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Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

C. LE PROGRAMME N° 157 « HANDICAP ET DÉPENDANCE » : UNE DÉPENSE AU DYNAMISME CONTENU

1. Un programme orienté vers le financement de l'AAH et de l'activité professionnelle des personnes handicapées

Le programme n° 157 « Handicap et dépendance » porte l'essentiel des prestations financées par l'Etat en faveur des personnes handicapées. Il mobilise, en 2013, 11,168 milliards d'euros en AE=CP, répartis entre six actions, comme l'indique le tableau ci-dessous.

Évolution par action des dotations du programme n° 157

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Action n° 1
« Évaluation et orientation personnalisée des personnes handicapées»

57,1

62,8

+ 10,0 %

57,1

62,8

+ 10,0 %

Action n° 2
« Incitation à l'activité professionnelle »

2 630,1

2 678,7

+ 1,8 %

2 630,3

2 678,7

+ 1,8 %

Action n° 3
« Ressources d'existence »

7 770,1

8 404,8

+ 8,2 %

7 770,1

8 404,8

+ 8,2 %

Action n° 4
« Compensation des conséquences du handicap »

15,9-

15,8

- 0,6 %

15,9

15,8

- 0,6 %

Action n° 5 « Personnes âges »

52,6

2,1

-96,0 %

27,6

2,1

- 92,4 %-

Action n° 6 « Pilotage du programme »

3,7

3,9

+ 5,4 %

3,7

3,9

+ 5,4 %

Total programme n° 157

10 531,5

11 168,1

+ 6,0 %

10 504,8

11 168,1

+ 6,3 %

Source : Commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Cependant, il convient de souligner que l'action de l'Etat en faveur des personnes handicapées est également portée par une partie des crédits des programmes « Vie scolaire » et « Accès et retour à l'emploi ». En outre, l'Etat ne représente que 23 % des dépenses de la collectivité en faveur des personnes handicapées, la majeure partie d'entre elles étant réalisées par l'assurance maladie, la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) et les collectivités territoriales. Au total, l'effort de la nation s'est établi en 2010, d'après le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances, à 33 milliards d'euros s'agissant des personnes handicapées et 18 milliards d'euros s'agissant de la perte d'autonomie des personnes âgées.

Comme l'illustre le graphique ci-dessous, les crédits du programme n° 157 sont essentiellement portés par deux actions :

- l'action n° 2 « Incitation à l'activité professionnelle », pour 2,7 milliards d'euros en AE=CP prévus pour 2013, qui contribue au financement des établissements et services d'aide par le travail (ESAT) et à la rémunération garantie des travailleurs handicapés ;

- l'action n° 3 « Ressources d'existence », pour 8,4 milliards d'euros en AE=CP prévus pour 2013, qui finance l'allocation pour adultes handicapés (AAH).

Répartition des crédits de paiement du programme n° 157

Source : commission des finances, à partir du projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

2. Le dynamisme contenu de l'AAH
a) L'augmentation de 8,5 % de la dépense d'AAH

Instituée en 1975, l'allocation pour adultes handicapés (AAH) bénéficie, sous condition de ressources, aux personnes handicapées ne pouvant prétendre ni à un avantage vieillesse ni à une rente d'accident du travail. Le plafond individuel de ressources est fixé, au 1er septembre 2012, à 9 319,08 euros par an.

Le bénéficiaire doit justifier alternativement :

- d'un taux d'incapacité d'au moins 80 % ;

- d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 % et d'une « restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi » appréciée et reconnue par la commission départementale des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH), en vertu de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale.

Les crédits liés à l'AAH de l'action n° 3 sont prévus en augmentation sensible par rapport à 2012 et s'élèvent à 8,15 milliards d'euros en AE=CP, en augmentation de 640 millions d'euros sur un an (+ 8,5 %). Cette hausse est liée à un double effet « prix » et « volume ».

