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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

D. LE PROGRAMME 215 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

1. Un programme support attendu à hauteur d'environ 730 millions d'euros en 2013
a) Les crédits de personnel et le plafond d'emplois du programme (641 millions d'euros)

Hormis le programme 206, auquel sont rattachés les crédits de titre 2 des directions départementales des services vétérinaires, les programmes de politique publique de la mission sont dépourvus de dépenses de personnel. Ces dépenses sont inscrites au programme 215 « Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture », qui constitue le programme support de la mission.

La fonction support remplie par le programme 215 se traduit par la très nette prépondérance des crédits de titre 2, qui représentent 87,8 % de l'ensemble des AE du programme, lui-même doté de 729,9 millions d'euros en 2013 (740,3 millions d'euros en CP). Pour mémoire, il s'agissait en 2012 de 758,3 millions d'euros d'AE et de 750,5 millions d'euros de CP.

La masse salariale imputée sur ce programme s'élève ainsi à 641 millions d'euros en 2013 (contre 647 millions d'euros en 2012). Le fait que la masse salariale globale de la mission ait fait l'objet d'une « répartition purement indicative » entre les programmes 215 et 206 ne facilite pas les commentaires sur l'évolution de ces crédits.

Répartition par action et par titre des AE du programme 215

(en millions d'euros et en %)

Action

Titre 2 Personnel

Titre 3 Fonctionnement

Titre 5 Investissement

Titre 6 Intervention

Total

%

01 - Moyens de l'administration centrale

171,55

34,70

0,2

0,15

206,6

28,31 %

02 - Évaluation de l'impact des politiques publiques et information économique

14,95

3,93

0,1

-

18,9

2,60 %

03 - Moyens des DRAAF, DDAF, DDEA et DAF

412,62

19,05

0,8

-

432,5

59,25 %

04 - Moyens communs

41,94

16,63

12,7

0,56

71,8

9,84 %

Total

641,06

74,31

13,8

0,71

729,9

100,00%

%

87,83 %

10,18 %

1,89 %

0,10 %

100,00%

 

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Les crédits de titre 2 sont majoritairement imputés sur l'action 1, qui retrace les moyens de l'administration centrale (171,55 millions d'euros en AE), et sur l'action 3, où sont inscrites les dotations de l'administration déconcentrée (412,62 millions d'euros en AE). Ces actions se situent à des niveaux légèrement inférieurs à ceux de la loi de finances initiale pour 2012.

Votre rapporteur spécial a déjà relevé le caractère peu compatible avec la LOLF de la concentration des crédits de titre 2 dans un seul programme, concentration qui fait obstacle à l'exercice de la fongibilité asymétrique.

La justification d'une telle structuration était fondée sur sa simplicité de gestion, au cours des premières années de mise en oeuvre de la LOLF, mais elle est vite devenue caduque. Votre rapporteur spécial plaide donc à nouveau pour la ventilation des crédits de personnel dans les programmes opérationnels de la mission.

S'agissant du plafond d'emplois du programme 215, il baisse de 314 ETPT entre le plafond autorisé pour 2012 (9 595 ETPT) et la demande pour 2013 (9 172 ETPT). Cette réduction était de 381 ETPT entre 2011 et 2012 et de 375 ETPT pour 2010 et 2011.

b) La dotation hors personnel

La dotation hors personnel du programme 215 s'établit en 2013 à 89 millions d'euros en AE et 99 millions d'euros en CP, au lieu de 113 millions d'euros en AE et 105 millions d'euros en CP en LFI pour 2012.

Cette baisse des crédits (- 24 millions d'euros en AE et - 6 millions d'euros en CP), constatée surtout sur l'action 1 « Moyens de l'administration centrale », provient essentiellement du fait que les baux des sites à loyers privés ont été réengagés pour trois ans en 2012, à l'instar du site de Vaugirard ou des archives du Mans, et ne nécessitent plus les mêmes moyens en 2013. Le recensement général agricole conduit en 2011, opération obligatoire pour tous les Etats membres de l'Union européenne, ne nécessite plus de nouveaux engagements en 2013 mais une dernière phase de couverture en paiement (600 000 euros demandés à ce titre). Pour mémoire, la hausse des CP en 2010, qui résultait du coût du recensement, était de l'ordre de 4,2 millions d'euros. Et cette « bosse » est donc en voie d'extinction. Cela se traduit par la réduction des moyens de l'action 2 « Statistiques, évaluation et études » tant en AE qu'en CP.

