Projet de loi relatif à la création de la Banque publique d'investissement

Rapports législatifs

Rapport n° 187 (2012-2013), déposé le

Chapitre II : Gouvernance

ARTICLE 3 (Art. 7 de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005) : Conseil d'administration de la SA BPI-Groupe

Commentaire : le présent article tend à créer le conseil d'administration de la société anonyme BPI-Groupe et à en fixer la composition.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'ordonnance du 29 juin 2005 précitée, relative à la gouvernance de la société anonyme OSEO, afin de définir celle de la future SA BPI-Groupe.

A. LE CONSEIL D'ADMINISTRATION

Comme actuellement, cette société anonyme serait dotée d'un conseil d'administration , comptant quinze membres.

1. La composition du conseil d'administration

Dans la version initiale du projet de loi, sa composition était la suivante :

- huit représentants des actionnaires, dont quatre représentants de l'Etat nommés par décret et quatre membres désignés par l'assemblée générale des actionnaires, conformément aux dispositions du code de commerce. En pratique, la nomination de ces quatre derniers membres devrait être réglée au travers d'un pacte d'actionnaires conclu entre l'Etat et la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui, bien que n'étant pas mentionnée au sein de cet article, devrait ainsi compter quatre administrateurs la représentant ;

- deux représentants des régions , nommés par décret sur proposition d'une association représentative des régions ;

- trois personnalités, dont le directeur général, choisies en raison de leur compétence en matière économique et financière, nommées par décret ;

- deux représentants des salariés de la société et de ses filiales dans lesquelles elle détient, directement ou indirectement, la majorité du capital. Il est précisé que ceux-ci seraient élus dans les conditions prévues par le chapitre II du titre II de la loi n° 83-675 du 26 juillet 1983 modifiée, relative à la démocratisation du secteur public.

2. Les autres dispositions relatives au conseil d'administration

Outre la composition du conseil, le projet de loi précise diverses règles qui lui seraient applicables.

Tout d'abord, il est proposé qu'en cas de vacance d'un ou plusieurs sièges par décès ou par démission d'un ou plusieurs administrateurs de la société anonyme BPI-Groupe nommés par l'assemblée générale, le conseil d'administration procède à des nominations à titre provisoire en vue de compléter son effectif dans le délai de trois mois à compter du jour où se produit la vacance. Le cas échéant, les nominations effectuées par le conseil seraient soumises à ratification de la plus prochaine assemblée générale ordinaire. Le présent article précise qu'à défaut de ratification, les délibérations prises et les actes accomplis antérieurement par le conseil n'en demeureraient pas moins valables.

Ensuite, les délibérations du conseil d'administration de la société anonyme BPI-Groupe qui porteraient directement ou indirectement sur la mise en oeuvre des concours financiers de l'État ne pourraient être adoptées qu'avec le vote favorable des représentants de l'Etat . Il s'agit là d'une reprise des dispositions existant actuellement pour ce qui concerne OSEO.

Enfin, il est prévu que l'article L. 225-38 du code de commerce ne s'applique pas aux conventions conclues entre, d'une part, l'Etat ou l'établissement public BPI-Groupe et, d'autre part, la société anonyme BPI-Groupe, en application de l'ordonnance modifiée par le présent projet de loi. Serait ainsi créée une exception aux dispositions qui imposent une autorisation préalable du conseil d'administration à « toute convention intervenant directement ou par personne interposée entre la société et son directeur général, l'un de ses directeurs généraux délégués, l'un de ses administrateurs, l'un de ses actionnaires disposant d'une fraction des droits de vote supérieure à 10 % ou, s'il s'agit d''une société actionnaire, la société la contrôlant » 7 ( * ) .

Cette exception serait néanmoins limitée :

- aux conventions par lesquelles l'Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, confient à la société anonyme BPI-Groupe d'autres missions d'intérêt général compatibles avec son objet ;

- et au contrat d'entreprise pluriannuel conclu entre l'Etat, l'établissement public BPI-Groupe et la société anonyme BPI-Groupe fixant les modalités d'exercice par la société anonyme BPI-Groupe de ses missions d'intérêt général.

B. LA DISSOCIATION DES FONCTIONS DE PRÉSIDENT ET DE DIRECTEUR GÉNÉRAL

Le présent article vise une fonction de directeur général de la société anonyme BPI-Groupe , le titulaire du poste devant être, dans la version issue du Conseil des ministres, nommé par décret parmi les administrateurs du groupe des personnalités qualifiées. Il ne serait donc pas, en particulier, un représentant des actionnaires.

Il s'agit d'une novation par rapport à l'actuelle pratique d'OSEO , dont la direction est assurée directement par un président du conseil d'administration à vocation exécutive.

Dans un tel schéma, selon les dispositions de l'article L. 225-56 du code de commerce, le directeur général serait « investi des pouvoirs les plus étendus pour agir en toute circonstance au nom de la société ». Il exercerait ces pouvoirs dans la limite de l'objet social et sous réserve de ceux que la loi attribue expressément aux assemblées d'actionnaires et au conseil d'administration. Il représenterait également la société dans ses rapports avec les tiers.

