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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 20 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, puis de M. Roland du Luart, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Yannick Botrel et Joël Bourdin, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (et articles 60, 61 et 61 bis) et sur le compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

- Présidence de M. Philippe Marini, président -

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Je tiens à excuser notre collègue Joël Bourdin, co-rapporteur des crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », qui est retenu par une réunion du bureau de l'Assemblée parlementaire de la francophonie.

Il nous est proposé de doter la mission, en 2013, de 3,31 milliards d'euros en autorisations d'engagement, et de 3,36 milliards d'euros en crédits de paiement. Ces montants ne représentent qu'un cinquième des concours publics à l'agriculture, dont la moitié est fournie par l'Union européenne.

La répartition de ces crédits manifeste la vocation de ministère d'intervention du ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt : plus de la moitié des crédits de la mission sont, en effet, dédiés à des dépenses de titre VI, concentrées sur le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires ». Un quart est consacré aux dépenses de personnel et 21 % aux dépenses de fonctionnement.

Les crédits de la mission baissent de 10 %, par rapport à 2012, avant le vote de l'Assemblée nationale. Ce mouvement s'explique notamment par le transfert des crédits de la pêche vers la mission « Écologie, développement et aménagement durables », ainsi que par la disparition de la compensation des exonérations de cotisations sociales sur le travail agricole permanent. Si l'on met à part ces deux éléments, aux coûts respectifs de 58 millions d'euros et 210 millions d'euros, la baisse est ramenée à 5 % : la réduction des moyens de la mission est donc tout de même notable. Elle permet le respect du projet de loi de programmation pluriannuelle.

Je note par ailleurs que le rapport Guillaume de 2011 sur les dépenses fiscales et sociales affichait des résultats très satisfaisants pour la mission « Agriculture », la quasi-totalité des dépenses fiscales étant jugées assez ou très efficaces.

J'en arrive à mes observations sur les programmes.

Doté de plus de la moitié des crédits de la mission, le programme 154 « Économie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » est le support privilégié de la politique d'intervention du ministère. La gestion des aléas climatiques, économiques et sanitaires n'est dotée que de 2 % des crédits du programme, ce qui constitue une atteinte au principe de sincérité budgétaire. Le chantier de la couverture des risques agricoles par les mécanismes de marché doit être relancé, y compris par la mise en place, le cas échéant, d'une réassurance publique, de manière à faciliter la diffusion des assurances privées. La loi obligeait le Gouvernement à se pencher sur la question avant février 2011 mais cette obligation n'a pas été respectée. La réforme des principaux opérateurs du programme 154 permet de dégager des économies. Je songe, par exemple, à la subvention à l'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE), ou à celle versée à l'Agence de services et de paiement (ASP). Mais la qualité des prestations offertes par les opérateurs du programme doit être maintenue.

Alors que l'Office national des forêts (ONF) voit sa subvention stabilisée en 2013, les crédits du programme « Forêt » sont globalement en baisse de 17,8 % en autorisations d'engagement et de 13 % en crédits de paiement. Cela résulte de la réduction des moyens des mesures prises suite à la tempête Klaus de janvier 2009. Le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, Stéphane le Foll, a annoncé une rallonge de 60 millions d'euros pour ces dernières : je l'interrogerai en séance afin qu'il précise ses intentions. Vos rapporteurs spéciaux formulent une recommandation générale pour la politique forestière : les soutiens publics à la filière bois, qu'il s'agisse d'aides ou de mesures fiscales, doivent être conditionnés à une gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient.

La croissance de 4 % en 2013 des crédits du programme 206 « Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation » contraste avec les réductions observées les années précédentes, à savoir 9 % en 2011 et 3 % en 2012. Certaines missions de contrôle ne sont plus, ou sont incomplètement, assurées. La France doit rester à la pointe des exigences en matière de sécurité sanitaire et conserver des moyens de contrôle adaptés, sans abuser des délégations et des autocontrôles par les professionnels.

