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Projet de loi de finances pour 2013 : Direction de l'action du Gouvernement

22 novembre 2012 : Budget - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

II. DES DOTATIONS GLOBALEMENT STABLES

A. LE PROGRAMME 129, LE RENFORCEMENT DES MOYENS DÉDIÉS À LA SÉCURITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION

Le programme regroupe, en huit actions, des fonctions essentiellement de soutien aux services du Premier ministre exerçant des missions d'état major de l'activité gouvernementale, de stratégie et de prospective ou encore de coordination. Il est doté d'une enveloppe budgétaire d'un montant de 510,96 millions d'euros en CP et de 505,77 millions d'euros en AE en 2013.

A périmètre constant37(*), la dotation38(*) du programme 129, inscrite en titre 2, augmente de près de 3,3% par rapport à l'an dernier, en dépit d'une réduction de 0,4 % des effectifs en 2013. Cette hausse résulte essentiellement du CAS Pension. Quant aux crédits du programme hors titre 2, ils ne progressent que de 0,3 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.

Evolution des crédits du programme 129 à périmètre constant

 

Effectifs ETPT

Titre 2 (M€)
AE = CP

Hors titre 2 (M€)

 

AE

CP

LFI 2012

2 814

253,77

353,82

337,34

Périmètre constant

2 802

262,12

331,19

336,37

% LFI 2012

- 0,4 %

3,3 %

- 6,4 %

- 0,3 %

Source : Direction des services administratifs et financiers

La Coordination de la sécurité et de la défense rassemble près de la moitié des crédits de paiements pour 2013.

Un tiers de la dotation globale est répartie entre la coordination du travail gouvernemental (17,70 %) et le soutien (15,41 %), le restant bénéficie à la prospective (5,08 %), à la MILDT (4,31 %), aux deux ordres (5,32 %) ainsi qu'à la coordination de la politique européenne (3,09 %) comme l'illustre le graphique ci-dessous.

Répartition des crédits de paiements* pour 2013
entre les actions du programme 129

* Montants hors fonds de concours et attribution de produits39(*)

Source : Projet annuel de performances pour 2013 pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

1. Une priorité, la cybersécurité

A l'instar du précédent quinquennat, le budget pour 2013 traduit la volonté politique de renforcer les moyens dédiés à la sécurité des systèmes d'information bénéficiant à deux structures : l'ANSSI et la DISIC.

Cet objectif du programme 129 complète donc les missions traditionnelles de soutien du Premier ministre dans ses fonctions de coordination du travail interministériel en matière législative et règlementaire, d'état-major, de stratégie et de prospective.

Evolution des crédits de paiement sur la période 2012-2013
des actions du programme 129

(en millions d'euros)

* Crédits hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP)

Source : Projet annuel de performances pour 2013 pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

a) L'ANSSI

Les crédits de l'action « Coordination de la sécurité et de la défense » sont consacrés aux missions de mise en oeuvre de la politique gouvernementale de sécurité des systèmes d'information du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

L'évolution de son budget s'inscrit principalement dans la montée en puissance de la politique de protection des intérêts nationaux contre la cybercriminalité. Celle-ci s'est traduite par la création, en 2009, de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI)40(*). Le lancement d'un plan d'action en faveur du renforcement de la sécurisation des systèmes d'information de l'Etat, annoncé le 25 mai 2011, a conduit à renforcer les moyens de l'ANSSI, en charge de sa réalisation.

Cette montée en puissance de l'ANSSI se traduit par un transfert en faveur de l'action « Coordination de la défense et de la sécurité » du programme 129 de 53 ETPT en 2013 depuis l'ensemble des plafonds d'emplois ministériels41(*), de 4,27 millions d'euros en crédits de titre 2 et de 11,9 millions d'euros hors titre 2. L'agence disposera en 2013 de 357 agents.

A titre d'illustration, l'ANSSI est chargée du développement et de la modernisation des systèmes et réseaux de communication gouvernementaux sécurisés dont la mission est de développer et mettre en oeuvre des produits et réseaux de sécurité.

