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Projet de loi de finances pour 2013 : Direction de l'action du Gouvernement

22 novembre 2012 : Budget - Direction de l'action du Gouvernement ( rapport général - première lecture )

B. PROGRAMME 333 : LA RÉATE, UNE RÉFORME D'AMPLEUR À BUDGET MODESTE

La nouvelle organisation territoriale de l'Etat repose, d'une part, sur un échelon régional de pilotage, sous l'autorité du préfet de région, correspondant au périmètre des principaux ministères et, d'autre part, sur un échelon départemental interministériel de mise en oeuvre, sous l'autorité du préfet de département, correspondant aux grandes politiques publiques intéressant les citoyens (la protection des populations, la cohésion sociale et le développement durable des territoires).

1. Une mise en oeuvre complexe inachevée
a) L'interministérialité au niveau territorial

Cette réforme vise à décloisonner les différentes administrations ministérielles, à sortir de la logique verticale / horizontale ainsi qu'à créer, quand cela est possible, des guichets uniques.

Elle est le fruit de longs travaux de réflexion ainsi que des expérimentations conduites localement. A titre d'illustration, si le programme 333 en est une des traductions budgétaires introduite en loi de finances en 2011, sa création avait pourtant été évoquée dès 2007. En effet, l'élaboration d'un « programme interministériel d'administration territoriale » avait été abordée lors du conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) du 12 décembre 2007 aux fins de regroupement des crédits de fonctionnement et de personnels des services déconcentrés, dont la répartition aurait été assurée par les préfets. Cette création avait cependant été abandonnée face aux réserves des ministères sectoriels concernés.

L'année 2007 a néanmoins constitué un tournant décisif dans la mise en oeuvre de la réforme de l'administration territoriale, s'inscrivant dans le cadre plus général de la révision générale des politiques publiques. En effet, lors du lancement de la RGPP par le président de la République, en 2007, l'initiative a été prise d'accélérer la RéATE. Cette dernière a donné l'impulsion nécessaire à la mise en oeuvre des principes énoncés par le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration129(*) dont les fondements ont été ébauchés dès 2004. Le décret130(*) du 5 octobre 2004, relatif aux pôles régionaux de l'Etat et à l'organisation de l'administration territoriale dans les régions, la préfigurait notamment.

Les premières orientations, définies dès 2007, ont ainsi concerné la création de huit grandes directions régionales ainsi que le renforcement du pouvoir des préfets de régions. Elles ont été actées lors du CMPP du 12 décembre 2007.

Deux expérimentations ont été alors engagées en 2008, tendant à préfigurer la réforme de l'administration départementale de l'Etat :

- dans le département du Lot, l'expérimentation « OSE » (organisation des services de l'Etat), reposant notamment sur une fusion des services (création d'une délégation interservices au service de la population ; d'une délégation interservices au service du territoire ; d'une délégation interservices au service de la sécurité) ;

- la fusion des directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDEA) initiée par le ministère chargé de l'équipement et le ministère chargé de l'agriculture.

Puis la mission interministérielle pour la réforme de l'administration territoriale de l'Etat (« MIRATE ») a été créée et placée auprès du Premier ministre afin de permettre une meilleure concertation interministérielle entre les défenseurs d'une organisation territoriale « horizontale » et ceux d'une « verticalité » entre 2008 et 2010.

Cette démarche s'est accompagnée, au niveau déconcentré, de la création des plateformes d'appui aux ressources humaines ainsi que des correspondants mission régionale achats (marché, emploi public, formation, etc.) dans les secrétariats généraux pour les affaires régionales. Les premières visent à fournir un appui aux ressources humaines de l'Etat déconcentré tandis que les seconds tendent à développer une politique d'achat en lien respectivement avec la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) et le service des achats de l'Etat (SAE.)

Les principaux fondements de la RéATE ont été définis en 2010. Ils ont consacré, le 1er janvier 2010, le rôle des directions départementales interministérielles comme échelon de service public de proximité et de mise en oeuvre des politiques publiques.

Entre 2010 et 2012, l'adjoint du secrétaire général du Gouvernement a piloté les chantiers interministériels nécessaires à la mise en place de ces directions innovantes. L'un d'entre eux a conduit à la création du programme 333, sur les bases d'un rapport des inspections générales de l'administration afin de regrouper sur un seul programme les crédits de fonctionnement des directions départementales interministérielles. De nombreux chantiers de convergence des ressources humaines ont également été réalisés sur cette période. Un arrêté unique, organisant le temps de travail en DDI, a été publié. L'harmonisation des modalités d'évaluation des agents a été réalisée.

b) La nécessaire poursuite en 2013

La RéATE constitue une réforme d'ampleur qui a démontré la capacité de l'Etat à se transformer de manière pragmatique, sans recours à d'importants moyens d'accompagnement et de formation.

