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Proposition de loi visant à faciliter l'exercice, par les élus locaux, de leur mandat

23 janvier 2013 : Exercice des mandats locaux ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - (art. L. 2123-20-1 et L. 5214-8 du code général des collectivités territoriales) - Fixation de l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 3 500 habitants et régime indemnitaire dans les communautés de communes

Cet article poursuit un double objectif :

- fixer l'indemnité du maire au taux maximal dans les communes de moins de 3 500 habitants ;

- harmoniser le régime indemnitaire dans l'ensemble des EPCI à fiscalité propre.

1 - Un taux unique pour l'indemnité de fonction du maire

L'article 1er supprime la faculté, pour le conseil municipal, de modifier le montant de l'indemnité de fonction des maires des communes de moins de 3 500 habitants.

Rappelons que l'article L. 2123-20-1 du code général des collectivités territoriales prévoit que, dans les communes de moins de 1 000 habitants, l'indemnité de fonction est fixée au taux maximal du barème fixé par ledit code « sauf si le conseil municipal en décide autrement ». Dans les communes de 1 000 habitants et plus, le conseil municipal détermine librement le montant de l'indemnité dans les limites imposées par la loi.

L'article 1er élargit ce dispositif de fixation de droit aux communes de moins de 3 500 habitants. Sur leurs maires, en effet, pèsent de lourdes charges sans qu'ils puissent toujours s'appuyer sur des services municipaux suffisamment structurés.

L'automaticité de la perception du taux maximal (646,25 euros dans les communes de moins de 500 habitants ; 1 178,25 euros dans celles de 500 à 999 habitants ; 1 634, 63 euros dans celles de 1 000 à 3 499 habitants14(*)) se présente comme une juste contrepartie du temps passé au service de la collectivité.

Elle permettra de simplifier la vie municipale.

2 - Un traitement égal pour les délégués des communautés de communes

L'article 1er vise à harmoniser les dispositifs applicables à l'ensemble des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. En conséquence, il prévoit, comme pour les métropoles, les communautés urbaines et les communautés d'agglomération, l'attribution d'un régime indemnitaire aux membres de l'organe délibérant des communautés de communes.

Cette disposition figurait déjà dans le projet de loi n° 61 (2009-2010) relatif à l'élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, déposé le 21 octobre 2009 sur le bureau du Sénat, parallèlement à la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

Toutefois, comme c'est déjà le cas pour les communautés d'agglomération et les communes de moins de 100.000 habitants, cette attribution est plafonnée à 6 % de l'indice brut 1015 et elle doit être comprise dans l'enveloppe constituée des indemnités du président et des vice-présidents (cf. article L. 2123-24-1 -II).

En conséquence, la mesure proposée n'entraîne pas d'augmentation du montant total des indemnités mais permet simplement d'en distraire une partie pour la verser aux conseillers communautaires.

Sur la proposition de son rapporteur, la commission des lois a rectifié une référence erronée puis a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau) (art. L. 2123-20, L. 3123-18, L. 4135-18 et L. 5211-12 du code général des collectivités territoriales) - Reversement à la collectivité de la part écrêtée des indemnités

Sur la proposition de nos collègues, Alain Anziani et René Vandierendonck, la commission des lois a modifié le régime de l'écrêtement indemnitaire.

Celui-ci résulte de la limite fixée par la loi au cumul des rémunérations et indemnités versées à l'élu titulaire de plusieurs mandats électoraux ou de fonctions (membre du conseil d'administration d'un établissement public local, d'une société d'économie mixte...) : dans ce cas, l'intéressé ne peut percevoir, pour l'ensemble de ses activités, un montant total de rémunérations et d'indemnités de fonction supérieur à une fois et demie le montant de l'indemnité parlementaire, déduction faire des cotisations sociales obligatoires, soit 8.272,02 euros mensuels.

Le surplus fait l'objet d'un écrêtement qui peut être reversé à un autre élu sur délibération nominative de l'assemblée délibérante ou de l'organisme concerné.

La commission des lois a supprimé ce mécanisme : désormais, la part écrêtée serait reversée au budget de la collectivité ou de l'établissement concerné.

Lors de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, de conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral, le Sénat a adopté une disposition analogue à l'initiative de notre collègue Jean-Louis Masson15(*).

La commission des lois a adopté l'article 1er bis (nouveau) ainsi modifié.