Une dotation d'un montant de 22,8 millions d'euros en CP en 2013 est consacrée au programme d'extension du réseau Intranet sécurisé interministériel pour la synergie gouvernementale (ISIS v2), au programme de messagerie et téléphonie mobile sécurisé (HERMES), au programme de modernisation des moyens des liaisons gouvernementales et voyages officiels (SOLANGE), au programme de système interministériel de messagerie sécurisée (SIMS), au projet d'hypervision des systèmes d'information et communication sécurisés gouvernementaux ainsi qu'au programme interministériel de cryptophonie de nouvelle génération (CNG).

Ce renforcement est conforme au plan d'action gouvernemental qui avait été annoncé en conseil des ministres le 25 mai 2011.

Les ressources consacrées aux activités de l'ANSSI ont été définies selon la progression suivante :

en 2013 : 68,1 millions d'euros en AE et 67,8 millions d'euros en CP ;

en 2014 : 56,9 millions d'euros en AE et 63,2 millions d'euros en CP ;

en 2015 : 60,4 millions d'euros en AE et 64,9 millions d'euros en CP.

b) La DISIC

Le budget de la DISIC est dorénavant inscrit intégralement sur l'action 01. Sa dotation s'établit donc à 11 millions d'euros en AE et en CP pour 2013.

Ce budget voit son périmètre d'intervention étendu au déploiement progressif du Réseau interministériel de l'Etat (RIE)42(*), en remplacement du réseau AdER. Regroupant l'ensemble des réseaux des ministères, ce dernier doit permettre la continuité de l'action gouvernementale en cas de dysfonctionnement grave d'Internet.

La DISIC a la charge de la mise en oeuvre de ce réseau, au titre de ses missions d'organisation et de pilotage des opérations de mutualisation de systèmes d'information et de communication, entre administrations de l'Etat. Il est prévu à cette fin de créer, dès 2013, un service à compétence nationale rattaché à la direction.

En outre, le positionnement de l'intégralité des crédits de la DISIC sur l'action 0143(*) conduit à un transfert de 3,2 millions d'euros de crédits de fonctionnement (financement d'études et du marché d'exploitation du réseau AdER-SIGMA) inscrits sur l'action 10 en loi de finances initiale pour 2012.

Ce transfert est complété par la taxation interministérielle causée par le déploiement du RIE. La traduction budgétaire de ce dernier conduit, en effet, à un transfert en faveur du programme 129 de 15 ETPT provenant de dix-sept programmes du budget de l'Etat, de 1,12 million d'euros en crédits de titre 2 et de 6,5 millions d'euros hors titre 2.

2. Une réduction des dépenses en 2013, hors cybersécurité

Hors cybersécurité, l'évolution des crédits hors titre 2 en 2013 s'inscrit dans la politique de redressement des finances publiques, en s'établissant en crédits de paiements à 352 millions d'euros.

a) La « Coordination du travail gouvernemental », une contraction des dépenses hors cybersécurité

Rappelons à titre liminaire que l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental » constitue principalement une enveloppe budgétaire de crédits de rémunération  des personnels (titre 2) des organismes ci-après, alors que l'action 10 « Soutien » rassemble leurs crédits de fonctionnement (hors titre 2). Les organismes concernés sont donc :

- les cabinets ministériels (du Premier ministre, du ministre délégué auprès du Premier ministre chargé des relations avec le Parlement et du ministre chargé des droits des femmes, porte-parole du Gouvernement) ;

- le Commissaire général à l'investissement ;

- le Secrétariat général du Gouvernement ;

- la Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) ;

- le Service d'information du Gouvernement (SIG) ;

- la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (« MIVILUDES ») ;

- l'Académie du renseignement ;

- le Secrétariat général de la mer ;

- le Comité stratégique pour le numérique ;

- l'Académie du renseignement ;

- la Commission supérieure de codification.