Elle a donné un nouveau visage à l'administration territoriale de l'Etat avec les nouvelles directions départementales interministérielles. Le décloisonnement des différentes administrations ministérielles a permis de sortir de la logique verticale / horizontale en créant un échelon de proximité.

La RéAte a également permis de renforcer le rôle du préfet dans le fonctionnement interministériel local de l'Etat. Elle constitue un puissant levier permettant d'accélérer les convergences interministérielles, en particulier en matière des ressources humaines. L'harmonisation du temps de travail, ou encore celle des conditions d'évaluation des agents, en sont deux illustrations.

Votre rapporteur spécial relève toutefois qu'elle n'est pas achevée.

La garantie de l'adéquation entre les missions et les moyens des services déconcentrés interministériels demeure un objectif particulièrement complexe à atteindre dans un contexte marqué par de nombreuses réformes ministérielles. En conséquence, le besoin de hiérarchiser les missions et d'adapter les moyens aux missions demeure fort. C'est pourquoi un suivi interministériel de l'évolution des effectifs a été mis en place.

Le chantier de la déconcentration peut être encore approfondi, en particulier dans le cadre des dialogues de gestion et de l'allocation des moyens qui doivent relever de la compétence des préfets de région, avec les préfets de département et les chefs de service régionaux.

Des dispositifs de rationalisation des dépenses de fonctionnement doivent être développés. A titre d'illustration, les administrations doivent disposer d'un outil de mesure de la performance énergétique des bâtiments fin 2014, dans le cadre du Grenelle 2 de l'environnement. Un marché interministériel de suivi des fluides a été ainsi notifié par le SAE pour quatre ans. Cette prestation externalisée fournira aux préfets un instrument de mise en oeuvre de la politique immobilière pour les DDI de leur département. Le déploiement du marché entraîne une dépense nouvelle pour 2013, estimée à 1,4 million d'euros.

Cette dernière sera financée par les économies attendues réalisées dans le cadre de la maîtrise des dépenses de fluides à partir de 2014 à hauteur de 3 % par an. Celles-ci reposent sur la mise en place de compteurs individualisés par sites, et d'un logiciel d'analyse des consommations.

Ce logiciel permet à terme d'envisager une économie sur les fluides, non seulement en adaptant les contrats aux consommations, mais également en priorisant les travaux sur les bâtiments les plus énergivores et en abandonnant les sites trop couteux.

S'agissant de l'immobilier, il apparaît que les projets de regroupement de services opérés dans le cadre de la RéATE tendent à se stabiliser. Une enquête de juin 2012 révèle une diminution du nombre de sites occupés par les services relevant du programme. La rationalisation des implantations immobilières des services a permis une diminution du nombre de sites occupés de 4,3 % entre 2012 et 2013, soit une baisse de la surface utile nette de 5,5 %.

Enfin, si la convergence des règles de gestion en matière de ressources humaines a progressé, elle requiert d'être renforcée. Les démarches de simplification et d'harmonisation des procédures de gestion au sein des services déconcentrés doivent se poursuivre.

2. L'approfondissement de la démarche de performance

Votre rapporteur spécial avait souhaité que l'évaluation du programme soit enrichie afin de mesurer la mise en oeuvre des instructions de rationalisation des dépenses formulées à ce sujet dans le cadre de la circulaire dite « Etat exemplaire »

C'est avec satisfaction qu'il relève que le dispositif de performance est complété en 2013, en matière immobilière, avec un nouveau sous-indicateur relatif aux dépenses d'entretien courant rapportées aux surfaces utiles nettes.

En revanche, votre rapporteur spécial réitère son souhait que soit conçu un indicateur de rationalisation de la gestion du parc automobile.

Il est également créé un objectif relatif à la nécessité d'assurer la permanence des emplois de direction dans les directions départementales interministérielles et les secrétariats généraux aux affaires régionales. Cet objectif est complété d'un indicateur qui mesure le « délai moyen de vacance des emplois de direction de l'administration territoriale ».


* 129 Décret n° 92-604 du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration.

* 130 Décret n° 2004-1053 du 5 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l'Etat et à l'organisation de l'administration territoriale dans les régions.