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Projet de loi de finances pour 2013 : Direction de l'action du Gouvernement

22 novembre 2012 : Budget - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 15 novembre 2012, sous la présidence de M. Albéric de Montgolfier, vice président, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Dominati, rapporteur spécial, sur la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et sur le budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - La mission « Direction de l'action du Gouvernement » et le budget annexe « Publications officielles et information administrative » représentent respectivement 86,5 % et 13,5 % des 1,41 milliard d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 1,37 milliard d'euros des crédits de paiement (CP) prévus pour 2013.

L'hétérogénéité de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » m'a conduit, dès le mois de janvier 2012, à rencontrer les dirigeants de vingt-six structures relevant du programme dédié au travail gouvernemental afin d'en évaluer l'action. Mes observations porteront essentiellement sur le périmètre utile de la sphère des organismes rattachés au Premier ministre et sur l'avenir de la prospective. Mon entretien en avril dernier avec François Fillon a aussi nourri ce premier bilan.

En juillet 2012 a été annoncé un groupe de travail présidé par Mme Yannick Moreau sur la création d'une instance de dialogue, de réflexion prospective et d'expertise sur les politiques publiques. En outre, un nouveau secrétariat général pour la modernisation de l'action publique a été créé par décret le 30 octobre 2012. Souhaitons qu'il prenne le relais de la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans un esprit de cohérence et de continuité.

Qu'il s'agisse du secrétariat général du gouvernement (SGG), du secrétariat général des affaires européennes (SGAE) et du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), les services interministériels opérationnels affichent un dynamisme remarquable. Ce sont de véritables tours de contrôle, lieux d'arbitrage assurant l'exécution efficace des décisions gouvernementales.

Parmi les nouveaux venus de 2011, figure la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (Disic), en charge du pilotage de la mutualisation des systèmes de communication et d'information. Il s'agit de moderniser l'action administrative et d'éviter les blocages des administrations mais aussi, chose nouvelle, de veiller à la cohérence de l'action par la mise en oeuvre de stratégies. De même la mission Etalab, chargée de la création du portail internet data.gouv.fr, travaille à la réutilisation des données administratives, une véritable révolution ! Ces données sont mises gratuitement à disposition.

D'autres structures sont des bras armés du Premier ministre, voire du président de la République. C'est tout particulièrement le cas du SGDSN, situé au coeur d'un Etat stratège, anticipateur et intelligent.

Toutefois, la contribution des diverses structures n'est pas homogène. Les travaux de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) et de la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes) sont mal valorisés, leurs combats ne reçoivent pas l'écho qu'ils méritent. La Miviludes dispose d'une documentation considérable mais inexploitée par les autres administrations. Le Haut Commissariat à la diversité et à l'égalité des chances et le Commissariat général pour le développement de la vallée de la Seine manquent, quant à eux, de lien avec le Premier ministre. Tous deux issus de la volonté présidentielle, ils n'ont à aucun moment reçu l'onction ministérielle. Le premier a finalement été supprimé cet été, et l'avenir du second, qui a rendu son rapport le 15 février dernier, est incertain. Cette structure semble aujourd'hui comme en apesanteur. Je m'interroge sur la pertinence du statut de Haut commissaire, alternative au statut de ministre - le titulaire conservant ainsi une certaine indépendance politique. Je ne pense pas que ce genre d'« Ovni », c'est-à-dire d'« organisation volontairement non identifiable », soit souhaitable car nos concitoyens réclament simplicité et lisibilité.

Quant à la prospective, les structures qui en ont la charge sont le plus souvent oubliées du Premier ministre ou de son administration et leur potentiel d'expertise demeure insuffisamment exploité. Il est temps de repenser leur place par rapport au Gouvernement. Certains organismes, au statut associatif, tels que l'Institut français des relations internationales (Ifri), l'Institut de recherches économiques et sociales (Ires) et l'Institut des relations internationales et stratégiques (Iris), ne sont pas suffisamment sollicités.

D'autres structures, bien que rattachées aux services du Premier ministre, sont trop éloignées des enjeux économiques ou du centre de décision ministérielle. La TVA sociale, sujet d'actualité depuis plusieurs années, n'a fait l'objet d'aucune analyse par une structure chargée de la prospective !

Le conseil d'orientation des retraites (Cor) est le seul à disposer d'une feuille de route précise et à contribuer de manière remarquable au débat public. La programmation des travaux des autres conseils pourrait être définie de la même manière, en fonction des grandes questions auxquelles le Gouvernement a à répondre. L'absence de ciblage et de contrôle de la programmation des travaux des autres conseils est en effet inquiétante. Les nouvelles dispositions du décret du 5 novembre 2012 prévoient que le Conseil d'analyse économique « peut procéder de sa propre initiative à l'analyse prospective de questions économiques qu'il estime pertinentes pour la conduite économique du pays ». Sans nier la valeur des personnalités qui le composent, je considère néanmoins que ce droit d'initiative sans validation gouvernementale n'est pas source d'efficience.

Ces carences ont été mises en lumière par le rapport Gallois, qui propose la création d'un commissariat à la prospective, lieu d'expertise et de dialogue social sur les grands enjeux de société, en remplacement du centre d'analyse stratégique et des autres conseils d'analyse et de prospective, afin de mieux coordonner leurs travaux.

Les dotations budgétaires du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental », qui représentent 44 % de la mission, progressent de 3,3 % à périmètre constant car le renforcement des systèmes d'information mis en oeuvre par l'agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (Anssi) et la Disic se poursuit. Hors ce poste cybersécurité, l'enveloppe budgétaire est stable.

