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Projet de loi de finances pour 2013 : Direction de l'action du Gouvernement

22 novembre 2012 : Budget - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

C. LE PROGRAMME 308, UNE RÉDUCTION GLOBALE DES CRÉDITS

Contrairement à l'an dernier, les dotations du programme 308 pour 2013, soit 91,79 millions d'euros71(*) en CP, subissent une inflexion à la baisse de 2 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2012 et à ceux prévus dans le cadre de la programmation pluriannuelle. Comme l'illustre le graphique ci-dessous, la CNIL échappe à cette minoration généralisée.

Evolution des crédits de paiement sur la période 2011-2013
des actions du programme 308

(en millions d'euros)

* Somme des crédits ouverts en 2011 pour le Médiateur, la HALDE, la CNDS et le Défenseur des enfants

Source : Projet annuel de performances pour 2013 pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

Votre rapporteur spécial tient à souligner la double difficulté inhérente au pilotage de ce programme, l'indépendance des autorités, d'une part, et la nécessaire conciliation entre efforts de rationalisation des dépenses et adéquation des moyens alloués aux missions, d'autre part.

Depuis l'an dernier, le programme comprend six actions et neuf autorités administratives et constitutionnelle, le Défenseur des droits, la CNIL, le CSA, le CGLPL, la CADA, le CCNE, la CNCDH, le CNCIS et la CCSDN.

La minoration globale de la dotation du programme de 2 % par rapport à 2012 résulte des efforts de rationalisation des dépenses de certaines AAI afin de permettre une meilleure adéquation des moyens alloués aux missions d'autres AAI telle que la CNIL.

Répartition des crédits de paiements des actions pour 2013 du programme 308

Source : Projet annuel de performances pour 2013 pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement »

1. Une hausse significative du budget de la CNIL

La dotation globale de la CNIL en 2013 se fixe à 17,55 millions d'euros en CP et 15,57 millions d'euros en AE en 2013.

Elle constitue l'un des principaux bénéficiaires de cette nouvelle répartition des crédits, conformément à la programmation triennale qui prévoit l'augmentation de son plafond d'emploi.

La commission devrait déjà bénéficier de créations nettes d'emplois en 2013 dans le cadre du budget triennal 2011-2013, augmentant son plafond de 163 ETPT en 2012 à 170 ETPT en 2013.

En loi de finances initiale pour 2012, la CNIL a, de surcroît, bénéficié de deux ETPT supplémentaires, puis de trois ETPT pour 2013 dans la programmation pluriannuelle 2013-2015. Ces créations de postes correspondent à l'accroissement des missions de la CNIL.

En effet, en réponse aux interrogations de votre rapporteur spécial sur la finalité des ces nouveaux emplois, les services du Premier ministre ont mis l'accent sur l'émergence de nouveaux besoins issus des récentes attributions confiées à la CNIL par le législateur que sont le contrôle général de la vidéoprotection72(*) ainsi que l'obligation de notification des failles de sécurité73(*) . Ces dernières conduisent à la création de sept ETP en 2013, accompagnés de la masse salariale correspondante.

L'élargissement de son champ d'intervention en matière de vidéoprotection est prévu par la loi d'Orientation et de Programmation pour la Performance de la Sécurité Intérieure de 2011 (LOPPSI 2)74(*). Avant l'adoption de la loi de 2011, la CNIL ne contrôlait que les dispositifs de vidéoprotection installés dans les entreprises et dans l'ensemble des locaux n'accueillant pas de public, soit 30 000 caméras déclarées à ce jour.

La LOPSSI 2 a étendu cette vérification aux systèmes de vidéosurveillance installés dans les lieux ouverts au public et soumis au régime de la loi de 1995, dite LOPSSI 175(*). Elle vise plus de 900 000 caméras76(*).

Au total, le plafond d'emplois de la CNIL pour 2013 s'établit à 175 ETPT. La masse salariale correspondante croît de 4 % en 2013 par rapport à 2012. Elle s'élève à 11,72 millions d'euros en CP.

S'agissant des crédits de hors titre 2, ils subissent une inflexion à la baisse de 1 % en 2013. Ils s'élèvent à 5,83 millions d'euros en CP en 2013.

2. La contraction des budgets des autres autorités
a) Le recalibrage du budget du contrôleur général des lieux de privation de liberté

L'enveloppe budgétaire du contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) s'élève en 2013 à 4,04 millions d'euros en AE et 4,30 millions d'euros en CP. Elle recule de 4 % en CP par rapport à 2012.

Votre rapporteur spécial observe que sa masse salariale est réduite de 9 % par rapport à 2012, en raison de la minoration des crédits affectés aux collaborateurs extérieurs.

