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Projet de loi de finances pour 2013 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2012 : Budget - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

E. LE PROGRAMME N° 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : LA POURSUITE DE LA DIMINUTION DES EFFECTIFS

1. Une maquette refondue qui améliore l'identification des dépenses par postes

Le programme n° 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » porte l'ensemble des crédits de soutien (charges de fonctionnement et de personnel) de ces politiques. Il englobe en particulier les charges liées aux directions centrales, régionales et départementales de la cohésion sociale, de la jeunesse et des sports. Il comprend également l'une des contributions de l'Etat au financement des agences régionales de santé.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, la présentation du programme est complètement revue afin de mieux identifier la destination de la dépense. L'architecture du programme est désormais organisée selon trois axes :

- une action est identifiée par type de charge de fonctionnement (immobilier, service informatique, etc.)

- une action est créée par politique pour les charges de personnel (personnel mettant en oeuvre les politiques de sport et jeunesse, personnel mettant en oeuvre les politiques de cohésion sociale, etc.)

- une action regroupe les crédits de financement des agences régionales de santé.

Bien que toute refonte de l'architecture d'un programme présente l'inconvénient de rendre plus difficile le suivi pluriannuel des crédits du point du vue du contrôle parlementaire, votre rapporteur spécial reconnaît le bienfondé de cette évolution de la maquette. Par rapport à la précédente présentation, elle permet en effet de mieux identifier les dépenses par destination, en distinguant précisément les dépenses de personnel, par domaine, et les différentes charges de fonctionnement.

A cet égard, le regroupement de l'ensemble des charges de fonctionnement, indépendamment de la politique publique dont elles assurent le soutien, témoigne de la mutualisation des moyens et des directions mise en oeuvre depuis plusieurs années, et de l'émergence d'une comptabilité analytique globale. C'est, en effet, principalement sur ce type de charges (immobilier, informatique, communication, statistiques) que la mutualisation permet une optimisation des coûts.

Évolution de la maquette budgétaire du programme n° 124

Ancienne maquette (jusqu'au PLF pour 2012)

Nouvelle maquette (à partir du PLF pour 2013)

01 - Fonctions de pilotage et de contrôle

02 - Statistiques, études et recherche

03 - Gestion des politiques sociales

03-01 - Gestion du programme "Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables"

03-02 - Gestion des services déconcentrés des programmes "Intégration et accès à la nationalité française" et "Immigration et asile"

03-03 - Gestion du programme "Actions en faveur des familles vulnérables" : autres dépenses

03-04 - Gestion du programme "Handicap et dépendance"

03-05 - Gestion du programme "Expérimentation en matière de lutte contre la pauvreté"

03-06 - Gestion du programme "Politique de la ville" - Comité interministériel à la ville

03-07 - Gestion du programme "Politique de la ville" - Délégués du préfet dans les quartiers

03-08 - Gestion du programme "Politique de la ville" - ACSE

03-09 - Gestion du programme "Egalité entre les femmes et les hommes"

04 - Gestion des politiques sanitaires

04-01 - Gestion du programme "Prévention, sécurité sanitaire et modernisation de l'offre de soins"

04-02 - Gestion du programme "Protection maladie"

05 - Pilotage de la sécurité sociale et de l'offre de soins

06 - Soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport de la jeunesse et de la vie associative

07 - Financement des Agences régionales de santé

08 - Gestion des politiques du sport

09 - Gestion des politiques de jeunesse et de la vie associative

10 - Fonctionnement des services

11 - Systèmes d'information

12 - Affaires immobilières

13 - Certification des formations

14 - Communication

15 - Affaires européennes et internationales

16 - Statistiques, études et recherche

17 - Financement des Agences régionales de santé

18 - Personnels mettant en oeuvre les politiques sociales et de la santé

19 - Personnels mettant en oeuvre les politiques du sport, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative

20 - Personnels mettant en oeuvre les politiques pour les droits des femmes

21 - Personnels mettant en oeuvre les politiques de la vie, du logement et de l'hébergement

22 - Personnels transversaux et de soutien

23 - Autres dépenses de personnel

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

2. Des crédits orientés vers les dépenses de personnel, en légère augmentation pour 2013

La répartition des moyens inscrits sur le présent programme par typologie de dépense est la suivante :

- dépenses de personnel : 773,9 millions d'euros ;

- dépenses de fonctionnement : 760,3 millions d'euros ;

- dépenses d'investissement : 13 millions d'euros (en AE=CP) ;

- dépenses d'intervention : 12,9 millions d'euros.

A première vue, les dépenses de personnel ne représentent qu'un peu moins de la moitié du total des crédits de paiement. En réalité, cependant, la subvention pour charges de service public accordée par l'Etat aux Agences régionales de santé (ARS), d'un montant de près de 591 millions d'euros, est entièrement comptabilisée en dépenses de fonctionnement, alors qu'elle vient couvrir, à hauteur d'environ 510,9 millions d'euros, des dépenses de personnel.

