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Projet de loi de finances pour 2013 : Direction de l'action du Gouvernement

22 novembre 2012 : Budget - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

III. QUEL AVENIR POUR LA PROSPECTIVE ?

Votre rapporteur spécial a procédé, cette année, à un cycle d'auditions sur une période de huit mois, entraînant des contrôles sur place auprès des différentes structures non politiques rattachées aux services du Premier ministre ou bénéficiant de crédits budgétaires et/ou subventions.

Il s'agit des entités bénéficiant de crédits ou subventions provenant du programme 129, telles que le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), le Commissaire général à l'investissement, la DISIC, le Service d'information du Gouvernement (SIG), les Commissions rattachées aux services centraux telles que la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), la Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (« MIVILUDES »), l'Académie du renseignement, la mission Etalab, le Secrétariat général de la mer, le Comité stratégique pour le numérique, et le Commissaire à la diversité et à l'égalité des chances (récemment supprimé), le Commissaire général pour le développement de la vallée de la Seine, le Centre d'analyse stratégique (CAS), le Conseil d'analyse économique, le Conseil d'orientation des retraites, le Conseil d'analyse de la société, le Conseil d'orientation pour l'emploi, l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES), l'Institut français des relations internationales (IFRI), et l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS), le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) et l'Ordre de la libération.

Constatant le large spectre d'intervention des organismes ainsi couverts par le programme 129, votre rapporteur spécial a souhaité entreprendre un cycle d'auditions dès le mois de janvier 2012 sur une période de huit mois, afin d'évaluer la portée et l'impact de l'action de ces structures à l'aune des crédits budgétaires alloués.

Il a donc initié cette démarche avant l'annonce, lors de la Grande conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012, de la mise en place d'un groupe de travail présidé par Mme Yannick Moreau sur la création d'une instance de dialogue, de réflexion prospective et d'expertise sur les politiques publiques, ouverte à l'ensemble des acteurs sociaux.

« Cette nouvelle instance, dont le champ de compétence matériel devrait être large (questions sociales et questions relatives au travail et à l'emploi, mais aussi questions liées à l'économie et aux investissements publics, et touchant aux enjeux de développement durable et à la qualité de l'action publique) pourrait se substituer au Centre d'analyse stratégique »88(*).

Votre rapporteur spécial livrant ses premières réflexions avant les conclusions du groupe de travail prévues à la fin du mois de novembre 2012, il sera particulièrement attentif aux orientations visant à l'optimisation de l'action publique qui seront ainsi présentées, compte tenu des constations qu'il formule ci-après.

A. PROGRAMME 129 : UNE INTERMINISTÉRIALITÉ OPÉRATIONNELLE PUISSANTE, UNE PROSPECTIVE OUBLIÉE

A titre liminaire, votre rapporteur spécial souhaite préciser également que le résultat de la réflexion qui suit a été communiqué au Premier ministre alors en activité, François Fillon, lors d'un entretien qui s'est déroulé en fin de quinquennat, en avril dernier. Les propos ainsi échangés ont pu permettre de nourrir ce premier bilan.

En un temps de réflexion sur la modernisation de l'Etat, il peut paraître utile de rappeler, puisque le calibrage des crédits budgétaires est intrinsèquement lié aux missions, que toute réflexion sur la rationalisation des dépenses et l'efficacité de l'action administrative doit non seulement porter impérativement sur la définition du périmètre d'intervention de la structure, mais également sur la portée effective de cette dernière.

Or, votre rapporteur spécial a observé au cours de son cycle d'auditions que si les services marqués par l'interministérialité opérationnelle affichent un dynamisme remarquable, les structures en charge de la prospective et la stratégie se trouvent le plus souvent oubliées du Premier ministre ou de son administration. Leur potentiel d'expertise demeure insuffisamment exploité.

Ce constat doit conduire à repenser la place de la prospective et de l'action stratégique en France. Le diagnostic est double :

- d'une part, certaines structures, bien que rattachées aux services du Premier ministre, apparaissent comme trop éloignées soit des enjeux économiques, soit du centre de décision ministérielle ;

- d'autre part, certains organismes, au statut d'association, bien que particulièrement informés des enjeux liés économiques, internationaux et sociaux, ne sont pas suffisamment sollicités.

Votre rapporteur spécial plaide donc pour une plus grande sollicitation de ces derniers.

Quant aux premiers, il soutient qu'une politique se voulant anticipatrice requiert a fortiori une mise en oeuvre « stratégique » de ses outils dans une perspective de long et moyen terme.

Ainsi, les différents conseils offrent, en raison de leur composition, le recul et l'expertise nécessaires à l'étude des problèmes économiques et sociaux. Cependant, leur nombre rend le pilotage actif et thématique de ces structures par le Premier ministre particulièrement complexe.

A titre d'illustration, votre rapporteur spécial déplore que la TVA sociale n'ait jamais fait l'objet d'une analyse par aucun des organes de prospective, alors que la question s'est posée tout au long du quinquennat précédent et a été à nouveau récemment soulevée.

En l'absence d'un renforcement et ciblage de la programmation des travaux de ces organismes, votre rapporteur spécial plaide pour la réintégration, dans les périmètres ministériels, des fonctions de prospectives de ces structures.

A cet égard, il tient à exprimer sa plus vive inquiétude face aux nouvelles dispositions issues du décret du 5 novembre 201289(*) tendant à réformer le fonctionnement du Conseil d'analyse économique. En effet, ce dernier prévoit que le Conseil « peut procéder de sa propre initiative à l'analyse prospective de questions économiques qu'il estime pertinentes pour la conduite économique du pays ».

Tout en convenant de la qualité des personnalités composant le conseil et de l'expertise ainsi rendue, votre rapporteur spécial considère néanmoins que ce droit d'initiative tend à porter préjudice à l'efficacité de l'action administrative. En effet, les travaux du conseil doivent répondre à un besoin administratif clairement exprimé par les services du Premier ministre aux fins de pilotage des politiques publiques.

La défaillance de coordination des travaux des différentes entités gravitant autour des services du Premier ministre ne permet pas à ce dernier de disposer de l'expertise nécessaire à l'affirmation de son rôle de stratège.

Ce constat est également mis en lumière dans les conclusions du rapport « Gallois »90(*) qui prévoit la création d'un commissariat à la prospective, lieu d'expertise et de dialogue social sur les grands enjeux de la société, en remplacement du Centre d'analyse stratégique et des différents conseils d'analyse et de prospective, afin de mieux coordonner les travaux de prospective.

Quant à la lisibilité du périmètre ministériel lui-même, votre rapporteur spécial s'est interrogé sur la pertinence de la création d'un statut particulier de haut commissaire. Il apparaît que cette position constitue dans certains cas une alternative au statut de ministre, tout en permettant à son titulaire de conserver une certaine « indépendance politique ». Votre rapporteur spécial déplore l'usage de cette « OVNI » administrative (« Organisation Volontairement Non Identifiable »).

A titre de conclusion temporaire, votre rapporteur spécial tient à souligner avec force que cette année constitue une année cruciale pour le nouveau quinquennat dans la mesure où certains projets doivent impérativement être achevés en raison de l'optimisation de l'action publique qui en découle et qui va bien au-delà des clivages politiques. Il s'agit en particulier du projet de Centre de gouvernement.

1. Une interministérialité opérationnelle et stratégique confirmée

Le cycle d'auditions a mis en lumière la double nature « stratégique » et « interministérielle » des dotations inscrites au programme 129. En effet, les structures en bénéficiant constituent des « tours de contrôle » au service du Premier ministre, voire même du Président de la République.

a) Les « tours de contrôle » interministérielles du Premier ministre et indirectement du Président de la République

Une des particularités des services du Premier ministre à caractère stratégique est l'arbitrage et non la gestion opérationnelle. En effet, l'interministérialité opérationnelle est le plus souvent confiée au ministère du budget.

Toutefois, certaines structures relèvent à la fois d'une interministérialité stratégique et opérationnelle. Cette dernière bénéficie naturellement directement à l'action du Premier ministre mais également à celle du Président de la République, lorsque ses domaines réservés sont en jeu, défense et affaires étrangères.

(1) Les lieux stratégiques de pilotage du Premier ministre

Les organismes concernés sont le Secrétariat général du Gouvernement (SGG), la direction interministérielle des services d'information et de communication de l'Etat (DISIC), les chargés de mission régionaux d'achat dont les crédits de rémunération relèvent du budget du Premier ministre, la mission Etalab et le service d'information du Gouvernement (SIG).

(a) Le secrétariat général du Gouvernement, le pilote de l'interministérialité

Le secrétariat général du Gouvernement (SGG) est une institution administrative91(*) et non politique très ancienne puisqu'il est apparu en 1935, sous la nécessité pour le président du Conseil de disposer de services permanents pour l'assister dans son rôle d'arbitrage entre les ministres.

