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Projet de loi de finances pour 2013 : Culture

22 novembre 2012 : Budget - Culture ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 63 (Art. L. 524-3 du code du patrimoine) - Suppression de l'exonération de redevance d'archéologie préventive des constructions individuelles réalisées pour elle-même par une personne physique

Commentaire : Le présent article prévoit la suppression de l'exonération de redevance d'archéologie préventive des constructions individuelles réalisées pour elle-même par une personne physique.

I. LE DROIT EXISTANT

La redevance d'archéologie préventive (RAP) a été instituée par la loi n° 2003-707 du 1er août 2003.

L'archéologie préventive se distingue de l'archéologie programmée et vise à détecter, en vue de leur sauvegarde, des éléments de patrimoine avant la réalisation d'opérations portant atteinte au sous-sol. Après la réalisation d'un diagnostic - études, prospections et travaux de terrain - destinés à préciser la présence d'éléments de patrimoine, les fouilles permettent de les relever puis de les protéger.

La prescription, le contrôle et l'évaluation des diagnostics et des fouilles relèvent, sur terre, des services régionaux de l'archéologie (SRA) des DRAC et, pour le milieu subaquatique, du Département de recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM), service à compétence nationale de la direction générale des patrimoines, établi à Marseille.

L'essentiel des diagnostics ainsi que les fouilles sont majoritairement réalisées par l'Institut national de recherches archéologiques et préventives (INRAP).

Comme l'avait souligné notre ancienne collègue Nicole Bricq dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 2012, « les circuits de financement de l'archéologie préventive et la gestion de la redevance d'archéologie préventive sont complexes ». En effet, si les fouilles préventives sont financées par l'aménageur sur la base d'une prestation contractuelle, les diagnostics sont financés par l'impôt, en l'espèce, au nom du principe « aménageur-payeur », par la redevance d'archéologie préventive.

En pratique, le rendement de la redevance s'est, dès l'origine, révélé insuffisant pour couvrir ne serait-ce que les besoins de fonctionnement courant de l'archéologie préventive. Conjuguée à l'absence de dotation en fonds de roulement de l'INRAP lors de sa création, cette faiblesse a rendu indispensable le versement régulier de subventions budgétaires à l'opérateur, pour un montant total estimé à 154 millions d'euros à fin 2011.

Afin de remédier à ce déséquilibre chronique, source de retards dans l'intervention sur le terrain, une réforme d'ensemble de la redevance a été engagée l'année passée. Ses modalités de calcul et de recouvrement ont été réformées : l'article 79 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a adossé la RAP à la taxe d'aménagement, tout en procédant à diverses simplifications et mises en cohérence. L'INRAP a également bénéficié d'une recapitalisation par le ministère de la Culture, à hauteur de 21 millions d'euros, qui a compensé les résultats négatifs cumulés de l'établissement, dont la trésorerie était déficitaire depuis 2007.

Comme le soulignaient vos rapporteurs spéciaux dans leur rapport de l'année passée, « l'effort supplémentaire consenti par le contribuable via la recapitalisation et l'aménagement de la RAP doit naturellement s'accompagner de gains de productivité et d'une amélioration de la qualité du service apporté aux aménageurs ». Signé en juillet 2011, le contrat de performance 2011-2013 entre l'Etat et l'opérateur comporte 90 mesures destinées à améliorer la qualité des prestations rendues à ses clients. Son fonctionnement interne fait par ailleurs l'objet d'un effort particulier de maîtrise des dépenses opérationnelles et de suivi de sa gestion.

Si l'on en croit le rapport d'activité de l'INRAP pour 2011, la baisse de l'activité de l'institut, la première depuis sa création, « masque une plus grande efficience dans la réalisation des opérations : le nombre de diagnostics et les surfaces sondées sont en croissance, les recettes et la marge opérationnelle pour les fouilles sont en nette amélioration ; les charges fixes sont en recul ». L'INRAP estime que « ces résultats sont très encourageants et montrent que les efforts accomplis pour moderniser l'institut et son fonctionnement produisent des fruits ». Il est vrai que le rendement exceptionnel de la RAP a permis à l'établissement de dégager un bénéfice, de 5,82 millions d'euros.

