ d'action, jusque là essentiellement concentré sur le financement du RSA.

Par ailleurs, il est créé une action de soutien à l'économie sociale et solidaire. En réalité, cette nouvelle action est l'une des deux actions, avec « Autres expérimentations », issues de la scission de l'ancienne action « Expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale ». Ainsi seront mieux identifiés les crédits destinés de façon spécifique aux expérimentations en matière d'économie sociale et solidaire, qui constitue, à juste titre, une priorité du Gouvernement, signalée par la création d'un ministère dédié.

b) Un programme qui reste tourné vers le financement du FNSA

Le programme n° 304 rassemble, pour 2013, environ 404 millions d'euros en AE=CP, en diminution de près de 49 millions d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012 (- 10,9 %). A périmètre constant, c'est-à-dire sans prendre en compte les deux nouvelles actions intégrées au programme, la baisse est plus marquée et atteint 74 millions d'euros (- 16,3 %).

Les crédits sont inégalement répartis entre les différentes actions, l'essentiel des dotations (environ 373 millions d'euros en AE=CP sur les 404 millions d'euros du programme) étant destinée à la subvention d'équilibre apportée par l'Etat au Fonds national des solidarités actives (FNSA).

Répartition des crédits de paiement du programme n° 124

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Évolution des crédits de paiement du programme n° 304 par action

(en millions d'euros)

Maquette PLF 2012

Maquette PLF 2013

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Action n° 1 Revenu de solidarité active

Action n° 11
« Revenu de solidarité active »

422,2

373,0

- 11,7

447,2

373,0

- 11,7

Action n° 2 « Expérimen-tations sociales et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale »

Action n° 12
« Economie sociale et solidaire »

5,9

5

0 %

5,9

5

0 %

Action n° 13
« Autres expérimentations »

0,9

0,9

 

Action n° 14
« Aide alimentaire »

-

22,9

-

-

22,9

-

 

Action n° 15 « Qualification en travail social »

-

2,1

-

-

2,1

-

 

Total

428,2

404,0

- 5,7 %

453,2

404,0

- 10,9 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

2. La prévision réaliste des dotations liées au RSA activité
a) Une dotation en réduction du fait de l'augmentation des ressources fiscales du FNSA

Le programme n° 304 porte, à travers son action n° 1, la subvention d'équilibre de l'Etat au fonds national des solidarités actives (FNSA). Ce fonds finance quatre prestations :

- la partie « activité » du revenu de solidarité active (RSA), la partie « socle » étant financée par les départements ;

- le RSA jeunes ;

- l'aide personnalisée de retour à l'emploi (APRE) ;

- les aides de fin d'année versées aux allocataires du RSA ;

Par ailleurs, le FNSA comprend également un financement spécifique permettant de compenser les frais de gestion occasionnés par le versement de l'allocation pour les caisses d'allocations familiales (CAF), qui en sont chargées.

Cependant, la subvention d'équilibre portée par le présent programme ne représente qu'une part minoritaire des ressources du FNSA. Le fonds est, en effet, principalement alimenté par un prélèvement de solidarité sur les revenus de patrimoine et les produits de placement, dont le taux est augmenté par l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 et devrait atteindre 1,45 %, contre 1,1 % actuellement. Au total, le prélèvement de solidarité devrait ainsi abonder le FNSA à hauteur de 1,88 milliard d'euros en 2013, contre 1,36 milliard d'euros estimé pour 2012.

Extrait de l'article 3 du PLFSS pour 2013

« Art. 1600-0 S du code de la sécurité sociale

« I. - Il est institué :

« 1° Un prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine mentionnés à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale ;

« 2° Un prélèvement de solidarité sur les produits de placement mentionnés à l'article L. 136-7 du même code.

« II. - Le prélèvement de solidarité mentionné au 1° du I est assis, contrôlé et recouvré selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que la contribution mentionnée à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale.

« Le prélèvement de solidarité mentionné au 2° du même I est assis, contrôlé et recouvré selon les mêmes règles et sous les mêmes sûretés, privilèges et sanctions que la contribution mentionnée à l'article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

« III. - Le taux des prélèvements de solidarité mentionnés au I est fixé à 2 %.