Article 2 (art. L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales) - Clarification de la nature de la fraction représentative des frais d'emplois

L'article 2 exclut des revenus pris en compte pour le versement d'une prestation sociale sous condition de ressources la fraction représentative des frais d'emploi des indemnités de fonction perçues par les élus locaux, laquelle ne constitue donc pas un revenu.

Aussi, cette partie de l'indemnité de fonction n'est ni saisissable (cf. article L. 1621-1 du code général des collectivités territoriales), ni imposable en application de l'article 204-0 bis du code général des impôts qui en détermine le montant : c'est un forfait égal à 100 % des indemnités versées aux maires des communes de moins de 500 habitants, soit 646,25 euros mensuels.

L'article 204-0 bis envisage la situation de cumul de mandats : dans ce cas, les fractions sont cumulables dans la limite d'une fois et demi la fraction initiale soit un montant de 969,38 euros.

La délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation s'est déjà souciée des conséquences inéquitables de la situation présente : aujourd'hui incluse dans le montant des revenus de l'élu attributaire, elle conduit parfois à exclure celui-ci de l'éligibilité à certaines prestations alors même que cette fraction n'est qu'un remboursement de frais qu'il a engagé à l'occasion de son mandat.

C'est pourquoi, suivant la présidente de la délégation, notre collègue Jacqueline Gourault, nos collègues Philippe Dallier et Jean-Claude Peyronnet ont proposé d' « exclure la fraction représentative des frais d'emploi des revenus pris en compte par le versement d'une prestation ou d'une allocation sous condition de ressources ». Les deux rapporteurs mentionnent notamment la difficulté de certains élus à « continuer de percevoir l'allocation adulte handicapé (AAH) »16(*).

L'article 2 constitue autant une mesure d'équité qu'un élément de clarification.

Aussi, la commission des lois a-t-elle adopté l'article 2 sans modification.

Article 2 bis (nouveau) (art. L. 3142-56 du code du travail) - Extension du congé électif aux communes de 1 000 habitants et plus

La commission des lois a étendu le champ du bénéfice du congé électif, ouvert aux candidats salariés, aux communes de 1 000 habitants au moins, sur la proposition de nos collègues Alain Anziani et René Vandierendonck.

Ce congé -d'une durée de dix jours ouvrables- permet aux salariés candidats de participer à la campagne électorale pour les élections régionales, cantonales et municipales. Cependant, pour ces dernières, il est actuellement limité aux communes d'au moins 3 500 habitants.

La durée des absences intervenant dans ce cadre est imputée sur celle du congé payé annuel. Sinon, elle n'est pas rémunérée.

En étendant ce dispositif aux communes de 1 000 à 3 499 habitants, la commission des lois l'adapte à l'abaissement du seuil d'application du scrutin municipal proportionnel aux communes de 1 000 habitants et plus, tel qu'il a été voté par le Sénat lors de l'examen, en première lecture, du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral17(*). Le scrutin municipal modifiera nécessairement la nature de la campagne électorale dans les communes concernées.

La commission des lois a adopté l'article 2 bis ainsi rédigé.

Article 2 ter (nouveau) (art. L. 2123-2 du code général des collectivités territoriales) - Crédit d'heures ouvert aux élus municipaux

Sur la proposition de nos collèges Alain Anziani et René Vandierendonck, la commission des lois a mis en place un crédit d'heures pour les conseillers municipaux des communes dont la population est comprise entre 1 000 et 3 499 habitants.

Le crédit d'heures, destiné à offrir aux élus le temps nécessaire pour se consacrer à l'administration de la collectivité et à la préparation des réunions, est ouvert aux maires et adjoints ainsi que dans les communes de 3 500 habitants au moins aux conseillers municipaux.

Il s'agit d'un droit que l'employeur doit accorder à son employé. Ce temps d'absence n'est pas rémunéré. Il est toutefois assimilé à une durée de travail effective pour les droits à congés payés, pour la détermination des droits à prestations sociales et pour ceux découlant de l'ancienneté. Son montant dépend de la population de la commune dans laquelle siège l'élu.

Volume trimestriel du crédit d'heures

Taille de la commune

Maire

Adjoint
et conseiller municipal délégué

Conseiller municipal

- de 3 500 hab.

105 h

52 h 30

Pas de crédit d'heures

3 500 à 9 999 hab.