Quoi qu'il en soit, les nouvelles règles de calcul de la redevance sont entrées en vigueur au 1er mars 2012, à l'instar des règles applicables à la taxe d'aménagement sur laquelle elle est désormais intégralement adossée : son assiette est la valeur de l'ensemble immobilier déterminée dans les conditions prévues aux articles L. 331-10 à L. 331-13 du code de l'urbanisme pour la taxe d'aménagement. La valeur de l'ensemble immobilier est la surface de construction.

Les dispositions adoptées l'année passée ont laissé subsister plusieurs exonérations de la redevance. Six d'entre elles peuvent s'appuyer sur une exonération de la taxe d'aménagement :

- les constructions et aménagements destinées à un service public ou d'utilité publique ;

- les constructions de locaux d'habitation et d'hébergement bénéficiant d'un prêt locatif aidé d'intégration ;

- certains locaux ou surfaces des exploitations et coopératives agricoles (plancher des serres de production, locaux destinés à abriter les récoltes...) ;

- les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques ou des risques miniers ;

- sous certaines conditions, la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans ;

- les constructions dont la surface est inférieure à 5 m2.

Seule l'exonération des constructions de maisons individuelles réalisées pour elle-même par une personne physique n'obéit pas à cette logique. Non prévue dans le texte initial du projet de loi de finances rectificative pour 2011, cette disposition avait été introduite par le Gouvernement lors de l'examen de ce projet par l'Assemblée nationale. Dérogatoire au nouveau régime de la redevance, cette exonération a introduit une complexité alors qu'un des objectifs de la réforme visait justement à en simplifier l'économie générale. Elle heurtait également plusieurs principes généraux :

- l'équité car comment justifier qu'un contribuable logé en logement social soit assujetti alors qu'un propriétaire individuel ne l'est pas ;

- le souci de lutter contre l'étalement urbain, source de gaspillage de terres naturelles disponibles.

Cette exonération avait pour effet de réduire le rendement prévu de la redevance et allait, de ce fait, à l'encontre de l'objectif de procurer une ressource pérenne pour l'archéologie préventive. Tant votre commission que la commission de la culture, saisie pour avis, s'étaient par conséquent opposées à l'institution de cette exonération.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le Gouvernement entend maintenant revenir sur cette disposition. L'article 63 prévoit que la taxe s'appliquera aux constructions pour lesquelles des demandes d'autorisation de construire auront été déposées à compter du 1er janvier 2013.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Sur le plan des principes et de l'équité fiscale, cet article ne parait pas pouvoir encourir de critique. En revanche, quelques points méritent d'être éclaircis :

- le montant de la recette procurée par la redevance est par nature incertain, puisque lié au nombre des demandes d'autorisation de construire déposées au cours de l'année considérée. Notons toutefois que l'estimation de la recette procurée par la suppression de cette exonération, soit 30 millions d'euros, représente près du double du chiffrage présenté l'année dernière par le Gouvernement lors de la discussion de l'amendement tendant à l'instituer (18 millions d'euros) ;

- le rendement attendu de la redevance ainsi n'est-il pas trop élevé par rapport aux besoins annuels de fonctionnement de l'archéologie préventive, évalués à 2010 par l'INRAP lui-même, à 116,5 millions d'euros par an (hors besoins conjoncturels liés à d'éventuels pics d'activité) ;

- la suppression de l'exonération entraînerait un renchérissement du coût de la construction de maisons individuelles. Les contribuables bénéficieront toutefois d'un abattement pour les 100 premiers mètres carrés de la résidence principale, conformément aux dispositions de l'article L 331-12 du code de l'urbanisme. Le Gouvernement a estimé à 277,20 euros en province et à 314 euros en Ile-de-France le renchérissement du coût de la construction d'un pavillon d'une superficie de 150 m2. En moyenne, les contribuables devraient acquitter une somme moindre puisque la superficie moyenne des constructions individuelles se situe à 130 m2 environ.