Dès lors, le président du conseil d'administration, qui n'est pas explicitement cité dans le projet de loi, disposerait de prérogatives limitées, quoique réelles . Aux termes de l'article L. 225-51 du code de commerce, il lui reviendrait d'organiser et diriger les travaux du conseil, dont il rendrait compte à l'assemblée générale. Il devrait, de plus, veiller au bon fonctionnement des organes de la société et s'assurer, en particulier, que les administrateurs sont en mesure de remplir leur mission.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION DES FINANCES

La commission des finances de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur Guillaume Bachelay et avec l'avis favorable du Gouvernement, a adopté un amendement qui :

- en premier lieu, assure la parité entre les hommes et les femmes au sein du conseil d'administration de la SA BPI-Groupe. Il a ainsi été ajouté un alinéa précisant que les nominations des huit représentants des actionnaires, des deux représentants des régions et des deux des personnalités qualifiées choisies par décret comprennent autant de femmes que d'hommes. De même, ce sont « une femme et un homme » qui devront être désignés comme représentants des salariés, les modalités du scrutin permettant le respect de cette condition devant être précisées par les statuts. Seul le directeur général échapperait à cette règle, qui s'appliquerait donc à ses quatorze collègues du conseil d'administration ;

- en deuxième lieu, élargit le spectre des compétences sur la base desquelles seront désignées les personnalités qualifiées siégeant au conseil d'administration . En dehors du directeur général, qui resterait choisi en raison de sa compétence en matière économique et financière, les deux autres personnalités le seraient en fonction des mêmes compétences ou de leur compétence « en matière écologique » . Lors de la réunion de la commission des finances de l'Assemblée nationale, le ministre de l'économie et des finances a précisé qu'ainsi « cette instance [comprendrait] au moins une personnalité qualifiée compétente en matière écologique » ;

- en troisième lieu, dispose que la rémunération des administrateurs serait soumise au contrôle de l'État dans les mêmes conditions que les entreprises publiques nationales . Le conseil d'administration devrait, en outre, publier annuellement le montant des rémunérations des administrateurs et du directeur général.

B. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS EN SÉANCE PUBLIQUE

Outre deux amendements rédactionnels du rapporteur, l'Assemblée nationale a adopté, lors de la séance publique, un amendement de notre collègue député Arnaud Leroy, rapporteur pour avis au nom de la commission du développement durable, modifiant légèrement les critères selon lesquels les deux personnalités qualifiées nommées par décret devraient être choisies.

La désignation de ces personnalités devrait désormais se faire en fonction « de leur compétence en matière économique et financière ainsi que de développement durable ». Ces personnalités devraient donc avoir une compétence multiple, notamment en matière de développement durable, et non plus seulement en matière écologique.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances, tout en approuvant l'équilibre général défini par cet article important du présent projet de loi, a adopté deux amendements à l'initiative de votre rapporteur .

Elle a ainsi inséré un alinéa visant à permettre au président du comité national d'orientation de la société anonyme BPI-Groupe, qui sera un représentant des régions, d'assister au conseil d'administration et prendre part au débat sans voix délibérative . Ainsi, un représentant supplémentaire des régions pourrait participer aux travaux du conseil sans remettre en cause les équilibres en son sein. Cela permettrait, en outre, de créer un lien direct entre le conseil d'administration de la société et son comité national d'orientation.

De plus, elle a apporté une précision relative au dispositif de contrôle de l'Etat concernant les rémunérations des administrateurs , afin d'assurer que le président et le directeur général de la SA BPI-Groupe entreront dans le champ de cette mesure.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 3 bis A (Art. 7-1 A [nouveau] de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 : Intérêts non financiers à intégrer par la société anonyme BPI-Groupe dans le cadre de ses pratiques opérationnelles

Commentaire : le présent article propose que le directeur général de la société anonyme BPI-Groupe adresse chaque année au Parlement un rapport sur la direction morale et la situation matérielle de la société.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'Assemblée nationale a introduit cet article en séance publique, à l'initiative de notre collègue député Philippe Noguès et avec l'avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

A. DES PRINCIPES EXTRA-FINANCIERS À RESPECTER PAR LA BPI

Son I tend à insérer un nouvel article 7-1 au sein de l'ordonnance du 29 juin 2005 précitée, qui édicterait les principes extra-financiers que la BPI devrait s'efforcer d'intégrer dans ses pratiques opérationnelles.

Concrètement, la BPI devrait ainsi :

- prendre en compte les enjeux environnementaux, sociaux, d'égalité professionnelle et de gouvernance dans ses pratiques, ainsi que dans la constitution et la gestion de son portefeuille d'engagements ;

- intégrer les risques sociaux et environnementaux dans sa gestion des risques ;

- et tenir compte des intérêts des parties prenantes, entendues comme l'ensemble de ceux qui participent à sa vie économique et des acteurs de la société civile influencés, directement ou indirectement, par les activités de la banque.

Il reviendrait au conseil d'administration de la SA BPI-Groupe de veiller à la mise en oeuvre effective de ces enjeux par la société. Il est précisé qu'à cette fin, le conseil devrait établir une charte de responsabilité sociale et environnementale.