Le programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrées », constitue l'un des volets de la réforme des administrations territoriales de l'Etat (Réate), engagée en 2007 dans le cadre de la RGPP. Il rassemble en une seule enveloppe les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles (DDI), ainsi que les crédits immobiliers d'une partie des services déconcentrés. En 2013, il financera aussi les rémunérations de certains emplois, directeurs des directions départementales interministérielles (DDI) ou secrétaires généraux pour les affaires régionales (Sgar) conformément à l'une de mes préconisations de l'an dernier.

Les crédits de ce programme, soit 48 % de l'ensemble des crédits de paiement de la mission, enregistrent une légère hausse, de 0,74 %. La dotation globale s'élève à 618,39 millions d'euros en autorisations d'engagement et 558,32 millions d'euros en crédits de paiement. Je prends acte de la baisse significative des dépenses de fonctionnement, la politique de rationalisation des charges se poursuivant, notamment s'agissant des parcs automobiles.

Quant au programme 308, il mobilise un peu moins de 7 % des moyens de la mission pour 2013, soit 80,38 millions d'euros en autorisations d'engagement et 91,79 millions en crédits de paiement. Il concerne les autorités administratives indépendantes et l'autorité constitutionnelle. Les crédits se contractent globalement de 2 % grâce à la rationalisation des dépenses de personnel et de fonctionnement, sauf pour la Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) dont les effectifs ont augmenté pour faire face à des missions nouvelles en matière de vidéoprotection. Une réduction de 3 % est appliquée à la dotation du Défenseur des droits, autorité constitutionnelle instituée l'an dernier, à budget constant, par le regroupement du Médiateur de la République, de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS), de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité (HALDE) et du Défenseur des enfants.

Enfin, la direction de l'information légale et administrative (Dila) a pour mission l'accès au droit et à l'information administrative. Elle est l'éditeur et l'imprimeur public de référence et elle s'appuie sur les ressources des annonces légales. Ses crédits, retracés dans un « budget annexe des publications officielles et information administrative », sont une rupture par rapport à 2012. Ils augmentent de 13,61 % en raison d'une progression substantielle des dépenses d'investissement. Des efforts ont été entrepris pour maintenir les ressources à un niveau suffisant grâce aux activités commerciales et une politique éditoriale recentrée sur certains publics et sur des thèmes d'avenir. L'année 2013 sera également marquée par une nouvelle organisation administrative. Le grand défi pour la Dila est de devenir l'imprimeur de toutes les administrations. C'est ce qui justifie l'acquisition d'une nouvelle rotative ultraperformante.

Je vous propose l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Direction du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

M. François Fortassin. - Je vois que les crédits de l'Ordre de la légion d'honneur augmentent de 11 %. Pourquoi ? Je n'imaginais pas que cette institution dépensait 25 millions d'euros par an ! Cette question ne remet pas en cause mon vote en faveur des crédits.

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Contrairement à l'Ordre de la libération, je n'ai pas visité cette année la légion d'honneur... Ce budget est absorbé essentiellement par les écoles - investissements immobiliers et dépenses de personnel. Car il y a 400 emplois.

M. Jean-Claude Frécon. - Je vous félicite d'avoir su identifier des « Ovni », confidentiels mais dotés de crédits conséquents... A l'occasion du changement de gouvernement, nous vivons une période de flottement ; certains organismes perdront en importance, voire seront supprimés quand d'autres se développeront. Je voterai moi aussi les crédits demandés.

M. Albéric de Montgolfier, président. - N'assiste-ton pas à une dérive, hauts conseils et hautes autorités étant créés sans contrepartie ? Aucun organisme existant n'est supprimé, tandis que le coût total est difficile à contrôler.

M. François Fortassin. - La France est un pays de fromages qui ne sont pas tous des produits laitiers !

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - J'ai profité de la suspension des travaux parlementaires pour m'intéresser à ces « Ovni », à commencer par les deux hauts commissaires. Je note que dans la transition des équipes, le nombre de collaborateurs des ministres a été stabilisé. Je n'ai pas constaté d'inflation des budgets à cet égard. Mais nous redoutons toujours une multiplication des structures. M. Gallois préconise une fusion du Conseil d'analyse stratégique et du Commissariat à l'investissement, mais sous quelle forme ? Surtout, je l'ai dit, une fois qu'ils ont pris leur rythme, les premiers ministres ne recourent pas suffisamment à ces organismes. Une redéfinition est nécessaire. Le regroupement de plusieurs instances autour du Défenseur des droits, Dominique Baudis, ou l'installation annoncée de la plupart des autorités indépendantes - hors domaine de la défense - dans l'immeuble de la rue de Ségur vont dans le bon sens. Alors que Roland du Luart dénonçait hier une partie de bonneteau au détriment du ministère des affaires étrangères, je crois au contraire que la cession d'un certain nombre d'immeubles sera facteur d'économies.

M. Albéric de Montgolfier, président. - L'immeuble du ministère des relations avec le Parlement va être cédé.

M. Yann Gaillard. - Combien subsiste-t-il de survivants dans l'Ordre de la libération ?

M. Philippe Dominati, rapporteur spécial. - Entre dix et vingt personnes. Elles vont passer la main aux cinq villes (Nantes, Paris, Grenoble, Vassieux-en-Vercors et l'Ile de Sein) qui sont également membres de cet ordre.

M. Yann Gaillard. - Est-il vrai que le dernier survivant aura droit à des obsèques particulières ?

M. Albéric de Montgolfier, président. - Oui, il sera inhumé au Mont Valérien... Mais personne n'est pressé d'y aller...

M. Yann Gaillard. - Dans mon département, nous espérions qu'un éminent représentant de l'ordre serait cet homme, mais il est mort il y a peu.

A l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » et du budget annexe « Publications officielles et information administrative ».

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Réunie à nouveau le jeudi 22 novembre 2012, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification des crédits de la mission ainsi que ceux du budget annexe.