« IV. - Le produit des prélèvements de solidarité mentionnés au I est affecté à hauteur de :

« 1° 1,45 point au fonds mentionné à l'article L. 262-24 du code de l'action sociale et des familles ;

« 2° 0,45 point au fonds mentionné à l'article L. 351-6 du code de la construction et de l'habitation ;

« 3° (nouveau) 0,1 point au fonds mentionné à l'article L. 5423-24 du code du travail. »

Cette augmentation des ressources propres explique la réduction de la subvention d'équilibre de l'Etat, qui s'établit à 373 millions d'euros en AE=CP, contre 421,8 millions d'euros prévus en loi de finances pour 2012, soit une diminution de 48,8 millions d'euros.

b) La généralisation et la montée en charge du RSA

La principale prestation financée par le FNSA est la partie « activité » du RSA. En effet, le RSA est une allocation qui combine revenu minimum et complément des revenus d'activité pour les travailleurs pauvres. L'objectif en est de garantir que le retour à l'emploi se traduise, pour la personne concernée, par un gain monétaire par rapport à la situation antérieure où elle ne touchait que le « RSA socle ».

Le revenu de solidarité active se décompose ainsi en deux parties :

- le RSA « socle », qui correspond au revenu minimum, soit un montant forfaitaire, fixé au regard de la configuration familiale conformément au tableau ci-dessous, versé aux personnes sans ressources.

- le RSA « activité », qui est un complément des revenus du travail pour garantir aux travailleurs la progression de leurs revenus d'activité. Il correspond à 62 % des revenus d'activité.

Le montant du RSA versé correspond ainsi au montant forfaitaire du RSA socle, augmenté de 62 % des revenus d'activité du foyer, et diminué des ressources du foyer. Par exemple, le RSA versé à une personne seule gagnant 300 euros par mois sera de 360,93 euros (474,93 euros + 62 % de 300 euros - 300 euros), s'ajoutant à ses revenus d'activité.

Montant du « RSA socle » au 1er janvier 2012

Situation

Montant du RSA socle (au 1er janvier 2012)

Personne seule

474,93 euros

Personne seule avec enfant

712,40 euros

Couple sans enfant

712,40 euros

Le financement du RSA est réparti entre les départements et l'Etat :

- les départements sont responsables, au titre de leur compétence en matière d'insertion sociale, du financement du revenu minimum garanti (« RSA socle ») ;

- l'Etat prend en charge, par le biais du FNSA, le financement de la part du RSA complétant les revenus du travail et visant à garantir la progression des ressources du bénéficiaire en cas de reprise d'activité (« RSA activité »).

Depuis le 1er janvier 2012, le RSA est pleinement applicable sur l'ensemble du territoire français, y compris les départements d'outre-mer. Le revenu supplémentaire temporaire d'activité (RSTA), qui continuait d'être versé de façon transitoire dans les départements d'Outre-mer et dans certaines collectivités d'Outre-mer, est définitivement éteint au 31 décembre 2012. En raison des délais de traitement des dossiers, il continuera d'être versé dans les premiers mois de l'année 2013, occasionnant une dépense prévue à hauteur de 37 millions d'euros. Il convient de rappeler que le RSA est également entré en vigueur à Mayotte au 1er janvier 2012, avec une augmentation progressive sur vingt ans du montant de la prestation versée.

De plus, la généralisation du RSA s'accompagne de l'achèvement de la révision de ses « droits connexes » nationaux et locaux, qui a permis à la fois d'harmoniser les pratiques, de limiter les coûts et de renforcer le caractère incitatif au retour à l'emploi du RSA. Le ministère indique ainsi dans ses réponses au questionnaire budgétaire que « selon les premières évaluations réalisées dans le cadre du rapport final du comité d'évaluation du RSA publié en décembre 2011, les aides locales sont majoritairement attribuées sous condition de ressources et non plus sous condition de statut ».

Les droits dits « connexes » au RMI et à l'API

« Les droits dits « connexes » au revenu minimum d'insertion (RMI) et à l'allocation parent isolé (API) étaient des aides de toute nature accordées sous seule condition de statut d'allocataire de ces minima sociaux : aides monétaires, aides quasi-monétaires (bons d'achat par exemple), aides en nature (colis alimentaires par exemple), aides tarifaires ou droits connexes indirects (exonérations, dégrèvements).