B. UN RAPPORT SUR L'OPPORTUNITÉ DE CRÉER UN COMITÉ DE RESPONSABILITÉ SOCIALE ET ENVIRONNEMENTALE INDÉPENDANT

D'autre part, le II du présent article vise à ce que le Gouvernement remette au Parlement et au président du conseil d'administration un rapport sur l'opportunité de créer un comité de responsabilité sociale et environnementale indépendant. Le cas échéant, ce comité serait constitué en majorité d'experts choisis en fonction de leurs compétences dans les domaines environnementaux, sociaux, d'égalité professionnelle et de gouvernance. Le conseil d'administration s'appuierait alors sur lui pour :

- évaluer l'impact social et environnemental du portefeuille d'engagements de la Banque publique d'investissement ;

- identifier les parties prenantes ;

- et préconiser des mesures destinées à améliorer l'impact social et environnemental de la société anonyme BPI-Groupe.

De plus, ce rapport se prononcerait également sur la meilleure manière de prendre en compte les intérêts des parties prenantes, en étudiant notamment la possibilité d'une saisine pour avis du comité de responsabilité sociale et environnementale ou, à défaut, du conseil d'administration ou de tout autre organe consultatif pertinent.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Il importe que la BPI soit effectivement perçue comme une banque responsable et soucieuse de l'impact de son action pour l'ensemble des parties prenantes. La rédaction très complète de cet article devrait permettre de l'assurer.

S'agissant de l'éventuelle formation d'un « comité de responsabilité sociale et environnementale indépendant », il est sage d'avoir renvoyé cette éventualité à un rapport : si cette instance pourrait effectivement être utile, il ne s'agirait pas de complexifier à l'excès la gouvernance du futur établissement en multipliant les structures et les comités en son sein. En outre, l'article 3 du présent projet de loi, tel qu'adopté par l'Assemblée nationale, prévoit déjà que deux personnalités qualifiées siégeant au conseil d'administration seront choisies notamment en fonction de leur compétence en matière de développement durable. Ces deux administrateurs pourraient donc déjà apporter un regard précieux sur ce type de questions et être chargés d'une responsabilité particulière, à cet effet, par le conseil.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 3 bis : Rapport annuel sur la direction morale et sur la situation matérielle de la SA BPI-Groupe

Commentaire : le présent article propose que le directeur général de la société anonyme BPI-Groupe adresse chaque année au Parlement un rapport sur la direction morale et la situation matérielle de la société.

La commission des finances de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur Guillaume Bachelay et avec l'avis favorable du Gouvernement, a introduit cet article, aux termes duquel le directeur général adresse au Parlement, avant le 30 juin de chaque année, un rapport sur la direction morale et sur la situation matérielle de la société anonyme BPI-Groupe.

Ce rapport détaillerait notamment l'état du dialogue social au sein du groupe, l'impact de son action sur la croissance et l'emploi, les conditions d'exercice des missions d'intérêt général de la société, ainsi que l'activité de l'ensemble de ses filiales.

Votre commission des finances a approuvé le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, qui tend à créer un lien direct entre le Parlement et la BPI - sur le modèle de ce qui existe déjà pour la Caisse des dépôts et consignations 8 ( * ) .

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 4 (Art. 7-1 et 7-2 [nouveaux] de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005) : Comités national et régionaux d'orientation

Commentaire : le présent article tend à créer un comité national d'orientation de la SA BPI-Groupe, ainsi que des comités régionaux d'orientation.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à créer un comité d'orientation au niveau national de la BPI, ainsi qu'à fixer ses missions et sa composition.

Il propose également de créer un comité d'orientation au niveau régional, dans chaque région, chargé notamment de veiller à la cohérence des orientations stratégiques de la BPI avec la stratégie régionale de développement économique

A. LE COMITÉ NATIONAL

Ce conseil serait défini au sein d'un article 7-1 qu'il est proposé d'insérer dans l'ordonnance du 29 juin 2005 précitée.

Son rôle serait d'exprimer un avis , non contraignant, sur les orientations stratégiques, la doctrine d'intervention et les modalités d'exercice, par la société et ses filiales, de leurs missions d'intérêt général .

Dans la version initiale du projet de loi, il devait être composé de vingt-et-un membres :

- un député et un sénateur ;

- le président de la commission de surveillance de la caisse des dépôts et consignations (qui est un député) ;

- deux représentants des régions désignés par une association représentative des régions ;

- cinq représentants des organisations syndicales de salariés les plus représentatives au plan national et interprofessionnel ;

- trois représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs indépendants représentatives au plan national ;

- et huit personnalités choisies en raison de leur compétence dans les domaines du financement, de l'innovation, de l'énergie, des activités industrielles ou des activités de services, de l'économie sociale et solidaire, de l'environnement et de la politique de la ville.

Il est précisé que son président est désigné par l'association représentative des régions parmi ses représentants .

Enfin, un décret fixerait le mode de désignation des représentants des régions, des organisations syndicales, des organisations professionnelles d'employeurs et des personnalités qualifiées.

B. LES COMITÉS RÉGIONAUX

Les comités régionaux d'orientation seraient définis au sein d'un nouvel article 7-2 de la même ordonnance.

Un comité serait ainsi créé dans chaque région et dans la collectivité territoriale de Corse. Ce comité serait chargé de formuler un avis sur les modalités d'exercice, par la société anonyme BPI-Groupe et ses filiales, de ses missions au niveau régional et sur la cohérence de ses orientations stratégiques avec la stratégie régionale de développement économique . Ces avis seraient adressés aux organes régionaux de direction de la société anonyme BPI-Groupe.