Ainsi, les dépenses de personnel représentent, au total, 82,4 % des crédits du présent programme.

Globalement, ce dernier connaît une légère augmentation de sa dotation, les crédits de paiement passant de 1,48 milliard d'euros en 2012 à 1,56 milliard d'euros prévu pour 2013, soit une progression de 80 millions d'euros.

Bien que l'identification des postes de dépenses en augmentation ou en diminution soit rendue difficile par la transformation de la maquette, deux d'entre eux semblent contribuer plus particulièrement à la hausse des crédits :

- la masse salariale des directions, dont, d'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les dotations augmentent de 12 millions d'euros à périmètre constant ;

- le financement des agences régionales de santé, dont les crédits progressent d'environ 30 millions d'euros.

Répartition des crédits du programme n° 124 par action

(en millions d'euros)

Maquette PLF 2013

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

LFI 2012

PLF 2013

LFI 2012

PLF 2013

Action n° 10 « Fonctionnement des services »

 

23,0

447,2

23,1

Action n° 11 « Systèmes d'information »

 

28,7

 

26,0

Action n° 12 « Affaires immobilières »

 

85,7

 

91,2

Action n° 13 « Certification des formations »

 

7,8

 

7,8

Action n° 14 « Communication »

-

7,4

-

7,4

Action n° 15 « Affaires européennes et internationales »

-

7,2

-

7,2

Action n° 16 « Statistiques, études et recherches »

 

11,1

 

11,1

Action n° 17 « Financement des agences régionales de santé » (nouveau)
Action n° 7 (ancien)

561,2

591,1

561,2

591,1

Action n° 18 « Personnels mettant en oeuvre les politiques sociales et de la santé »

 

265,1

 

265,1

Action n° 19 « Personnels mettant en oeuvre les politiques du sport, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative »

 

296,9

 

296,9

Action n° 20 « Personnels mettant en oeuvre les politiques pour les droits des femmes »

 

10,9

 

10,9

Action n° 21 « Personnel mettant en oeuvre les politiques de la ville, du logement et de l'hébergement »

 

69,1

 

69,1

Action n° 22 « Personnels transversaux et de soutien »

 

131,9

 

131,9

Action n° 23 « Autres dépenses de personnel »

 

21,1

 

21,1

Total du programme n° 124 (1)

1 512,9

1 557,3

1 481,4

1 560,1

(1) Autres actions de l'ancienne maquette prises en compte

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

3. Une évolution contrastée des dépenses de fonctionnement des administrations
a) La délicate identification de l'évolution des dépenses de fonctionnement

La trajectoire des dépenses de fonctionnement ne peut être documentée que par les réponses du ministère au questionnaire budgétaire, l'évolution de la maquette budgétaire et le regroupement des charges de fonctionnement par poste ne permettant pas la lecture directe de leur évolution dans le projet annuel de performances.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur spécial, les dépenses de fonctionnement poursuivraient, en 2013, la baisse engagée depuis plusieurs années. Cette réduction s'applique en particulier aux deux principaux postes que sont les affaires immobilières et les systèmes d'information.

S'agissant de la politique immobilière, les opérations de valorisation du patrimoine sont, depuis 2007, inscrits au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat ». L'action n° 13 « Affaires immobilières » du présent programme retrace ainsi uniquement les loyers budgétaires, ainsi que les dépenses d'entretien, d'exploitation et de rénovation du parc immobilier.

A cet égard, il convient de souligner que l'année 2013 devrait être marquée par l'achèvement du projet de rénovation du site de l'avenue Duquesne à Paris, entamé en 1998, et financé exceptionnellement, s'agissant de la quatrième et dernière tranche des travaux, par le programme n° 124 pour un montant total de 26 millions d'euros en crédits de paiement, soit 13 millions d'euros en 2012 et 13 millions d'euros en 2013.

La rénovation du site « Duquesne »

Le site du 14 avenue Duquesne à Paris, siège du Ministère des affaires sociales, occupe une surface utile brute de 85 000 m². Il a fait l'objet, en 1998, d'un schéma directeur architectural et technique (SDAT), réparti en 4 tranches fonctionnelles, pour un montant total de 196 M€, dont 8,5 M€ de mobilier.

La troisième tranche de travaux a été livrée en mai 2012 et la quatrième et ultime phase des travaux a démarré en juin 2012. Le financement de cette 4ème tranche, compte-tenu des difficultés de disponibilité des crédits sur le programme CAS 723, est porté par le programme n° 124.

