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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

C. LE PROGRAMME 206 « SÉCURITÉ ET QUALITÉ SANITAIRES DE L'ALIMENTATION »

(Rapporteur spécial : Yannick BOTREL)

Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » a intégré, en 2009, la mission « APAFAR », suite à la suppression de la mission « Sécurité sanitaire ». Ainsi que l'avait relevé40(*) notre ancienne collègue, alors rapporteure spéciale, Nicole Bricq, la mission « Sécurité sanitaire » présentait un caractère artificiel et son élaboration ne faisait pas l'objet d'une « réelle concertation entre responsables de programme, ni d'arbitrages budgétaires entre les deux programmes qui la composent ».

1. Un demi milliard d'euros de crédits dont la moitié sont des dépenses de personnel
a) La fin de la dynamique à la baisse des crédits ?

En 2013, le programme représente 511,4 millions d'euros d'AE et de CP, soit une hausse notable par rapport à la LFI pour 2012 : + 3,86 % (les dotations s'élevaient à 492 millions d'euros en AE et en CP). Une telle augmentation contraste avec les réductions constatées les années précédentes. En 2012, il s'agissait ainsi d'une contraction de 2 % en AE et de 3 % en CP, et une baisse de 6,5 % en AE et 9 % en CP avait également été constatée en 2011.

A la différence des autres programmes de la mission APAFAR, le programme 206 intègre en son sein les crédits de personnel qui permettent de concourir à sa mise en oeuvre. 283,1 millions d'euros de crédits de titre 2, soit plus de la moitié des AE du programme, sont ainsi concentrés sur l'action 6 « Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation ». Ils correspondent principalement aux moyens des directions départementales des services vétérinaires (DDSV). La réduction des crédits les années précédentes faisait surtout suite aux efforts de rationalisation entrepris par le ministère41(*).

Hors personnel, les crédits du programme 206 s'établissent en 2012 à 228,3 millions d'euros en AE et CP, soit une augmentation de 2,35 % en AE et en CP par rapport à la LFI pour 2012 (elle était à l'inverse en baisse de 5 % en 2012 et de 12,7 % en 2011 par rapport à 2010).

Répartition par action et par titre des AE du programme 206

(en millions d'euros et en %)

Action

Titre 2 Personnel

Titre 3 Fonctionnement

Titre 5 Investissement

Titre 6 Intervention

Total

%

01 - Prévention et gestion des risques inhérents à la production végétale

-

6,1

-

14,6

20,7

4,05 %

02 - Lutte contre les maladies animales et protection des animaux

-

63,6

-

46

109,6

21,43 %

03 - Prévention et gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires

-

9,1

-

5,8

14,9

2,91 %

04 - Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires

-

72,8

-

1,4

74,2

14,51 %

05 - Élimination des farines et des coproduits animaux

-

-

-

4

4

0,78 %

06 - Mise en oeuvre de la politique de sécurité et de qualité sanitaires de l'alimentation

283,1

0,7

-

-

283,8

55,49 %

08 - Qualité de l'alimentation et offre alimentaire

-

4,2

-

-

4,2

0,82 %

Total

283,1

156,5

-

71,8

511,4

100 %

%

55,36 %

30,60 %

-

14,04 %

100 %

 

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

b) Les explications du ministère

La hausse des crédits du programme 206 en 2013 résulterait notamment, d'une part, de la montée en puissance du plan national d'action de lutte contre la tuberculose bovine, qui vise à renforcer le système de surveillance et, d'autre part, du développement du système d'information de l'alimentation (SIAL), qui doit conduire à l'horizon 2014-2015 à un portail unifié pour l'ensemble des applications et des procédures de la direction générale de l'alimentation (DGAL).

Il faut espérer que la fin de la dynamique à la baisse de ces crédits du programme se confirme après 2013, la politique sanitaire et les services vétérinaires ayant été durement mis à contribution au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Selon le syndicat national des inspecteurs de santé publique vétérinaire (SNISPV), en cinq ans, plus de 60 emplois, soit 13 % des effectifs d'inspecteurs, d'ingénieurs, de techniciens supérieurs ou encore de contrôleurs sanitaires auraient été supprimés. D'après ce même syndicat, certaines missions de contrôle ne seraient plus assurées ou de manière très incomplète, illustrant la dégradation de notre dispositif de sécurité sanitaire.