En tant qu'organisme administratif, il est permanent : « Ses membres ne sont pas remplacés lorsque le Premier ministre quitte ses fonctions. C'est au SGG qu'il appartient de guider le nouveau Gouvernement lors de son installation. Il est le garant de l'action gouvernementale à travers les changements politiques. »

Il prépare les décrets d'attribution et de délégation qui définissent les compétences de chaque membre du Gouvernement, affecte les moyens logistiques (téléphone, immeuble, bureau...) aux nouvelles équipes ministérielles et leurs apporte toutes informations utiles (sur l'état des lieux de telle ou telle réforme, sur les procédures du travail gouvernemental...).

De part sa permanence et ses multiples fonctions d'organisateur du travail gouvernemental, de conseil juridique du Gouvernement  et de superviseur des services du Premier ministre, le secrétariat a permis d'apporter un éclairage à votre rapporteur spécial sur le dimensionnement du périmètre des ministères.

Lors de son entretien avec son secrétaire général, Serge Lasvignes, il en a conclu qu'en dehors des questions politiques, la création d'un ministère ou d'un secrétariat d'Etat soulevait la question de son efficacité administrative. Il apparaît ainsi que la multiplication des secrétariats d'Etat, bien que non onéreux, conduit le plus souvent à des arbitrages supplémentaires nuisant à l'efficience de la puissance publique.

Chaque nouvelle structure étant potentiellement porteuse de conflits entre ministères, la création d'un délégué interministériel rattaché auprès du Premier ministre constitue une garantie de cohérence dans l'action administrative.

Ce constat a été mis en oeuvre dans le cadre de la RGPP qui a prévu le déploiement d'une logique d'intervention de l'Etat verticale grâce à la création de services interministériels. Ces derniers visent à réduire le nombre de services.

Enfin, votre rapporteur spécial tient à saluer les actions du SGG en matière de rationalisation des dépenses, en pilotant notamment le projet de Centre du gouvernement92(*) visant à regrouper certains des services du premier ministre et AAI. Le premier bénéfice attendu d'une telle opération réside dans la réalisation d'économies directes, telles que la cession de sites et la résiliation de certains contrats de bail. Une optimisation de la gestion peut également être espérée en raison de la mutualisation de moyens (soutien logistique et informatique) et des synergies fonctionnelles entre des services ayant des missions voisines ou complémentaires.

(b) La direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat, une structure « agile et sobre » réformatrice

La direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat (DISIC) a été créée le 21 février 201193(*). Celle-ci « oriente, anime et coordonne les actions des administrations de l'Etat visant à améliorer la qualité, l'efficacité, l'efficience et la fiabilité du service rendu par les systèmes d'information et de communication ».

Elle comprend vingt collaborateurs, dont la moitié sont des agents titulaires de la fonction publique de l'Etat94(*) et l'autre moitié des contractuels. La composition de l'équipe repose sur une combinaison d'expériences publiques et privées, de nature « généraliste » ou « technique ».

La mission de la direction se décline selon un triple axe : la simplification des relations entre les usagers et les administrations d'Etat, le pilotage de la mutualisation des systèmes de communication et la promotion de l'innovation de l'économie nationale dans le secteur des technologies de l'information. A cette fin, la DISIC élabore un cadre stratégique commun. Elle peut définir, pour l'ensemble des administrations, les orientations en matière de sous-traitance et d'achats de matériels et de logiciels.

Son directeur, Jérôme Filippini, définit la direction comme une « structure agile fonctionnant selon un principe de sobriété » qui constitue à la fois un cadre stratégique et un outil interministériel des opérations de mutualisations des systèmes d'information.

En effet, la DISIC est en charge du pilotage de la conception, puis de la mise en oeuvre des projets de mutualisation des systèmes d'usage partagés entre les administrations d'Etat.

(i) Un cadre stratégique du développement des systèmes d'information

Il est ressorti de l'entretien avec son directeur, que précédant la création de la direction, les systèmes d'information et de communication de l'Etat fonctionnaient en « silo, sans aucune vision stratégique ».

Ce mode opérationnel était contraire à la mise en oeuvre des différentes réformes administratives. C'est pourquoi son directeur a fait valoir que le « premier métier de la DISIC est de proposer une stratégie en matière de transformation de ces systèmes d'information ».

A ce titre, la direction contribue à la promotion de l'innovation et de la compétitivité de l'économie nationale dans le secteur des technologies de l'information et de la communication. En outre, elle assure un rôle de veille quant à la cohérence de la simplification des relations entre les usagers et les administrations d'Etat.

Le rattachement aux services du Premier ministre se justifie par la vocation stratégique et interministérielle de la réforme des systèmes d'information qui requiert, selon son directeur « neutralité,  cohérence,  cohésion, et capacité transversale ».

(ii) Une structure interministérielle au service de la maîtrise de la dépense informatique

La DISIC a pour mission d'évaluer le montant de la dépense en système d'information95(*), soit trois milliards d'euros en 2010. Cette estimation permet au Gouvernement de définir une politique de maîtrise des dépenses informatiques. L'objectif de la direction est de permettre la réalisation d'une économie de 10 % sur cinq années des crédits de l'informatique, soit 300 millions d'euros.

(iii) La mise en oeuvre d'opérations de mutualisation ambitieuses

L'action de la DISIC ne porte pas uniquement sur le coût des systèmes d'information, mais également sur leur transformation et leur mise en valeur. Elle est donc notamment en charge de la réforme :

des centres d'informatique (Data centers) entraînant une rationalisation des infrastructures des différents ministères, de leur salle informatique. Ainsi un ministère peut héberger un centre de données d'un autre ministère. La DISIC a recours au « cloud » également.

des réseaux ministériels par la construction d'un réseau interministériel Internet de l'Etat (RIE), décidé dans le cadre du conseil des ministres du 25 mai 2011. Ce dernier tend à répondre au besoin de mutualisation et de sécurisation des réseaux informatiques existants sur un périmètre d'environ 17 000 sites.

Ce projet s'inscrit dans un objectif d'optimisation des échanges interministériels dans le cadre de la réforme de l'administration territoriale. Il vise à garantir une continuité et une qualité de service, ainsi que la maîtrise des coûts informatiques de service. Il répond également à un impératif de sécurisation des systèmes d'information afin de protéger le patrimoine informationnel de l'Etat contre toute attaque informatique.

La mise en place du coeur du réseau et les premiers raccordements au réseau interministériel sont prévus au premier semestre 2013. Cette mise en oeuvre s'accompagnera de la création d'un service à compétence nationale rattaché à la DISIC.

(c) Les chargés de missions régionales d'achat de l'Etat, une anomalie budgétaire ?

Le service des achats de l'Etat a été instauré par un décret du 17 mars 2009. La fonction « achat » n'était pas alors clairement identifiée au sein des administrations. Le plus souvent, celle-ci était assurée par le bureau des marchés.

Ce service est chargé de définir et de veiller à la mise en oeuvre de stratégies pour tous les achats courants des administrations centrales et déconcentrées de l'Etat96(*).

Sa déclinaison régionale n'est intervenue que plus d'une année après. Les missions régionales d'achat ont été créées en 2010. Leurs emplois relèvent du programme 129 justifiant l'intérêt de votre rapporteur spécial pour cette structure. Le responsable de chaque mission est un chargé de mission doté d'un adjoint auprès du secrétariat général pour les affaires régionales (SGAR).

Jean-Baptiste Hy, directeur du SAE, a illustré l'utilité de l'échelon régional par la mise en oeuvre de la politique de réduction de la flotte automobile de 10 000  véhicules. Cette opération de mutualisation concernait notamment des DDE, la DGCCRF ... Des règles ont été élaborées sur l'attribution, la revente de véhicule ou les normes d'émission de gaz carbonique. Les missions régionales d'achat, sous l'autorité du préfet, ont été saisies de cette démarche afin d'identifier les services concernés. La mutualisation a été réalisée au niveau départemental.

D'une manière générale, les missions régionales d'achat mettent en oeuvre les stratégies de fourniture décidées au niveau national par le service des achats de l'Etat97(*).

La mission régionale « achats » constitue :

- un pilote de recherche de gains achats.

A ce titre, elle pilote et coordonne les projets existants. Elle mobilise les ressources nécessaires à la mise en oeuvre des projets de gains, identifie les nouvelles opportunités... ;

- un relais pour le service des achats et les responsables ministériels achats.

La mission régionale d'achat surveille le bon fonctionnement des marchés ainsi que les règlements des litiges locaux ;

- un opérateur.

Elle pilote les procédures de marchés régionaux.

L'audition a permis de constater la complexité de l'architecture budgétaire des acteurs de la fonction support d'achat.

Alors que la soixantaine d'agents du SAE dépendent du ministère du budget, les vingt-deux chargés de missions régionales d'achat ont vu leur rémunération98(*) prise en charge par le budget du Premier ministre dans le cadre de l'ancienne action « Administration territoriale » du programme 129 « Coordination du travail gouvernemental ».