105 h

52 h 30

10 h 30

10 000 à 29 999 hab.

140 h

105 h

21 h

30 000 à 99 999 hab.

140 h

140 h

35 h

+ 100 000 hab.

140 h

140 h

52 h 30

Source : Association des maires de France

Le forfait trimestriel, retenu par la commission pour les conseillers municipaux des communes de 1 000 à 3 499 habitants, est fixé à 7 heures.

Il facilitera l'exercice, par les élus des communes rurales, de leur mandat.

La commission des lois a adopté l'article 2 ter (nouveau) ainsi rédigé.

Article 3 (art. L. 2123-9, L. 3123-7 et L. 4135-7 du code général des collectivités territoriales) - Suspension du contrat de travail

L'article 3 élargit le champ des bénéficiaires du droit à suspension du contrat de travail et à réinsertion dans l'entreprise à l'issue du mandat. Il en prolonge, par ailleurs, la période d'effet jusqu'au terme du second mandat consécutif.


· Le droit en vigueur : le bénéfice des garanties accordées aux parlementaires

En raison des responsabilités et des compétences propres à leurs fonctions, certains élus bénéficient de la faculté de suspendre leur activité professionnelle jusqu'à la fin de leur mandat : ils disposeront ainsi du temps nécessaire à son exercice18(*).

La suspension ne peut être demandée que si le salarié élu justifie d'une ancienneté minimale d'une année chez son employeur à la date de son entrée en fonction.

1. Des bénéficiaires ciblés

Ce sont :

- les maires ;

- les adjoints au maire des communes de 20.000 habitants au moins ;

- les présidents et vice-présidents ayant délégation de conseil général ;

- les présidents et vice-présidents ayant délégation de conseil régional,

s'ils justifient d'une ancienneté minimale d'un an chez l'employeur.

2. Des garanties favorables à la carrière professionnelle des élus


· Un droit à la réinsertion :

- A l'expiration du mandat, l'élu retrouve son précédent emploi ou un emploi analogue assorti d'une rémunération équivalente dans les deux mois de la saisine de son employeur ;

- il bénéficie de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l'exercice de son mandat ;

- une réadaptation professionnelle, le cas échéant, lui est assurée.

S'il a donné lieu à une première suspension d'au moins cinq ans, le mandat renouvelé modifie les conditions de la réintégration : le salarié bénéficie alors d'une priorité de réembauche dans les emplois auxquels sa qualification lui permet de prétendre assortie, en cas de réemploi, des avantages acquis au moment de son départ.


· L'assouplissement proposé

Il est de deux ordres :

- l'élargissement du champ des bénéficiaires

L'article 3 étend aux adjoints au maire des communes de 10.000 habitants et plus, salariés, le droit à suspension du contrat de travail accompagné du droit à réinsertion dans l'entreprise à l'issue du mandat.

Rappelons que cette disposition figurait dans la proposition de loi adoptée par le Sénat le 30 juin 2011 ;

- le doublement de la période d'effet

L'article 3 reporte à l'expiration de deux mandats consécutifs la validité du droit à réintégration professionnelle dans l'entreprise, soit à l'issue d'une période de douze ans.

Il élargit raisonnablement le régime encadrant la suspension du contrat de travail des élus.

Cet article prend en compte le poids et les charges résultant de la gestion d'une commune de 10 000 habitants. Il permettra aux élus concernés de conduire plus longuement les projets pour lesquels ils ont été élus : souvent, en effet, le premier mandat ne permet pas de les mener à leur terme.

Cependant, à l'initiative de nos collègues Jean-Claude Peyronnet, Alain Anziani et René Vandierendonck, la commission des lois a étendu la qualité de salarié protégé aux bénéficiaires du droit à suspension du contrat de travail qui n'ont pas cessé d'exercer leur activité professionnelle.

Rappelons que cette protection institue une procédure spécifique en cas de licenciement qui requiert l'autorisation de l'inspecteur du travail.

La mesure proposée vise à répondre à l'inutilisation fréquente, par les élus salariés, des facilités ouvertes par la loi telles que les droits d'absence, pour ne pas encourir de sanction professionnelle. Elle devrait contribuer à encourager les candidatures des salariés du secteur privé aux élections locales.