Le programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture » est le programme support de la mission. Les suppressions d'emplois - orientation scrupuleusement appliquée par le ministère - se poursuivent. Nous préconisons une fois de plus, pour l'an prochain, la ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes, car la concentration de ces crédits au sein d'un unique programme support n'a plus de justification.

La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme dit « CAS-DAR ». La multiplication des contrôles et des évaluations est une avancée notable, conforme aux préconisations de notre commission. Il est souhaitable que les financements ne soient pas distribués en vertu d'une logique d'abonnement des organisations qui en bénéficient.

Quelques mots sur l'avenir de la PAC. La Commission européenne propose de stabiliser le budget agricole européen, en euros courants, dans le prochain cadre financier 2014-2020 : d'après le Gouvernement, cela correspond à une baisse de plus de 10 % en euros constants, soit un effort de maîtrise budgétaire bien supérieur à celui qui est demandé pour les autres politiques de l'Union européenne. C'est le minimum acceptable. Mais il y a une semaine, le président du Conseil européen, Herman van Rompuy, a proposé une nouvelle amputation de 25,5 milliards d'euros, soit une baisse supplémentaire de 5 %. La France ne pourra l'accepter.

Enfin, trois articles sont rattachés à la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » dans le présent projet de loi de finances. L'article 60 a pour objet de recentrer l'exonération de cotisations patronales dues pour l'emploi de travailleurs agricoles occasionnels ou de demandeurs d'emploi (TO-DE). Sur le fait qu'il exclut de son champ les cotisations accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), ce qui constituait une dérogation au droit commun, nous ne trouvons rien à redire. En revanche, l'article 60 réduit fortement le périmètre d'exonération des charges sociales. Certes, l'impact budgétaire du dispositif TO-DE est important, 620 millions d'euros, et l'économie proposée par l'article 60 le ramènerait à 490 millions d'euros : la réforme consisterait à rendre l'exonération de charges totale jusqu'à 1,25 Smic - au lieu de 2,5 aujourd'hui - puis dégressive jusqu'à 1,5 Smic - au lieu de 3 aujourd'hui. Nous demandons un recentrage moins rigoureux. La rédaction actuelle de l'article 60 conduirait à une charge nouvelle de 130 millions d'euros par an pour les employeurs agricoles, qui font face à une concurrence internationale de plus en plus forte, y compris au sein de l'Union européenne. Le coût du travail est une variable importante. Nous ne pouvons ignorer les attentes fortes qui émanent du monde agricole en la matière. Nous proposons donc que l'exonération de charges sociales sur les TO-DE soit totale jusqu'à 1,5 Smic et dégressive jusqu'à 1,7 Smic, soit une économie ramenée de 130 à 80 millions d'euros, pour un coût annuel total de 540 millions au lieu de 620 millions d'euros.

Les articles 61 et 61 bis posent beaucoup moins de difficultés. Le premier instaure un droit au profit de l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) sur les produits bénéficiant d'un label rouge, comme il en existe déjà pour les appellations d'origine et les indications géographiques protégées. Le produit, 300 000 euros, serait modeste. Le second, introduit à l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, propose un transfert de compétences de l'État vers la collectivité territoriale de Corse en matière de production de plants forestiers. Il s'agit, en l'espèce, de la pépinière forestière administrative de Castelluccio, à Ajaccio. L'article vise à achever, en matière forestière, les transferts de compétences initiés par la loi du 22 janvier 2002 relative à la Corse. La compensation financière des charges résultant de ce transfert est estimée à 23 325 euros, et prend la forme de crédits inscrits dans la dotation générale de décentralisation versée à la collectivité territoriale de Corse. Le Gouvernement a ainsi déposé deux amendements destinés, d'une part, à inscrire ces crédits au sein de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et, d'autre part, à prélever les sommes correspondantes sur les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales».