« Ces aides se décomposaient en deux catégories :

« - les droits connexes nationaux alloués par l'Etat ou les grandes entreprises de réseau (dégrèvement de la taxe d'habitation, exonération de la redevance audiovisuelle, prime de Noël, tarifs spéciaux sur certains services publics, ...) ;

« - les droits connexes locaux constitués d'aides financières des collectivités locales et des organismes sociaux aux objectifs variés (restauration scolaire, centres de loisir, aide aux vacances, prise en charge d'impayés, aide au transport et à la mobilité, tarifs sociaux des équipements collectifs).

« Ces droits, très dégressifs avec les ressources des ménages, étaient rapidement perdus lors de la reprise d'un emploi, entrainant souvent la sortie du statut d'allocataire. Ces effets de seuil entraînaient des ruptures d'égalité de traitement entre foyers ayant des niveaux de revenus très proches et pouvaient, dans certains cas, diminuer le gain relatif à la reprise d'emploi. »

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Le projet de loi de finances pour 2013 est fondé sur une projection de 683 232 bénéficiaires du « RSA activité », en hausse de 1,3 % par rapport au nombre de bénéficiaires constaté au 31 mars 2012, soit 674 282, répartis entre les bénéficiaires du RSA « socle + activité » (215 048) et les bénéficiaires du « RSA activité » seul (459 234).

Nombre de foyers allocataires du RSA au 30 mars 2012

Mars 2012

Foyers allocataires tous régimes

 

Socle

Activité

Socle + activité

Total

Métropole

       

RSA hors RSA jeunes

1 213 718

452 830

214 376

1 880 924

RSA jeunes

2 256

6 404

672

9 332

Total tous RSA

1 215 974

459 234

215 048

1 890 256

         

DOM

       

RSA hors RSA jeunes

167 636

21 583

13 122

202 341

RSA jeunes

41

42

6

89

Total tous RSA

167 677

21 625

13 128

202 430

         

Métropole + DOM

       

RSA hors RSA jeunes

1 381 354

474 413

227 498

2 083 265

RSA jeunes

2 297

6 446

678

9 421

Total tous RSA

1 383 651

480 859

228 176

2 092 686

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Le montant moyen versé mensuellement, en 2013, aux bénéficiaires du « RSA activité » devrait s'établir à 183,7 euros, après revalorisation de 1,75 % du montant de 2012, prévu à 180 euros.

Sur la base de ces prévisions, l'enveloppe prévue au sein du FNSA au titre du « RSA activité » est fixée à 1 506 millions d'euros pour 2013, soit une augmentation de 1,9 % par rapport à celle inscrite dans le budget prévisionnel 2012 du fonds.

c) Quel avenir pour le RSA « activité » ?

Votre commission des finances a régulièrement souligné le caractère optimiste des prévisions de montée en charge du dispositif du RSA, en pointant, à ce titre, la surbudgétisation du FNSA. En effet, le nombre effectif d'allocataires du RSA est toujours resté largement en deçà des prévisions initiales. Lors de l'examen de la loi généralisant le RSA, notre ancienne collègue sénatrice Bernadette Dupont indiquait que le nouveau dispositif « devrait concerner plus de 3,5 millions de personnes, dont 2,2 millions de travailleurs pauvres »2(*) ; au 31 décembre 2011, on compte 1,8 million d'allocataires du RSA, dont seulement 477 000 au titre du « RSA activité » seul et 229 000 au titre du RSA « socle et activité », ce qui témoigne d'un fort taux de non recours à la prestation.

Le rapport remis, en décembre 2011, par le comité national d'évaluation (CNE) du RSA, permet de chiffrer et d'analyser ce différentiel entre le nombre de bénéficiaires et le public cible3(*).

Il apparaît que, si le non recours au RSA en général s'établit à environ 50 % en moyenne, il est plus particulièrement marqué pour sa partie « activité » : en effet, 68 % des bénéficiaires potentiels du RSA « activité » n'ont pas recours à l'allocation, contre seulement un tiers pour le RSA « socle ». Près de quatre ans après son lancement, le RSA « activité » n'a donc pas trouvé son public. Or, ainsi que le souligne Philippe Warin dans un récent article de presse consacré au non recours aux prestations sociales, « le non recours, s'il représente une économie comptable pour la collectivité, constitue une perte économique pour un territoire »4(*).