C'est pourquoi la commission des lois a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (art. L. 2123-11-2, L. 3123-9-2 et L. 4135-9-2 du code général des collectivités territoriales) - Allongement de la période d'effet de l'allocation différentielle de fin de mandat

Le législateur a pris en compte la situation de certains titulaires de fonctions qui ont suspendu leur activité professionnelle pour mieux les exercer mais qui, en les quittant, peuvent se trouver dans une situation financière précaire.

1 - Les bénéficiaires du droit à allocation

Peuvent prétendre au versement de l'allocation différentielle de fin de mandat  lorsqu'ils ont suspendu leur activité professionnelle :

- les maires des communes de 1 000 habitants et plus ;

- les adjoints au maire, ayant reçu délégation de fonction, des communes de 20 000 habitants au moins ;

- les présidents des communautés de 1 000 habitants et plus ;

- les vice-présidents, ayant reçu délégation de fonction, des communautés de communes de 20 000 habitants au moins ;

- les vice-présidents, ayant reçu délégation de fonction, des communautés d'agglomération, des communautés urbaines et des métropoles ;

- les président et vice-présidents, ayant reçu délégation, du conseil général ;

- les président et vice-présidents, ayant reçu délégation, du conseil régional.

Ce droit ne peut être exercé que si deux conditions son réunies :

- le mandat a pris fin à l'occasion d'un renouvellement général de l'assemblée délibérante ou -pour les conseils généraux- lors du renouvellement d'une série sortante ;

- le demandeur doit être inscrit à Pôle emploi ou, s'il a repris une activité professionnelle, les revenus qu'il en retire sont inférieurs aux indemnités de fonction qu'il percevait au titre de sa dernière fonction élective.

2 - Le régime de l'allocation

Le montant mensuel de l'allocation est au plus égal à 80 % de la différence entre le montant de l'indemnité brute mensuelle, avant retenue à la source de l'imposition19(*), versée à l'intéressé pour l'exercice de ses fonctions dans la limite des taux maximums fixés par la loi, et l'ensemble des ressources qu'il perçoit à l'issue du mandat : celles-ci prennent en compte les revenus du travail, les revenus de substitution et les indemnités liées à d'autres mandats électifs (cf. art. R. 2123-11-4 du code général des collectivités territoriales).

L'allocation est versée pendant une période de six mois au plus. Elle n'est pas cumulable avec celle qui peut être perçue au titre d'un autre mandat local.

Elle est allouée chaque mois dès lors que son montant est supérieur à 100 €, ou deux fois au cours de la période de six mois s'il est inférieur. Les bénéficiaires de l'allocation sont tenus de faire connaître au gestionnaire du fonds et sans délai tout changement de situation au regard du montant des ressources qu'ils perçoivent.

L'allocation est financée par l'intermédiaire d'un fonds de financement20(*) alimenté par une cotisation obligatoire annuelle versée par les communes de plus de 1 000 habitants, les départements, les régions et les EPCI à fiscalité propre.

L'assiette de la cotisation est constituée par le montant total des indemnités maximales susceptibles d'être allouées par la collectivité ou l'établissement à ses élus.

Le taux de la cotisation est fixé par décret compte tenu des besoins de financement du fonds mais il ne peut excéder 1,5 %.

Actuellement, il est de 0 %.

Le fonds (« fonds d'allocation des élus en fin de mandat - FAEFM ») est géré par la Caisse des dépôts et consignations auprès de qui doit être effectuée la demande d'allocation.

Le directeur général des collectivités locales, M. Serge Morvan, a indiqué à votre rapporteur que ce dispositif était très peu utilisé, ce qui explique la situation excédentaire du fonds.

Les motifs de ce désintérêt ne sont pas déterminés : faible nombre des demandeurs potentiels ? Méconnaissance de ce droit ?

Toujours est-il que, sur la période 2006-2010, 151 élus avaient déposé une demande dont 117 après les élections municipales de 2008, soit :

- 2 maires en 2006 et 2007 ;

- 53 maires et adjoints, 5 présidents d'EPCI et 11 vice-présidents de conseil général en 2008 ;

- 1 vice- président d'EPCI en 2009 ;

- 12 vice-présidents de conseil régional en 201021(*) .


· Un élargissement opportun des droits

L'article 4 propose de doubler la période de perception de l'allocation en la portant à un an.