Je vous propose d'adopter sans modification les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ». Joël Bourdin préconise quant à lui leur rejet.

En revanche, nous vous proposons tous deux d'adopter sans modification les crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural » (CAS-DAR), ainsi que les articles 61 et 61 bis. Enfin, nous vous proposons d'adopter l'article 60 sur les TO-DE, mais avec sa rédaction modifiée par l'amendement que je vous ai présenté.

M. Philippe Marini, président. - J'observe avec plaisir qu'il règne une excellente ambiance dans nos couples de rapporteurs spéciaux. Cette pratique, née de la nécessité, avait été mise en place dans l'urgence. Mais elle se révèle vraiment intéressante.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial.  - Je le confirme, bien que j'aie échoué à convaincre Joël Bourdin de me rejoindre sur l'adoption des crédits de la mission.

M. Philippe Marini, président. - Je donne la parole à notre collègue Renée Nicoux, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques.

Mme Renée Nicoux, rapporteure pour avis. - Les observations de la commission des affaires économiques concordent avec celles de M. Botrel, y compris sur l'article 60, sur lequel nous avons adopté un amendement similaire.

M. Philippe Adnot. - Cet amendement me satisfait également. Rien ne sert, comme l'ont fait certains de nos collègues à propos de la mission « Travail et emploi », de se féliciter de l'augmentation des crédits si l'on matraque, par ailleurs, les entreprises de charges qui aboutiront à des suppressions d'emplois. Notre compétitivité est trop faible. J'ai déjà alerté sur le problème des grandes surfaces agricoles qui, à cause du renchérissement du coût de la main-d'oeuvre occasionnelle, sont poussées à recruter à l'étranger, par exemple en Belgique et dans les pays de l'Est. Où est la logique dans la politique du Gouvernement ? On débloque des crédits pour les emplois jeunes d'un côté, et de l'autre, on crée toutes les conditions pour faire disparaître, demain, des emplois. C'est contradictoire.

Je regrette, à titre personnel, une évolution qui consisterait à créer de l'assurance pour tout. La meilleure assurance, c'est celle que les professionnels gèrent eux-mêmes et se donnent par leurs pratiques comptables, en constituant des provisions pour risques. Le « tout assurantiel » conduit à des pratiques à risque : on se lance dans des cultures parfaitement inadaptées au terrain, sachant que l'assurance prendra en charge les mécomptes.

M. François Patriat. - Le budget de l'agriculture suscite toujours de nombreuses questions mais l'essentiel, à mon sens, pour la survie de nos grandes productions, c'est l'avenir de la PAC. Nous devons réaffirmer notre soutien à cette politique et transmettre au Gouvernement la fermeté de notre rapporteur spécial, Yannick Botrel, dans son combat pour le maintien du budget de la PAC. Au regard du nombre d'habitants qu'il faudra nourrir demain, l'agriculture restera un secteur d'avenir.

Je m'interroge sur les exigences sanitaires qui sont les nôtres, en France. Elles font obstacle à nos exportations. La vaccination à six mois contre la fièvre catarrhale ovine (FCO) empêche ainsi l'exportation de plusieurs dizaines d'animaux génotypés. On maintient des contrôles très exigeants, depuis l'épisode de la vache folle, souvent au nom du principe de précaution. Revenir à des pratiques plus normales serait, du reste, source d'économies. On blâme souvent l'Europe mais cela relève, en l'occurrence, de nos habitudes nationales.

M. Philippe Marini, président. - Merci de nous faire profiter de votre grande expérience du sujet...

M. Jean-Paul Emorine. - Souvenons-nous de ce que nous ont dit les représentants des organisations professionnelles. L'agriculture et la forêt représentent 87 % de nos territoires. Sur nos 55 millions d'hectares en métropole, 32 millions sont, en effet, agricoles et 16 millions forestiers. Or, le budget de l'agriculture va perdre 5 % de ses 3,3 milliards. C'est énorme. Au point qu'il faut maintenant placer tous nos espoirs sur l'Europe. La situation de l'agriculture française doit nous conduire à rejeter un tel budget.

