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Projet de loi de finances pour 2013 : Direction de l'action du Gouvernement

22 novembre 2012 : Budget - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

B. QUELS OBJECTIFS POUR 2013 ET 2015 ?

1. Le programme 129, la poursuite de la modernisation de l'Etat
a) 2011- 2012, une mise en oeuvre réussie de la RGPP

Votre rapporteur spécial tient à saluer la capacité des services du précédent Premier ministre à absorber des réformes importantes menées au titre de la révision générale des politiques publiques (RGPP)26(*), dont certaines, comme le pilotage de la RéATE ou la mutualisation des fonctions support, ont engendré une profonde réorganisation de certains services. Les crédits de fonctionnement ont ainsi été réduits de 5 % en 2011.

Le rôle central du secrétariat général du Gouvernement a été consacré lors de la réalisation de la réforme de l'administration territoriale qui se manifeste tout particulièrement dans le cadre de la gestion des ressources humaines des emplois déconcentrés27(*), ainsi que des missions de pilotage et de gestion des crédits de fonctionnement des administrations déconcentrées incluses dans le périmètre de la RéATE.

La gestion des budgets sur la période 2011-2013 a également visé à fournir les moyens aux entités dont les missions fixées par le législateur ou le pouvoir règlementaire justifiaient une augmentation indispensable de leur dotation, tant en effectifs et en masse salariale qu'en dépenses de fonctionnement.

Il s'agit notamment de la CNIL et du CGLPL sur le programme 308.

Plus généralement, le Premier ministre, a, sans moyens supplémentaires, procédé aux ajustements nécessaires, qu'ils soient d'ordre politique ou technique.

Ainsi, la création de la mission Etalab, en février 201128(*), chargée de la constitution d'un portail unique de réutilisation des données publiques (data.gouv.fr) et de la mise en place de la Direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), n'étaient pas comprises dans le périmètre du budget triennal 2011-201329(*).

Le renforcement des moyens de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) en matière de sécurité des systèmes d'information n'a été annoncé en conseil des ministres que le 25 juin 201130(*).

Les services du Premier ministre ont été également confrontés à la forte hausse du taux de contribution au CAS Pensions, conduisant à une augmentation de la masse salariale pour un périmètre parfois inchangé.

Votre rapporteur spécial observe toutefois que les chantiers ouverts dans le cadre de la programmation triennale 2011-2013 de la mission ne sont pas achevés. Il se félicite que certains d'entre eux trouvent des prolongements dans la programmation triennale 2013-2015, garantissant ainsi la cohérence des actions lancées et la transformation, depuis 2011, des missions accomplies à travers les crédits inscrits sur la mission.

Il en est ainsi de l'axe de mutualisation des fonctions support, décidé en Conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010. Cet objectif a été intégré au projet de loi de finances pour 2013 ainsi que dans la programmation pour 2014 et 2015, dans la mesure où certaines suppressions d'emplois et certains transferts d'effectifs entre structures ont vocation à traduire ces orientations31(*).

Votre rapporteur spécial tient à insister sur la nécessité de poursuivre le chantier de mise en oeuvre du « nouveau centre de gouvernement ».

Ce dernier vise au rassemblement de la plupart des services du Premier ministre32(*) et de sept autorités indépendantes33(*) (dont le Défenseur des droits et la CNIL) dans un même ensemble immobilier dans le septième arrondissement de Paris34(*).

Cette opération majeure doit permettre, après restructuration du site, de réduire le nombre d'implantations à dix-huit au lieu de trente-huit actuellement et de diminuer globalement les surfaces de 15 % par rapport à 2007 et de 70 % pour les seuls baux privés.

Ce projet s'inscrit dans la politique de modernisation et rationalisation de l'action publique.

Votre rapporteur spécial tient à rappeler que la première phase d'élaboration de l'opération visant à la définition des besoins est désormais achevée. La SOVAFIM, société anonyme dont l'Etat est actionnaire à 100 %, a établi, suivant le mandat qui lui a été donné en mai 2011 par le ministre du budget, le programme fonctionnel et de travaux, en complément de l'audit technique qu'elle a réalisé pendant l'été 2011. Les modalités de montage de l'opération en vue de sa réalisation par la SOVAFIM sont en cours d'étude.

b) 2013, une nouvelle structure, le « SG map »

Votre rapporteur spécial prend acte de la création du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique par décret le 30 octobre 201235(*). Il vise à regrouper l'ancienne direction générale de la modernisation de l'Etat, devenue direction interministérielle pour la modernisation de l'action publique et la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication.