L'augmentation de la taxe d'aménagement s'élèverait donc à 9 % environ en région et à 7 % en Ile-de-France. Rapporté au coût de la construction, qui serait, toujours dans l'hypothèse d'un pavillon de 150 m2, de 300 000 euros, elle représenterait un effort financier supplémentaire marginal pour les personnes intéressées. Reste qu'elle intervient dans un contexte général d'accroissement de la fiscalité des ménages

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 63 bis (nouveau) - Autorisation de cession à l'Etat
du terrain d'assiette du Grand Palais

Commentaire : Le présent article autorise la Ville de Paris à céder à l'Etat le terrain d'assiette du Grand Palais. Il précise la fiscalité applicable à cette acquisition.

Lors de l'examen des crédits affecté à la mission « Culture », le 12 novembre 2012, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement destiné à autoriser la Ville de Paris à céder à l'Etat le terrain d'assiette du Grand Palais, avant que celui-ci y effectue des travaux.

Cette acquisition supposait que la loi des 20-27 août 1828 portant concession à la Ville de Paris de la place Louis XVI et de la promenade dite des Champs-Elysées soit modifiée au préalable. L'article 63 bis fixe également le régime fiscal de cette acquisition.

I. LE DROIT EXISTANT

Le premier aménagement des Champs-Elysées nous rapproche de l'édification du Palais du Luxembourg, affecté au Sénat en application de l'article 2 de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. C'est en effet à Marie de Médicis que l'on doit, en 1616, la transformation de ces terrains marécageux et inhabités en une longue allée bordée d'arbres, le cours La Reine. Après avoir constitué une dépendance de la couronne, ces parcelles avaient été incorporées dans le domaine de l'Etat par la loi du 27 novembre 1792. Par une loi des 20-27 août 1828, l'Etat a concédé à la Ville de Paris, à titre de « propriété » la place Louis XVI et la promenade dite des Champs-Elysées, à charge pour la Ville de Paris de « pourvoir aux frais de surveillance et d'entretien, de réaliser dans un délai de cinq ans des travaux d'embellissement jusque à concurrence d'une somme de deux millions deux cent trente mille francs au moins, de conserver leur destination actuelle aux terrains concédés, lesquels ne pourront être aliénés en tout ou en partie ».

Pour le Comte Siméon, rapporteur de la loi, ce transfert gratuit était d'autant plus justifié que l'entretien du terrain concédé était onéreux pour l'Etat, qui « depuis longtemps cherchait à s'en débarrasser ». L'Etat « se défaisait d'une propriété sans produit. C'était faire un usage convenable des revenus [de la Ville de Paris] que d'en employer une partie à des embellissements ».

Au terme d'un accord intervenu en 185222(*), la Ville de Paris a concédé à l'Etat un terrain d'environ 34 400 m2 sur lequel a été édifié le Palais de l'Industrie dans le cadre de l'exposition universelle de 1855.

Par la suite, deux conventions ont été conclues entre la Ville de Paris et l'Etat en vue du renouvellement de l'occupation par l'Etat du terrain d'assiette de ce Palais puis du Grand Palais, édifié dans le cadre de l'exposition universelle de 1900. La deuxième convention a été conclue le 18 novembre 1895 et approuvée par la loi du 16 juin 1896 relative à l'Exposition universelle de 1900, pour une période de 18 ans ; elle se poursuit par tacite reconduction depuis le 31 décembre 1914. Cette convention permettait également de fixer les conditions du financement et de la réalisation des importants travaux prévus par l'Etat dans le périmètre des Champs-Elysées, ainsi que de l'esplanade des Invalides, du Trocadéro et du Champs de Mars, dans le cadre de la préparation de l'exposition universelle.