En effet, la mise en oeuvre de l'échelon régional de la nouvelle fonction d'achat n'ayant pas été conçue dès la création du SAE, le décret l'instaurant n'avait pas prévu la prise en charge de la rémunération du chargé de mission « achat » de la mission régionale, placé auprès du SGAR.

Quant aux crédits de rémunération des adjoints des chargés de missions régionales d'achat, ils relèvent du budget du ministère de l'intérieur.

La pertinence du rattachement budgétaire peut apparaître à certains comme singulière.

D'une part, il ne reflète que très partiellement la réalité budgétaire. Il apparaît que le Premier ministre est peu sollicité par la mission régionale d'achat.

D'autre part, ce rattachement est complexe et semble soulever des problèmes de mise en oeuvre par les services du Premier ministre qui, en tant que services centraux, sont éloignés des problématiques locales.

(d) Etalab, un « laboratoire expérimental »

La mission dite « Etalab » a été créée en février 201199(*) afin de mettre en place un portail unique interministériel « data.gouv.fr » et coordonner l'action des administrations de l'Etat aux fins de réutilisation la plus large possible de leurs informations publiques.

François Fillon alors Premier ministre avait rappelé, dans la circulaire du 26 mai 2011, que « faciliter l'accès en ligne aux informations publiques dans un souci de transparence de l'action de l'Etat et leur réutilisation afin de favoriser l'innovation constitue une priorité dans la politique gouvernementale de modernisation de l'Etat et de développement de l'économie numérique ».

En effet, le partage libre et gratuit des données publiques avec tous les citoyens sur la plateforme « data.gouv.fr » non seulement tend à renforcer la transparence de l'action de l'Etat mais encourage également l'innovation.

La première version de la plateforme « data.gouv.fr » a été lancée le 5 décembre 2011 et la seconde le 17 avril 2012. « Data.gouv.fr » propose 355 131 jeux de données publiques, à la date du 8 octobre 2012, produits par une centaine d'administrations appartenant à tous les ministères et à certaines collectivités territoriales.

La rencontre avec Severin Naudet, directeur de la mission, a permis de mettre en exergue la capacité de la mission à devenir un levier de réforme de la réforme de l'Etat. Ce dernier a partagé avec votre rapporteur spécial les obstacles auxquels il avait été confronté notamment la « culture de fonctionnement en silo » de certaines administrations. Il a fait valoir que le caractère interministériel de la mission avait été déterminant afin de surmonter les résistances administratives.

Il s'est déclaré satisfait d'avoir pu participer à la gratuité de l'information administrative dans une perspective de réutilisation par l'économie numérique. La Commission européenne, aurait, selon lui, évalué le marché de réutilisation des données publiques en Europe à 40 milliards d'euros.

(e) Le service d'information du gouvernement, organisme stratégique ou courroi de transmission ?

Dans la même perspective d'optimisation de l'action publique que les précédentes structures, mais en dehors du pilotage des dépenses, il convient de mentionner le SIG.

Le service d'information du Gouvernement a été créé en 1976 par le Président de la République, Valéry Giscard d'Estaing, qui voulait renforcer la communication du Gouvernement. Le service s'appelait alors « Service d'information et de diffusion ». Il a été renommé « Service d'information du Gouvernement » (SIG) en 1996.

Il s'est révélé une véritable « tour de contrôle » en matière de communication pour le Premier ministre et éventuellement pour la Présidence de la République100(*). Force est de constater toutefois que, depuis la publication du rapport de la Cour des comptes en 2009, le centre de gravité semble s'être déplacé à nouveau vers le Premier ministre.

Les différentes auditions ont mis en lumière le poids que peut représenter la personnalité du directeur dans la programmation des travaux de la structure qu'il dirige ainsi que dans la suite qu'il lui sera donnée.

S'il est prématuré de qualifier de « tour de contrôle » de Matignon le SIG compte tenu de la nomination d'une nouvelle direction101(*), il conviendra de suivre la réalisation de sa vocation stratégique.

Toutefois, les récents travaux du SIG, à l'exception de la stratégie digitale, tendent à déplacer son centre de gravité vers un service d'exécution. En effet, ses fonctions comprennent l'analyse de l'opinion102(*) et des médias et de l'organisation de campagnes de communication.

Il constitue un relais entre le Gouvernement et l'opinion dans sa mission de coordination de la communication gouvernementale et d'élaboration des campagnes d'information à destination du public.

En outre, le SIG agit également comme « courroie descendante ». Il entreprend des actions d'information d'intérêt général à caractère interministériel. Il apporte également une assistance technique aux administrations publiques et coordonne leur politique de communication103(*).

Enfin, votre rapporteur spécial a pris acte du fait que le SIG est chargé de diffuser aux élus, à la presse et au public des informations sur l'action gouvernementale.

Enfin, votre rapporteur spécial a observé un réel effort de restructuration des sites Internet des ministères, en jouant à la fois sur le stock par la suppression de certains sites, et sur le flux, par la mise en oeuvre d'une procédure d'agrément.

(2) Les « bras droits » du Premier ministre en matière de défense et d'affaires étrangères

Dans le périmètre des organismes opérationnels rattachés aux services du Premier ministre, il convient de relever ceux dont l'expertise est liée aux domaines de la défense et des affaires étrangères. Certains d'entre eux nouent alors une relation spécifique avec le Président de la République.

Il s'agit notamment du secrétariat général de la défense nationale, devenu le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), de l'académie du renseignement et du secrétariat général aux affaires européennes (SGAE).

(a) Le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, force de propositions et de coordination interministérielle

Le secrétariat général de la défense nationale est devenu le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), conformément aux préconisations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié le 17 juin 2008. Ses compétences ont été étendues à l'ensemble des champs de la sécurité nationale.

L'audition du SGDSN a mis en lumière le rôle majeur que ce secrétariat joue en matière de coordination interministérielle dans le domaine de la sécurité et de la défense nationales. En effet, les questions de défense et de sécurité nationales font intervenir à la fois les ministères de la défense, de l'intérieur, des affaires étrangères, éventuellement de la santé, etc.

En outre, il est un des rares organismes à être en relation régulière avec le Président de la République.

(i) Un domaine d'intervention créant une relation privilégiée du secrétariat avec le Premier ministre et le Président de la République

Placé auprès du Premier ministre, le secrétaire général, Francis Delon, a fait valoir l'étroite collaboration avec les services du Premier ministre en raison du champ d'activité interministérielle du secrétariat. Il a également insisté sur les contacts réguliers avec la présidence de la République, bien que cette relation ne soit pas institutionnalisée. En effet, le secrétariat prépare notamment les décisions dans le domaine du nucléaire sous l'angle de la dissuasion, domaine privilégié de la présidence de la République.

Dans le cadre de l'animation du dialogue interministériel et de la présentation au chef de l'Etat ainsi qu'au Premier ministre des différentes options dans le domaine de la défense et sécurité nationales, le SGDSN :

prépare les conseils de défense ;

- instruit les dossiers pour exécution des décisions militaires, notamment sur les questions capacitaires ainsi que l'engagement des forces françaises hors frontières ;

- élabore la planification interministérielle de défense et de sécurité nationale et met en oeuvre la coordination interministérielle ;

organise les moyens de commandement et de liaison nécessaires au Gouvernement ;

contribue à la lutte contre la prolifération des armements (armes nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques), au contrôle de leur exportation et à celui de l'exportation des missiles et des transferts de technologies sensibles.

Dans ses fonctions de coordinateur, le SGDSN préside plusieurs commissions et comités techniques :

- le Comité interministériel aux crises nucléaires ou radiologiques ;

- la Commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG) ;

- les instances interministérielles chargées d'étudier les questions relatives aux exportations d'armement et de suivre la mise en oeuvre des procédures destinées au contrôle des cessions de matières, matériels et technologies de caractère sensible ;

- le Conseil de défense et de sécurité nationale.

Enfin, il appuie l'action du coordonnateur national du renseignement. Celui-ci supervise l'ensemble des services du renseignement. Il s'appuie sur les travaux du SGDSN qui prépare les décisions du Président de la République en matière de renseignements.

L'audition a mis en lumière l'importance de la menace terroriste qui « demeure la principale crainte du SGDSN », selon son secrétaire général. Elle constitue un enjeu essentiel de la nouvelle présidence.

(ii) Un développement considérable en matière de cybersécurité

En outre, le secrétariat a particulièrement développé ses compétences dans le domaine de la sécurité des systèmes d'information, dans une perspective de protection du secret de la défense nationale. A cette fin, une agence a été créée104(*) en 2009 sous la tutelle du SGDSN. Il s'agit de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).105(*)

L'ANSSI est chargée de mettre en oeuvre les mesures transversales et interministérielles destinées à renforcer les moyens opérationnels de détection, d'intervention et de réponse aux différentes menaces. Sa mission est strictement défensive. Les attaques offensives ne rentrent pas dans son champ d'intervention. Sa démarche consiste notamment à labelliser ou à développer des produits de sécurisation et procéder à des audits106(*).