Toutefois, cette réduction substantielle lui permet de bénéficier dans le cadre du nouveau budget triennal 2013-201577(*), de la création d'un ETP supplémentaire en 2013, en réponse à l'accroissement des saisines de l'institution, afin de renforcer l'équipe administrative78(*) et d'optimiser le traitement des requêtes et les délais des réponses apportées.

En effet, le CGLPL est conduit à visiter des lieux de privation de liberté de plus en plus éloignés, notamment en outre-mer, tandis que la durée moyenne des missions tend également à s'allonger79(*) en raison du nombre d'entretiens avec les personnes privées de liberté et les personnels.

Par ailleurs, l'autorité ayant été créée il y a maintenant cinq ans, le renouvellement par tranches annuelles du matériel informatique doit être effectué.

En conséquence, s'agissant des crédits de fonctionnement, ces derniers sont abondés de 0,2 million d'euros supplémentaires. Ils passent ainsi de 0,84 million d'euros à 1,02 million d'euros afin de mieux adapter les moyens du CGLPL à l'extension de ses missions.

b) La minoration des dépenses de l'autorité constitutionnelle, le Défenseur des droits

Prévu à l'article 71-1 de la Constitution modifiée en 200880(*), le Défenseur des droits a été institué par la loi organique du 29 mars 201181(*). Nommé par décret du 23 juin 201182(*), il est entouré depuis le 22 juillet 2011 de trois adjointes83(*), chacune vice-présidente d'un des trois collèges, et d'un Délégué général à la Médiation84(*) avec les services publics.

Les pouvoirs des quatre autorités auxquelles il s'est substitué, le Médiateur de la République, la HALDE, le Défenseur des enfants et la CNDS lui ont été officiellement transmis le 1er mai 2011.

Sa mission consiste notamment à défendre les droits et libertés des usagers dans le cadre de leurs relations avec les services publics, à promouvoir l'intérêt supérieur et les droits de l'enfant, à lutter contre les discriminations et à veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité.

La dotation globale du Défenseur des droits est fixée en 2013 à 24,86 millions d'euros en AE et 29,04 millions d'euros en CP, soit une réduction de 3 % par rapport à celle votée en loi de finances initiale pour 2012.

Le présent budget traduit donc la volonté de rationaliser ses moyens sans pour autant remettre en cause ses capacités à remplir les missions qui lui ont été confiées par le législateur.

Votre rapporteur spécial rappelle que la création de cette action avait été réalisée l'an dernier à coût constant en regroupant les crédits des quatre institutions précitées.

Cette réduction concerne tant les dépenses de titre 2 que celles hors titre 2.

Le plafond d'emploi du Défenseur des droits est diminué d'un ETPT. Il dispose donc en 2013 de 219 ETPT et d'une masse salariale de 15,64 millions d'euros.

En outre, son budget hors titre 2 est en diminution de plus de 3 % par rapport à 2012. Il s'établit à 13,4 millions d'euros en 2013.

Cette minoration de crédits est le fruit des travaux de réflexion sur la mutualisation des différents services. Elle a notamment bénéficié de la création d'une direction administrative et financière commune, du rapprochement d'une manière générale des services comparables principalement orientés vers les fonctions de support, ainsi que d'une meilleure gestion de la commande publique.

c) Une baisse de 3 % des crédits du CSA

A l'instar des autres autorités, la dotation globale du CSA, inscrite dans le projet de loi de finances pour 2013, enregistre une diminution substantielle de 3 % par rapport à 2012. Elle s'élève à 32,06 millions d'euros en AE et 37,06 millions d'euros en CP en 2013.

Si le plafond d'emplois du CSA était stable dans la prévision pluriannuelle de 2011-2013, il subit l'effet des suppressions d'emplois dans le nouveau budget triennal, avec une diminution de trois ETPT. Il s'élève donc à 290 ETPT en 2013.

Les crédits hors titre 2 sont minorés de 6 % par rapport à 2012. Le CSA s'est donc inscrit dans un effort de rationalisation de son plafond d'emploi et de ses moyens de fonctionnement. Ceux-ci sont estimés à 15,86 millions d'euros en CP en 2013.

d) Une rationalisation des dépenses des autres autorités

L'action « Sécurité et protection des libertés » enregistre une réduction globale des crédits de 10 %. En effet, les crédits en titre 2 de la CNCIS et de la CCSDN subissent une correction technique à la baisse destinée à ajuster la dotation à l'exécution constatée. Leur enveloppe budgétaire respective s'élève en 2013 à 0,56 million d'euros et 0,23 million d'euros en CP.