2. Principales observations sur la gestion du programme
a) La gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) mise en place par le ministère

Dès 2009, le MAAF a déployé un plan de transformation identifié sous le vocable « Emplois métiers horizon 2012 » (EMH 2012), qui s'est accompagné à partir de 2011 d'un volet consacré à la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC).

L'analyse des métiers du ministère est réalisée à partir des travaux conduits dans le cadre de l'observatoire des missions et des métiers du ministère de l'agriculture (OMM). L'OMM a procédé à l'élaboration d'un répertoire ministériel des métiers (RMM). Celui-ci établit des correspondances systématiques avec le répertoire interministériel des métiers de l'Etat (RIME). Il regroupe les métiers du MAAF en 39 filières d'emplois (qui correspondent à la notion de « domaine fonctionnel » définie par le RIME), ces filières d'emplois se décomposant elles-mêmes en « emplois-types » (qui correspondent aux « emplois fonctionnels » du RIME). L'OMM a aussi créé un comité d'actualisation du répertoire chargé d'ajuster en permanence la description des métiers à l'évolution des fonctions exercées dans les services. En particulier, il est prévu d'intégrer les métiers exercés au sein de l'ensemble des établissements publics sous tutelle du ministère tels que les opérateurs.

Cette phase correspond à l'analyse des métiers détenus par les agents, et en particulier le recensement de chacun sur une filière d'emploi du RMM. Ces informations sont actualisées chaque année. Pour 2012, les données ont été produites au cours du mois d'avril. Il est important de préciser qu'un outil d'appareillement automatique entre les emplois types du MAAF et le RIME est livré dans les fichiers dédiés à ces enquêtes métier. Cet outil est mis à disposition des services déconcentrés.

A partir de ces informations, des modèles de projection de population ont été réalisés par l'administration centrale. Ils fournissent, à titre exploratoire, des données indicatives sur l'évolution de la communauté de travail de chaque BOP. Ce modèle a pour vocation de constituer, pour le responsable de BOP à l'échelle régionale un outil lui permettant d'observer et d'analyser l'évolution modélisée de sa population pour les années à venir.

L'objectif est de mettre à disposition des gestionnaires les informations utiles pour anticiper les besoins et les évolutions à venir au sein de leur BOP, alors qu'une GPEEC nationale est forcément une GPEEC globale et déconnectée des territoires, qui permet uniquement de piloter le nombre de recrutements de primo-accédants à la fonction publique. Les modèles développés par le MAAF ont donc été mis à disposition des services déconcentrés afin de permettre un ajustement des données au niveau local avec des informations individuelles et statistiques recueillies au plus près du terrain. Une fois les dernières données budgétaires introduites et les dérives statistiques corrigées au niveau local (prévisions de départs en retraite, entrées et sorties sous plafond, départs définitifs ou temporaires, échanges entre programmes au sein de la région, etc.), cet outil a vocation à servir de support de réflexion et de dialogue pour une répartition optimale des emplois et des compétences au sein du BOP. Ce travail sert de support au dialogue de gestion entre les responsables de programmes et les responsables de BOP, et permet la répartition des moyens entre les services déconcentrés.

Fin 2011, le MAAF est allé plus loin encore dans le développement de sa démarche en organisant un séminaire national d'échanges de pratiques sur la GPEEC à l'attention des directeurs de services déconcentrés et de leurs secrétaires généraux. Cette journée a permis de sensibiliser les acteurs des services déconcentrés sur la démarche GPEEC et de partager les bonnes pratiques locales. Les échanges ont porté sur plusieurs expériences mises en oeuvre avec succès sur le terrain, pour anticiper les évolutions des missions, des moyens et des compétences, et valoriser l'accompagnement de ces changements en matière de formation continue notamment.