Parmi les personnes non recourant, l'enquête qualitative menée par le CNE a montré que :

- 11 % n'ont jamais entendu parler du RSA ;

- 35 % connaissent le RSA, en ont déjà bénéficié, mais n'en sont pas allocataires au moment de l'enquête. Ce sont les « non recourants » transitoires, particulièrement nombreux parmi les travailleurs pauvres aux revenus d'activité irréguliers ;

- 54 % sont des personnes qui connaissent le RSA mais n'en ont jamais bénéficié. Parmi les raisons invoquées pour cette absence de recours, on note l'importance du manque de connaissance du dispositif (68 % des cas) et de la complexité des démarches (20 %), mais également le nombre de personnes qui refusent la prestation par principe ou parce qu'elles parviennent à équilibrer leur budget sans recourir à la prestation (67 %).

Ainsi, les causes du non recours sont nombreuses et hétérogènes. A cet égard, le plan de simplification du RSA, lancé le 8 juillet 2010 et étalé sur les années 2010 et 2011, qui portait plusieurs mesures d'information des bénéficiaires potentiels (notamment auprès des bailleurs sociaux) et de simplification des démarches, en particulier grâce à une simplification de la déclaration trimestrielle des ressources, ne saurait apporter de solution à l'ensemble des motifs invoqués pour expliquer le non recours.

Les responsables nationaux du RSA auditionnés par votre rapporteur spécial, en particulier la Directrice générale de la cohésion sociale et la Caisse nationale d'allocations familiales, ont mis en avant le caractère stigmatisant du RSA pour les bénéficiaires potentiels ; à cet égard, la communication autour du lancement du dispositif n'a pas permis d'élargir sa perception au-delà de son rôle de revenu minimum et de le marquer comme un dispositif de complément des revenus d'activité.

Dans ce cadre, la conférence sociale de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, réunie par le Premier ministre les 10 et 11 décembre 2012, ainsi que le rapport prochainement remis sur ce sujet par la Cour des comptes, devraient être, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, l'occasion de proposer une refonte du dispositif du « RSA activité ». Plusieurs pistes sont à l'étude :

- une simplification du dispositif et une annualisation de son calcul, de manière à le rendre moins sensible à l'irrégularité des revenus de certaines personnes concernées ;

- une fusion complète avec la prime pour l'emploi (PPE). Actuellement, le RSA et la PPE ne sont que partiellement fusionnés, la PPE étant seulement amputée des montants versés au titre du RSA ;

- sa suppression au profit d'une réduction des charges salariales pour les personnes à très faibles revenus.

Au total, le RSA, mis en place par la loi du 1er décembre 2008, est aujourd'hui parvenu à un moment paradoxal de son histoire : enfin généralisé sur l'ensemble du territoire et harmonisé avec l'ensemble des prestations minimales existantes, il fait l'objet d'une remise en question globale.

Sans formuler de position sur l'une ou l'autre de ces pistes, dont les détails techniques sont encore à définir, votre rapporteur spécial tient à souligner plusieurs avantages de l'actuel RSA « activité » que sa réforme prochaine devrait maintenir, en particulier le caractère familialisé de la prestation, sa progressivité en fonction des revenus, et son versement mensuel permettant une prise en compte anticipée dans le budget des ménages. A l'inverse, la réforme devra apporter des réponses à plusieurs de ses lacunes, notamment son absence d'automaticité et la persistance de son caractère stigmatisant.

d) La sous consommation persistante de l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi

Prévue par l'article L. 5133-8 du code du travail, l'aide personnalisée pour le retour à l'emploi (APRE) est une allocation versée aux bénéficiaires du RSA et permettant de prendre en charge tout ou partie des coûts exposés par ces derniers en vue de reprendre une activité professionnelle. Ce « coup de pouce » permet, par exemple, de financer le passage du permis de conduire, les tickets de transport nécessaires, ou encore les frais de garde d'enfants.

Financée par le FNSA, l'APRE est divisée en deux enveloppes :

- une APRE « nationale », confiée à Pôle Emploi et permettant d'abonder les aides attribuées par ce dernier aux bénéficiaires du RSA en cas de reprise d'activité ;

- une APRE « déconcentrée », répartie entre les départements (en fonction du nombre de bénéficiaires recensés en fin d'année précédente).