La version de ce texte adopté par le Conseil des ministres indiquait simplement que chaque comité se compose :

- de représentants de l'État ;

- de représentants de la région ou, en Corse, de représentants de la collectivité territoriale ;

- et de personnalités choisies en raison de leur compétence dans les domaines du financement, de l'innovation, de l'énergie, des activités industrielles ou des activités de services, de l'économie sociale et solidaire, de l'environnement et de la politique de la ville.

Cette rédaction permet d'envisager des compositions variables, tant en nombre de membres qu'en termes d'équilibre entre les différents « collèges ».

Le président du conseil régional et, dans la collectivité territoriale de Corse, le président du conseil exécutif de Corse, doit présider ce comité .

Enfin, il reviendrait à un décret de préciser la composition des comités régionaux, le mode de désignation de leurs membres et leurs modalités de fonctionnement.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION DES FINANCES

La commission des finances de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur Guillaume Bachelay et avec l'avis favorable du ministre, a adopté deux amendements.

L'un propose que le comité national d'orientation soit également en charge d'exprimer un avis sur la mise en oeuvre de la transition écologique (en sus de ses champs d'intervention précités).

Le second tend :

- d'une part, à préciser que les membres du comité national et des comités régionaux d'orientations sont désignés « dans le respect du principe de parité entre les hommes et les femmes » ;

- d'autre part, à détailler la composition des comités régionaux.

Ceux-ci seraient composés :

- d'un représentant de l'État ;

- de deux représentants de la région ou, en Corse, de deux représentants de la collectivité territoriale ;

- de cinq représentants des organisations syndicales de salariés les plus représentatives au plan national et interprofessionnel ;

- de trois représentants des organisations professionnelles d'employeurs et de travailleurs indépendants représentatives au plan national ;

- de deux représentants du conseil économique, social et environnemental de la région ;

- d'un représentant de la chambre de commerce et d'industrie régionale ;

- d'un représentant de la délégation régionale de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) ;

- d'un représentant de la direction régionale de la Caisse des dépôts et consignations ;

- et de huit personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence dans les domaines du financement, de l'innovation, de l'internationalisation des entreprises, de l'énergie, des activités industrielles ou des activités de services, de l'économie sociale et solidaire, de l'environnement, de l'aménagement du territoire ou de la politique de la ville, « en veillant à la représentation des pôles de compétitivité ».

B. LES AMENDEMENTS ADOPTÉS EN SÉANCE PUBLIQUE

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté, outre sept amendements de caractère rédactionnel ou de coordination :

- d'une part, à l'initiative conjointe du rapporteur et de notre collègue députée Clotilde Valter, rapporteure pour avis de la commission des affaires économiques, un amendement tendant à prévoir la présence d'un représentant de la chambre de métiers et de l'artisanat de région au sein de chaque comité régional d'orientation ;

- d'autre part, à l'initiative de notre collègue député Philip Cordery, un amendement aux termes duquel, dans les régions concernées, les compétences en matière de développement économique transfrontalier feront partie des critères de choix des personnalités qualifiées désignées pour siéger dans ces mêmes comités .

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances a approuvé l'esprit des modifications opérées par les députés, qui vont dans le sens d'une plus grande précision, même s'il risque d'être difficile de respecter pleinement le principe de parité au sein du comité national et des comités régionaux d'orientation au vu du grand nombre de groupes dont les représentants seront en nombre impair.

Elle a adopté deux amendements, à l'initiative du rapporteur :

- l'un remplaçant la présence du président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations au sein du comité national d'orientation par la présence d'un représentant de la CDC en tant qu'actionnaire de la SA BPI-Groupe , afin d'assurer l'équilibre entre l'Etat et la Caisse en termes de représentation dans toutes les instances de décision ou d'orientation ;

- et l'autre réintégrant une phrase supprimée par erreur par l'Assemblée nationale, qui assure que la présidence des comités régionaux d'orientation revient aux présidents de régions (ou, en Corse, au président du conseil exécutif de Corse).

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 5 (Art. 1, 4, 6 et 9 de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005) : Organisation du groupe BPI

Commentaire : le présent article tend à refondre l'ordonnance du 22 juillet 2005 relative à la création de l'établissement public OSEO et de la société anonyme OSEO afin de créer la société BPI-Groupe, qui sera la tête de groupe opérationnelle du nouvel ensemble et de transformer la société OSEO en une filiale de la SA BPI-Groupe.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à poser les fondations du futur groupe et à définir les grandes lignes de son organisation.

A. L'ORGANISATION DU FUTUR GROUPE

1. L'architecture figurant dans le projet de loi

Si l'organisation du futur groupe ne relève pas de la loi, elle est néanmoins abordée par deux biais.

En premier lieu, l'étude d'impact annexée au projet de loi livre un « schéma cible » , reproduit ci-après - et dont Pierre Moscovici, ministre de l'économie et des finances, a confirmé, lors des débats à l'Assemblée nationale 9 ( * ) , qu'il était bien celui qui devrait s'appliquer après la promulgation de la loi.