Saisi par le ministre de la culture et de la communication, le Conseil d'Etat a récemment eu l'occasion de rappeler que « le terrain d'assiette du Grand Palais constitue une dépendance du domaine public de la ville de Paris »23(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Si l'on en croit l'exposé des motifs du projet de la délibération du Conseil de Paris des 19-20 mars 201224(*), « Depuis plusieurs années, l'Etat, sous l'égide du ministre de la culture, a manifesté son intention de se porter acquéreur du terrain d'assiette du Grand Palais [...] afin de réunir entre ses mains la propriété de ce terrain d'assiette et de l'édifice proprement dit, lequel est affecté au servie public de l'Etat, afin de procéder à une rénovation générale du Grand Palais ». En raison de l'objectif poursuivi, le Conseil de Paris a répondu favorablement à la demande de l'Etat et a approuvé le principe de la cession à l'amiable de ce terrain, sous réserve que l'acte de vente contienne l'engagement de l'Etat de maintenir pendant une période de trente ans à compter de sa date l'affectation du terrain d'assiette du bien vendu et ses constructions, le Grand Palais, à leur vocation historique de grand équipement voué aux activités, manifestations et événements dans les domaines culturel, scientifique, artistique et technique.

Outre cette clause d'affectation, le protocole signé entre la Ville de Paris et l'Etat porte sur l'identification du bien, sur le prix, l'échelonnement du paiement de l'acquisition, les servitudes consenties par la Ville et le délai de réitération de l'acte authentique de la vente.

Sur le plan juridique, cette cession ne pourra intervenir qu'après la modification de la loi des 20-27 août 1828 afin de supprimer l'interdiction d'aliéner pour la Ville de Paris. Tel est l'objet du présent article.

Cette cession mettra fin au litige qui opposait la Ville de Paris et l'Etat sur le versement par celui-ci d'une redevance pour occupation du domaine public de la Ville sur le fondement des conventions précitées, le tribunal administratif de Paris, par jugement en date du 12 janvier 2012, ayant décidé qu'elles étaient caduques25(*).

Sur le plan financier, le montant de la vente s'élève à 18,5 millions d'euros. Cette valeur correspond à l'estimation de la valeur vénale du terrain, réalisée par France Domaine par avis du 24 février 2012. L'échéancier du paiement est fixé comme suit :

- 40 % du prix versé dans un délai de 60 jours à compter de la signature de l'acte de vente (7,4 millions d'euros) ;

- 40 % du prix versé au plus tard douze mois après la signature de l'acte de vente (7,4 millions d'euros) ;

- 20 % du prix versé au plus tard vingt quatre mois après la signature de l'acte de vente (3,7 millions d'euros).

Le décaissement des 8,5 millions d'euros supplémentaires ouverts par amendement du Gouvernement sur les crédits de la mission « Culture » va donc s'échelonner sur les années 2013, 2014 et 2015.

Le solde de l'acquisition sera imputé sur le fonds de roulement de l'opérateur concerné, la Réunion des Musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Elysées (Rmn-Grand Palais), pour 7 millions d'euros et sur le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat », pour 3 millions d'euros.

Le II du présent article fixe le régime fiscal de cette acquisition. Il dispose qu'elle est exonérée de toute indemnité, de tout droit, de toute taxe, et de tout honoraire et salaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article apporte une clarification juridique préalable à la réalisation des travaux de réaménagement du Grand Palais. Elle s'inscrit pleinement dans la politique de valorisation du patrimoine culturel de la France.

Décision : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 22 Accord concrétisé par délibération de la Commission municipale du 23 juillet 1852 autorisant le Préfet de la Seine à « louer à l'Etat le grand carré des fêtes aux Champs-Elysées », approuvée par décret impérial du 30 août 1852 relatif à la concession du Palais de l'Industrie dans le grand carré des Champs-Elysées.

* 23 Section de l'intérieur - Avis n° 371.615 - 26 juillet 2005.

* 24 Délibération du Conseil de Paris 2012 DU 135 - Cession d'une propriété municipale, terrain d'assiette du Grand Palais ainsi que l'emprise des escaliers, perrons et cours anglaises existants, hors les jardins.

* 25 La Ville a interjeté appel du jugement du tribunal administratif. Tout comme l'Etat, elle s'engage à se désister au plus tard lors de la signature de l'acte de vente et à renoncer dans les mêmes délais à l'exécution d'une décision d'appel ou du Conseil d'Etat qui lui aurait été favorable, rendue avant la signature de cet acte.