L'APRE est caractérisée, depuis plusieurs années, par une sous-consommation de ses dotations, comme le montre le tableau ci-dessous, s'agissant de l'APRE déconcentrée, issu d'une enquête effectuée en 2012 par la direction générale de la cohésion sociale auprès des départements. En outre, le montant des crédits mobilisables s'accroît à mesure que les crédits non consommés sont reportés d'un exercice sur l'autre.

Consommation des crédits de l'APRE déconcentrée depuis 2009

(en millions d'euros)

 

Crédits mobilisables

Montant consommé

Taux de consommation des crédits

2009

53,9

8,2

15 %

2010

145,9

53,8

37 %

2011

157,6

72,8

46 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Ainsi, en 2011, l'enveloppe du FNSA consacrée à l'APRE a été fixée à 84,8 millions, répartie entre l'APRE déconcentrée à hauteur de 67,9 millions d'euros et l'APRE nationale à hauteur de 16,9 millions d'euros. A ces crédits il convient d'ajouter le reliquat de 2010, soit 92,2 millions d'euros. Bien que l'APRE ait été, en 2011, pleinement opérationnelle et ait permis de verser des aides, d'un montant moyen de 700 euros, à 93 590 bénéficiaires, le taux de consommation de l'enveloppe de l'APRE déconcentrée est resté inférieur à 50 %, laissant un reliquat de crédits de l'ordre de 85 millions d'euros pour 2012.

Comme l'indique le ministère dans sa réponse au questionnaire budgétaire, « on peut imputer cette faible consommation à la conjoncture économique limitant le retour à l'activité professionnelle des bénéficiaires, mais aussi à une difficulté pour les gestionnaires départementaux de réguler des crédits dont ils ne connaissent les enveloppes que tardivement dans l'année ». A cet égard, il conviendrait d'opérer la répartition des enveloppes plus en amont au cours de l'exercice budgétaire (voire dès l'exercice N-1), afin d'en faciliter la gestion par les responsables départementaux.

Pour 2013, la dotation du FNSA au titre de l'APRE est fixée à 70 millions d'euros, en réduction de 8 millions d'euros par rapport à celle prévue pour 2012, afin de tenir compte des reliquats de l'APRE déconcentrée que l'exercice 2012 devrait faire apparaître.

En tout état de cause, les difficultés de consommation de l'APRE alimentent le constat d'une faiblesse générale des dispositifs existants de soutiens et d'incitations au retour à l'emploi ; à cet égard, l'échec de l'expérimentation du contrat unique d'insertion (CUI) de 7 heures (cf. encadré ci-dessous) témoigne également de la difficulté de ramener vers l'emploi un public qui en a été durablement éloigné.

L'expérimentation du contrat unique d'insertion 7 heures

Le contrat unique d'insertion (CUI) 7 heures est une expérimentation lancée en janvier 2012 qui permet aux départements de proposer à des bénéficiaires du RSA volontaires très éloignés de l'emploi d'exercer une activité professionnelle du secteur non marchand rémunérée pendant 7 heures par semaine. La part de l'aide à l'employeur financée par l'Etat est, dans le cadre de ce contrat, augmentée et modulée de manière à assurer la neutralité financière de la mesure pour les départements.

Alors que la signature de 10 000 contrats avait été initialement prévue et budgétée au sein du programme 304 au titre des expérimentations sociales, seuls 306 CUI 7 heures ont été signés au premier semestre 2012 dans dix des seize départements participant à l'expérimentation.

Le ministère souligne que cet échec s'explique notamment par le fait que « les départements se [heurtent] à la double difficulté de trouver des employeurs proposant des postes adaptés, et des bénéficiaires prêts à avoir une activité, même réduite. ». Il ajoute que « ce très faible recours au dispositif pose la question plus globale des modalités de reprise très progressive d'activité pour des personnes ayant souvent perdu toute attache avec le monde du travail ».

Source : réponses au questionnaire budgétaire

e) La faiblesse du RSA « jeunes »

Créé par l'article 135 de la loi de finances pour 20105(*), le RSA « jeunes » élargit le bénéfice du RSA aux jeunes de plus de 18 ans et de moins de 25 ans (âge minimal requis pour le RMI ou, jusqu'alors, pour le RSA) ; ils jouissent, dans ce cadre, des mêmes droits qu'un travailleur de plus de 25 ans, exerçant la même activité et percevant la même rémunération. Ne peuvent cependant bénéficier du dispositif que les jeunes ayant exercé une activité professionnelle antérieure équivalent à deux ans d'activité à temps plein sur une période de référence de trois ans précédant la date de la demande.