L'Agence propose également des mesures de prévention des cyber-menaces. Elle contribue au renforcement de la sécurisation des communications gouvernementales. Le centre de détection précoce des attaques informatiques, dont la mise en place a été annoncée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, est entré en phase opérationnelle début 2010. Les principaux ministères y sont désormais reliés.

Votre rapporteur spécial salue le travail effectué par l'Agence qui a permis à la France de rattraper son retard depuis 2006.

(iii) La coordination interministérielle de la gestion des crises

Enfin, votre rapporteur spécial tient à insister sur la capacité d'intervention du SGDSN dans le domaine de la gestion des crises graves. Ce dernier participe notamment aux travaux interministériels d'analyse de risques, à la gestion de la planification VIGIPIRATE ainsi qu'à l'adaptation du plan national de prévention et de lutte « Pandémie grippale ».

La gestion des crises nationales ne relève pas d'un centre permanent, mais de la création d'une cellule interministérielle de crise ad hoc par le Premier ministre. Ce dernier confie également, sur proposition du SGDSN, la responsabilité de cette cellule à un ministre particulier107(*).

S'agissant de VIGIPIRATE, sa responsabilité revient au SGDSN en tant que coordonnateur interministériel. En conséquence, le secrétariat émet des propositions qui sont soumises à la décision du Premier ministre après consultation du Président de la République.

D'une manière générale, le SGDSN est en charge de la planification des procédures afin de développer des actes réflexes en cas de crise (terrorisme, etc.).

Enfin, les informations relatives aux questions internationales qui ont un impact direct sur la sécurité (aspects nucléaires de la crise iranienne, armes de destruction massive...) sont fournies au Premier ministre par le SGDSN.

(b) L'académie du renseignement, une structure novatrice dans la communauté du renseignement

L'académie du renseignement a été instituée par un décret en date du 13 juillet 2010. Sa création constitue une étape majeure dans la mise en oeuvre d'un cadre coopératif des services de renseignements.

En charge de la formation des différents services de renseignement, elle dispense ainsi son enseignement à des cadres supérieurs du renseignement du ministère de l'intérieur, de la défense, des douanes, etc.

L'académie forme des cadres à la culture du renseignement, et non à sa pratique. L'enseignement porte notamment sur l'environnement géopolitique.

Selon sa directrice, l'académie représente « une révolution » puisqu'elle aborde les thèmes du renseignement sous un angle plus large que chacun des six services concernés. Elle constitue « une respiration, un facteur de partage intellectuel des problématiques ».

Elle concourt également à la diffusion de la culture du renseignement, ainsi qu'au renforcement des liens au sein de la communauté française du renseignement.

(c) Le secrétariat général au affaires européennes

Votre rapporteur spécial a rencontré Serge Guillon, nommé secrétaire général aux affaires européennes, le 23 mai dernier. Celui-ci possède la double casquette de secrétaire général des affaires européennes et de conseiller affaires européennes au cabinet du Premier ministre. Ce cumul, bien qu'atypique dans l'appareil de l'Etat, est traditionnel s'agissant du SGAE.

Son positionnement vis-vis du Premier ministre et du Président de la République dépend de l'environnement politique. Il convient de souligner que la nomination du SGAE en période de cohabitation est cruciale.

Votre rapporteur spécial a pu également constater que le SGAE constitue un « modèle réduit d'administration » puisqu'il regroupe l'ensemble des corps allant des magistrats, des préfets, des inspecteurs généraux des finances aux personnels de la Cour des comptes....

Rappelons que le Secrétariat général aux affaires européennes a pour mission de coordonner les actions en matière de questions européennes. Il joue donc auprès du Premier ministre un rôle de coordination, d'alerte et de préparation des arbitrages, en liaison constante avec les ministères et les Représentations permanentes concernés.

Il contribue également à l'élaboration des positions de la France sur les principaux dossiers traités par l'Union européenne et par l'OCDE. Il est ainsi chargé de préparer, en coordination avec l'ensemble des ministères concernés, les instructions pour les négociateurs français (la Représentation Permanente auprès de l'UE et celle auprès de l'OCDE)108(*).

Au-delà du travail de consultation et de coordination des administrations, il appartient au SGAE de rendre les arbitrages nécessaires, en cas de désaccord.

Cet entretien a permis de faire ressortir la nécessité de mettre en oeuvre une politique stratégique et d'influence auprès de l'Union européenne. Celle-ci requiert un changement d'attitude et de méthodes de travail. La stratégie des alliances menée par nos partenaires européens ne doit pas être sous-estimée dans un contexte de majorité qualifiée. La stratégie du véto n'est plus opérationnelle hors unanimité.

b) Les exceptions à la règle de « l'interministérialité opérationnelle pérenne »

Votre rapporteur spécial a relevé quelques exceptions au principe de l'interministérialité opérationnelle pérenne.

Elles soulèvent la question de la nature du lien du Premier ministre avec la structure, son degré d'autonomie et la valorisation de ses travaux. Les différents organismes ci-après mentionnés illustrent un de ces points.

(1) Le Commissariat général à l'investissement, Quel avenir après ses investissements ?

Le commissariat général à l'investissement est issu de la volonté de l'ancien Président de la République. Tout en convenant de l'importance des travaux qu'il a entrepris, votre rapporteur spécial s'interroge sur son avenir et sa capacité à s'institutionnaliser.

Rappelons que le commissariat a une double mission de nature temporaire et permanente. Si la première est en voie de réalisation, tel n'est pas le cas de la seconde.

La première mission consiste en la mise en oeuvre de la procédure des investissements d'avenir109(*), soit près de 35 milliards d'euros110(*). L'objectif de cette mission est de financer des actifs rentables et des infrastructures de recherche, sans recourir aux outils existants des ministères, mais selon un processus de sélection objectif et rigoureux.

Sa mise en place a nécessité un travail certain puisque le commissariat a la charge de trente cinq actions conduisant à définir « trente cinq fois les règles du jeu dans trente cinq conventions ».

Procédure des investissements d'avenir

Le choix des programmes résulte d'un processus de sélection conduit en toute transparence et neutralité. 

Ces investissements obéissent à une logique d'innovation et d'application dans le domaine de l'industrie ou de la recherche.

Cinq axes prioritaires stratégiques d'investissement ont été définis :

- l'enseignement supérieur et la formation afin de permettre aux établissements d'enseignement supérieur de disposer de ressources leur permettant d'atteindre un niveau mondial ;

- la recherche, pour développer les biotechnologies, impulser une nouvelle dynamique dans les laboratoires et pour favoriser les applications industrielles de la recherche ;

- les filières industrielles et les PME pour aider et soutenir les filières d'excellence : l'aéronautique, le spatial, l'automobile, le ferroviaire, la construction navale, et pour favoriser l'émergence de nouvelles PME et entreprises de taille intermédiaires innovantes ;

- le développement durable afin de renforcer le tissu industriel dans les énergies renouvelables, inventer le nucléaire de demain, soutenir de nouveaux programmes urbains et accentuer la rénovation thermique des logements les plus énergivores ;

- le numérique pour accélérer la couverture du territoire français en très haut débit et favoriser l'essor d'une nouvelle économie numérique (services, usages et contenus numériques innovants).

La mise en oeuvre du programme se déroule en plusieurs étapes.

Une première phase a consisté en la préparation des conventions entre le Premier ministre et chacun des opérateurs (Agence nationale pour la recherche, OSEO...) pour fixer les objectifs de chaque action ainsi que les modalités de sélection et d'évaluation des projets d'investissement d'avenir.

En conséquence, trente cinq conventions ont été signées avec une douzaine d'opérateurs (ANR, OSEO, caisse des dépôts ...), définissant dans une logique interministérielle :

- quelle est l'action (Financer une PME par le biais d'OSEO, identifier un laboratoire d'excellence ...)

- quels sont les objectifs ?

- quel est le montant de l'investissement ?

- quelle est la forme de l'investissement (prêt, subvention, dotation en capital...) ?

- quelles sont les modalités de versement ?

- quelle est la gouvernance (Rôle de l'opérateur, des ministères, ...) ?

Une deuxième phase a conduit à lancer le processus de sélection. Elle a consisté en la rédaction des cahiers des charges, l'instruction des dossiers et l'évaluation par un jury. On dénombre quatre-vingt six appels d'offre dont quatre-vingt trois sont clos à ce jour.

Le troisième temps a permis de sélectionner les projets. Il se déroule en trois étapes :

- la réalisation d'une expertise technique par un jury international ;

- la transmission du rapport au comité de pilotage qui constitue la phase interministérielle ;

- la décision finale du Premier ministre sur avis du commissariat.

Source : entretien avec Philippe Boyoux, commissaire-adjoint

Le commissaire adjoint a tenu à insister sur le fait que le rôle du commissariat n'est pas de juger de la qualité du projet. Sa mission est d'indiquer si le projet proposé relève ou non de la catégorie des investissements d'avenir. En effet, le financement du projet doit être cantonné à un certain usage, selon une certaine méthode garantissant la crédibilité de celui-ci au niveau international et sa conformité au cahier des charges.

