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Proposition de loi visant à autoriser le cumul de l'allocation de solidarité aux personnes âgées avec des revenus professionnels

5 décembre 2012 : Allocation de solidarité ( rapport - première lecture )

C. UN NOMBRE D'ALLOCATAIRES MARQUÉ PAR L'IMPORTANCE DES PERSONNES ISOLÉES ET QUI EST APPELÉ À S'ACCROÎTRE

1. Une stabilisation du nombre d'allocataires après une baisse structurelle

Si le nombre d'allocataires du minimum vieillesse a connu une baisse structurelle au cours des cinq dernières décennies, il se stabilise depuis le début des années 2000.

La montée en charge des régimes d'assurance vieillesse de base et complémentaires, la mise en place de minima de pensions dans les principaux régimes de retraite9(*) et la participation accrue des femmes au marché du travail au cours du temps sont autant de facteurs qui expliquent la baisse du nombre de titulaires du minimum vieillesse de 2,5 millions en 1960 à environ 576 000 en 2010. Le tableau ci-après présente, pour chacune des allocations constitutives du minimum vieillesse (Aspa et anciennes allocations), les effectifs de bénéficiaires au 31 décembre 2010 d'après les dernières données connues agrégées par la direction de la recherche, de l'évaluation et des études statistiques (Drees).

Les allocations du minimum vieillesse au 31 décembre 2010 selon le régime

Sources : enquête sur les allocations du minimum vieillesse au 31 décembre 2010, Drees ; Caisse des dépôts et consignations ; Cnamts ; fonds de solidarité vieillesse

Parmi les 576 271 personnes percevant le minimum vieillesse au 31 décembre 2010, près des trois quarts (433 235) percevaient l'ASV, 143 036 étant titulaires de l'Aspa.

Bien que leur nombre soit plus élevé que les titulaires de l'Aspa, les allocataires de l'ancien minimum vieillesse sont en diminution régulière depuis 2007 puisqu'ils ne comptent plus de nouveaux attributaires. Le nombre d'allocataires du premier niveau a ainsi enregistré une baisse de 6 % en 2010 par rapport à 2009, après - 5,4 % en 2009 et - 6 % en 2008. Il en va de même des allocataires de l'ASV dont le nombre a diminué de - 8,4 % en 2010, après - 6,3 % en 2009 et - 8,9 % en 2008.

A contrario, le nombre de bénéficiaires de l'Aspa est passé de 32 000 en 2007 à 171 000 en 2011, soit une progression de près de 20 % par rapport à 2010 (estimation du FSV au 31 décembre 2011).

S'agissant spécifiquement du régime général, celui-ci comptait 425 506 allocataires du minimum vieillesse au 31 décembre 2011. Ceux-ci représentaient 2,9 % des retraités du régime en France métropolitaine et 30,6 % des retraités relevant des caisses générales de sécurité sociale des départements d'outre-mer (CGSS), selon les informations transmises par la Cnav.

2. Une forte proportion de femmes isolées

L'enquête de la Drees sur les allocations du minimum vieillesse fait état d'un âge moyen des allocataires de 74,8 ans au 31 décembre 2010 (72,4 ans pour les hommes et 76,7 ans pour les femmes). Il s'agit d'une moyenne légèrement supérieure à l'âge moyen de la population totale des personnes âgées de plus de soixante ans (72,1 ans).

Les allocataires âgés de soixante-cinq à soixante-quinze ans représentent environ un tiers de l'ensemble des titulaires.

Cette enquête renseigne également sur la proportion élevée de personnes isolées parmi les titulaires du minimum vieillesse (71 % contre 41 % parmi l'ensemble de la population âgée de soixante ans et plus).

Les femmes représentent plus des trois quarts de l'ensemble des allocataires isolés et 62 % des allocataires isolés âgés de soixante-cinq à soixante-dix ans. Au-delà d'une plus grande longévité, cette surreprésentation des femmes parmi les personnes seules résulte de la faiblesse des droits propres à pension de retraite que celles-ci ont pu acquérir au cours de la vie active. La mise en place de l'assurance vieillesse des parents au foyer, qui ne date que de 1972, ne concerne en outre qu'une partie d'entre elles.

La répartition par profil des titulaires du minimum est détaillée ci-dessous.