Il prendra également en charge la coordination interministérielle de la réforme des services déconcentrés de l'Etat, ainsi que la mission chargée de faciliter la mise à disposition des données publiques (mission dite Etalab).

Ce secrétariat devant porter une nouvelle approche de la réforme administrative, votre rapporteur spécial souhaite qu'une certaine cohérence par rapport aux actions entreprises dans le passé soit maintenue.

c) La programmation pluriannuelle

La programmation pluriannuelle sur la période 2013-2015 tend à renforcer l'orientation de redressement des finances publiques en ce qui concerne les crédits hors titre 2. En réponse à votre rapporteur spécial sur la trajectoire des dépenses, la DSAF a précisé la nature du « durcissement des prescriptions de diminution des crédits de fonctionnement en 2013 par rapport à 2012.

Dans le budget triennal 2011-2013, l'objectif de réduction en 2013 par rapport à 2012 était fixé à 2,5 %. La nouvelle programmation budgétaire triennale 2013-2015 prend en compte un objectif de diminution fixé à 7 % par rapport à 2012. Cette nouvelle recommandation, en plus des suppressions d'emplois sur les secteurs non prioritaires destinées à gager des créations d'emplois dans les domaines de l'éducation nationale, de la justice et de la sécurité, aboutit donc à des écarts très marqués sur certaines actions dont le périmètre est resté stable entre les deux exercices de programmation. »

Au total, les crédits hors titre 2 sont fixés à 352 millions d'euros en 2013, à 336,1 millions d'euros en 2014 et à 333,6 millions d'euros en 2015.

S'agissant du titre 2, le périmètre du programme 129 en 2013 est impacté par le transfert de 836 ETPT et de la masse salariale correspondante vers le programme 333. Après transfert, le plafond d'emplois est ainsi ramené à 2 048 ETPT. La masse salariale est de 158,99 millions d'euros, dont 30,9 millions d'euros de CAS pensions. D'une manière générale, le titre 2 traduit le mouvement de renforcement des structures dédiées à la sécurité et au développement des réseaux et systèmes d'information, telles que l'ANSSI et la DISIC.

2. Le programme 333, un rééquilibrage nécessaire en dehors de la programmation pluriannuelle

La réforme de l'administration territoriale (RéAte), du 1er janvier 2010, a trouvé sa traduction budgétaire dans la création du programme 333 en 2011. Conformément à ses observations, votre rapporteur spécial constate que le programme a été rééquilibré afin de reconstituer de manière plus exhaustive le coût des administrations déconcentrées du périmètre de la réforme. C'est pourquoi les crédits hors titre 2 du programme 333 ont été augmentés par transfert en projets de loi de finances 2012 et 2013.

La dotation du programme avait, en effet, été élaborée sur la période 2011-2013 à partir de données exclusivement déclaratives des ministères supportant précédemment les dépenses de leur réseau départemental d'administrations déconcentrées. Le présent projet de loi de finances tire donc les conséquences de l'exécution d'une année pleine sur un périmètre stabilisé, en tenant compte des modalités et des rythmes d'exécution de la dépense locale.

Outre le nécessaire rééquilibrage, le périmètre du programme 333 est étendu au-delà des crédits de fonctionnement des DDI et des dépenses liées à l'occupation immobilière des locaux de la majorité des administrations régionales et départementales pour englober par transfert36(*) les emplois et les crédits de rémunération des emplois déconcentrés des services du Premier ministre.

Toutefois, le plafond d'emploi du programme 333 baisse de huit ETPT sur la période du triennal 2013-2015. Il est fixé à 837 ETPT en 2013.

3. Le programme 308, une stabilité budgétaire globale sur la période triennale

La programmation pluriannuelle de la trajectoire des dépenses des autorités relevant du programme 308 « Protection des droits et libertés » doit concilier à la fois l'accomplissement de leurs missions de défense des libertés et de régulation de l'action publique avec l'impératif de maîtrise des finances publiques.

En réponse aux interrogations de votre rapporteur spécial, la DSAF a fait valoir que « le programme 308 est marqué par la nécessité de rechercher une optimisation des moyens alloués, dans la perspective de renforcer l'efficience de l'intervention des autorités. »

Votre rapporteur spécial relève que le plafond d'emplois du programme 308 est relativement stable sur la période 2013-2015. Il s'établit à 744 ETPT en 2013, 743 ETPT en 2014 et 742 ETPT en 2015. Il ne se contracte donc globalement que de deux ETPT sur la période triennale, tout en étant assorti du relèvement du plafond d'emplois de certaines autorités administratives comme la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) qui se voient confier de nouvelles missions.