Les enveloppes budgétaires de la CADA et de la CNCDH sont minorées respectivement de 1 % et 4 % par rapport à 2012. Leurs crédits de paiement s'élèvent respectivement à 1,07 million d'euros et 0,81 million d'euros.

En revanche, la dotation de la CCNE progresse d'un peu plus de 0,27 million d'euros pour s'établir à 1,18 million d'euros en 2013. En effet, le champ des activités du CCNE connaît une extension significative sous l'effet de la loi de 2011 relative à la bioéthique85(*).

En effet, cette dernière86(*) impose au CCNE l'organisation d'un débat public, sous forme d'états généraux relatifs à la bioéthique, tous les cinq ans, dès qu'un projet de réforme porte sur les problèmes éthiques et les questions de société soulevés par les progrès de la connaissance dans les domaines de la biologie, de la médecine et de la santé.

De surcroît, elle fixe87(*) les conditions dans lesquelles le CCNE sera chargé d'animer le réseau des espaces de réflexion éthiques régionaux et interrégionaux.

Ces nouvelles missions ont, par conséquent, justifié l'attribution d'un ETP supplémentaire et de la masse salariale et crédits de fonctionnement correspondants.

Récapitulation des crédits de paiement (CP) demandés pour 2013
par programme et par action

(en euros)