Schéma cible du futur groupe

Source : étude d'impact annexée au présent projet de loi

Dans ce schéma, l'Etat (au travers de l'EPIC BPI) et la Caisse des dépôts et consignations détiendraient chacun 50 % d'une société holding qui coifferait différentes filiales opérationnelles - en particulier l'une focalisée sur les activités de crédit et de garantie, et l'autre orientée vers des investissements en capital. Le b du 4° du présent article modifie d'ailleurs les dispositions qui régissent actuellement le capital d'OSEO : l'Etat et l'établissement public devraient, comme actuellement, détenir au moins 50 % de la SA. Il serait, de plus, spécifié que cette participation ajoutée à celle « d'autres personnes morales de droit public » devrait assurer à l'ensemble la majorité du capital, soit « plus de 50 % » . Là encore, le choix a été fait de ne pas expliciter la participation de la CDC dont le nom doit se deviner « en creux ».

En outre, le texte même du présent article confirme ce choix d'une holding faîtière ( d du 4° et les nombreuses coordinations qui s'y rattachent) puisqu'il propose d'ajouter un IV à l'article 6 de l'ordonnance précitée, aux termes duquel les missions actuellement confiées à la société anonyme OSEO seraient assurées par une filiale agréée en tant qu'établissement de crédit dont la société anonyme BPI-Groupe détiendrait, directement ou indirectement, la majorité du capital .

Un pacte d'actionnaires qui doit prévoir des modalités efficaces de résolution des désaccords entre les actionnaires

Il est indispensable que la Banque publique d'investissement dispose d'une gouvernance efficace et qu'elle ne puisse avoir une image brouillée, de ce point de vue, auprès de ses différents partenaires (en particulier ses clients et les investisseurs qui souscriront à ses émissions ou à celles de ses filiales).

De ce point de vue, le choix de disposer de deux actionnaires détenant chacun 50 % peut poser question, la direction ne devant pouvoir être paralysée en cas de conflit entre eux sur une question stratégique. Selon le ministère de l'économie et des finances, interrogé sur ce point, le pacte d'actionnaires (en cours de discussion) qui liera l'Etat et la CDC définira les modalités de résolution de désaccords. Interrogé sur ce point par votre rapporteur lors de son audition par votre commission des finances, le 21 novembre 2012, Jean-Pierre Jouyet, directeur général de la CDC, a estimé qu'il y aurait « peu de risques de blocages pour la BPI une fois que sa structure et sa gouvernance seront établies, d'autant plus qu'il y aura un nombre impair d'administrateurs au conseil d'administration, permettant à une majorité de se dégager systématiquement ».

Il est à noter que, si ce pacte ne sera pas rendu public, ses « grandes orientations » devraient être transmises aux commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat 10 ( * ) . En outre, les mécanismes de résolution de conflits seront discutés avec l'Autorité de contrôle prudentiel , qui en fera une exigence pour l'agrément du nouvel établissement.

2. Les apports faits à la nouvelle structure

Le nouveau groupe ne devrait pas bénéficier d'apports en capitaux de ses actionnaires. En revanche, il se verra apporter les actifs de trois structures existantes :

- OSEO SA , dont le montant total de bilan atteignait 25,8 milliards d'euros au 31 décembre 2011 ;

- le Fonds stratégique d'investissement (FSI) , dont le total de bilan s'élevait à 19,7 milliards d'euros à la même date ;

- et CDC Entreprises , dont le montant d' actifs sous gestion (mais qu'elle ne possède pas puisqu'elle agit pour compte de tiers 11 ( * ) ) était alors de 5,4 milliards d'euros . A cet égard, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur qu'une « grande partie » des fonds sous gestion serait apportée à la BPI, puisque ce sont des fonds qui font partie du bilan du FSI. De même, les fonds d'investissement créés dans le cadre du programme Investissements d'avenir continueront à être gérés par la société de gestion de la BPI, qui sera issue de CDC Entreprises.

Dans ce schéma, la Caisse des dépôts apportera environ la moitié de ses actifs à la Banque publique d'investissement .

3. Le rôle des filiales

a) La filiale « établissement de crédit »

(1) Un établissement de crédit qui reprendrait les missions de service public actuellement dévolues à OSEO SA

La filiale « établissement de crédit » évoquée précédemment serait la seule expressément citée dans la loi. Pour mémoire, aux termes de l'article L. 511-1 du code monétaire et financier, « les établissements de crédit sont des personnes morales qui effectuent à titre de profession habituelle des opérations de banque » . Avant d'exercer leur activité, ils doivent obtenir l'agrément délivré par l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP), dont dispose déjà OSEO.

C'est à cette filiale qu'incomberont les missions actuellement confiées à la SA OSEO , à savoir :

- promouvoir la croissance par l'innovation et le transfert de technologies ;

- contribuer au développement économique en prenant en charge une partie du risque résultant des crédits accordés aux petites et moyennes entreprises ;

- et contribuer aux besoins spécifiques de financement des investissements et des créances d'exploitation des petites et moyennes entreprises.

La spécificité du traitement du soutien de l'innovation

Le 6° du présent article confirme l'actuelle spécificité d'OSEO SA en matière de traitement du soutien de l'innovation et de transfert de technologie 12 ( * ) , en maintenant le principe selon lequel cette activité doit être exercée de manière distincte des autres.