Votre rapporteur approuve cette mesure qui ne devrait pas bouleverser l'équilibre du fonds, ni être trop coûteuse pour les collectivités au regard du nombre actuel d'allocataires.

Cette allocation demeure, cependant, utile car elle constitue une garantie de ressources pour les anciens élus quelle que soit, à l'issue de leur mandat, leur situation professionnelle. Elle est également un élément incitatif à l'entrée du mandat de nature à diversifier les candidatures aux responsabilités locales.

Le doublement raisonnable de la période de perception de l'allocation différentielle, tel qu'il est proposé par les deux auteurs de la proposition de loi, permettra aux élus de mieux envisager leur retour à la « vie civile ». Il est une réponse équitable au renoncement professionnel consenti par ces personnes pour mieux se consacrer au service de la collectivité.

En conséquence, la commission des lois a adopté l'article 4 sans modification.

Article 4 bis (nouveau) (art. 44 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) - Suspension du décompte de la période de validité de la liste d'aptitude de concours

L'article 4 bis, adopté à l'initiative de nos collègues René Vandierendonck et Alain Anziani, propose de suspendre, pour les élus locaux, le décompte de la période de validité de trois ans de la liste des lauréats à un concours de la fonction publique territoriale le temps de leur mandat électif.

Aujourd'hui, la suspension est prévue pour la durée des congés parental, de maternité, d'adoption, de présence parentale et d'accompagnement d'une personne en fin de vie, ainsi que du congé de longue durée et de celle de l'accomplissement des obligations du service national.

L'élargissement de ce dispositif aux élus locaux permettrait de prendre en compte leur disponibilité au service de l'intérêt général.

La commission des lois a adopté l'article 4 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 5 (art. L. 613-3 du code de l'éducation) - Validation des acquis de l'expérience

L'article 5 offre aux titulaires d'une fonction élective locale (maire, adjoint au maire, président, vice-président avec délégation de conseil général ou régional...) la faculté de demander la validation de l'expérience acquise dans ce cadre pour l'obtention d'un titre universitaire.

Ce dispositif permettrait, à titre d'exemple, la prise en compte de l'activité d'un adjoint à l'urbanisme pour la délivrance d'un diplôme en aménagement du territoire.

L'article L. 613-3 du code de l'éducation prévoit déjà un dispositif identique pour toute personne qui a exercé pendant trois ans au moins une activité professionnelle, salariée, non salariée, bénévole ou de volontariat : celle-ci peut demander la validation des acquis de son expérience pour justifier tout ou partie des connaissances et des aptitudes exigées pour l'obtention d'un diplôme ou d'un titre délivré, au nom de l'Etat, par un établissement d'enseignement supérieur.

L'élargissement de ce mécanisme aux titulaires de fonctions électives permettrait que l'expérience acquise dans ce cadre soit prise en compte pour une telle délivrance.

La valorisation des responsabilités exercées au sein de la collectivité facilitera également la réorientation professionnelle des anciens titulaires de mandats électifs. Ce faisant, elle renforcera l'attractivité du mandat local propice à une plus grande diversité de la composition des assemblées délibérantes.

Votre rapporteur précise que ce dispositif de validation qui s'inscrit dans une procédure précisément fixée par l'article L. 613-4 du code de l'éducation, s'appuye sur la réalité des fonctions exercées au sein de l'assemblée locale qui, seule, pourra permettre leur valorisation. L'expérience acquise dans ce cadre (gestion financière et budgétaire, environnement, culture, voirie ...) devra donc être fondée.

La procédure de validation

La validation est prononcée par un jury dont les membres sont désignés par le président de l'université ou le chef de l'établissement d'enseignement supérieur en fonction de la nature de la validation demandée. Pour la validation des acquis de l'expérience, ce jury comprend, outre les enseignants-chercheurs qui y sont majoritaires, des personnes compétentes pour apprécier la nature des acquis, notamment professionnels, dont la validation est sollicitée.

Le jury se prononce au vu d'un dossier constitué par le candidat, à l'issue d'un entretien avec ce dernier et, le cas échéant, d'une mise en situation professionnelle réelle ou reconstituée lorsque cette procédure est prévue par l'autorité qui délivre la certification. Le jury statue sur l'étendue de la validation et, en cas de validation partielle, sur la nature des connaissances et aptitudes devant faire l'objet d'un contrôle complémentaire.