Il convient toutefois de relever deux exceptions à la règle de dévolution des crédits de personnels (titre 2) à l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental », et des dépenses de fonctionnement à l'action 10 « Soutien » (hors titre 2).

La première concerne l'action 01 qui regroupe également les crédits de hors titre 2 qui sont destinés aux besoins suivants :

- l'intendance du cabinet du Premier ministre44(*) ;

- le versement des subventions accordées par le Premier ministre aux fondations et associations oeuvrant en faveur des droits de l'homme et du développement de la citoyenneté ;

- les activités dites « métiers » du SIG et de la DISIC.

La seconde vise les rémunérations des agents de la DSAF qui relèvent de l'action 10 « Soutien » et non de l'action 01.

(1) Une baisse de 1 % des dépenses de titre 2

Les crédits de titre 2 de l'action sont en baisse de 1 % en 2013 par rapport à 2012. Ils s'établissent à 55,18 millions d'euros en AE et en CP. Ils correspondent à 650 ETPT en 2013 contre 654 en 201245(*).

La DSAF a précisé à votre rapporteur spécial que la mise en place du cabinet de la porte-parole du Gouvernement et ministre des droits des femmes à la suite du remaniement ministériel est sans incidence financière sur le programme, et a pu être réalisée sans ressources supplémentaires. En réponse aux interrogations de votre rapporteur spécial, la DSAF a précisé que « les crédits de l'action 01 comprenaient, dès 2012, une réserve destinée à absorber la création d'un cabinet ministériel en cours de gestion. Ainsi, la variation par rapport à 2012 s'établit à la baisse (- 2,7 %)46(*). Elle résulte principalement de la mise en oeuvre de la rationalisation des secrétariats des cabinets.»

Quant au financement de la création de la sous-direction du pilotage des services déconcentrés (SDPSD) au sein de la DSAF, celle-ci est assurée par un transfert concernant exclusivement les emplois. Les moyens nécessaires au fonctionnement de cette nouvelle sous-direction, dont l'effectif cible est de l'ordre d'une trentaine d'agents, sont en effet autofinancés par le programme 129.

La mutualisation à la DSAF des activités de soutien conduit au transfert vers l'action 10 de 14 ETPT du SIG affectés à des fonctions support47(*). Il en résulte une contraction de la masse salariale de l'ordre de 0,8 million d'euros en 2013 par rapport à la loi de finances initiale pour 2012.

(2) Une stabilisation des dépenses hors titre 2

Les dépenses hors titre 2 de l'action 01 s'établissent en 2013 à 35,25 millions d'euros en CP et 31,01 millions d'euros en AE. A périmètre constant, les dépenses hors titre 2 se stabilisent en 2013.

Les crédits consacrés aux activités dites « métiers » du SIG sont en baisse de 7,3 %. Votre rapporteur spécial s'interroge sur la reconduction, en 2013, du montant de 4 millions d'euros de crédits consacrés à l'analyse de l'opinion et des médias alors que la dotation dédiée à la mise en oeuvre des campagnes de communication gouvernementale est réduite de 10,9 millions d'euros en 2012 à 6,8 millions d'euros en 2013. Or ces dernières peuvent se révéler nécessaires en période de crise. Quant à la dotation de 4 millions d'euros prévue pour la stratégie digitale, elle est également maintenue en 2013.

En ce qui concerne l'intendance du cabinet du Premier ministre, votre rapporteur spécial constate qu'après une réduction de 9,4 % entre 2011 et 2012, ces crédits se contractent de 6,6 % en 2013 par rapport à 2012.

En ce qui concerne le versement des subventions accordées par le Premier ministre aux associations oeuvrant en faveur des droits de l'homme, leur montant affiche une réduction de 14,2 % en 2013 par rapport à 2012.

b) Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale

Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) joue un rôle primordial en matière de sécurité nationale puisqu'il assiste le Premier ministre dans l'exercice de ses responsabilités en ce domaine. A ce titre, il élabore la planification interministérielle de défense et de sécurité nationale et coordonne la mise en oeuvre des mesures correspondantes.