Cela impliquerait, en particulier, une affectation exclusive de la dotation de fonctionnement versée à la SA BPI-Groupe aux coûts engendrés par l'activité de soutien de l'innovation, la détermination d'un plafond d'intervention pour chaque exercice par la filiale établissement de crédit et, le cas échéant, par la SA BPI-Groupe, ainsi que le reversement aux financeurs publics ou la réaffectation des résultats dégagés grâce à l'utilisation de dotations publiques.

En termes comptables, ces opérations continueraient d'être enregistrées séparément, l'établissement public devant, pour sa part, tenir une comptabilité analytique distinguant les sommes engagées pour chaque mission d'intérêt général.

Il s'agit donc de disposer d'une grande « traçabilité » de ces dotations, maintenue dans le but d'éviter qu'une éventuelle mauvaise gestion de l'établissement de crédit ne soit masquée par l'utilisation détournée des versements publics.

(2) La capacité d'action

En tant qu'établissement de crédit, cette filiale de la SA BPI-Groupe sera soumise aux normes bancaires (comme actuellement la société OSEO SA), en particulier aux règles prudentielles « Bâle III », en cours de négociation.

Or, les ratios à respecter qui en découlent sont calculés à partir des encours pondérés par les risques.

Autrement dit, comme c'est le cas actuellement pour OSEO, la future filiale devra donc trouver un équilibre entre le volume de prêts et leur niveau de risque (qui peut être assez élevé s'agissant de prêts à des PME et de financements de projets innovants).

Le ministère de l'économie et des finances, interrogé sur ce point par votre rapporteur, a jugé difficile d'estimer très précisément la capacité d'engagement future de la filiale de financement de la BPI, mais a considéré qu'en reprenant le profil de risque actuel des prêts octroyés par OSEO, la capacité totale de prêts de cette société serait de l'ordre de 20 milliards d'euros . Avec l'effet d'entraînement de ces prêts sur les banques privées (en moyenne de 1 pour 1), les concours bancaires totaux à destination des PME et des ETI qui en seraient issus devraient représenter un total de 40 milliards d'euros.

En outre, la capacité de prise de risque en garantie totale de cet établissement s'élèverait à 13 milliards d'euros, ce qui permettrait de faciliter l'octroi de plus de 26 milliards d'euros de concours bancaires supplémentaires.

Enfin, la capacité de la branche « innovation », qui dépend des dotations budgétaires et du niveau de risque retenu, serait de l'ordre de 600 millions d'euros par an pour le soutien individuel et collaboratif de projets innovants.

(3) La question cruciale des conditions de refinancement

Selon les éléments dont dispose votre rapporteur, le besoin de refinancement de la filiale « établissement de crédit », c'est-à-dire l'ensemble des ressources financières nécessaires à l'activité de prêts, serait de l'ordre de 15 milliards d'euros . A cet égard, la couverture en liquidité d'OSEO SA est actuellement assurée par des prêts bilatéraux d'autres banques et d'institutions financières internationales, par des prêts de la section du Fonds d'Epargne de la CDC et, de manière croissante depuis 2011, par l'émission d'obligations sur les marchés.

Sur ce dernier point, il est à noter qu'OSEO SA est actuellement engagée dans un programme d'émission obligataire (EMTN) de huit milliards d'euros, dont quatre milliards ont déjà été émis.

De fait, OSEO SA dispose d'une qualité de crédit élevée et emprunte à des conditions favorables sur les marchés (avec une notation AA1 par l'agence Moody's, en lien avec celle de l'EPIC qui porte les participations de l'Etat - cf. encadré ci-après).

Il est évidemment crucial que le changement de structure préserve ces bonnes conditions de refinancement , qui donneraient à la filiale de la BPI la capacité d'octroyer des prêts dans des conditions attractives à ses propres clients.

Une garantie de l'EPIC qui doit être maintenue

Au-delà de sa propre réputation, OSEO SA bénéficie de conditions de refinancement attractives en raison de la garantie explicite et inconditionnelle de l'actuel EPIC OSEO qui porte les participations de l'Etat. S'agissant du programme d'émission d'obligations, dit EMTN (Euro Medium Term Note), la garantie de l'EPIC fait l'objet d'un contrat de garantie qui est annexé au prospectus de base déposé à l'Autorité des Marchés Financiers. En outre, une convention signée avec la SA OSEO précise les conditions d'octroi de cette garantie.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, l'établissement de crédit de la Banque publique d'investissement continuera à émettre des obligations avec la même garantie, explicite et inconditionnelle, de l'EPIC rebaptisé BPI-Groupe. En effet, les dispositions de l'article 8 du présent projet de loi permettent de s'assurer que les opérations capitalistiques nécessaires à la constitution de la BPI n'auront pas d'impact sur les contrats de garantie en cours.

Il conviendra néanmoins de mener un travail de pédagogie auprès des investisseurs afin de montrer que le changement de structure ne modifie pas le profil de risque du groupe ou de sa filiale d'investissement - notamment en raison du renforcement des ressources résultant de la création de la BPI, par rapport à l'existant et de la qualité de ses actionnaires.

b) La filiale spécialisée sur les interventions en fonds propres

La filiale d'investissement n'est pas mentionnée explicitement dans le présent article, ni dans ce projet de loi.