M. Roland du Luart. - Ce budget suscite chez moi d'autant plus d'intérêt que j'en ai été dix ans durant le rapporteur spécial. Je « bois du petit lait » en entendant François Patriat et je souscris totalement à son analyse : au nom du principe de précaution, on en vient à marcher sur la tête, en s'astreignant à des règles plus sévères encore que celles exigées par l'Union européenne. C'est ainsi que l'on perd des contrats à l'export sous prétexte de se prémunir contre des problèmes qui n'ont plus lieu d'être, comme la vache folle. On pénalise à la fois les abatteurs et les éleveurs. Sur la PAC, le ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt - il est sarthois, c'est un atout - défend les positions de la France avec beaucoup d'énergie, en s'appuyant sur des alliés tels que les Polonais : c'est heureux car nous ne pouvons combattre seuls les Anglais.

M. Jean Arthuis. - Nous avons eu un débat, la semaine passée, sur les normes et le rôle des administrations centrales et, sur le terrain, des directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (Dreal). Nous sommes parvenus à la conclusion que l'édiction et la surveillance des normes ont échappé au contrôle politique, en vertu d'un phénomène d'autoallumage des circulaires, arrêtés et directives qui peut conduire à des situations « ubuesques ». Craignons un rétrécissement de nos filières d'élevage, car les éleveurs qui disposent des superficies suffisantes sont tentés, pour des raisons de rentabilité, de passer à la culture céréalière, entraînant une disparition du bocage. La baisse d'activité est déjà sensible dans les abattoirs et chez les sous-traitants. Les pertes d'emplois pourraient, au total, être considérables. Les restructurations dans les abattoirs, surtout dans les filières volaille et porc, pourraient s'avérer dramatiques. Et le résultat, c'est que l'on importe d'ores-et-déjà 40 % de notre consommation de volailles : ce n'est pas normal ! Sans les excédents résultant de nos exportations de vins, notre balance commerciale serait tout juste équilibrée. Le budget de l'agriculture permet-il de lutter contre cette désactivation de notre potentiel agricole et agroalimentaire ?

- Présidence de M. Roland du Luart, vice-président -

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Notre proposition d'amendement sur le dispositif d'exonérations de cotisations sociales des TO-DE fait écho à plusieurs de nos rencontres avec les représentants de la profession agricole. M. Adnot, vous déplorez le coût trop élevé du travail dans le secteur agricole en France, mais des dispositions ont été prises pour diminuer le coût de la main-d'oeuvre agricole. Il est vrai que cela n'est peut-être pas suffisant, tant nous nous heurtons à forte partie : les salaires sont très faibles dans certains pays exportateurs de main-d'oeuvre. Dans le sud-ouest, il y a aussi les travailleurs espagnols, qui travaillent à des conditions qui ne sont pas celles des salariés français.

Pour ce qui concerne l'assurance, il existe déjà une déduction pour aléa, visant à compenser les pertes. Le problème est surtout celui de la réassurance, auquel il n'est pas apporté de réponse. Le constat contredit les craintes de Philippe Adnot : les agriculteurs ne se reposent pas sur les assurances privées, pour la bonne raison qu'ils n'y ont tout simplement pas adhéré. De toute façon, la réassurance privée, de l'ordre de 500 millions d'euros sur ce risque, aurait été incapable de répondre aux besoins, qui pourraient aller de 750 millions à 1,5 milliard d'euros.

Sur l'avenir de la PAC, dont vous avez été plusieurs à vous inquiéter, la position de la France est très claire : notre pays réclame le maintien des crédits. Le ministre nous a précisé son point de vue lors de son audition en commission des affaires économiques, et le débat budgétaire sera pour lui l'occasion, je n'en doute pas, de nous préciser les points particuliers sur lesquels il compte se battre. Nous ne serons pas seuls. Outre la Pologne, l'Espagne et l'Italie pourraient rallier nos positions. Et l'ensemble de nos parlementaires tiennent fermement au maintien des crédits pour 2014-2020.