Son enveloppe budgétaire, d'un montant de 250,79 millions d'euros en CP et 245,84 millions d'euros en AE, figure sur l'action 02 « Coordination de la sécurité et de la défense » et traduit principalement la poursuite de la montée en puissance de l'ANSSI. Son plafond d'emploi progresse de 68 EPTP par rapport à 2012 et est donc fixé à 531 EPTP. Ses crédits en titre 2 représentent un peu plus de 17 % de l'ensemble de ses crédits.

Il convient de souligner que, désormais, des crédits en titre 2 sont transférés48(*), à partir des fonds spéciaux, sur cette action afin d'assurer le versement des régimes indemnitaires49(*) spécifiques aux agents de la DGSE pour un montant de 2,1 millions d'euros. Ces versements relèvent dans ce nouveau cadre des modalités classiques de la rémunération des agents publics.

Les crédits hors titre 2 de l'action progressent en 2013 à nouveau de plus de 6 % en s'établissant à 207,50 millions d'euros en CP et 202,55 millions d'euros en AE.

Il convient cependant de distinguer l'évolution des crédits de fonctionnement de celle des dépenses d'investissement. Alors que les premiers se contractent de 1 % en 2013, les secondes progressent de 14 %. Ces dotations s'élèvent respectivement en 2013 à 105,84 millions d'euros et 100,76 millions d'euros.

En effet, les crédits d'investissement du SGDSN répondent aux besoins de défense et de sécurité nationale en matière de prévention des risques nucléaires radiologiques, biologiques, chimiques et explosifs, mais également de sécurisation des réseaux de communication. Une partie de ces crédits sont destinés à l'ANSSI.

c) Le Secrétariat aux affaires européennes

Le plafond d'ETPT de l'action 03 « Coordination de la politique européenne » est diminué de 2 ETPT en 2013 pour s'établir à 145.

Les crédits de fonctionnement du Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) augmentent de 0,7 million d'euros en raison de la prise en charge de coûts supplémentaires obligatoires dus au remboursement des frais d'interprétariat à l'Union européenne.

d) Le transfert de l'action « Administration territoriale » 

Les crédits de rémunérations des agents occupant les emplois des services déconcentrés relevant du Premier ministre qui étaient inscrits en 2012 sur l'action 05 « Administration territoriale » sont intégralement transférés sur le programme 333.

e) La stabilisation des crédits du Soutien

L'action 10 retrace principalement les crédits dévolus à la DSAF aux fins d'accomplissement de sa mission de soutien au fonctionnement de l'ensemble des services du Premier ministre (hors titre 2). Elle rassemble, également, les dotations de personnel de la DSAF.

Son enveloppe budgétaire est stabilisée en 2013 en euros courants pour s'établir à 78,74 millions d'euros en CP et 80,75 millions d'euros en AE. Elle se répartit entre crédits de titre 2 pour 34,51 millions d'euros en CP et 44,22 millions d'euros hors titre 2 (fonctionnement50(*) et investissement).

Rappelons que l'action 10 « Soutien » regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement des services du Premier ministre dont les dépenses de rémunération sont prises en charge au titre de l'action 01 « Coordination du travail gouvernemental ».

S'y ajoutent également celles de la DSAF, du commissaire général pour le développement de la vallée de la Seine, de la mission interministérielle « Union pour la Méditerranée » (UPM), et de plusieurs autres entités dont notamment le centre d'analyse stratégique (CAS)51(*)...

L'évolution de sa dotation en 2013 intègre trois facteurs majeurs précédemment mentionnés : le transfert de l'ensemble des crédits de la DISIC inscrits sur l'action 10 vers l'action 01, celui des emplois de supports du SIG de l'action 01 vers l'action 10 et la création de la SDPSD précédemment mentionnés.