Cette opération devrait contribuer, selon le Ministère, « à la valorisation du site. En effet, la valeur vénale de l'immeuble estimée en 2007 s'élevait à 391,74 millions d'euros. Selon l'étude menée à la demande de France Domaine par la Société CBRE, à l'issue des travaux de rénovation, l'ensemble immobilier devrait accroître sa valeur, qui atteindrait 600 millions d'euros environ. »

Le ministère ajoute que l'objectif de la rénovation est de « bénéficier de locaux conformes aux normes de sécurité incendie et aux standards usuels de confort tertiaire, tout en préservant la qualité architecturale de la partie historique de l'immeuble, représentative de l'architecture des années 1930. »

Source : réponses au questionnaire budgétaire

S'agissant des dépenses informatiques, la mutualisation des services aurait également permis une contraction des crédits, le ministère indiquant, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que les dotations allouées aux systèmes d'information se sont réduites de 9 % entre 2010 et 2011 « grâce, en particulier, à la fusion des infrastructures et réseaux informatiques des deux secteurs santé / solidarité et sport / jeunesse ».

b) La réduction des effectifs sans réduction de la masse salariale

Le plafond d'emplois, fixé à 11 157 ETPT, diminue globalement de 126 ETPT par rapport à 2012. Cette réduction nette résulte de la combinaison des évolutions suivantes :

- la réduction de 143 ETPT, conformément aux engagements du Gouvernement en matière de réduction des effectifs ;

- la création de 5 emplois destinés au renforcement de l'administration des droits des femmes ;

- le solde des transferts d'emplois entre programmes (+ 22 ETPT).

L'administration centrale est la première concernée par la réduction des effectifs, avec une baisse de 120 ETPT de son plafond d'emplois, contre seulement 18 pour les services régionaux.

Répartition du plafond d'emplois par action

(en ETPT)

Action

2013

18 - Personnels mettant en oeuvre les politiques sociales et de la santé

3 822

19 - Personnels mettant en oeuvre les politiques du sport, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative

4 161

20 - Personnels mettant en oeuvre les politiques pour les droits des femmes

189

21 - Personnels mettant en oeuvre les politiques de la vie, du logement et de l'hébergement

1 020

22 - Personnels transversaux et de soutien

1 965

Total

11 157

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

Cependant, la réduction du plafond d'emplois ne se traduit pas par la baisse des dépenses de personnel, qui progressent globalement de 12 millions d'euros en 2013 par rapport à 2012. L'exécution 2012 semble, en effet, montrer la difficulté de la maîtrise de la masse salariale, indépendamment des réductions d'effectifs. Le ministère souligne ainsi, dans ses réponses au questionnaire budgétaire, que « la situation des crédits de masse salariale est particulièrement tendue pour 2012 », ce qui justifie plusieurs mouvements déjà opérés en cours de gestion, en particulier un virement de crédits d'un million d'euros, un dégel de la réserve de précaution de 5,7 millions d'euros et des économies supplémentaires de 5,2 millions d'euros.

Cette situation s'explique par deux principaux facteurs :

- la diminution du taux de vacance d'emploi. En d'autres termes, le nombre d'emplois rémunérés serait en permanence proche du plafond, avec un solde non consommé, en moyenne, de seulement 0,4 % des emplois totaux ;

- le processus de requalification des emplois dans le cadre des départs en retraite. Le ministère souligne ainsi que « le remplacement d'un agent de catégorie C par un agent de catégorie B ou A peut, tout en respectant et le plafond d'emplois et le schéma d'emplois avoir une incidence tant sur la masse salariale que sur l'indemnitaire ». Il ajoute que ce processus se justifie dans un contexte où « l'administration se recentre sur des missions de pilotage et d'expertise qui nécessitent des niveaux de compétence accrus ».

A cet égard, votre rapporteur spécial voit dans ces évolutions la limite de la stratégie de réduction des effectifs, dont l'impact en termes budgétaires est, en définitive, plus limité que ne le sont ses conséquences sur les prestations fournies et la qualité des conditions de travail des agents.

Par ailleurs, il tient à souligner que le processus de requalification des emplois ne doit pas être un objectif en soi : une administration opérationnelle et de terrain, au contact des associations et des partenaires sur l'ensemble du territoire, ne saurait se contenter d'être une « administration de pilotage et d'expertise ». La baisse continue du nombre d'agents des catégories B et C, qui est prévu globalement en réduction de 172 ETPT entre 2012 et 2013, pose, à terme, la question du sens et des missions des directions déconcentrées, en particulier des directions départementales.

4. Un financement des ARS sous contraintes

Mises en place le 1er avril 2010 conformément à la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires, les 26 agences régionales de santé (ARS) regroupent des services déconcentrés de l'Etat (partie sanitaire des DDASS et des DRASS), l'agence de l'hospitalisation, le groupement régional de santé publique, l'union régionale des caisses d'assurance maladie, la mission régionale de santé, ainsi qu'une partie des personnels des caisses régionales d'assurance maladie, du régime social des indépendants, de la mutualité sociale agricole et de la direction régionale du service médical.