S'agissant de l'effet « volume », la tendance à l'augmentation du nombre de bénéficiaires se poursuit alors que le cap du million d'allocataires devrait être franchi en 2012 d'après le projet annuel de performances pour 2013, qui réévalue de façon plus sincère la prévision établie par le projet de loi de finances pour 2012. Pour l'année 2013, le ministère souligne que « le nombre de bénéficiaires devrait à nouveau augmenter, en particulier les bénéficiaires relevant de l'article L. 821-2 » précité, à savoir les personnes dont l'incapacité est comprise entre 50 % et 80 % et pour lesquels la CDAPH a reconnu une restriction substantielle et durable à l'emploi. Par ailleurs, les projections tiennent également compte du « report de l'âge d'ouverture des droits à pension de vieillesse qui fait augmenter mécaniquement le nombre d'allocataires de 60, 61 et 62 ans ».

Évolution du nombre de bénéficiaires de l'AAH depuis 2007

Année

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Nombre de bénéficiaires

809 000

831 700

862 00

892 000

956 589

1 000 200

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

S'agissant de l'effet « prix », l'année 2012 a été marquée par la dernière tranche de revalorisation de 25% de l'AAH, étalée sur 2008-2012, ainsi que par deux revalorisations annuelles de 2,2 % au 1er avril et au 1er septembre. Ainsi, l'allocation a atteint 776,59 euros à taux plein au 1er septembre 2012, contre seulement 621,27 euros en 2007.

Du fait de l'achèvement du programme de revalorisation, l'effet « prix » devrait être plus réduit en 2013 que les années précédentes et se limiter à l'impact, sur l'ensemble de l'année, de la revalorisation de septembre 2012, ainsi qu'une revalorisation annuelle « normale » de + 1,75 % prévue pour septembre 2013. Au total, l'effet prix n'est responsable, en 2013, que d'une augmentation de 0,44 % de la dépense de l'AAH.

En combinant les deux effets « prix » et « volume », la dépense prévue pour 2013 semble réaliste et fondée sur une perspective objective de croissance du nombre de bénéficiaires.

Par ailleurs, l'action n° 3 porte également le financement de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI), qui complète les ressources des bénéficiaires d'une pension d'invalidité ou d'un avantage vieillesse jusqu'à l'âge légal de départ à la retraite. La diminution du nombre de bénéficiaires, engagée depuis plusieurs années dans un contexte d'amélioration des ressources de pensions d'invalidité, devrait se poursuivre en 2013, expliquant la légère réduction de dépense prévue, soit 250 millions d'euros contre 257 millions d'euros en 2012.

b) La poursuite de la politique d'harmonisation des conditions d'attribution

La dépense liée à l'AAH a connu, ces dernières années, une forte hausse qui trouve ses racines à la fois dans la revalorisation de son montant et dans les conditions, jugées mal définies, de son attribution. A cet égard, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, le ministère indique que « les mesures mises en oeuvre en 2012 et visant à faciliter l'emploi des allocataires et accroître l'efficience de l'AAH, sont poursuivies en 2013 ». Il s'agit en particulier de l'effort d'harmonisation des pratiques des CDAPH dans l'attribution de l'AAH, et du réexamen tous les deux ans de l'éligibilité à l'allocation, pour les bénéficiaires relevant de l'article L. 821-2 du code de la sécurité sociale précité. En effet, le dynamisme du nombre de bénéficiaires et, partant, de la dépense, est principalement lié à la progression de ce public, alors qu'il est apparu que les CDAPH avaient des pratiques très différentes en matière de reconnaissance de la « restriction substantielle et durable à l'accès à l'emploi ». Dans ce cadre, le décret du 16 août 2011 est venu utilement préciser cette notion (cf. encadré ci-dessous).

Comme il l'a déjà souligné lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur spécial rappelle que la nécessaire harmonisation des pratiques des CDAPH ne doit pas conduire à un nivellement par le bas dans l'attribution de l'allocation.

Article D. 821-1-2 du code de la sécurité sociale,
créé par le décret n° 2011-974 du 16 août 2011

« Pour l'application des dispositions du 2° de l'article L. 821-2, la restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi subie par une personne handicapée qui demande à bénéficier de l'allocation aux adultes handicapés est appréciée ainsi qu'il suit :

« La restriction est substantielle lorsque le demandeur rencontre, du fait de son handicap même, des difficultés importantes d'accès à l'emploi. A cet effet, sont à prendre en considération :

« a) Les déficiences à l'origine du handicap ;

« b) Les limitations d'activités résultant directement de ces mêmes déficiences ;

« c) Les contraintes liées aux traitements et prises en charge thérapeutiques induits par le handicap ;

« d) Les troubles qui peuvent aggraver ces déficiences et ces limitations d'activités.