Précisons qu'un dispositif analogue existe pour les formations professionnelles dans un périmètre plus vaste que le champ des bénéficiaires prévus à l'article 5 : le mandat de conseiller municipal, général ou régional peut être pris en compte pour la délivrance d'un titre ou d'un diplôme22(*).

La commission des lois a adopté l'article 5 sans modification.

Article 5 bis (nouveau) (art. L. 2123-12-1, L. 3123-10-1, L. 4135-10-1, L. 5214-8-1, L. 5215-16-1 et L. 5216-4-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Droit individuel à la formation des élus

Adopté sur la proposition de notre collègue Antoine Lefèvre, l'article 5 bis institue la faculté, pour les membres des assemblées délibérantes, de se constituer un droit individuel à la formation (DIF) d'une durée annuelle de 20 heures, cumulable sur toute la durée du mandat et financée par une cotisation à la charge de son titulaire.

Ce DIF pourrait être utilisé pour des formations sans lien avec l'exercice du mandat dans la perspective de la réorientation professionnelle de l'élu après la fin de son mandat.

La cotisation, obligatoire, fixée à 1 %, serait assise sur les indemnités de l'intéressé et collectée par un organisme national.

Le droit serait ouvert aux conseillers municipaux, généraux, régionaux et aux membres des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre.

L'article 5 bis met en oeuvre une recommandation formulée par l'auteur de l'amendement au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation23(*) : « un « 1 % formation » (...) (pour) financer les formations de réinsertion professionnelle de l'élu ». Elle permettra « la poursuite d'une carrière professionnelle à la suite d'un mandat électif » et devrait favoriser « la diversification des profils sociologiques des responsables politiques locaux ».

La commission des lois a adopté l'article 5 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 6 (art. L. 2123-14, L. 3123-12, L. 4135-12 du code général des collectivités territoriales) - Dépenses de formation

L'article 6 instaure un plancher  de dépenses obligatoires pour la formation des élus locaux municipaux, départementaux et régionaux.

Les sommes non dépensées par les collectivités seraient reportées sur le budget suivant dans la limite du renouvellement de l'assemblée délibérante concernée.


· La formation des élus, corollaire de la libre administration

La formation des élus locaux est indispensable au bon fonctionnement de la République décentralisée, à l'exercice des compétences transférées aux collectivités locales dans le cadre des actes I et II de la décentralisation.

Comme le relevait, en 2011, notre collègue Patrice Gélard, « Le renforcement de la capacité d'action des élus locaux est une exigence renforcée par la complexification de l'action publique au fil de l'adoption de nouvelles normes techniques législatives et réglementaires. »24(*).

C'est pourquoi, parallèlement, la commission des lois s'est aussi attelée au vaste chantier de la simplification des normes.

Introduit par la loi du 3 février 1992 relative aux conditions d'exercice des mandats locaux, le dispositif a été élargi par la loi du 27 février 2002.

Le droit à la formation

1 - Le principe

Chaque élu local a le droit de bénéficier d'une formation adaptée à ses fonctions selon les modalités définies par l'organe délibérant de la collectivité à laquelle il appartient.

A cette fin, le conseil municipal, le conseil général, le conseil régional ainsi que l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (communauté de communes, communauté d'agglomération, communauté urbaine et métropole) doivent, dans les trois mois suivant leur renouvellement, délibérer sur l'exercice du droit à la formation de leurs membres. Ils déterminent les orientations et les crédits ouverts à ce titre.

En fin d'exercice, un tableau récapitulant les actions de formation des élus financées par la collectivité territoriale ou l'établissement est annexé au compte administratif. Ce document donne lieu à un débat annuel sur la formation des élus.

2 - Les modalités de mise en oeuvre

Indépendamment des autorisations d'absence et des crédits d'heures, les élus locaux, s'ils ont la qualité de salarié, ont droit à un congé de formation fixé à 18 jours par élu, pour toute la durée du mandat et quel que soit le nombre de mandats exercés simultanément. Ce congé est renouvelable en cas de réélection.

Le bénéfice du congé de formation est par principe de droit pour suivre un stage ou une session de formation dans un organisme agréé par le ministère de l'intérieur. Il peut toutefois être refusé par l'employeur  si celui-ci estime, après avis du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel lorsque l'entreprise en comporte, que l'absence du salarié aurait des conséquences préjudiciables à la production et à la bonne marche de l'entreprise.