Il apparaît que cette approche novatrice a pu déconcerter certaines entreprises qui, bien que bénéficiant d'un monopole sur certains segments de marché, n'ont pas soumis de projets au commissariat. Il semblerait qu'elles n'aient pas identifié le rôle incontournable du commissariat, garant du respect de la nouvelle procédure de sélection.

S'agissant de la mission permanente du commissariat, elle concerne la veille de la cohérence des investissements de l'Etat. Elle requiert que soit effectuée une démarche d'évaluation ex ante de ces investissements.

Elle constitue, selon votre rapporteur spécial, le véritable défi du commissariat. Cette seconde mission n'a pas pu être pleinement exécutée jusqu'à présent en raison de la nécessité de mettre en oeuvre le programme des investissements d'avenir.

Si France Domaine est en charge des investissements immobiliers, et la DISIC des équipements informatiques, force est de constater l'absence d'évaluation en matière d'infrastructure, à l'exception de celle effectuée par le maître de l'ouvrage, le ministère.

Le CGI se déclare prêt à réaliser une telle estimation. Il en a la compétence puisqu'il a effectué une telle évaluation s'agissant des transports en sites propres au titre des investissements d'avenir. Il sera intéressant de suivre dans quelle mesure et sous quelle forme il accomplira sa mission.

(2) La MILDT, à la croisée des chemins

Sans remettre en cause l'efficacité de la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT)111(*) et ses modalités de programmation définie dans un plan gouvernemental, votre rapporteur spécial déplore que son action n'ait pas eu l'écho et l'attention des services du Premier ministre qu'elle mérite.

La MILDT a été créée en 1982 afin de mettre en place une coordination en matière de lutte contre la drogue et la toxicomanie. A ce titre, elle veille à la mise en oeuvre du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies. Ce dernier est élaboré en concertation avec les ministères, les syndicats, les ONG... Il constitue un outil pédagogique.

Ce statut institutionnel évite que chacun des ministères concernés112(*) n'invoque une légitimité qui nuirait à l'efficacité de la réalisation du plan.

Les objectifs de la MILDT se déclinent selon trois axes, la prévention en milieu addictif113(*), la lutte contre les trafics114(*) et la politique sanitaire115(*).

Le plan couvrant la période de 2008 à 2011 a particulièrement visé à réduire les consommations de drogues illicites et les abus d'alcool. Il a été mis en oeuvre à hauteur de 98 %.

Les objectifs sont considérés comme satisfaits sur le plan sanitaire. Sur le plan répressif, il apparaît que le dialogue entre policiers et gendarmes doit être renforcé. Quant au plan préventif, des progrès sont possibles, notamment dans le domaine des mères alcooliques.

Selon les termes mêmes de son ancien président, la MILDT est à « un moment de bascule ». En effet, elle rencontre de véritables difficultés budgétaires s'agissant des emplois. Si le financement provenant des fonds de concours permet de desserrer la contrainte financière, son ancien président s'interroge sur la pertinence d'un tel financement116(*).

En effet, le budget est complété d'une dotation provenant d'un fonds de concours « drogue » alimenté par le produit de la vente des biens des trafiquants et des saisies en numéraire. En 2011, ce montant était de 23 millions d'euros.

Votre rapporteur spécial déplore que la France soit le seul pays où les campagnes anti-drogue sont payantes, alors que leurs coûts sont élevés, entre 4 et 5 millions d'euros chacune.

Il relève également que l'efficacité de la politique de prévention dépend de sa stabilité et de sa continuité.

Or le budget de la MILDT a été réduit d'un tiers ces dix dernières années. Selon son ancien président, la mission parvient à poursuivre son action grâce aux fonds de concours.

Son budget « plancher » est considéré comme devant être de l'ordre de 25 millions d'euros. Or, les fonds de concours sont de nature occasionnelle. Ils ne sauraient se substituer, selon son président, à un financement permanent.

(3) La MIVILUDES, une expertise sous-employée

La Mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (MIVILUDES) a été instituée auprès du Premier ministre par décret présidentiel du 28 novembre 2002.

Elle observe et analyse le phénomène sectaire, coordonne l'action préventive et répressive des pouvoirs publics à l'encontre des dérives sectaires, et informe le public sur les risques et les dangers auxquels il est exposé.

A l'instar de la MILDT, votre rapporteur spécial déplore que l'action de cette petite structure ne dispose pas d'une portée de ses actions plus importante, à la hauteur du travail accompli. En effet, il a pu constater que la MIVILUDES dispose d'une documentation considérable et unique sur les phénomènes sectaires peu utilisée par les autres administrations, à son plus grand regret.

Or le phénomène sectaire tend à croître car il se diversifie et se banalise. Ses implantations sont essaimées. Son efficacité est renforcée par les réseaux sociaux. Un sondage Ipsos a révélé en 2010 que 25 % des français avait été en contact avec une secte. La MIVILUDES reçoit annuellement approximativement près de 2 000 saisines117(*).

Votre rapporteur spécial appelle donc de ses voeux une plus grande prise en compte des travaux de la mission par les différentes administrations concernées.

(4) Le secrétariat général de la mer, fragilisé sur le terrain de l'interministérialité

Le secrétariat général de la mer (SGMer) appartient à une autre catégorie que les précédentes institutions.

En charge de la coordination interministérielle de l'action de l'Etat en mer, traditionnellement couverte par une dizaine de ministères118(*), sa mission même peut être remise en cause par la création de grands ministères, vidant ainsi de son sens le pilotage interministériel.

Pour autant le SGMer est le fruit d'une longue réflexion. En effet, dès 1969 un processus d'une dizaine d'années s'est engagé en matière de clarification des interventions des administrations en mer. Celui-ci a conduit, dans un premier temps, à l'affirmation en 1978, du rôle du préfet maritime. Ce dernier est devenu le dépositaire de l'autorité de l'État pour coordonner l'action en mer des administrations.

La même année, la MISMer ainsi qu'un Comité Interministériel de la Mer (CIMer) ont été créés. La MISMer était placée sous l'autorité du Premier Ministre. Elle préparait les délibérations du CIMer, en liaison avec les ministères concernés. En 1995, la MISMer est remplacée par le SGMer. Ce dernier est resté sous l'autorité du Premier ministre.

L'année 2004 a marqué une nouvelle étape dans l'organisation de l'action en mer. Les questions de coordination, d'autorités responsables, d'action de l'Etat en mer et d'adéquation des moyens ont été repensées à la suite du naufrage du Prestige en novembre 2002 qui a fait suite à celui de l'Erika en décembre 1999 et à celui du Ievoli Sun en novembre 2000. Ainsi, le SGmer assure la conduite de l'action de l'Etat en mer119(*). Il est également chargé d'une mission de prospective en matière de politique maritime120(*).

(5) Le commissariat à la diversité et à l'égalité des chances, trop marqué par l'intuitu personae

Le commissariat à la diversité et à l'égalité des chances constitue également une exception à cette affirmation d'une interministérialité opérationnelle pérenne en raison même de l'absence de la « nécessaire onction ministérielle sur les fonds baptismaux ». Le temps écoulé le démontra. Le commissariat est aujourd'hui dissout.

Issu de la volonté présidentielle, il n'a pu recueillir celle du Premier ministre. En charge d'une mission d'animation et de promotion de la diversité et de l'égalité des chances, le commissariat devait veiller au dialogue et à la concertation avec les différents acteurs concernés.

Sa mission n'a guère été plus définie dans le décret du 19 décembre 2008 l'instituant.

Son article 1er disposait « M. Yazid Sabeg est désigné en qualité de commissaire à la diversité et à l'égalité des chances. A ce titre, il est chargé, auprès du Premier ministre, d'une mission d'animation et de promotion en ce domaine. » Quant à l'article 2, il indiquait brièvement que « Le Premier ministre est responsable de l'application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française. »

Dans le cadre d'un exécutif bicéphale, le commissariat témoigne de la nécessité, pour toute structure d'action gouvernementale, de bénéficier de la confiance des deux têtes de l'exécutif, sous peine d'être ignorée de l'une d'elle, voire entravée.

(6) Le Commissariat général pour le développement de la vallée de la Seine

Une deuxième illustration de ce constat est fournie par Le Commissariat général pour le développement de la vallée de la Seine dont l'issue est toutefois encore inconnue à ce jour, contrairement au commissariat à la diversité et à l'égalité des chances.

Le commissaire général a remis au Premier ministre, le 15 février 2012, un rapport proposant une stratégie et un ensemble d'actions pour le développement de la vallée de la Seine, conformément à la mission qui lui avait été confiée le 24 mai 2011.

Sur la base de ces propositions, un décret instituant une nouvelle gouvernance sur le territoire de la vallée de la Seine a été préparé et adopté le 29 mars 2012. Depuis lors, cette structure semble « en état d'apesanteur ». Aucune orientation pour 2013 n'a encore été définie.