« Pour apprécier si les difficultés importantes d'accès à l'emploi sont liées au handicap, elles sont comparées à la situation d'une personne sans handicap qui présente par ailleurs les mêmes caractéristiques en matière d'accès à l'emploi.

« La restriction pour l'accès à l'emploi est dépourvue d'un caractère substantiel lorsqu'elle peut être surmontée par le demandeur au regard :

« a) Soit des réponses apportées aux besoins de compensation mentionnés à l'article L. 114-1-1 du code de l'action sociale et des familles qui permettent de faciliter l'accès à l'emploi sans constituer des charges disproportionnées pour la personne handicapée ;

« b) Soit des réponses susceptibles d'être apportées aux besoins d'aménagement du poste de travail de la personne handicapée par tout employeur au titre des obligations d'emploi des handicapés sans constituer pour lui des charges disproportionnées ;

« c) Soit des potentialités d'adaptation dans le cadre d'une situation de travail.

« La restriction est durable dès lors qu'elle est d'une durée prévisible d'au moins un an à compter du dépôt de la demande d'allocation aux adultes handicapés, même si la situation médicale du demandeur n'est pas stabilisée. La restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi est reconnue pour une durée de un an à deux ans.

« 4° Pour l'application du présent article, l'emploi auquel la personne handicapée pourrait accéder s'entend d'une activité professionnelle lui conférant les avantages reconnus aux travailleurs par la législation du travail et de la sécurité sociale.

« Sont compatibles avec la reconnaissance d'une restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi :

« a) L'activité à caractère professionnel exercée en milieu protégé par un demandeur admis au bénéfice de la rémunération garantie mentionnée à l'article L. 243-4 du code de l'action sociale et des familles ;

« b) L'activité professionnelle en milieu ordinaire de travail pour une durée de travail inférieure à un mi-temps, dès lors que cette limitation du temps de travail résulte exclusivement des effets du handicap du demandeur ;

« c) Le suivi d'une formation professionnelle spécifique ou de droit commun, y compris rémunérée, résultant ou non d'une décision d'orientation prise par la commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées mentionnée à l'article L. 241-5 du code de l'action sociale et des familles. »

3. La hausse de la contribution de l'Etat au financement des MDPH

L'action n° 1 regroupe 62,8 millions d'euros en AE=CP, relatifs à la participation de l'Etat au fonctionnement des maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

Cette enveloppe a deux objets :

- la contribution de l'Etat au fonctionnement général des MDPH ;

- la compensation financière des vacances d'emplois au titre des personnels initialement mis à disposition des MDPH par l'Etat et qui n'ont pas été remplacés après leur départ en retraite ou leur réintégration.

L'enveloppe globale est en hausse de 5,7 millions d'euros, (+ 7,8 %) par rapport à 2012. Votre rapporteur spécial se félicite de cette hausse, dans un contexte de difficultés importantes du fonctionnement matériel des MDPH, ainsi que l'ont mis en évidence nos collègues sénatrices Claire-Lise Campion et Isabelle Debré dans un récent rapport d'application sur la loi Handicap de 20058(*). En tout état de cause, il convient de mettre en oeuvre au plus vite une réforme de certaines missions des MDPH, afin d'accélérer les délais de traitement, qui sont, par exemple, de près de 6,5 mois en moyenne pour un dossier de prestation de compensation du handicap.