La procédure d'agrément vise à garantir la qualité et le pluralisme des organismes de formation.

Dans le cas d'un élu ayant la qualité d'agent public, l'autorité hiérarchique peut de même refuser le congé de formation si les nécessités du fonctionnement du service s'y opposent. Une telle décision doit être communiquée avec son motif à la commission administrative paritaire au cours de la réunion qui suit ce refus.

Si le salarié ou l'agent public renouvelle sa demande à l'expiration d'un délai de quatre mois après la notification d'un premier refus, un nouveau refus ne peut lui être opposé. Tout refus doit en tout état de cause être motivé et notifié à l'intéressé.

Notons que le principal obstacle à une large diffusion de la formation réside dans la disponibilité des élus.

3 - La prise en charge financière

Les frais de déplacement, de séjour et d'enseignement résultant de l'exercice du droit à la formation, donnent droit à un remboursement par la collectivité à laquelle appartient l'intéressé, à la condition que l'organisme dispensateur du stage ou de la session dispose de l'agrément du ministre de l'intérieur.

En outre, les pertes de revenus subies par l'élu du fait de l'exercice de son droit à formation sont compensées par la collectivité dans la limite de 18 jours par élu pour la durée du mandat et d'une fois et demi la valeur horaire du SMIC par heure.

Le montant total des dépenses de formation ne peut excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux élus de la collectivité. Ces charges constituent une dépense obligatoire.

4 - Les organismes agréés

Il convient de souligner que, parallèlement aux organismes du secteur privé, les partis politiques ont mis en place un secteur formation.

Il en est de même des associations nationales d'élus (AMF -Mairie 200025(*)-, ADF -l'IFET, association loi 1901-, FNVM, APVF...) et des associations départementales des maires (ADM) dont la moitié a obtenu un agrément du ministère de l'intérieur.

Les ADM bénéficient du soutien technique et financier de Mairie 2000. Il est intéressant de noter le développement de pratiques de mutualisation régionale : spécialisation de chaque ADM sur un pôle de compétence particulier, mutualisation du conseil juridique ou création d'un intranet pour les adhérents des ADM concernées.26(*)

Source : rapport n° 621 (2010-2011) de M. Patrice Gélard.

Les dépenses moyennes consacrées à la formation sur la période 2004-2008 -dernières données disponibles- s'élèvaient à :

- 6,61 millions d'euros pour les communes ;

- 0,83 million d'euros pour les EPCI à fiscalité propre ;

- 1,7 million d'euros pour les départements ;

- 2,63 millions d'euros pour les régions.

Elles représentaient respectivement 0,6 % ; 0,5 % ; 1,4 % et 4,2 % par rapport au montant total d'indemnités versées par les collectivités27(*).

Pour les années 2009, 2010 et 2011, d'après les éléments transmis à votre rapporteur par la direction générale des collectivités territoriales, ces taux s'établissaient respectivement à :

- 0,81 %, 0,71 % et 0,69 % pour les communes ;

- 1,41 %, 1,43 % et 1,46 % pour les départements ;

- 4,77 %, 5,23 % et 5,26 % pour les régions.

Force est de constater que si les départements et les régions accroissent leur effort de formation, le mouvement est inverse pour les communes. Cette évolution négative est préoccupante et rend d'autant plus impérative l'intervention du législateur.


· La nécessité de renforcer l'effectivité du droit à la formation

Dans l'esprit qui présidé au dépôt de la proposition de loi n° 449 (2010-2011)28(*), l'article 6 instaure un plancher de dépenses de formation obligatoire variable assis sur le montant total des indemnités de fonction susceptibles d'être allouées aux membres de l'assemblée délibérante. Il organise, par ailleurs, un système de report sur le prochain budget de la collectivité des crédits inutilisés dans la limite du renouvellement de l'assemblée afin de ne pas engager l'assemblée délibérante issue des élections suivantes.

Dans les petites communes, ces reports cumulés pourraient permettre, en raison de la modicité des sommes en cause, de réunir le financement nécessaire à l'organisation de formations pour l'ensemble des membres du conseil municipal ou de formations plus pointues pour l'un ou plusieurs d'entre eux en vue de l'exercice des compétences de la collectivité.