Il est à noter que cette société ne sera pas juridiquement un établissement de crédit et n'aura donc pas à obtenir un agrément préalable de l'ACP. Elle ne relèvera pas non plus des règles du comité de Bâle. Néanmoins, tout comme le FSI actuellement, elle sera soumise aux règles prudentielles propres à la Caisse des dépôts et consignations .

L'application de cette norme à la filiale d'investissement du futur groupe résulte d'une demande de l'ACP approuvée par la commission de surveillance de la Caisse et apparaît logique puisqu'une grande partie des fonds propres de la CDC sera investie dans la BPI. Par ailleurs pour l'activité d'investissement en fonds propres, surtout dans le non coté et le capital risque, les risques peuvent être relativement importants, d'où la nécessité d'un modèle prudentiel rigoureux.

Ces dispositions devraient garantir que cette future filiale n'interviendra pas au secours de sociétés en difficulté de manière arbitraire mais qu'elle s'appuiera, au contraire, sur des données objectives et solides.

Selon les informations transmises à votre rapporteur, il est prévu une capacité d'intervention de l'ordre de 1,8 milliard d'euros par an .

En termes de besoin de refinancement, la société devrait disposer, comme le FSI actuellement, d'une ligne de crédit sur les fonds d'épargne à hauteur de 1,5 milliard d'euros, qui pourrait être augmentée en cas de besoin. En revanche, elle n'a pas vocation à se financer de manière conséquente sur les marchés pour investir en fonds propres.

B. LES AUTRES DISPOSITIONS

Pour le reste, le présent article propose des coordinations rédactionnelles au sein de l'ordonnance du 29 juin 2005 précitée afin de remplacer, quand cela est nécessaire, OSEO SA par BPI-Groupe ou sa filiale « établissement de crédit ».

Comme cela a été décrit précédemment ainsi qu'au sein du commentaire de l'article 2, il s'agit surtout de confirmer les dispositions existantes, notamment en termes de missions, de ressources ou d'encadrement.

Il est à noter, en particulier, tout comme un commissaire du Gouvernement est actuellement en poste auprès de la SA OSEO, un tel commissaire devrait être nommé auprès de la SA BPI-Groupe, sa compétence devant s'étendre auprès de la filiale de crédit - ce qui est logique car c'est cette entité qui devrait opérer les missions de service public aujourd'hui dévolues à OSEO.

*

Tant en commission qu'en séance publique, l'Assemblée nationale n'a adopté que des amendements à caractère rédactionnel à cet article.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Au vu des explications et des précisions apportées par le Gouvernement lorsqu'elle a examiné le présent projet de loi, votre commission des finances a pris acte de la structure du futur groupe sur laquelle se sont entendus les deux actionnaires.

Il importe que le schéma retenu permette d'assurer le bon fonctionnement du groupe et permette de maintenir de bonnes conditions de refinancement à la filiale de la SA BPI-Groupe qui sera active en matière de crédit aux entreprises.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 5 bis : Nécessité d'une autorisation législative d'une prise de participation privée au capital social de la société anonyme BPI-Groupe

Commentaire : le présent article propose que toute prise de participation du secteur privé au capital social de la société anonyme BPI-Groupe soit subordonnée à une autorisation législative expresse.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur Guillaume Bachelay et avec l'avis favorable du Gouvernement, a introduit cet article, aux termes duquel toute prise de participation du secteur privé au capital social de la société anonyme BPI-Groupe , même si elle n'a pas pour effet de transférer sa propriété au secteur privé, est soumise aux conditions d'approbation mentionnées au I de l'article 7 de la loi n° 86-793 du 2 juillet 1986 autorisant le Gouvernement à prendre diverses mesures d'ordre économique et social.

Il s'agit en fait d'une nécessité d'autorisation législative expresse d'une telle prise de participation.

Ces dispositions de la loi de 1986 posaient, quant à elles, un tel principe pour « les transferts au secteur privé » de la propriété :

- des entreprises dont l'Etat détient directement plus de la moitié du capital social et dont les effectifs, augmentés de ceux des filiales dans lesquelles elles détiennent, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital social, sont supérieurs à mille personnes au 31 décembre de l'année précédant le transfert ou dont le chiffre d'affaires consolidé avec celui des filiales, telles qu'elles viennent d'être définies, est supérieur à 150 millions d'euros à la date de clôture de l'exercice précédant le transfert ;

- et des entreprises qui sont entrées dans le secteur public en application d'une disposition législative.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article apparaît cohérent avec le schéma retenu pour la structure du nouveau groupe, détaillée à l'article 5 .

Les deux actionnaires à 50 % de la société anonyme BPI-Groupe seront l'Etat (au travers de l'EPIC BPI-Groupe) et la Caisse des dépôts et consignations.

L'équilibre entre ces deux actionnaires constituant un principe important de la définition de la BPI, il est possible de considérer qu'un changement d'actionnariat (et singulièrement une ouverture au privé) serait un changement notable, méritant une approbation législative.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 6 (Art. 11 de l'ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005) : Transmission des données pour évaluer l'action de la BPI

Commentaire : le présent article tend à autoriser la société BPI-Groupe à transmettre certaines données à l'Etat à des fins statistiques et d'évaluation des politiques publiques.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de rétablir un article 11 au sein de l'ordonnance du 29 juin 2005 précitée, aux termes duquel, aux fins d'évaluer la politique publique d'aide au financement des entreprises, la filiale de financement de la SA BPI-Groupe devrait transmettre à l'Etat « les données mentionnées aux articles L. 511-33 et L. 511-34 du code monétaire et financier relatives aux entreprises bénéficiaires de concours financiers ou garanties accordés » par toute société de l'actuel groupe OSEO ainsi que par la société anonyme BPI-Groupe et ses filiales.