Votre rapporteur spécial déplore la confusion qui en résulte, constatant qu'une telle mission aurait pu être portée, à certains égards par un ministère.

2. Un potentiel d'expertise au service du Premier ministre à valoriser

Appartenant à une seconde catégorie, les organismes qui suivent sont caractérisés par des objectifs de prospective. Votre rapporteur spécial a pu constater que leur potentiel d'expertise était pour la plupart d'entre eux sous-exploité.

a) Des organismes de prospective plus ou moins stratégique
(1) Le centre d'analyse stratégique, un organisme « autonome » au potentiel partiellement exploité

Le Centre d'analyse stratégique (CAS) a été institué121(*) le 6 mars 2006 en remplacement du Commissariat général du Plan.

Il exerce, sous l'autorité du Premier ministre, une mission « de veille, d'expertise et d'aide à la décision pour la conduite des politiques publiques ». Cette dernière se traduit par l'élaboration de rapports, recommandations et avis, soit à la demande du Premier ministre, soit de sa propre initiative dans le cadre de son programme de travail annuel.

Son domaine d'expertise concerne les domaines stratégiques majeurs tels que les questions sociales, le travail et l'emploi, les affaires économiques et financières et le développement durable.

Le CAS apparaît dans son fonctionnement comme un organisme très « autonome » par rapport au Premier ministre, tant en raison de la fixation de son programme de travail que par l'affirmation de son identité institutionnelle.

Si le programme annuel de travail est arrêté par le directeur général après consultation du comité d'orientation institué auprès de lui, l'entretien a révélé que ce programme est généralement validé « sans réticence » par le directeur de cabinet du Premier ministre. Le CAS bénéficie donc d'une large autonomie.

Le directeur général a insisté sur l'identité de « Centre » du CAS par opposition à celle de « Conseil ». Cette notion renvoie à celle d'une administration permanente dont la mission est de publier des notes d'analyse et des rapports destinés au Gouvernement et contenant des recommandations.

En revanche, les conseils dont il assure les fonctions de supports122(*), tels que le Conseil d'analyse économique, disposent de peu de permanents et sont souvent constitués de partenaires sociaux et de personnels qualifiés de la société civile.

Votre rapporteur spécial s'est interrogé sur l'absence de travaux du CAS concernant la taxe professionnelle et la TVA sociale, déplorant alors l'absence d'optimisation de son potentiel d'expertise.

Il semble toutefois que le contexte d'urgence dans lequel travaillent les services du Premier ministre ne facilite naturellement pas une telle sollicitation.

Tout en évoquant les études du CAS sur le « travail et emploi dans 20 ans », le directeur général fait valoir la difficulté de déterminer ce que la France serait dans vingt ans.

Il a insisté sur le caractère opérationnel des notes d'analyse qui ne sont plus écrites, comme dans le passé, de manière théorique. Elles contiennent désormais des préconisations facilement identifiables.

L'orientation résolument opérationnelle de la réflexion du CAS se heurte toutefois, selon votre rapporteur spécial, à la rareté des relations du Centre avec le Premier ministre et son directeur de Cabinet.

(2) Le conseil d'orientation des retraites, un organe de prospective exemplaire

Le Conseil d'orientation des retraites (COR), créé en 2000123(*), constitue une structure permanente d'études et de concertation entre les principaux acteurs du champ des retraites. Il suit l'évolution des régimes et formule des propositions afin d'assurer leur solidité financière et leur fonctionnement. Il incarne l'efficience de l'action administrative.

Le président du COR, Raphaël Hadas-Lebel, en exercice depuis six ans, a fait valoir, avec une grande satisfaction, que le Conseil constitue à la fois un lieu de concertation et d'expertise technique.

La compétence technique est incarnée par les dix membres du secrétariat général (hauts fonctionnaires et personnes qualifiées de la société civile). Le nombre réduit de cette équipe l'a conduit à coopérer avec l'ensemble des services publics (ministères, caisses de retraite, etc.).

L'élément de concertation est reflété à la fois par la composition124(*) et le mode de fonctionnement du Conseil. Ce dernier est empreint de pédagogie, de consensus et de méthodes informelles afin d'obtenir l'adhésion de tous sur les évaluations effectuées. En conséquence, il apparaît que les chiffres livrés par le Conseil sont peu contestés.

Le caractère consensuel et prévisible des travaux du COR apparaît primordial aux yeux de son président. Ainsi s'agissant des préconisations, les différentes sensibilités peuvent s'exprimer dans le cadre de discussions « ligne par ligne » de l'ensemble du rapport proposé à l'adoption. Le rapport ne donne toutefois pas lieu à un vote et ne contient pas d'opinion dissidente afin d'en renforcer le contenu. En cas de désaccord avec certaines des orientations proposées, il est généralement convenu que celles-ci sont portées par le président et non par le Conseil dans son ensemble.

La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, qui a consacré et élargi le rôle du Conseil, lui assigne une vocation stratégique125(*). Le Conseil se réunit tous les mois sur un ordre du jour préparé par le secrétariat général. Les rapports sont issus de commandes du Premier ministre ou du Parlement.

Sa vocation stratégique est clairement affirmée en raison de son expertise reconnue et « exclusive » en matière de retraite.

Il apparaît qu'il n'entre en concurrence avec aucun des autres organismes rattachés aux services du Premier ministre dans ce domaine. Ainsi, le Centre d'analyse stratégique pourra éventuellement examiner les questions de vieillissement, mais laissera le traitement de la prospective en matière de retraite au COR.

L'articulation du programme du COR avec les autres organismes (Conseil d'analyse économique, Centre d'analyse stratégique, etc.) est abordée lors de réunions mensuelles des secrétaires généraux des différents conseils.

La préparation de la réforme des retraites témoigne du rôle d'expertise et de prospective qu'a joué le Conseil126(*). De surcroît, il a été rappelé lors de la conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012, que « les discussions à venir devaient s'appuyer sur les éléments de diagnostic et de prévisions réalisés au sein du Conseil d'orientation des retraites, instance reconnue pour la qualité de ses travaux », conférant au COR un rôle central dans la phase de diagnostic, qui doit courir jusqu'en 2013 et conduire à dresser un état des lieux du système de retraite et de ses perspectives financières.

Enfin, la question d'une éventuelle réforme systémique en matière de retraite devrait faire l'objet d'une réflexion nationale en 2013, selon la dernière loi de réforme des retraites.

b) Des conseils et instituts en quête d'un lien renforcé avec les pouvoirs publics
(1) Le Conseil d'analyse économique : une entité pluraliste, réactive, souhaitant renforcer sa collaboration avec l'administration

Le Conseil d'analyse économique (CAE) a été créé en juillet 1997 par Lionel Jospin en période de cohabitation. Votre rapporteur spécial qui a rencontré son ancien président, Christian de Boissieu, remplacé depuis par Agnès Bénassy-Quéré, a constaté à la fois sa sensibilité « pluraliste » accompagnée d'une grande impartialité dans ses conclusions.

En effet, la mise en place du conseil a répondu à un besoin d'expertise économique indépendante, de la part du Premier ministre en période de cohabitation.

La sensibilité pluraliste résulte de sa composition127(*). Cette diversité lui a permis de survivre à l'alternance.

Le conseil publie en moyenne sept rapports par an, dont le centième l'a été à l'automne dernier. Ils sont édités par la DILA. Christian de Boissieu a rappelé qu'en 2005, le Premier ministre, Jean-Pierre Raffarin, avait mobilisé les compétences du Conseil sur le pacte de stabilité. Ce dernier avait été très réactif sur ce sujet.

Si l'image du Conseil est positive, il ressort, toutefois, de l'audition de son ancien président qu'il existe « une réticence à utiliser le Conseil de la part de l'administration ». En effet, son expertise indépendante apparaît moins nécessaire en dehors d'une période de cohabitation. En outre, certaines difficultés de dialogue entre politiques et économistes du Conseil peuvent conduire à limiter le recours à son expertise.

(2) Le Conseil d'analyse de la société 

Créé le 28 septembre 2004, le Conseil d'analyse de la société (CASOC) a pour mission d'éclairer les choix et les décisions du Gouvernement s'agissant des faits de société.

Il est composé de trente-trois membres, représentants de la société civile, universitaires, religieux, chercheurs et artistes dans les domaines des sciences humaines et sociales, de la vie intellectuelle et culturelle.

Des groupes de travail sont également mis en place. Ils traitent de questions dont l'examen est coordonné par un membre du Conseil et dont les conclusions font l'objet, pour certaines d'entre elles, d'une publication sous forme de note. Les autres sujets constituent un ensemble de synthèses qui permettent de répondre très rapidement aux demandes adressées au CASOC par des membres du Gouvernement.

(3) L'IRIS, un acteur du débat public

Contrairement aux autres organismes précédemment mentionnés, les instituts, ci-après, sont des associations percevant des subventions provenant du programme 129 de la mission. C'est à ce titre, que votre rapporteur spécial a souhaité rencontré leurs directeurs.