Dans le prolongement de ce séminaire, le ministère a organisé, en 2012, des journées inter-régionales d'échanges sur la GPEEC. Les réunions organisées ont permis de poursuivre et de renforcer les échanges entre plus de vingt structures qui comprennent l'ensemble des directeurs des services déconcentrés, des directeurs des établissements d'enseignement agricole, des secrétaires généraux, des chefs de service et des délégués régionaux à la formation continue. Au programme de ces rencontres sont abordés le sujet de la GPEEC, et celui des parcours de professionnalisation. Ces séquences sont construites notamment à partir de présentations réalisées par l'administration centrale, mais surtout et essentiellement sur le principe d'échanges de pratiques, de restitutions d'expériences et donc de témoignages issus du terrain. La tenue de ces réunions, à proximité des niveaux locaux de décision permet d'approcher l'ensemble des acteurs concernés par cette démarche et de sensibiliser notamment les différents intervenants opérationnels, qui ont pu partager leurs expériences, leurs pratiques d'analyse et d'actions managériales ou opérationnelles.

Le séminaire national et ces journées inter-régionales d'échanges sur la GPEC ont été reconnus en tant que « bonnes pratiques de GRH 2012 » par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP).

b) La fusion des corps au ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt

La diversité des missions assurées historiquement par le MAAF s'est traduite logiquement par l'existence de multiples statuts particuliers, couvrant les nombreuses filières d'emploi (administrative, ouvrière, technique, enseignement technique, enseignement supérieur), auxquels il faut ajouter ceux des établissements publics sous tutelle disposant de corps propres de fonctionnaires (Office national des forêts, FranceAgriMer, Institut français du cheval et de l'équitation, Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, etc.).

Le ministère a donc engagé depuis une quinzaine d'années une politique de fusion des corps par niveau et par filière. Dans ce cadre, ont été fusionnés les quatre corps de techniciens en 1996, les corps des ingénieurs du génie rural des eaux et des forêts (IGREF) et des ingénieurs d'agronomie en 2002 et les trois corps d'ingénieurs des travaux en 2006. Plus récemment, dans le cadre des décisions prises par le Conseil de modernisation des politiques publiques, le corps IGREF a été fusionné en 2009 avec le corps des ingénieurs des ponts et chaussées (IPC), pour créer le nouveau corps à gestion interministérielle des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts. Pour 2011, une réflexion interministérielle est engagée concernant la fusion des ingénieurs de l'agriculture et de l'environnement avec les corps homologues du ministère chargé de l'écologie et du développement durable, et notamment celui des ingénieurs des travaux publics de l'Etat.

Par ailleurs, conformément aux orientations définies dans la stratégie ministérielle de réforme en 2003, a été réalisée en 2006 la fusion des corps administratifs de même niveau, répartis sur les trois secteurs du ministère : enseignement, services déconcentrés et administration centrale. Étaient concernés les trois corps d'agents administratifs, les trois corps d'adjoints administratifs, les trois corps de secrétaires administratifs, et les trois corps d'attachés.

Enfin, dans le cadre de la RGPP, le ministère de l'agriculture a poursuivi, en 2010, son effort de rationalisation et de simplification de l'architecture statutaire avec un décret opérant la fusion des corps des attachés, secrétaires administratifs et adjoints administratifs des établissements publics FranceAgriMer et ASP avec les corps homologues du ministère. En 2012, il en a été de même pour le corps des secrétaires administratifs de l'ONF, qui a rejoint celui du MAAF.

Au final, le nombre de corps gérés par le MAAF, qui est passé de 71 en 1990 à 30 en 2009, s'élèvera à 26 à la fin de l'année 2012, une fois intervenues les fusions engagées ou envisagées42(*).

Les principales observations de votre
rapporteur spécial sur le programme 215

1. La concentration des crédits de titre 2 de la mission au sein d'un unique programme support n'est plus justifiée par les adaptations liées à la mise en oeuvre de la LOLF ou par la réorganisation en voie d'achèvement du ministère. Une ventilation des dépenses de personnel entre les différents programmes serait donc souhaitable pour la présentation du projet de loi de finances pour 2014.

2. Le plafond d'emplois baisse de 314 ETPT en 2013, après avoir été réduit de 381 ETPT en 2012, 375 ETPT en 2011, 613 ETPT en 2010 et de 1 124 ETPT en 2009. La démarche de suppressions d'emplois est donc scrupuleusement poursuivie par le MAAF. Elle s'accompagne d'une politique de modernisation visible tant du point de vue de la fusion des corps que de la gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences.


* 42 Le ministère a précisé à votre rapporteur spécial que l'évolution ainsi constatée n'intègre pas par définition les autres fusions intervenues ou à intervenir avec les corps relevant d'autres ministères ou avec les corps propres des établissements publics, qui contribuent également, au delà du strict périmètre ministériel, à la réduction du nombre de corps.