L'action n° 17 « Financement des agences régionales de santé », qui reprend les exacts contours de l'ancienne action n° 07 de la précédente maquette, porte le financement de l'Etat au fonctionnement des agences, pour un montant total de 591 millions d'euros pour 2013. A cet égard, le financement des ARS est l'action la plus importante du programme n° 124, dont il représente près de 38 % des dotations.

a) Un financement éclaté

La loi du 21 juillet 2009 prévoit que les ARS sont financées par l'Etat et l'assurance maladie, à la fois pour leur charges de fonctionnement et pour les charges d'intervention (actions de prévention, etc.). La part de l'Etat est prévue dans le présent programme et dans le programme n° 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé », cependant que celle de l'assurance maladie relève du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Ressources des ARS (charges de fonctionnement)

(en millions d'euros)

 

2011

2012

PLF / PLFSS 2013

Évolution 2012/2013

Subvention de l'Etat

552,3

561,2

591,1

+ 5,3 %

Contribution des régimes obligatoires de l'assurance maladie

161,0

160,0

160,0

0 %

Total

713,3

721,2

751,1

+ 4,1 %

Source : réponses au questionnaire budgétaire

Il convient de souligner que les crédits consacrés à l'ARS retracés dans le tableau ci-dessus ne comprennent que les charges de fonctionnement, et non l'ensemble des dotations aux ARS. En effet, n'y sont pas retracés les financements dédiés à leurs dépenses d'intervention (actions de prévention, actions de formation, etc.), portés par le programme n° 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins » de la mission « Santé ». La dotation globale, financée par les contributeurs publics pour l'ensemble des charges des ARS (fonctionnement, interventions et transferts), devrait, en tout état de cause, s'élever à environ 1,15 milliard d'euros au titre de l'exercice 2013.

De ce point de vue, votre rapporteur spécial rejoint les critiques formulées par notre collègue Jean-Pierre Caffet, rapporteur spécial de la mission « Santé », qui insiste, cette année encore, sur la « nécessité de disposer, lors de l'examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année, d'une information consolidée sur les crédits destinés aux ARS (contribution de l'assurance maladie, dotation de l'Etat à travers la mission « Solidarité » et la mission « Santé ») ».

b) Une réduction continue des effectifs

Comme l'illustre le tableau ci-dessous, le plafond d'emplois des ARS est prévu à 9 038 ETPT, en baisse de 243 ETPT par rapport à 2012.

Il convient cependant de remarquer que plus de la moitié de la baisse des effectifs (- 130 ETPT) est portée, en réalité, par une mesure de « correction technique », qui correspond à la suppression d'emplois vacants en 2012, qui n'avaient déjà pas été budgétés en 2012. La suppression « effective » de postes est donc de seulement 113 ETPT.

Évolution du plafond d'emplois des ARS

(en ETPT)

 

LFI 2011

LFI 2012

PLF 2013

Emplois « Etat »

7 776

7 638

7 550

Emplois sous convention collective des organismes de sécurité sociale

1 668

1 643

1 618

     

9 168
- 130 (correction technique)

Total

9 444

9 281

9 038

Source : projet annuel de performances annexé au présent projet de loi de finances

c) Une augmentation des crédits faiblement documentée

La subvention de l'Etat aux ARS est prévue en augmentation pour l'exercice 2013, passant de 561,2 millions d'euros en 2012 à 591,1 millions d'euros en 2013, soit une hausse de près de 30 millions d'euros (+ 5,3 %).

Cette évolution nette serait cependant le résultat de deux évolutions en sens contraires :

- d'une part, des économies sur les dépenses de fonctionnement de l'ordre de 4,8 millions d'euros, dont 2,9 millions d'euros au titre de la réduction des effectifs et 1,9 million d'euros du fait de la réduction des charges de fonctionnement.

- d'autre part, une hausse importante de la dotation (+ 34,7 millions d'euros) liée, d'après le projet annuel de performances, à des « ajustements techniques », recouvrant notamment l'évolution du CAS Pensions, la prise en compte du glissement vieillesse technicité et une réévaluation des dépenses locatives immobilières.

A cet égard, votre rapporteur spécial s'interroge à nouveau sur la pertinence et l'efficacité de la stratégie de réduction des effectifs, qui n'empêche pas une augmentation significative des dépenses de fonctionnement, dont celle liée à la masse salariale. Il estime en ce sens que la réorganisation des ARS devra se poursuivre en privilégiant la maîtrise globale de la masse salariale et des dépenses de fonctionnement, notamment immobilière, par rapport à l'objectif de réduction des effectifs.