De surcroît, le plafond d'emploi de la DSAF est réduit de 5 ETPT52(*) pour se fixer à 502 conformément aux instructions du Premier ministre53(*).

f) Une baisse significative des crédits « Stratégie et prospective »

Après une réduction des dotations de 6,3 %, en CP et en AE en 2011, et de 0,92 % en 2012, les crédits consacrés à la stratégie et prospective sont à nouveau minorés globalement de 7 % par rapport à 2012. Ils s'établissent à 25,96 millions d'euros en CP et en AE.

L'écart entre la loi de finances initiale pour 2012 et le présent projet de loi correspond à une diminution de plus de 2 millions d'euros. Cette baisse est la conséquence de la suppression de cinq ETP et de la diminution substantielle des crédits de hors titre 2.

En effet, les dépenses de personnel se contractent de 5 % en se fixant à près de 13 millions d'euros en CP, tandis que les crédits de fonctionnement enregistrent une réduction de 9 % et s'élèvent à 8,05 millions d'euros en 2013. Les dépenses d'intervention prévues pour un montant de 4,91 millions d'euros baissent ainsi de 10 %.

g) Les ordres
(1) Une hausse du budget de l'Ordre de la Légion d'honneur

L'Ordre de la légion d'honneur bénéficie de subventions pour charges de service public qui regroupent les crédits de personnel, de fonctionnement et d'investissement pour la gestion des ordres nationaux54(*) et de la Médaille militaire, du musée consacré à l'histoire des ordres et des décorations et des maisons d'éducation destinées à la descendance féminine des membres des ordres nationaux, ainsi que de celle des légionnaires étrangers.

La dotation de l'Ordre progresse de plus de 2,5 millions d'euros et s'élève donc, en 2013, à 25,88 millions d'euros en AE et en CP, soit une progression de 11 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiales pour 2012.

Cette évolution résulte de l'attribution d'une dotation en fonds propres inscrite en titre 7. Celle-ci doit permettre à la Grande chancellerie de financer son programme d'opérations immobilières à partir du programme 129, et non plus à partir des recettes issues du CAS Immobilier du programme 723, dont le montant varie en fonction du produit des cessions perçu.

S'agissant des effectifs de l'ordre, son plafond d'emploi est réduit d'un ETPT pour s'établir, en 2013, à 409 ETPT. Les dépenses de personnel représentent un peu plus de 70 % du montant de la subvention.

(2) Une stabilisation de la dotation de l'Ordre de la libération

Les crédits de l'action 14 restent stables par rapport à 2012.

A l'instar de l'Ordre de la légion d'honneur, les ressources de l'Ordre de la libération sont assurées par le versement d'une subvention pour charges de service public. Son montant s'élève, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, à 1,35 million d'euros en AE et en CP. Les charges de personnel représentent un peu plus des deux tiers de l'ensemble de la subvention pour 14 ETPT prévus en 2013, soit 0,93 million d'euros en CP.

h) La MILDT

La dotation budgétaire de la MILDT pour 2013 s'élève à 22 millions d'euros en CP et en AE. Elle est donc minorée de 5 % par rapport à celle ouverte en loi de finances initiale pour 2012.

Les effectifs de la MILDT demeurent stables par rapport à 2012. Ils sont au nombre de 22 ETPT. Les crédits correspondants se fixent à 1,95 million d'euros en 2013.

En revanche, votre rapporteur spécial observe que les crédits d'intervention diminuent, quant à eux, de 7 %. Ils constituent le poste principal de dépenses, soit un peu plus de 63 % de l'enveloppe totale des crédits.

Or, votre rapporteur spécial tient à souligner que ces crédits d'intervention participent à la mise en oeuvre de la politique publique de lutte contre les drogues. Cette dernière, sous le précédent plan gouvernemental, a visé à réduire les expérimentations chez les plus jeunes, à limiter l'abus des drogues licites, à lutter contre les usages de drogues illicites et contre l'ensemble des trafics, et à maintenir l'équilibre d'une approche intégrée (prévention, application de la loi, soins et recherche).