Répartition par sexe et « état matrimonial » des titulaires de l'ASV ou de l'Aspa

(en %)

 

Isolés

En couple*

Ensemble

 

Hommes

Femmes

Ensemble

Hommes

Femmes

Ensemble

Hommes

Femmes

Ensemble

60 à 64 ans

32,5

42,5

75,0

20,1

4,9

25,0

52,6

47,4

100,0

65 à 69  ans

24,8

40,6

65,4

28,8

5,9

34,7

53,5

46,5

100,0

70 à 74 ans

19,8

42,7

62,5

30,4

7,2

37,6

50,1

49,9

100,0

75 à 79 ans

17,4

48,9

66,3

26,2

7,5

33,7

43,6

56,4

100,0

80 à 84 ans

14,9

56,2

71,1

22,4

6,4

28,8

37,3

62,7

100,0

85 à 89 ans

12,1

67,6

79,7

16,0

4,4

20,4

28,1

71,9

100,0

90 ans ou plus

8,1

81,7

89,8

8,0

2,2

10,2

16,1

83,9

100,0

Ensemble

20,0

50,7

70,7

23,4

5,8

29,2

43,4

56,6

100,0

(Effectifs, enquête Drees)

115 042

291 545

406 587

134 483

33 580

168 063

249 525

325 125

574 650

Dont 65ans ou plus

17,6

52,4

70,0

24,1

6,0

30,1

41,6

58,4

100,0

* Pour les allocataires de l'ASV, le couple est défini au regard du statut matrimonial légal exclusivement, c'est-à-dire si les personnes sont mariées. Pour les allocataires de l'Aspa, la notion de couple est élargie aux couples pacsés ou vivant en concubinage.

Sources : enquête sur les allocations du minimum vieillesse au 31 décembre 2010, Drees ;
(le champ de l'enquête n'inclut pas l'ensemble des régimes de retraite)

3. Un nombre de personnes éligibles supérieur au nombre de demandeurs et qui pourrait s'accroître

Entre la fin 2007 et la fin 2011, la montée en charge de l'Aspa s'est traduite par une multiplication des effectifs d'allocataires par plus de 4,5 selon les données du FSV. La dépense globale du fonds au titre du minimum vieillesse s'élevait à plus de 3 milliards d'euros en 2011, en progression de 3,4 % par rapport à 2010, ce qui s'explique principalement par la poursuite du projet de revalorisation quinquennale des montants de l'Aspa et de l'allocation de l'ancien article L. 815-2 servies aux personnes isolées. On observe au total une hausse régulière des dépenses de minimum vieillesse depuis 2002-2003.

Compte tenu de l'arrivée à l'âge de la retraite des générations nombreuses du « baby-boom », qui n'ont pas toujours bénéficié de carrières aussi linéaires et complètes que les précédentes, l'hypothèse d'une augmentation à venir du nombre d'allocataires et donc d'une hausse plus marquée des dépenses du minimum vieillesse ne peut être entièrement écartée.

Dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale pour 2012, la Cour des comptes observe en effet une « dégradation récente des ressources moyennes des allocataires » qui « traduit une évolution préoccupante ».

Au cours de la dernière décennie, selon les calculs établis par la Cour, le montant du minimum vieillesse « par tête d'allocation servie » a augmenté de plus de 10 % entre 2000 et 2007 sans tenir compte des revalorisations annuelles de l'allocation. « Cette croissance correspond à un recul de plus de 5 % en euros constants du niveau moyen des ressources des allocataires, avant allocation ».

Effectifs et dépenses du minimum vieillesse en millions d'euros depuis 1994

Source : fonds de solidarité vieillesse (FSV), rapport d'activité pour 2011

En outre, dans son insertion relative à la « couverture vieillesse des personnes les plus pauvres », la Cour des comptes rappelle qu'en 2009 le minimum vieillesse ne couvrait que les trois quarts des personnes âgées vivant sous le seuil de pauvreté, le nombre de personnes éligibles à la prestation étant probablement inférieur au nombre d'allocataires ayant fait valoir leurs droits « en l'absence de dispositif d'information adapté ». Cette observation concorde parfaitement avec les témoignages recueillis par le rapporteur de la commission auprès des acteurs associatifs qui pointent l'importance du défaut d'information et le nombre non négligeable d'abandons de demandes en cours de procédure, malgré l'obligation d'information des assurés à laquelle sont soumises les caisses de retraite au moment de la liquidation de l'avantage de vieillesse, en vertu de l'article L. 815-6 du code de la sécurité sociale. Dans ces conditions, la mise en oeuvre des recommandations de la Cour quant au renforcement des dispositifs d'information et d'accompagnement engendrerait probablement un accroissement des bénéficiaires du minimum vieillesse.

En tout état de cause, l'ensemble de ces évolutions confirme le rôle central que continuera à jouer l'Aspa dans la couverture vieillesse des personnes âgées les plus pauvres.


* 9 Minimum contributif au régime général et dans les régimes alignés, pension minimum de référence dans le régime des non salariés agricoles et minimum garanti dans la fonction publique.