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Projet de loi de finances pour 2013 : Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales

22 novembre 2012 : Budget - Agriculture, alimentation, forêts et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

B. LE PROGRAMME 149 « FORÊT »

(Rapporteur spécial : Joël BOURDIN)

1. Des crédits à la baisse en 2013 (291 millions d'euros en AE et 315 millions d'euros en CP)

Depuis le PLF 2012, le programme 149 dispose d'une nouvelle nomenclature dont l'objectif est d'offrir une présentation par dispositif permettant un meilleur suivi de l'exécution des crédits. Le nombre d'actions est ainsi passé de quatre à deux et les sous-actions de 23 à 17.

a) Une baisse optique suite au transfert de l'IFN

Doté d'un peu moins de 291 millions d'euros en AE et de 315,42 millions d'euros de CP, le programme 149 est à 70 % composé de dépenses de fonctionnement.

En 2013, les crédits du programme sont en baisse de 17,8 % en AE et de 13 % en CP, par rapport aux ouvertures en LFI pour 2012 (354 millions d'euros d'AE et 362,5 millions d'euros de CP).

Répartition par action et par titre des AE du programme 149

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013

Cette baisse à périmètre courant par rapport à 2012 est essentiellement due à la réduction des moyens consacrés aux différentes mesures visant à répondre aux conséquences de la tempête Klaus de 2009 (bonifications de prêts, aides au nettoyage et à la reconstruction surtout). Il faut, de plus, noter qu'en 2012, le transfert de la subvention pour charges de service public de l'Inventaire forestier national (IFN) au ministère chargé de l'écologie, dans le cadre de l'intégration en 2012 de l'IFN à l'Institut géographique national (IGN), a conduit à une économie de 11,9 millions d'euros en AE=CP.

En dehors de ces évolutions, le budget du programme 149 est à peu près stable.

b) Les dépenses fiscales

Les dépenses fiscales rattachées au programme 149 « Forêt » sont d'au moins 92 millions d'euros dans le cadre du projet annuel de performance pour 2013, soit environ 31 % des crédits budgétaires alloués au programme.

Seules quelques mesures significatives sont examinées ici par votre rapporteur spécial.

Il s'agit principalement de mesures patrimoniales, telles que les exonérations partielles d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour les propriétés en nature de bois et forêts (coût de 40 millions d'euros), et les exonérations partielles de droits de mutation à titre gratuit, qui correspondent aux successions et donations de ces mêmes propriétés (30 millions d'euros de dépenses fiscales). Pour des raisons obscures, les parts de groupements fonciers agricoles (GFA) et les biens ruraux loués par bail à long terme rentrent dans le calcul du coût de ces deux mesures. Leur exclusion, au profit des seules réductions d'impôt imputables aux propriétaires forestiers et aux groupements forestiers, abaisserait le montant de ces deux niches rattachées au programme 149.

Le dispositif d'encouragement fiscal à l'investissement en forêt (DEFI) engendre un coût d'environ 6 millions d'euros. Il vise à lutter contre le morcellement des bois et forêts par la mise en place d'une réduction d'impôt sur le revenu (IR), accordée aux personnes physiques qui effectuent des dépenses d'acquisition de terrains boisés ou de travaux forestiers. Prolongé jusqu'au 31 décembre 2013, il a également été adapté par la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Un taux réduit de TVA (5,5 %) est appliqué aux travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles (y compris les propriétaires forestiers), à la suite des tempêtes de 1999 (3 millions d'euros de dépenses fiscales).

Par ailleurs, la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a apporté une importante évolution à la politique forestière par la création du compte d'épargne d'assurance pour la forêt, sur lequel les intérêts des sommes déposées sont exonérés d'impôt dans la limite d'un taux de rémunération de 2 % (pour un coût de 2 millions d'euros en 2013). Ce dispositif censé s'accroître progressivement et atteindre un rythme de croisière de 20 millions d'euros par an ne connaît donc pas le succès escompté ce qui invite à poursuivre la réflexion sur la diffusion des assurances dans le monde sylvicole.

En outre, et pour un montant de 4 millions d'euros, les scieries ont la possibilité de majorer de 30 % le taux d'amortissement dégressif pour les matériels de production, de sciage et de valorisation des produits forestiers. Cet amortissement accéléré ne concerne que les entreprises de première transformation du bois en vue de les encourager à investir.

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que le précédent Président de la République avait annoncé, lors de son discours sur la filière bois prononcé le 19 mai 2009 à Urmatt, que les soutiens publics, qu'il s'agisse d'aides ou de mesures fiscales, devraient être soumis à la condition de la gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient. Il souhaite réitérer cette préconisation à l'occasion du présent PLF.