L'article L. 511-33 évoque les « informations couvertes par le secret professionnel » dont disposent les établissements de crédit pour les besoins de certaines opérations spécifiées 13 ( * ) .

L'article L. 511-34 vise les types de renseignements suivants (que les entreprises faisant partie d'un groupe financier ne peuvent transmettre qu'à certaines personnes déterminées) :

- les renseignements relatifs à la situation financière nécessaires à l'organisation de la surveillance sur base consolidée et de la surveillance complémentaire de ces établissements de crédit ou entreprises d'investissement ;

- les informations nécessaires à l'organisation de la lutte contre le blanchiment des capitaux et contre le financement du terrorisme ;

- les informations nécessaires à l'organisation de la détection des opérations d'initié ou des manipulations de cours ;

- et les informations nécessaires à la gestion des conflits d'intérêts.

Il est à noter que cette transmission de données se ferait sans préjudice des dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission, sensible à la nécessité pour l'Etat de contrôler l'usage des activités bénéficiant de crédits budgétaires (soutien à l'innovation et garantie), ne souhaite pas pour autant qu'une ouverture excessive ne suscite de la méfiance, soit des entreprises soutenues soit des partenaires bancaires de la BPI.

C'est pourquoi elle a adopté, à l'initiative de votre rapporteur, un amendement tendant à assurer que le secret statistique sera pleinement préservé dans le cadre des transmissions de données de la SA BPI-Groupe (ou de sa filiale de crédit) à l'Etat.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

ARTICLE 6 bis (tableau annexé à la loi n° 2010-838 du 23 juillet 2010) : Nomination des dirigeants de BPI-Groupe

Commentaire : le présent article propose que les commissions compétentes en matière financière de l'Assemblée nationale et du Sénat rendent un avis sur la nomination du président du conseil d'administration de l'EPIC BPI-Groupe ainsi que du directeur général de la société anonyme BPI-Groupe.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale, à l'initiative de notre collègue député Jean-Jacques Urvoas et avec l'avis favorable du Gouvernement, a introduit cet article, aux termes duquel il reviendrait à la commission des finances de chaque assemblée de se prononcer sur les propositions du Président de la République relatives aux nominations :

- du président du conseil d'administration de l'EPIC BPI-Groupe ;

- et du directeur général de la SA BPI-Groupe .

Cet article est le pendant logique de la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de BPI-Groupe , qui tend à soumettre la nomination des titulaires de ces deux fonctions à la procédure prévue par le cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution. Cette procédure subordonne ces nominations par le chef de l'Etat à un avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée, le Président de la République ne pouvant procéder à une nomination lorsque l'addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés au sein des deux commissions.

Si la loi organique vise les emplois relevant de ce processus, il revient à la loi ordinaire de déterminer les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

De manière cohérente avec les modifications qu'elle a apportées à la proposition de loi organique relative à la nomination des dirigeants de BPI-Groupe, votre commission a modifié cet article afin que seul le directeur général de la SA BPI-Groupe soit désigné selon la procédure définie au cinquième alinéa de l'article 13 de la Constitution .

En effet, dans le nouveau schéma, le rôle du président du conseil d'administration de l'EPIC sera très différent de ce qu'il est actuellement. Il aura vocation à représenter l'un des deux actionnaires et ne sera plus le « patron » de l'ensemble.

Il est donc préférable de réserver la procédure d'avis public des commissions des finances à la nomination du véritable dirigeant du groupe, à savoir le directeur général de la société anonyme.

Décision de votre commission : votre commission a adopté cet article ainsi rédigé.

* 7 De plus, le cas échéant, les représentants de l'Etat ou de l'établissement public ne pourraient pas prendre position.

* 8 Article L. 518-10 du code monétaire et financier.

* 9 Compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale, 2 ème séance du jeudi 29 novembre 2012.

* 10 Cf. ci-après, l'article 7 A du présent projet de loi.

* 11 En particulier pour le compte de la Caisse des Dépôts, du FSI, ou de l'État.

* 12 Il s'agissait de la mission de l'ancienne Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR), intégrée au sein d'OSEO au moment de sa création en 2005.

* 13 Il s'agit des opérations de crédit effectuées, directement ou indirectement, par un ou plusieurs établissements de crédit, des opérations sur instruments financiers, de garanties ou d'assurance destinées à la couverture d'un risque de crédit, des prises de participation ou de contrôle dans un établissement de crédit ou une entreprise d'investissement, des cessions d'actifs ou de fonds de commerce, des cessions ou transferts de créances ou de contrats, des contrats de prestations de services conclus avec un tiers en vue de lui confier des fonctions opérationnelles importantes et, lors de l'étude ou l'élaboration de tout type de contrats ou d'opérations, dès lors que ces entités appartiennent au même groupe que l'auteur de la communication.

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