Rappelons que les MDPH gèrent également les fonds départementaux de compensation du handicap (FDCH) qui leur permettent d'accorder des aides financières aux personnes handicapées afin de faire face à certaines charges, au-delà du droit à compensation du handicap. Dans le cadre de la conférence nationale du handicap du 8 juin 2011, il a été prévu un financement de 11 millions d'euros étalé sur trois ans pour abonder ces fonds départementaux. Malgré son caractère certain, la dépense n'est pourtant pas budgétée en loi de finances initiale. En 2012, un décret de virement de crédits, en date du 11 septembre9(*), a ainsi transféré 4 millions d'euros du programme n° 304 vers le programme n° 157 pour abonder les FDCH. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter que le projet de loi de finances pour 2013 ne fasse toujours pas apparaître cette dépense.

4. L'arrêt des créations de places en ESAT

L'action n° 2 « Incitation à l'activité professionnelle » porte essentiellement les crédits liés aux établissements et services d'aide par le travail (ESAT), à travers deux dotations principales :

- la dotation globale de fonctionnement aux ESAT, pour un montant de 1,44 milliard d'euros en 2013, en légère augmentation par rapport à 2012 (+ 20 millions d'euros) ;

- la garantie de rémunération des travailleurs handicapés (GRTH), ou « aide au poste », pour un montant total de 1,24 milliard d'euros en 2013, également en légère hausse par rapport à l'année précédente (+ 24 millions d'euros).

L'action comporte également un financement de 2,5 millions d'euros dans le cadre du plan d'aide à l'investissement, visant à moderniser le réseau des ESAT.

Comme les exercices précédents, l'année 2013 s'inscrit dans le cadre du « programme pluriannuel de création de places en établissements et services pour un accompagnement adapté du handicap tout au long de la vie », qui prévoit au total la création de 51 450 places, dont 10 000 places d'ESAT, sur la période 2008-2017. Au 31 décembre 2011, 6 400 places ont d'ores et déjà été créées, à raison de 2 000 places en 2008, 1 400 en 2009 et 1 000 par an en 2010, 2011 et 2012.

Dans ce contexte, le ministère ne prévoit pas d'extension du parc en 2013, le nombre de places autorisées en ESAT devant rester constant à 119 211. Dans ses réponses au questionnaire budgétaire, il indique en effet que « compte tenu des contraintes budgétaires actuelles et de l'avancement des créations de places d'ESAT dans le cadre du plan pluriannuel précité (2 000 places depuis 2011), le Gouvernement a choisi de consolider en 2013 le financement des places d'ores et déjà existantes en fixant un taux d'évolution de la masse salariale de + 1 %. En conséquence, une pause sera faite dans la création des places d'ESAT ».

Votre rapporteur spécial regrette le choix ainsi fait de ne pas poursuivre la dynamique engagée ces dernières années en matière de création de places, alors qu'il reste, d'après les informations recueillies qu'il a recueillies, environ 2 000 demandes de places non satisfaites.

5. Trois actions qui n'appellent pas de remarque particulière

Le reste du programme est composé, pour environ 21 millions d'euros, de trois actions dont les crédits sont globalement stables par rapport au projet de loi de finances pour 2012 et qui n'appellent pas de remarque particulière.

L'action n° 4 « Compensation des conséquences du handicap » regroupe principalement, pour 15 millions d'euros, les subventions de l'Etat aux instituts nationaux des jeunes sourds et à l'institut national des jeunes aveugles, couvrant uniquement la rémunération du personnel enseignant, le reste des charges de fonctionnement étant pris en charge par l'assurance maladie.

L'action n° 5 « Personnes âgées » porte, pour 2 millions d'euros, d'une part des subventions aux associations nationales et, d'autre part, le financement du dispositif national d'écoute téléphonique pour les personnes âgées victimes de maltraitance.

Enfin, les crédits de l'action n° 6 « Pilotage » sont en légère augmentation, passant de 3,7 millions d'euros en 2012 à 3,9 millions d'euros dans le présent projet de loi de finances. Ces dotations sont notamment destinées à l'agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux (ANESM), ainsi qu'aux centres régionaux d'aide à l'enfance et à l'adolescence inadaptée (CREAI).


* 8 « Loi handicap : des avancées réelles, une application encore insuffisante », rapport d'information fait par Claire-Lise Campion et Isabelle Debré au nom de la commission sénatoriale pour le contrôle de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005.

* 9 Décret n° 2012-1044 du 11 septembre 2012 portant virement de crédits.