2. L'Office national des forêts, principal opérateur du programme
a) La crise de l'ONF : un « arbre qui cache la forêt »

Les subventions aux opérateurs représentent les deux tiers des crédits du programme soit 202 millions d'euros en AE et en CP, principalement destinés à l'Office national des forêts (ONF), ce qui explique en grande partie la prépondérance des crédits de titre 3. Plus de 70 % des AE et des CP sont ainsi concentrés sur l'action 11 « Gestion des forêts publiques et protection de la forêt », qui supporte notamment la subvention pour charges de service public de l'ONF, établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) doté de 10 000 agents et d'un budget annuel d'environ 855 millions d'euros. L'office a pour mission la gestion des 4,7 millions d'hectares de forêts publiques, soit environ 27 % de l'ensemble de la surface forestière de notre pays, ce qui le conduit également à assurer 40 % de la vente de bois en France. La baisse prévue de la subvention de l'Etat à l'ONF, en application des décisions issues de la RGPP36(*), est à ce stade toujours reportée : touché par la crise économique, la chute des cours du bois et le recul de ses recettes, l'ONF doit faire face depuis quatre ans à une situation financière difficile sur laquelle votre rapporteur spécial a eu l'occasion de se pencher37(*).

L'Etat a donc décidé de verser à l'ONF une subvention d'équilibre exceptionnelle en 2009 et, afin de ne pas le fragiliser davantage, la subvention versée en 2010 à cet opérateur a été maintenue à son niveau antérieur (172,3 millions d'euros, soit une subvention strictement égale à celle versée en 2009). En 2011 et 2012, la subvention a même enregistré une hausse puisqu'elle a été portée à 203 millions d'euros mais ramenée ensuite à 186 millions d'euros. Pour 2013, la subvention allouée par le programme 149 est stable et s'élève à 186 millions d'euros.

Les propositions du président du conseil d'administration de l'office, Hervé Gaymard, dans son rapport remis en octobre 2010 au Président de la République, consistaient à appliquer à cet opérateur une logique d'entreprise publique, de recapitaliser l'office à hauteur de 300 millions d'euros, de rénover le dialogue social, de faire évoluer le statut des personnels et, enfin, de placer l'établissement sous la direction d'un président-directeur général unique. Votre rapporteur spécial émet des réserves quant à ces préconisations et rejette tout projet de privatisation de l'ONF.

Si des efforts en matière d'organisation interne doivent être poursuivis, notamment pour ce qui concerne la fonction ressources humaines de l'opérateur, c'est surtout le besoin d'une clarification des relations entre l'ONF, l'Etat, les collectivités territoriales et les forestiers privés qui se fait jour. Votre rapporteur spécial se félicite ainsi que la loi de finances pour 2012 ait conduit à réexaminer le partage du coût du régime forestier, dans la mesure où le calcul des frais de garderie manquait d'équité puisqu'il ne prenait en compte ni la capacité contributive des communes, ni les prestations de l'office, et restait lié aux options d'exploitation retenues localement38(*).

b) Le Centre national de la propriété forestière (CNPF)

En revanche, le résultat de la fusion du Centre national de la propriété forestière (CNPF) et des centres régionaux de la propriété forestière (CRPF) semble satisfaisant39(*).

Elle s'était traduite par une diminution importante de la subvention à cet opérateur en 2011 (- 23 %), pour s'établir à 13,9 millions d'euros. Toutefois, en 2013, comme cela avait été le cas en 2012, cette subvention revient à des niveaux plus habituels, puisqu'elle est d'un peu plus de 16 millions d'euros en AE=CP (+ 18 % entre 2011 et 2012 et stable entre 2012 et 2013).

Les activités du centre s'inscrivent dans un contrat d'objectifs et le contrat de performance concernant la période 2012-2016 a été signé entre l'Etat et cet établissement public.

Les principales observations de votre
rapporteur spécial sur le programme 149

1. Les dépenses fiscales du programme doivent incarner les priorités stratégiques de la politique forestière, centrée notamment sur une meilleure valorisation de la ressource bois. La mise en place récente du compte d'épargne d'assurance pour la forêt doit contribuer plus particulièrement à relever ce défi, sous réserve de sa diffusion auprès des sylviculteurs.

2. Les soutiens publics à la filière bois, qu'il s'agisse d'aides ou de mesures fiscales, devraient être soumis à la condition de la gestion effective des forêts par les propriétaires qui en bénéficient.


* 36 Elle devait diminuer depuis 2010.

* 37 En application de l'article 58-2° de la LOLF, votre commission des finances avait en effet demandé à la fin de l'année 2008 à la Cour des comptes une enquête sur l'ONF. Le rapport de la Cour lui a été remis le 29 septembre 2009. Votre rapporteur spécial a ensuite consacré un rapport à cette enquête. Il renvoie donc à ce dernier pour une présentation plus détaillée des problématiques de l'office (« L'ONF à la croisée des chemins », n° 54, 2009-2010).

* 38 Le mode de calcul de ces frais, fondé sur les ventes de bois, conduisait à un résultat peu souhaitable : la charge pesant sur une commune était d'autant plus élevée qu'elle avait une politique active d'exploitation commerciale de sa forêt. A l'inverse, une commune qui aurait négligé une telle exploitation, aurait bénéficié dans le même temps des prestations de l'ONF au titre du régime forestier et aurait donc profité de la situation en étant relativement favorisée. Une telle logique n'allait pas du tout dans le sens de la mobilisation de la ressource forestière.

* 39 L'ordonnance du 6 novembre 2009 et le décret du 22 mars 2010, qui résultent de la révision générale des politiques publiques, ont réformé le code forestier et modifié l'organisation de la forêt privée, en regroupant en un seul établissement public le Centre national et les 18 centres régionaux de la propriété forestière (CRPF).