Le RSA « jeunes » est, de façon dérogatoire, intégralement financé par le FNSA, pour sa partie « socle » et sa partie « activité ». Ce mode de financement, établi chaque année par une disposition spécifique en loi de finances, est à nouveau reconduit, pour l'année 2013, par l'article 70 du présent projet de loi de finances, rattaché à la présente mission.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, le nombre de bénéficiaires du RSA « jeunes », après avoir connu une augmentation importante au début de l'année 2011 (+ 41 % entre décembre 2010 et juin 2011), a connu une réduction de 9 % entre mai 2011 et juin 2012. On dénombre ainsi seulement 9 345 allocataires au 30 mai 2012, contre 10 246 à la même date en 2011.

Cette situation explique qu'il ait été procédé à une révision à la baisse de la prévision de dépenses pour 2012, qui s'établit désormais à 26 millions d'euros, contre 69 millions d'euros en loi de finances initiale. Pour 2013, les crédits du RSA « jeunes » sont inscrits pour un montant de 27 millions d'euros à la charge du FNSA. Eu égard à la prévision d'exécution et à l'évolution du nombre de bénéficiaires constatée en 2012, cette dotation semble réaliste.

En tout état de cause, elle reflète la faiblesse structurelle du dispositif. Dans ce contexte, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence et la rigueur de certaines de ses conditions d'éligibilité, qui réduisent considérablement son public potentiel. Il souhaite que le dispositif du RSA jeunes fasse l'objet de propositions d'évolutions dans le cadre de la conférence sociale précitée, en vue, notamment, de l'assouplissement de ses conditions d'éligibilité et/ou de son intégration au sein du RSA de droit commun dans le cadre de la réforme du RSA « activité ».

f) Le financement des primes de fin d'année

Pour la première fois depuis la création du RSA en 2008, la prime de Noël versée aux bénéficiaires de certains minima sociaux (« RSA socle » allocation de solidarité spécifique, allocation équivalent retraite, prime forfaitaire mensuelle de reprise d'activité) est désormais budgétée en loi de finances initiale au sein des dépenses du FNSA.

Conformément aux dispositions prévues par l'article 70 du présent projet de loi de finances, le financement de ses deux composantes (bénéficiaires du RSA d'une part, bénéficiaires des allocations de type ASS d'autre part) est ainsi regroupé au sein du FNSA. Le coût de ces charges nouvelles pour le FNSA est estimé en 2013 à 394 millions d'euros (composante RSA socle) et 71 millions d'euros (composante ASS), soit un total de 465 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette budgétisation en loi de finances initiale, qui est une première étape, limitée pour l'heure à la seule année 2013, vers une inscription du dispositif des aides de fin d'année dans le cadre pérenne des allocations sociales.

g) Un budget prévisionnel du FNSA plus fiable

Au total, la prise en compte réaliste d'une montée en charge modeste des dispositifs du RSA « activité » et du RSA « jeunes », combinée à la budgétisation de la prime de Noël, renforce la sincérité du budget prévisionnel du FNSA pour 2013 tel qu'il est présenté dans le projet annuel de performances annexé à la présente loi de finances.

A titre accessoire, il convient de noter la réduction des frais de gestion du RSA, qui sont prévus à 37 millions d'euros pour 2013, contre 59 dans le projet de loi de finances initial pour 2012 et 40 dans le budget prévisionnel 2012 du FNSA.

Prévision de dépenses et de recettes du FNSA en 2013

(en millions d'euros)

 

PLF 2013

Dépenses

2 241

dont RSA activité

1 506

dont RSA jeunes

27

dont RSA DOM + RSTA + Mayotte

191

dont APRE

15

dont prime de Noël

465

dont frais de gestion

37

 

 

Recettes

2 253

dont contribution 1,45 %

1 880

dont dotation équilibre Etat (programme n° 304)

373

dont produits financiers

 

   

Solde

+ 12

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Le montant des décaissements du fonds, dont la gestion bancaire est assurée par la Caisse des dépôts et des consignations, devrait donc s'établir en 2013 à plus de 2,24 milliards d'euros, dont environ les deux tiers, soit 1,5 milliard d'euros, au titre du « RSA activité ».