Quant aux crédits hors titre 2, il ne sont minorés sur la période triennale que de 0,7 million d'euros et sont fixés à 37,4 millions d'euros de CP en 2013, 37,1 millions d'euros en 2014 et 36,7 millions d'euros en 2015.


* 26 Les actions conduites au titre de la RGPP dans le cadre la mission résultent de la mise en oeuvre de cinq mandats décidés en conseil de modernisation des politiques publiques le 30 juin 2010 qui ont été intégrés dans un programme de modernisation appelé « Mutualisation des fonctions support au sein des services du Premier ministre ». Il s'agit du :

- Mandat n° 5 - Renforcer la mutualisation des services RH ;

- Mandat n° 6 - Rationaliser, notamment par la mutualisation, la gestion des systèmes d'information ;

- Mandat n° 7 - Rationaliser l'organisation des services logistiques et immobiliers ;

- Mandat n° 8 - Mutualiser les services financiers au sein de la direction des services administratifs et financiers (DSAF) : fonctions budgétaire et financière ;

- Mandat n° 9 - Mutualiser les structures de documentation et la gestion des ressources de secrétariat.

* 27 Cf. Personnels de direction des directions départementales interministérielles, des SGAR et de leurs adjoints, des chargés de mission dans les SGAR et des agents en fonction dans les plateformes d'appui à la gestion des ressources humaines.

* 28 Cf. Décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission « Etalab » chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques.

* 29 Ces éléments ont donc conduit à doter le programme 129 de ressources complémentaires par transfert : 3,8 millions d'euros en titre 2 et 3,2 millions d'euros en hors titre 2 en projet de loi de finances pour 2012, 1,1 million d'euros en titre 2 et 6,5 millions d'euros en hors titre 2 en projet de loi de finances pour 2013.

* 30 Ces moyens supplémentaires se sont greffés sur le schéma de financement prévu dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2011-2013, pour un montant de 1,6 million d'euros en titre 2 et 6,5 millions d'euros en hors titre 2 en projet de loi de finances pour 2012, puis 4,3 millions d'euros en titre 2 et 12 millions d'euros en hors titre 2 en projet de loi de finances pour 2013.

* 31 Il s'agit notamment de la mutualisation des fonctions de gestion administrative et de la paye des agents, mutualisation des fonctions de reprographie... Cette démarche est conforme au mouvement amorcé début 2011 à la suite de la mise en oeuvre de CHORUS et du regroupement au sein de la DSAF des activités de saisie dans l'outil des transactions financières au profit de la majeure partie des structures du P129 et du P308.

* 32 Il s'agit, sous toute réserve, du CAS : Conseil d`Analyse Stratégique, Conseil d'Analyse de la Société, du Conseil d'Analyse Économique, du Conseil d'Orientation des Retraites, du Conseil d'Orientation pour l'Emploi, du CIVS : Commission pour l'Indemnisation des Victimes de Spoliations intervenues du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation, de la DATAR : Délégation interministérielle à l'Aménagement du Territoire et à l'Attractivité Régionale, de la DILA : Direction de l'Information Légale et Administrative, de la DSAF : Direction des Services Administratifs et Financiers, de l'OPFH : Observatoire de la Parité entre les Femmes et les Hommes, de la MILDT : Mission Interministérielle de Lutte contre la Drogue et la Toxicomanie, de la MIVILUDES : Mission Interministérielle de Vigilance et de Lutte contre les Dérives Sectaires, du SGMer : Secrétariat Général de la Mer et du SIG : Service d'Information du Gouvernement

* 33 Il s'agit, sous toutes réserves, de la CADA : Commission d'Accès aux Documents Administratifs, du CCNE : Comité Consultatif National d'Éthique pour les sciences de la vie et de la santé, de la CCSDN : Commission Consultative du Secret de la Défense Nationale, de la CNCDH : Commission Nationale Consultative des Droits de l'Homme, de la CNCIS : Commission Nationale de Contrôle des Interceptions de sécurité, de la CNIL : Commission Nationale de l'Informatique et des Libertés et du DDD : Défenseur des Droits.

* 34 Il s'agit des bâtiments des 20, avenue de Ségur et 3, place de Fontenoy.

* 35 Décret no 2012-1198 du 30 octobre 2012 portant création du secrétariat général pour la modernisation de l'action publique.

* 36 Le transfert est opéré depuis l'action 05 du programme 129 des crédits de titre 2 et hors titre 2 vers une nouvelle action 03 du programme 333.