Numéro et intitulé du programme et de l'action

Prévision pluriannuelle pour 2013

CP ouverts en LFI pour 2012
hors FDC et ADP

CP demandés
en PLF pour 2013

FDC
et ADP
attendus
en 2013

129 Coordination du travail gouvernemental

598 510 902

591 109 719

510 960 457

10 695 000

01 Coordination du travail gouvernemental

83 227 926

83 577 996

90 431 524

0

Titre 2

53 046 297

55 577 973

55 180 561

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

30 181 630

18 408 062

27 279 950

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

310 000

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

9 281 961

7 971 013

0

02 Coordination de la sécurité et de la défense

239 333 453

232 069 621

250 793 183

0

Titre 2

36 792 707

36 343 977

43 288 638

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

202 540 746

106 520 644

105 845 306

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

88 580 000

100 763 739

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

625 000

895 500

0

03 Coordination de la politique européenne

14 890 232

14 787 361

15 803 591

445 000

Titre 2

10 915 302

10 736 894

11 053 124

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

3 974 930

4 050 467

4 750 467

445 000

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

05 Administration territoriale

108 971 023

105 975 136

0

0

Titre 2

107 471 023

105 375 136

0

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

1 500 000

600 000

0

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

10 Soutien

75 341 693

78 724 200

78 743 592

150 000

Titre 2

29 938 535

30 127 586

34 513 833

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

41 091 021

44 942 304

40 128 978

150 000

Titre 5 Dépenses d'investissement

3 592 136

2 914 310

4 100 781

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

720 000

740 000

0

0

11 Stratégie et prospective

28 415 969

28 018 994

25 963 099

100 000

Titre 2

14 038 984

13 719 330

12 999 211

27 000

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

14 376 985

8 857 264

8 049 985

73 000

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

5 442 400

4 913 903

0

13 Ordre de la Légion d'honneur

23 330 000

23 259 963

25 878 885

0

Titre 2

0

0

0

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

23 330 000

23 258 463

25 878 885

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

1 500

0

0

14 Ordre de la Libération

1 106 187

1 434 410

1 345 159

0

Titre 2

0

0

0

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

1 106 187

1 324 410

1 345 159

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

110 000

0

0

15 Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie

23 894 419

23 262 038

22 001 424

10 000 000

Titre 2

1 894 419

1 886 243

1 954 368

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

22 000 000

6 093 808

5 813 808

4 000 000

Titre 5 Dépenses d'investissement

300 000

300 000

5 000 000

Titre 6 Dépenses d'intervention

14 981 987

13 933 248

1 000 000

308 Protection des droits et libertés

94 136 228

93 541 193

91 789 197

53 250

02 Commission nationale de l'informatique et des libertés

18 140 504

17 247 281

17 549 743

0

Titre 2

11 958 504

11 322 063

11 720 525

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

6 182 000

5 874 218

5 823 218

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

51 000

6 000

0

03 Conseil supérieur de l'audiovisuel

38 250 421

38 159 695

37 060 305

48 250

Titre 2

21 550 421

21 280 381

21 198 543

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

16 700 000

16 879 314

15 861 762

48 250

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

05 Contrôleur général des lieux de privation de liberté

4 157 980

4 461 563

4 297 446

0

Titre 2

3 418 601

3 626 174

3 282 057

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

739 379

835 389

1 015 389

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

06 Autres autorités indépendantes

2 608 156

2 808 422

3 056 027

5 000

Titre 2

1 615 051

1 825 437

1 873 042

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

993 105

982 985

1 182 985

5 000

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

CADA

985 997

1 059 829

1 070 826

0

Titre 2

904 539

989 480

1 000 477

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

81 458

70 349

70 349

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

CCNE

856 088

906 186

1 179 689

0

Titre 2

245 600

301 217

374 720

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

610 488

604 969

804 969

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

CNCDH

766 071

842 407

805 512

0

Titre 2

464 912

534 740

497 845

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

301 159

307 667

307 667

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

07 Sécurité et protection des libertés

858 961

878 006

787 151

0

Titre 2

691 045

729 670

638 815

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

167 916

148 336

148 336

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

CNCIS

617 275

616 277

560 609

0

Titre 2

539 616

532 526

476 858

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

77 659

83 751

83 751

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

CCSDN

241 686

261 729

226 542

0

Titre 2

151 429

197 144

161 957

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

90 257

64 585

64 585

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

09 Défenseur des droits

30 120 206

29 986 226

29 038 525

0

Titre 2

16 310 797

16 153 314

15 636 727

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

13 809 409

13 713 133

13 401 798

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

61 779

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

58 000

0

0

333 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

427 441 717

447 256 820

558 321 511

2 250 000

01 Fonctionnement courant des directions départementales interministérielles

83 668 068

98 598 831

95 592 972

2 000 000

Titre 2

0

0

0

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

83 668 068

92 598 831

85 592 972

2 000 000

Titre 5 Dépenses d'investissement

6 000 000

10 000 000

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

02 Loyers et charges immobilières des administrations déconcentrées

343 773 649

348 657 989

355 010 191

250 000

Titre 2

0

0

0

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

343 773 649

348 657 989

355 010 191

250 000

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

0

03 Emplois déconcentrés des services du premier ministre

0

0

107 718 348

0

Titre 2

 

 

107 718 348

0

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

0

0

Titre 5 Dépenses d'investissement

0

0

Titre 6 Dépenses d'intervention

0

0

Total pour la mission

1 120 088 847

1 131 907 732

1 161 071 165

12 998 250

Titre 2

311 947 782

311 259 285

323 569 649

27 000

Titre 3 Dépenses de fonctionnement

807 296 046

694 876 938

698 460 510

6 971 250

Titre 5 Dépenses d'investissement

3 592 136

98 166 089

115 164 520

5 000 000

Titre 6 Dépenses d'intervention

720 000

31 291 848

27 719 664

1 000 000

Source : direction des services administratifs et financiers des services du Premier ministre


* 71 Hors fonds de concours et attribution de produits. Les ADP dont bénéficie le programme 308 concernent les mêmes domaines que ceux du programme 129, soit :

- les recettes provenant des cessions de publications, de travaux et d'études, ainsi que des prestations informatiques et télématiques réalisées par le CSA ;

- les produits des cessions de biens mobiliers bénéficiant aux autorités administratives indépendantes des mêmes ADP.

Est également rattaché au programme un FDC relatif à la participation de la Commission européenne aux actions du Défenseur des droits pour un montant de 55 000 euros.

* 72 Cf. Article 18 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

* 73 Cf. Article 17 de la loi n° 2011-302 du 22 mars 2011 portant diverses dispositions d'adaptation de la législation au droit de l'Union européenne en matière de santé, de travail et de communications électroniques.

* 74 Cf. Article 18 de la loi n° 2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure.

* 75 Cf. Loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité.

* 76 Selon les commissions départementales de la vidéosurveillance.

* 77 En 2012 le CGLPL a disposé de trois ETPT supplémentaires non prévus dans la programmation 2011-2013.

* 78 Création d'une équipe de contrôleurs supplémentaires, amélioration des délais de réponse aux courriers.

* 79 Environ 5 jours.

* 80 Cf. Loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Vème République.

* 81 Loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits.

* 82 Cf. Décret du 23 juin 2011 portant nomination du Défenseur des droits - M. Baudis.

* 83 Mme Marie Derain, Défenseure des enfants et Vice-présidente du collège en charge de la défense et de la promotion des droits de l'enfant ; Mme Maryvonne Lyazid, Vice-présidente du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité ; Mme Françoise Mothes, Vice-présidente du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité.

* 84 Le Délégué général à la Médiation avec les services publics, M. Bernard Dreyfus, est plus particulièrement en charge des dossiers traités, jusque là, par les services du Médiateur de la République.

* 85 Loi n° 2011-814 du 7 juillet 2011 relative à la bioéthique.

* 86 Cf. Article 46 de la loi précitée.

* 87 Cf. Article 49 de la loi précitée.