Répartition par poste des dépenses prévisionnelles du FNSA

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

3. Trois actions qui n'appellent pas de remarque particulière
a) Les expérimentations partiellement réorientées sur l'économie sociale et solidaire

La scission de l'ancienne action n° 2 « Expérimentation sociale et autres expériences en matière sociale et d'économie sociale » en deux actions, l'action n° 12 « Économie sociale et solidaire » et l'action n° 13 « Autres expérimentations » ne modifie pas le montant des crédits globalement alloués à ces expérimentations, qui restent stables à 5,98 millions d'euros en AE=CP en 2013 comme en loi de finances pour 2012.

Cependant, cette scission témoigne de leur réorientation vers le secteur de l'économie sociale et solidaire (ESS), puisque l'essentiel des dotations est désormais porté par la nouvelle action n° 12, soit 5 millions d'euros en AE=CP. De ce point de vue, elle est cohérente avec l'élan politique donné par le nouveau gouvernement à ce secteur, en particulier à travers la création d'un ministère dédié. L'enveloppe budgétaire sera d'ailleurs gérée par la directrice générale de la cohésion sociale sous la tutelle du nouveau Ministre délégué à l'économie sociale et solidaire.

Elle correspond principalement aux subventions de fonctionnement des chambres régionales de l'économie sociale et solidaire et aux subventions aux organismes nationaux et locaux de l'économie sociale et solidaire. De ce point de vue, le projet annuel de performances souligne que « la dotation 2013 permettra d'appuyer la mobilisation des acteurs de l'ESS dans le cadre des politiques de développement des emplois d'avenir et des contrats de génération ».

Cette réorientation des crédits vers l'ESS réduit ceux disponibles pour les autres expérimentations au sein de l'action n° 13, qui ne représente plus que 980 000 euros environ. Dans ce contexte, votre rapporteur spécial s'étonne que les subventions au fonds d'innovation et d'expérimentations sociales (FIES), pour 3,1 millions d'euros en 2012, et au fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), pour 1,2 million d'euros en 2012, ne soient pas reconduites. Au demeurant, il s'interroge sur la pertinence d'une action rassemblant une dotation aussi faible, inférieure à un million d'euros, pour des expérimentations d'une ampleur aussi large que la lutte contre la pauvreté et l'insertion sociale.

b) Deux nouvelles actions au coeur de la lutte contre la pauvreté

La nouvelle action n° 14 « Aide alimentaire » comporte une dotation de 22,9 millions d'euros en AE=CP, en légère augmentation de 0,3 million d'euros par rapport à la loi de finances pour 2012, où elle était portée par le programme n° 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables ». Ces crédits sont répartis entre l'aide alimentaire au niveau national (17,9 millions d'euros) et celle du niveau déconcentrée (5,0 millions d'euros).

La dotation permet l'achat de denrées alimentaires, effectuées par France AgriMer dans le cadre du programme national d'aide alimentaire, au profit des réseaux associatifs. Elle assure également une partie du financement des associations intervenant dans ce domaine.

A cet égard, il convient de rappeler que le programme européen d'aide aux plus démunis, reconduit jusqu'en 2013, fait partie des programmes menacés d'une réduction importante des crédits dans le cadre de la négociation du budget 2014-2020 de l'Union européenne. Dans ce cadre, il est essentiel que la France s'engage, a minima, pour un maintien des crédits alloués à ce programme par rapport au budget actuel. Rappelons que l'aide alimentaire, en France, permet chaque année la fourniture de 800 millions de repas à environ 3 millions de bénéficiaires.

Enfin, le programme accueille une autre action en provenance du programme n° 177 : l'action « Qualification en travail social », dont les crédits sont prévus à 2,1 millions d'euros en AE=CP pour 2013. Cette action correspond au financement de l'organisation des diplômes en travail social pour les professionnels du secteur, qu'assure la direction générale de la cohésion sociale.


* 2 Rapport n° 25 (2008-2009) de Bernadette Dupont, au nom de la commission des affaires sociales, sur le projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 3 « Le non recours au RSA et ses motifs », annexe 1 au rapport de comité national d'évaluation du RSA, décembre 2011.

* 4 « La gazette des communes », n° 2147, 29 octobre 2012.

* 5 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009.