L'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS) est une association loi de 1901, créée en 1991 à l'initiative de son directeur. Pascal Boniface. Il a pour objet de développer une réflexion et des actions sur les questions internationales et stratégiques, et de défendre le rôle de la France à l'échelle internationale.

Un axe important de son travail consiste également à entreprendre des actions de pédagogie afin d'expliquer les problématiques mondiales contemporaines par le biais de formations ou de conférences organisées avec des réseaux associatifs.

La portée de ses travaux connaît une audience croissante. Ses chercheurs interviennent régulièrement dans la presse écrite. Ils sont sollicités pour participer à des colloques à l'étranger afin d'expliquer notamment les crises et les conflits internationaux.

De surcroît, l'association a accédé au 25ème rang mondial des instituts de recherche spécialisés sur les questions internationales et de sécurité dans le « Global Go-ta think tanks » de l'université de Pennsylvanie.

L'IRIS a développé des thématiques de recherche innovantes lors de colloques internationaux telles que « Afghanistan, dix ans de conflit ». Il a également présenté ses travaux de prospective dans « La revue internationale et stratégique » sur le « Le futur de l'arme nucléaire » ou « Quel monde en 2030 ? »

L'institut procède aussi à des analyses de la société sous l'angle international. Chaque année, il publie l'annuaire stratégique.

En matière de recherche, l'IRIS est parvenu à s'implanter dans le milieu des institutions européennes :

- l'IRIS réalise des études pour la Commission européenne ;

- il est le consultant unique de la Commission des Affaires étrangères du Parlement européen pour toutes les questions relatives à la politique européenne de voisinage (2010-2015) ;

- il réalise également un programme de recherche pour le Conseil supérieur pour la formation et la recherche stratégiques (CSFRS) nouvellement créé.

Enfin, votre rapporteur spécial salue l'ingéniosité du modèle économique de l'IRIS qui a créé une université privée qui contribue à la moitié du financement de son budget. Le montant de sa subvention est de 0,2 million d'euros en 2013.

Il déplore à nouveau le manque de sollicitation par les administrations de la capacité d'expertise de l'Institut, en dépit de la volonté de ce dernier « de développer ses contacts auprès des administrations et de renforcer sa collaboration dans les dossiers de stratégie internationale ». En effet, « les choix nationaux doivent être défendus et présentés à l'étranger ». Sans constituer institutionnellement la voix de l'Etat, l'institut peut s'en faire l'écho à l'international, compte tenu de la portée de son audience, selon son directeur.

De surcroît, en tant que centre de réflexion, votre rapporteur spécial considère que l'Institut peut jouer un rôle actif. Pascal Boniface a insisté sur la nécessité de créer un débat public sur les questions internationales dans une perspective stratégique, qui doit être au coeur de toute politique internationale. Selon lui, « peu d'organismes publics ont cette approche ».

D'un point de vue budgétaire, il regrette la rupture du lien avec le ministère de la défense en 2002, date d'arrêt de la subvention jusqu'alors versée par ce ministère. Ce dernier était particulièrement impliqué dans les questions de stratégie internationale.

(4) L'IRES, un manque de maîtrise de son budget

Juridiquement constitué sous forme d'association loi 1901, l'Institut de recherches économiques et sociales (IRES) a été créé en 1982 afin de répondre aux besoins exprimés par les organisations syndicales représentatives dans le domaine de la recherche économique et sociale.

L'essentiel de ses ressources provient de la subvention versée par le Centre d'analyse stratégique d'un montant de 3,3 millions d'euros en 2013. Cette dotation doit servir :

- à hauteur d'un tiers, à financer les travaux de recherches effectués directement par l'IRES, à couvrir les dépenses de personnel et à prendre en charge les autres frais de gestion ;

- à hauteur de deux tiers, à financer les études et travaux de recherches conçus et réalisés par les organisations syndicales sous leur propre responsabilité.

Votre rapporteur spécial se déclare réservé sur une telle répartition qui ne permet pas à l'institut de disposer de la maîtrise de la totalité de son budget.

(5) L'IFRI

Créé en 1979, l'Institut français des relations internationales (IFRI) a pour mission de réunir les acteurs et analystes de la vie internationale afin de mener une réflexion libre et approfondie sur les enjeux du monde contemporain.

Principal centre français de recherche et de débat indépendant consacré à l'analyse des questions internationales, il est aussi classé parmi les plus influents « think thanks » du monde.

Le Centre d'analyse stratégique participe au budget de l'IFRI par le versement d'une subvention qui s'élève à 1,41 million d'euros en 2013. Celle-ci doit notamment servir à financer :

- ses travaux de recherche, structurés en axes régionaux (Europe, Russie, Asie, Moyen-Orient, Afrique, États-Unis) et transversaux (Sécurité et questions stratégiques, Énergie, Espace, Économie internationale, Migrations, Santé et Environnement) ;

- les conférences et débats qu'il organise sur les questions internationales ;

- ses publications, qui recouvrent les différentes collections de l'IFRI mais aussi des publications d'excellence (comme la revue trimestrielle Politique étrangère ou encore le rapport annuel RAMSES).

Votre rapporteur spécial renouvelle son souhait de mieux faire appel à de telle structure compte tenu de sa forte capacité d'expertise.

3. Des aménagements de la mesure de la performance

Votre rapporteur spécial relève que 90 % des crédits du programme sont évalués par un dispositif de performance.

Le secrétariat général du Gouvernement (SGG), la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC), le service d'information du Gouvernement (SIG), la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF), la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), le centre d'analyse stratégique (CAS), le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) disposent d'un dispositif de performance.

Votre rapporteur spécial déplore que les crédits des cabinets ministériels n'en soit pas pourvu.

S'agissant du Secrétariat général du Gouvernement, trois sous-indicateurs ont été créés afin de rendre compte du délai de publication des décrets d'application des lois (selon que ce délai est inférieur à six mois, de six mois à un an, et au-delà d'un an).

Concernant la DISIC, le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) avait recommandé dans son rapport n°131 d'avril 2012, que soit défini un dispositif de performance relatif à cette direction. En conséquence, la DISIC rend compte de sa performance dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, par un objectif commun avec le secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (« améliorer la sécurité des systèmes d'information de l'Etat ») et deux indicateurs propres. Il s'agit de mesurer d'une part, le niveau de maturité des systèmes d'information ministériels et, d'autre part, le taux de raccordement au réseau interministériel de l'Etat.

Le rapport d'avril 2012 du CIAP avait également recommandé de remplacer l'actuel indicateur du SIG (« niveau de satisfaction à l'égard de la communication gouvernementale ») par un indicateur mesurant directement l'impact des campagnes de communication gouvernementales. En conséquence, le dispositif de performance du SIG a été modifié. Si l'objectif d'« améliorer l'information du citoyen sur les actions du Gouvernement » reste inchangé, il est désormais mesuré par un nouvel indicateur relatif au « niveau d'information sur l'action du Gouvernement ».

En ce qui concerne le SGAE, un sous-indicateur a été créé relatif au nombre de directives en retard de transposition. Il précise le nombre de directives transposées avant l'échéance de transposition et distingue les transpositions intervenues avec un retard de moins de six mois, de six à douze mois ou supérieur à douze mois.

Dans le périmètre de la direction des services administratifs et financiers (DSAF), votre rapporteur spécial constate qu'un indicateur a été créé afin de rendre compte de l'efficience de la fonction achat. Cet indicateur interministériel est subdivisé en deux sous-indicateurs : « gains relatifs aux actions achat interministérielles animées par le SAE » 128(*) et « gains consolidés interministériels ».


* 88 Projet annuel de performances pour 2013 « Direction de l'action du Gouvernement ».

* 89 Décret n° 2012-1226 du 5 novembre 2012 relatif au Conseil d'analyse économique.

* 90 Rapport au Premier ministre du 5 novembre 2012 intitulé « Pacte pour la compétitivité de l'industrie française » par Louis Gallois, commissaire général à l'investissement.

* 91 Son caractère administratif a été clairement affirmé sous la quatrième République avec André Segalat en 1947. Roger Belin exercera ensuite les fonctions de secrétaire général de 1958 à 1964, Jean Donnedieu de Vabres de 1964 à 1974, Marceau Long en 1975, Jacques Fournier en 1982, Renaud Denoix de Saint Marc en 1986, Jean-Marc Sauvé en 1995, et Serge Lasvignes, l'actuel secrétaire général, depuis le 3 octobre 2006.

* 92 Ce nouveau « Centre du gouvernement », situé au 20 avenue de Ségur dans le septième arrondissement de Paris, constituera, une fois rénové, un ensemble immobilier d'une surface d'environ 56 000 m² offrant une occupation de 2 500 à 2 800 postes de travail.

* 93 Cf. Décret n° 2011-193 du 21 février 2011 portant création d'une direction interministérielle des systèmes d'information et de communication de l'Etat.

* 94 Ces emplois ont été obtenus par transfert depuis les plafonds d'emplois de quinze programmes relevant de onze ministères.