Jean Arthuis craint une « céréalisation » de l'agriculture française, au détriment de nos élevages. C'est là une vraie question. Depuis quelques années, pour des raisons qui tiennent aux cours mondiaux, les céréaliers gagnent bien leur vie. Au point qu'ils en sont à se soucier d'optimisation fiscale... Ceci est à comparer avec la crise que subissent les filières animales depuis 2008, le choix est vite fait. Les risques, en matière d'élevage, sont très brutaux. Les conséquences pourraient être terribles. A quoi il conviendrait d'ajouter la récente crise du lait. Et le travail, dans ces secteurs, est, de surcroît, beaucoup plus astreignant. Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt devra être très vigilant. Autant il est facile de passer de l'élevage à la culture céréalière, autant il est compliqué de faire le chemin inverse.

M. Jean Arthuis. - C'est un phénomène analogue à celui de la désindustrialisation. Et il y a, de même, une main-d'oeuvre très nombreuse en jeu. Les risques sociaux sont donc grands et doivent conduire à regarder en face la question du coût du travail dans nos filières économiques.

M. Yannick Botrel, rapporteur spécial. - Les exigences en matière de politiques sanitaires seraient trop élevées, M. Patriat ? Il est vrai que nous allons souvent plus loin que les règles imposées par l'Union européenne, et cela vaut pour d'autres domaines que l'agriculture. Les producteurs sont souvent en butte à des inquisitions tatillonnes, dont on a tôt fait d'accuser l'Europe, alors qu'il s'agit parfois de décisions franco-françaises. Reste qu'en matière de veille sanitaire, il faut conserver une grande vigilance. On a vu les désastres qu'a provoqués l'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), avec l'effondrement de la filière bovine en Grande-Bretagne. Les dangers ne sont pas tous derrière nous : voyez, par exemple, le virus de Schmallenberg ou la « fièvre Q » cette année. Il faut conserver des niveaux de surveillance et d'alerte adéquats, sans pour autant faire de zèle.

Jean-Paul Emorine regrette la diminution des crédits de la mission, on peut le comprendre. Mais je lui rappelle que nous ne faisons là que respecter la programmation pluriannuelle des finances publiques, selon un processus déjà engagé par le précédent Gouvernement. Les dispositions de la loi de finances pour 2013 ont conduit à trouver des équilibres. Les organisations professionnelles ne s'insurgent d'ailleurs pas contre la baisse des crédits.

J'en viens, enfin, à la question de la compétitivité, abordée par plusieurs collègues. Il est vrai qu'une réflexion est à conduire sur notre balance commerciale agroalimentaire, qui n'est excédentaire que sous l'effet des exportations de vins et d'alcools. Avec nos collègues Joël Bourdin, André Ferrand et Christian Bourquin, nous avons été amenés, dans le cadre de la mission que nous conduisons sur le soutien aux exportations dans l'agroalimentaire, à entendre de nombreux acteurs. Nous rendrons nos conclusions dans quelques mois. Mais je suis en mesure de dire, dès à présent, que nos pertes de marchés à l'export tiennent aussi, pour une part, à la timidité de nos entreprises à aller se battre à l'international. En outre, j'ai noté que les chefs d'entreprise soulignent qu'ils ont le plus grand mal à trouver des collaborateurs bilingues ou trilingues. Il y a là de quoi réfléchir.

A l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement des rapporteurs spéciaux à l'article 60.

Puis, elle décide de proposer au Sénat d'adopter, sans modification, les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », ainsi que l'article 60 modifié par l'amendement de la commission, et les articles 61 et 61 bis, sans modification. Elle décide également de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits du compte d'affectation spéciale « Développement agricole et rural ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a confirmé sa position, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.