Sans reprendre à son compte ces propos, votre rapporteur spécial souhaite rappeler que les exigences fortes en matière de sécurité sanitaire nécessitent de conserver des moyens de contrôle adaptés et que le choix de recourir à des contrôles délégués ainsi qu'à des autocontrôles par les professionnels présente un risque important en cas de crise sanitaire d'ampleur inhabituelle. C'est par les moyens mis en oeuvre par le présent programme que, chaque année, l'impact de différentes maladies est affaibli sur notre territoire. En 2012 par exemple, la mise en place d'un plan « Schmallenberg » (0,5 million d'euros) et d'un plan « Fièvre Q » (1,8 million d'euros) a permis de maintenir la France dans le statut « indemne » face à ces maladies. Ces plans ont été financés par un redéploiement des crédits destinés à la lutte contre les maladies animales.

2. Principales observations sur la justification au premier euro
a) La réforme de l'opérateur unique du programme

Aux termes de l'ordonnance n° 2010-18 du 7 janvier 2010 et du décret n° 2010-719 du 28 juin 2010, la fusion de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et de l'Agence française de sécurité sanitaire de l'environnement et du travail (AFSSET) a donné naissance le 1er juillet 2010 à l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSÉS) .

Elle reprend les missions et le personnel de chacune des deux agences, ainsi que leurs compétences scientifiques dans l'évaluation des risques, pour les « mettre au service d'une lecture plus globale et transversale des questions sanitaires », comme l'affirme le PAP pour 2012.

Sa dimension interministérielle doit être remarquée. L'ANSÉS concourt ainsi principalement à la mise en oeuvre de l'action 4 « Acquisition et mobilisation des moyens scientifiques et techniques pour maîtriser les risques sanitaires » du programme 206 et recevra à ce titre, en 2013, une subvention de 63,4 millions d'euros en AE (contre 66 millions d'euros en 2012 et 68 millions d'euros en 2011). Mais elle bénéficiera également des crédits des programmes 204 « Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins », 111 « Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail », 181 « Prévention des risques » et 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables », pour un montant total de 31,3 millions d'euros, ce qui portera l'ensemble de ses concours publics pour 2013 à 94,7 millions d'euros en AE. Dans ce contexte, l'ANSÉS se trouve donc placée sous la tutelle des ministres chargés de l'agriculture, de la consommation, de l'environnement, de la santé et du travail.

b) L'aboutissement du processus de modernisation du service public de l'équarrissage

Depuis l'entrée en vigueur de la libéralisation du service public de l'équarrissage (SPE), le 18 juillet 2009, les filières doivent assurer elles-mêmes la gestion et le financement de l'équarrissage. L'Etat ne reste payeur que du seul service public résiduel (animaux trouvés morts dans les DOM, cadavres relevant de l'intérêt général et de mesures d'urgence liées à la salubrité ou à la santé publique), soit 4 millions d'euros en AE et en CP en 2013 (il s'agissait en 2012 et en 2011 d'un niveau similaire d'AE et de CP).

Si le coût annuel du SPE résiduel pour l'Etat s'établit effectivement à 4 millions d'euros, au lieu de 44 millions d'euros dans l'ancien périmètre, il n'en demeure pas moins que les crédits de la mission APAFAR ont également apurer la dette du SPE, qui s'établissait à 54,7 millions d'euros avant la libéralisation. Un premier versement effectué en 2009 a permis de réduire de 17,7 millions d'euros le niveau de la dette. Après la poursuite des paiements en 2010, le solde de 9,5 millions d'euros a été apuré en 2011. Depuis 2012, la réforme du service public de l'équarrissage s'accompagne donc d'une réduction substantielle et durable des crédits qui lui sont consacrés.

Les principales observations de votre
rapporteur spécial sur le programme 206

1. La réduction continue des crédits du programme laissait planer une incertitude sur sa capacité à répondre aux exigences fortes en matière de sécurité sanitaire, surtout en cas de déclenchement d'une crise d'ampleur inhabituelle. Il convient de conserver des moyens de contrôle adaptés et de limiter les recours aux contrôles délégués et aux autocontrôles par les professionnels.

2. La réforme du service public de l'équarrissage est arrivée à son terme en 2012. Elle s'accompagne d'une réduction substantielle des dépenses qui lui sont consacrées. L'apurement de la dette des éleveurs a ainsi été finalisé à la fin de l'exercice 2011.


* 40 Voir notamment l'annexe 30 au tome III du rapport général n° 91 (2007-2008) sur le projet de loi de finances pour 2008. Nicole Bricq était alors rapporteure spéciale de la mission « Sécurité sanitaire ».

* 41 Le plafond d'emplois du programme passe de même de 5 336 ETPT en 2010 à 4 742 ETPT en 2011, à 4 676 ETPT en 2012 et à 4 579 en 2013. Il s'agit donc de 97 ETPT en moins en 2013, ce qui fait suite à la suppression de 66 ETPT en 2012 et de 477 ETPT en 2011. Toutefois ces baisses s'expliquent notamment par des corrections techniques et des mesures de transfert.