· Assouplir l'obligation imposée aux collectivités

Si le plafond du montant réel de ces dépenses ne peut, aujourd'hui, pas excéder 20 % du montant total des indemnités de fonction qui peuvent être allouées aux membres de l'assemblée délibérante, le législateur n'a pas imposé de minimum : l'effectivité du droit à la formation demeure, en conséquence illusoire.

C'est pourquoi le Sénat, le 30 juin 2011, avait déjà retenu un plancher de budget formation mais en le fixant à 1 % du montant maximal des indemnités de fonction.

Les simulations effectuées pour mesurer les conséquences de l'article 8 du projet de loi n° 61 (2009-2010), qui prévoyait une novation analogue, établissaient son impact financier :

- 12,93 M€ pour les communes ;

- 2,17 M€ pour les EPCI à fiscalité propre ;

- 1,08 M€ pour les départements ;

- 1,04 M€ pour les régions.

L'effort financier estimé compte tenu de la moyenne des dépenses de formation observées s'établit respectivement à 6,32M€ ; 1,34 M€ ; - 0,62 M€ ; - 1,59 M€.

Départements et régions sont en effet déjà au-delà du plancher proposé29(*).

Notre collègue Antoine Lefèvre, dans les recommandations qu'il a formulées au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités locales et à la décentralisation, a maintenu ce taux30(*).

Les deux auteurs de la proposition de loi, en revanche, proposent de le porter à 3 %.

Votre rapporteur considère, cependant, que ce taux peut être trop élevé pour le budget de certaines petites collectivités.

C'est pourquoi, à son initiative, la commission des lois l'a ramené à 2 %.

Elle a adopté l'article 6 ainsi rédigé.

Article 6 bis (nouveau) (art. L. 2123-12, L. 3123-10 et L. 4135-10 du code général des collectivités territoriales) - Formation obligatoire

Sur la proposition de notre collègue Alain Anziani, la commission des lois a institué l'obligation, pour la collectivité, d'organiser une formation au cours de la première année du mandat des conseillers municipaux, généraux, régionaux et des délégués intercommunaux ayant reçu délégation.

Cette mesure complète utilement le plancher de dépenses instauré par l'article 6 pour renforcer l'effectivité de ce droit à la formation. Elle contribuera à faciliter l'exercice des responsabilités locales alors que la gestion des collectivités se complexifie sous le poids des normes.

La commission des lois a adopté l'article 6 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 7 - Compensation financière des pertes de recettes potentielles

Cet article vise à compenser, à due concurrence, les pertes de recettes éventuelles qui résulteraient pour les collectivités territoriales et pour l'Etat de l'application de la présente proposition de loi, d'une part, par une majoration de la dotation globale de fonctionnement et, d'autre part, par une majoration des droits visés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

La commission des lois a adopté l'article 7 sans modification.


* 14 Depuis le 1er juillet 2010.

* 15 Cf. débats Sénat, séance du 18 janvier 2013.

* 16 Cf. rapport n° 318 (2011-2012), préc.

* 17 Ce projet de loi a été finalement rejeté par le Sénat lors de sa séance du 18 janvier 2013.

* 18 Cf. articles L. 3142-60 à L. 3142-64 du code du travail.

* 19 Cf. art. R. 2123-11-4 du code général des collectivités territoriales.

* 20 Cf. art. L. 1621-2 et D. 1621-2 du code général des collectivités territoriales.

* 21 Données direction générale des collectivités territoriales.

* 22 Cf. article L. 335-5 du code de l'éducation qui exige l'exercice des fonctions durant au moins une mandature pour prétendre à la validation.

* 23 Cf. rapport d'information n° 94 (2012-2013) préc.

* 24 Cf. rapport n° 621 (2010-2011).

* 25 Association créée en 1985 par l'AMF, la Caisse des dépôts et consignations et la CAECL -devenue depuis Dexia Crédit local-.

* 26 Données AMF.-

* 27 Cf. étude d'impact du projet de loi n° 61 (2009-2010).

* 28 Cf. proposition de loi de M. Bernard Saugey et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, visant à renforcer l'attractivité et à faciliter l'exercice du mandat local.

* 29 Cf. étude d'impact du projet de loi n° 61 (2008-2009).

* 30 Cf. rapport d'information n° 94 (2012-2013) - La formation des responsables locaux : un enjeu pour nos territoires, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2012/r12-094-notice.html.