* 95 La DISIC est consultée sur les investissements des ministères dans des centres de données afin d'animer et de coordonner les actions des administrations de l'Etat.

* 96 Dans le cadre de sa mission, le service détermine les besoins des administrations, élabore les stratégies d'achat en analysant les marchés, les modes de contractualisation les plus efficients, conclut les marchés ou les confie au ministère concerné et s'assure de la bonne exécution des marchés.

* 97 Fournitures, mobiliers, matériels informatiques, de télécommunication, d'impression, véhicules non spécialisés, services financiers, services d'assurances et bancaires, etc.

* 98 Les crédits alloués en 2012 s'élèvent à 2,096 millions d'euros.

* 99 Cf. Décret n° 2011-194 du 21 février 2011 portant création d'une mission « Etalab » chargée de la création d'un portail unique interministériel des données publiques. Sa création avait été décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques du 30 juin 2010 et le Conseil des ministres du 24 novembre 2010.

* 100 On pouvait alors lire sur politique.net, lors de la nomination de M. Saussez, à propos du SIG : « Outil de pédagogie à des fins administratives, Nicolas Sarkozy a voulu faire du SIG un instrument efficace de communication gouvernementale. Le SIG s'est donc émancipé de la tutelle de Matignon pour coller au plus près aux aspirations de l'Elysée. ».

* 101 Votre rapporteur spécial a rencontré sa précédente directrice déléguée, Véronique Mély à laquelle Philippe Guibert a succédé.

* 102 Le SIG a ainsi pour mission d'analyser l'évolution de l'opinion publique et le contenu des médias. Cet examen n'est destiné qu'au Premier ministre et non plus au Président de la République. Des conventions de régularisation sont intervenues afin de procéder au remboursement des sondages réalisés pour le Président de la République.

* 103 A ce titre, il délivre un agrément. Les refus sont rares car le SIG accompagne le ministère dans la conception de la campagne afin qu'il satisfasse aux critères exigés. Le SIG réalise ainsi une centaine de campagne de communication annuelles. Il identifie les champs où il existe un déficit d'information.

* 104 L'agence est issue de la direction centrale de la sécurité des systèmes d'information (DCSSI) et de la composante Télécommunications et réseaux sécurisés de la direction Protection et sécurité de l'Etat (PSE) du SGDSN.

* 105 Face à la recrudescence des attaques et des menaces sur les systèmes d'information, un plan d'action a été annoncé lors du conseil des ministres du 25 mai 2011 en faveur du renforcement de la sécurisation des systèmes d'information de l'État et des opérateurs d'importance vitale.

* 106 A titre d'illustration, l'ANSSI a étudié les modes de sécurisation de l'élection d'une partie des députés représentant des français à l'étranger par voie électronique sur Internet.

* 107 Le ministre de l'intérieur est généralement compétent en cas de crise sur le sol national, tandis que le ministre des affaires étrangères sera désigné comme ministre pilote si la crise survient à l'étranger. Toutefois, il existe des exceptions. Ainsi, dans le cadre du récent accident nucléaire japonais, le Premier ministre a confié la gestion de la crise au SGDSN afin d'en garder le pilotage.

* 108 Ses fonctions sont nombreuses. Le SGAE informe le Parlement sur les textes communautaires, en lui soumettant les projets d'actes législatifs européens et les autres projets ou propositions d'actes de l'Union européenne, conformément à l'article 88-4 de la Constitution. Il coordonne également le suivi des travaux du Parlement européen et veille à l'information des eurodéputés élus en France sur les positions françaises défendues dans les différentes enceintes de négociations.

* 109 Annoncé par le Président de la République en décembre 2009, le dispositif des « investissements d'avenir » a été voté en loi de finances rectificative de mars 2010.

* 110 Ces 35 milliards d'euros ont été notamment financés par un appel au marché à hauteur de 22 milliards d'euros lancé par l'Agence France Trésor dans le cadre du programme normal d'emprunt à moyen et long terme, et en fonction des besoins de décaissements.

* 111 Votre rapporteur spécial a rencontré Etienne Apaire, alors président de la mission, et remplacé depuis par Danièle Jourdain-Menninger.

* 112 Tels que les ministères de l'intérieur, des affaires étrangères ou de la santé.

* 113 Son action préventive concerne l'ensemble des milieux exposés aux addictions. Elle a ainsi publié un guide d'intervention sur les drogues en milieu scolaire élaboré avec l'Éducation Nationale.

* 114 La MILDT a financé l'acquisition de matériels par les services de police et de gendarmerie et la douane : balises de filature, matériel vidéo avec traitement informatisé des données, matériels destinés à l'analyse des produits stupéfiants saisis, logiciels de recherche et d'exploitation des données contenues sur les ordinateurs et téléphones portables, mallettes de détection des stupéfiants...

* 115 La MILDT a poursuivi la mise en place de dispositifs spécialisés à destination des jeunes consommateurs et des publics fragiles (femmes enceintes, ...).

* 116 Auxquels s'ajoutent 20 millions de dotation budgétaire. En l'espèce, les sommes provenant du fonds de concours ont été réparties à hauteur de 12 millions d'euros pour les actions de prévention dans les départements, et de 11 millions d'euros pour les équipements de gendarmerie.

* 117 Plus de la moitié d'entre elles sont effectuées par courriel. Les saisines proviennent majoritairement de particuliers (soit 50,5 % du total), puis d'organismes publics ou para-publics (soit 27,5 %), d'associations (soit 10,5 %), d'entreprises privées (soit 5 %), et de professions juridiques ou judiciaires (soit 1,5 %).

* 118 Il s'agit des ministères de l'intérieur, de la défense, de l'économie, de l'écologie, du développement durable, des transports, du logement, des affaires étrangères et européennes, de l'Outre-Mer, de la recherche, de la justice, de l'agriculture et de la pêche.

* 119 Elle consiste en des opérations de police en mer : sûreté maritime et contre le terrorisme maritime, secours en mer, lutte contre le trafic illicite de stupéfiants, immigration clandestine par voie maritime, lutte contre la pêche illicite, lutte contre la pollution du milieu marin.

* 120 Il s'intéresse ainsi à l'économie maritime, l'écologie, la biodiversité, la recherche. Il renforce ses liens avec les instances internationales : Organisation des Nations Unies (ONU), Organisation Maritime Internationale (OMI), Organisations Régionales des Pêches (ORP), conventions régionales de protection de l'environnement) et européennes, notamment dans le cadre de l'élaboration de la politique maritime de l'Union.

* 121 Décret n° 2006-260 du 6 mars 2006 (modifié par le décret n° 2010-560 du 27 mai 2010).

* 122 Rappelons que le CAS assure les fonctions de support des conseils et autres structures qui sont rattachés à son budget opérationnel dont il a la charge : le CEPII (Centre d'études prospectives et d'informations internationales) ; le COE (Centre d'orientation pour l'emploi) ; le CAE (Conseil d'analyse économique) ; le COR (Conseil d'orientation des retraites) ; le CASOC (Conseil d'analyse de la société) ; le SEPDEN (Secrétariat d'Etat à la prospective et au développement de l'économie numérique) ; l'IRES (Institut de recherches économiques et sociales) ; l'IFRI (Institut français des relations internationales) et l'IRIS (Institut de relations internationales et stratégiques). En conséquence, il lui revient de répartir entre ces différents organismes la dotation globale votée pour l'ensemble de l'action « Stratégie et prospective ».

* 123 Décret n° 2000-393 du 10 mai 2000.

* 124 Ce dernier rassemble trente-neuf membres : parlementaires, représentants des partenaires sociaux, des familles et des personnes âgées, ainsi que des directeurs des administrations centrales principalement concernées par les questions de retraite et des personnalités choisies pour leur expertise.

* 125 Le COR doit décrire les évolutions et perspectives financières des régimes de retraite ; apprécier les conditions requises pour assurer leur viabilité financière ; mener une réflexion sur leur financement et suivre l'évolution de ce financement ; participer à l'information sur le système de retraite et les effets des réformes conduites pour garantir son financement ; et suivre la mise en oeuvre de principes communs aux régimes de retraite et l'évolution des indicateurs de ces régimes.

* 126 Son président a rappelé que le Conseil a dû, dans une première phase, identifier les besoins de financement des retraites. Cette étape l'a conduit à échanger avec les pouvoirs publics sur les différentes hypothèses économiques. Dans une deuxième phase, il a établi les données de la projection de financement. Quant à la troisième et dernière phase, elle l'a amené à construire des simulations financières de réforme sur la base de différents scénarios (âge, durée de cotisation, etc.).

* 127 Le conseil regroupe vingt-huit économistes, pour la plupart universitaires, nommés pour un mandat de deux ans renouvelable sans limite de durée par le Premier ministre, ainsi que six membres de droit issus de grandes administrations.

* 128 Le principe de calcul des gains en termes d'achats consiste à valoriser l'action de l'acheteur à travers les leviers utilisés (standardisation, mutualisation, juste besoin, négociation, etc.).