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Proposition de loi tendant à modifier l'article 689-11 du code de procédure pénale relatif à la compétence territoriale du juge français concernant les infractions visées par le statut de la Cour pénale internationale

13 février 2013 : Cour pénale internationale ( rapport - première lecture )

C. LA COMPÉTENCE UNIVERSELLE EN DROIT COMPARÉ

Stricto sensu, la convention de Rome n'impose pas aux États parties de reconnaître à leurs juridictions une compétence universelle pour connaître des crimes qu'elle prévoit.

S'agissant de crimes d'une gravité telle que les crimes contre l'humanité, crimes de génocide et crimes de guerre, un certain nombre d'États parties ont toutefois souhaité reconnaître à leurs juridictions nationales une large compétence pour en connaître, y compris en l'absence de tout élément de rattachement à leur territoire. C'est notamment le cas de l'Espagne, des Pays-Bas, de l'Italie ou de l'Allemagne.

Mis en oeuvre selon les traditions juridiques propres de chaque État, l'exercice de cette compétence est le plus souvent encadré par certaines conditions.

En particulier, les poursuites relèvent en général du pouvoir discrétionnaire du parquet. La loi allemande permet par exemple au ministère public de s'affranchir du principe de légalité des poursuites auquel il est en principe soumis18(*) dès lors que le suspect réside à l'étranger, qu'il est poursuivi à l'étranger, qu'aucun Allemand n'est suspecté des faits et que la victime n'est pas allemande19(*).

Le principe d'un tel contrôle prévaut aussi :

- au Royaume-Uni, où la compétence du juge national pour connaître des crimes relevant du Statut de Rome, encadrée par une condition de résidence, est soumise à une autorisation préalable de l'Attorney General pour les poursuites ;

- en Finlande, où le Procureur général doit autoriser préalablement les poursuites. Il vérifie en particulier que l'affaire n'est pas pendante devant les juridictions d'un autre État et qu'il est opportun d'engager des poursuites en Finlande (existence d'un lien de rattachement, possibilité d'organiser le procès).

Le cas de la Belgique illustre les difficultés liées à la reconnaissance d'une compétence universelle sans conditions pour connaître des crimes contre l'humanité, de génocide et des crimes de guerre.

Par une loi du 16 juin 1993, ce pays a en effet ouvert très largement à ses juridictions la possibilité de poursuivre les auteurs étrangers de crimes les plus graves commis en dehors du territoire belge. Le champ de cette loi a été élargi par une loi datée du 10 février 1999. Aux termes des dispositions ainsi adoptées, les juridictions belges pouvaient être compétentes pour poursuivre et instruire de telles affaires, y compris en l'absence du suspect sur le territoire national. En outre, le régime des immunités ne pouvait être opposé aux autorités judiciaires - ce que la Cour internationale de justice a condamné en février 200220(*). Rappelons enfin que, comme la France, la Belgique admet la mise en mouvement de l'action publique par les parties civiles.

Cette législation a encouragé l'introduction d'un grand nombre de plaintes visant diverses personnalités, dont des responsables politiques et militaires américains, à la suite notamment de l'intervention des États-Unis en Irak. Les tensions diplomatiques entre l'État belge et les États-Unis qui en ont résulté ont conduit ces derniers à remettre en question la pertinence du choix de Bruxelles comme siège de l'OTAN. Par ailleurs, l'engagement de poursuites à l'encontre d'Ariel Sharon pour les massacres commis dans les camps de Sabra et Chatila en 1982 a conduit les autorités israéliennes à rappeler leur ambassadeur.

Ces difficultés diplomatiques ont conduit le Parlement belge à réexaminer les règles de compétences des juridictions pénales belges. Une loi du 5 août 2003 a ainsi instauré un certain nombre de filtres restreignant significativement la possibilité pour des victimes étrangères de crimes commis à l'étranger de saisir les tribunaux belges. Désormais, les juridictions belges ne sont compétences que lorsque :

- l'infraction est commise par un Belge ou par une personne ayant sa résidence sur le territoire du Royaume ;

- la victime est belge ou une personne qui, au moment des faits, séjourne effectivement, habituellement et légalement depuis trois ans en Belgique ;

- ou lorsqu'une règle de droit international, de source conventionnelle ou coutumière liant la Belgique lui impose de poursuivre l'auteur de certaines infractions.

Par ailleurs, sauf dans l'hypothèse où l'infraction est commise par un Belge ou une personne résidant en Belgique, le procureur fédéral peut classer l'affaire sans suite si :

- la plainte est manifestement non fondée ;

- les faits relevés dans la plainte ne correspondent pas à une qualification des infractions visées au livre II, titre I bis du code pénal ;

- l'irrecevabilité de l'action publique résulte de la plainte;

- enfin, la compétence d'une juridiction internationale ou d'une autre juridiction nationale présentant des garanties d'indépendance et d'impartialité se justifie davantage21(*).

Suivant le même mouvement, l'Espagne, qui avait largement ouvert en 1985 la compétence de ses juridictions pour connaître des crimes internationaux les plus graves - la présence de l'intéressé sur le territoire n'était pas requise et la compétence des juridictions n'était pas limitée à l'application d'obligations prévues par les traités internationaux auxquels l'Espagne est partie - a également restreint, par une loi adoptée en 2009, les conditions d'exercice de la compétence universelle devant ses juridictions. Au terme de cette loi, peuvent désormais être poursuivis et jugés devant les juridictions espagnoles les auteurs de crimes graves à la condition que les responsables présumés se trouvent en Espagne, que certaines des victimes aient la nationalité espagnole ou que l'affaire comporte un lien important avec l'Espagne. En tout état de cause, les juridictions espagnoles ne sont pas compétentes si la Cour pénale internationale ou une autre juridiction nationale s'est préalablement déclarée compétente pour connaître de l'affaire.


* 18 Le principe de légalité des poursuites s'oppose à celui d'opportunité des poursuites. Il signifie que le ministère public est tenu de poursuivre toute infraction parvenue à sa connaissance, quelles qu'en soient la gravité ou les circonstances.

* 19 Voir notamment l'étude de législation comparée établie par le ministère de la Justice et annexée au rapport précité de notre collègue Patrice Gélard, fait au nom de notre commission des lois, sur la loi du 9 août 2010.

* 20 Cour internationale de justice, 14 février 2002, « l'affaire du mandat d'arrêt du 11 avril 2000 - République démocratique du Congo c. Belgique ».

* 21 Source : centre de droit international de l'Université Libre de Bruxelles, dossier accessible sur Internet.