Ainsi les crédits d'intervention permettent de financer au niveau central un programme annuel de recherche piloté par la MILDT55(*). Cette dernière consacre également, au titre de son action internationale, des crédits à des organismes internationaux56(*) qui contribuent à la lutte contre la drogue. Enfin, elle tend à soutenir des projets interministériels relevant du titre 6 présentés au comité permanent par les ministères.

Les orientations stratégiques, qui seront retenues dans le cadre du prochain plan gouvernemental, permettront de définir plus précisément la répartition des crédits de la MILDT entre les différentes actions.

Enfin, les crédits de fonctionnement se contractent de 5 % en 2013 et sont estimés à 5,81 millions d'euros.


* 37 Les données à périmètre constant sont établies à partir des lettres plafond avant tout transfert et à structure constante.

* 38 158,99 millions d'euros en AE et en CP en 2013.

* 39 Au-delà des montants demandés, votre rapporteur spécial juge nécessaire de souligner l'apport des fonds de concours et des attributions des produits (ADP) au fonctionnement des organismes relevant du programme 129.

* 40 L'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) a été créée le 7 juillet 2009, en application des décisions annoncées dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en juin 2008, afin de renforcer la capacité de l'Etat à protéger les systèmes d'information nationaux face à une menace importante et croissante et à réagir en cas d'attaque informatique.

* 41 Les ministères principalement concernés sont les ministères chargés de la Défense, de l'Intérieur, ainsi que des ministères financiers.

* 42 Sa création a été décidée en Conseil des ministres du 25 mai 2011 afin de faire face aux menaces sur la sécurité des systèmes d'information.

* 43 Les crédits hors titre 2 de la DISIC étaient inscrits sur l'action 10 « Soutien ».

* 44 Ces crédits couvrent les besoins en produits alimentaires, en personnels intérimaires de restauration et en produits non alimentaires (matériels, produits d'entretien, etc.).

* 45 En effet, le schéma d'emploi pour 2013 prévoit la suppression de 11 ETP, soit 16 ETPT dont 10 ETPT d'effet extension année pleine de 2012 et 6 ETPT pour 2013.

* 46 La sous-action « Cabinet du Premier ministre et ministres rattachés » enregistre une diminution de 2,7 % des crédits de titre 2 correspondant principalement à la diminution de 10 ETPT en 2013 pour la rationalisation du nombre de secrétariats dans les cabinets, qui correspond à une mesure issue du précédent budget triennal 2011-2013. Il s'agit de regrouper les secrétariats en pôle pour en diminuer le nombre global et favoriser la gestion quotidienne des horaires de présence.

* 47 Dix agents de reprographie, deux conducteurs et deux huissiers.

* 48 Le transfert répond à une recommandation de la commission de vérification des fonds spéciaux.

* 49 Primes de sujétions, indemnités de contrainte spécifique, etc.

* 50 Il s'agit essentiellement des fournitures de bureau, des travaux d'impression, des abonnements, du mobilier, des loyers, des frais liés à l'entretien des locaux immobiliers, des dépenses automobiles, informatiques et de télécommunications et des frais de représentation.

* 51 Les dépenses de fonctionnement du Centre relèvent de l'action 10 pour les prestations concernant les secteurs des ressources humaines, du patrimoine, de la logistique et des systèmes d'information définis dans le cadre d'une convention de gestion.

* 52 Cette réduction correspond à une diminution du plafond de trois ETPT.

* 53 Cf. Lettre de cadrage du mois de juin 2012 pour l'élaboration du PLF 2013.

* 54 Légion d'honneur et Ordre national du Mérite.

* 55 Ces études permettent de disposer d'expertises collectives et de recherches donnant à tous les ministères des connaissances complètes et actualisées sur les effets des produits, les types de consommation, les marchés de substances illicites et les déterminants de conduites à risque.

* 56 L'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC) ou le groupe Pompidou.