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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

27 février 2013 : Élection et modification du calendrier électoral ( rapport - deuxième lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le 18 janvier dernier, le Sénat rejetait l'ensemble du projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral.

Ce vote intervenait après de longues heures de débat, tant en commission qu'en séance publique, et l'adoption de nombreux amendements pour compléter, préciser et faciliter les dispositifs proposés et leur mise en oeuvre.

Le même jour, d'ailleurs, le projet de loi organique relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux, qui tire les conséquences des mesures présentées pour amender les scrutins locaux, était adopté à l'unanimité.

En dépit des garanties introduites dans le texte, à l'initiative de votre commission des lois, pour préserver la représentation, au sein de l'assemblée départementale, des territoires à faible densité de population, principalement les zones rurales et les zones de montagne, le scrutin binominal départemental n'est pas parvenu à convaincre une majorité de sénateurs. Ces derniers ont estimé qu'il conduirait inévitablement à la disparition de ces territoires au sein des politiques départementales. Ils se sont aussi interrogés sur l'évolution des relations au sein du binôme élu dans chaque canton.

Saisie du projet gouvernemental, l'Assemblée nationale, tout en le complétant, en a conservé l'architecture générale et l'a enrichi, en s'inspirant ou en reprenant plusieurs amendements adoptés par votre Haute Assemblée.

Le Sénat est de nouveau saisi du dispositif tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale, le mardi 26 février 2013. Entretemps, les députés ont adopté trente articles additionnels destinés à compléter les dispositifs proposés et à régler des questions ponctuelles.

Tout en approuvant différentes novations votées par les députés, votre commission des lois a maintenu les principaux fondements du texte qu'elle avait soumis, en première lecture, à la délibération du Sénat.

I. LE REJET DE LA RÉFORME DU SCRUTIN DÉPARTEMENTAL PAR LE SÉNAT EN PREMIÈRE LECTURE MALGRE DES APPORTS IMPORTANTS

Avant le rejet du projet de loi, la Haute assemblée, en commission comme en séance publique, a largement modifié le dispositif proposé par le Gouvernement pour préciser et compléter les modalités entourant la refonte du scrutin cantonal, faciliter la vie municipale et conforter le principe de l'élection des conseillers communautaires au suffrage universel direct.

A. LES INTERROGATIONS LIÉES À LA MISE EN PLACE DU SCRUTIN BINOMINAL POUR LES PROCHAINES ÉLECTIONS DÉPARTEMENTALES

Le projet de loi initial du Gouvernement a pour objectif de moderniser le mode de scrutin des conseillers généraux. Pour y parvenir, il est proposé d'abroger le conseiller territorial, institué par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (article 25), de modifier la dénomination des conseillers et conseils généraux en respectivement conseillers et conseils départementaux (article 1er) et, enfin, de mettre en oeuvre un nouveau mode de scrutin (article 2) au sein d'une carte cantonale remodelée (articles 3 et 23).

1. Un mode de scrutin original

Votre commission a adopté le mode de scrutin proposé par le présent projet de loi, en l'assortissant de modifications rédactionnelles. Elle a par ailleurs adopté, à l'initiative de notre collègue M. Pierre-Yves Collombat, le principe selon lequel, en cas d'égalité des suffrages entre deux binômes, l'élection serait acquise à celui comportant le candidat le plus jeune.

En revanche, le Sénat, en séance publique, a supprimé l'article 2. Par cohérence, les articles 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12 et 13 qui proposaient les coordinations nécessaires dans le code électoral à ce mode de scrutin ont également été rejetés, étant devenus sans objet.

On rappellera que le mode de scrutin prévu à l'article 2 propose l'élection d'un binôme de candidats, un homme et une femme, au conseil départemental. Les deux candidatures seraient solidaires l'une de l'autre pendant le scrutin puis, à la fin de la procédure contentieuse, chaque conseiller exercerait son mandat indépendamment de l'autre. L'objectif d'un tel dispositif est de garantir la parité dans les assemblées délibérantes départementales à l'heure où seules 13,5 % de femmes siègent dans les conseils généraux. Le canton, comme circonscription électorale, serait conservé dans le cadre d'un remodelage de la carte cantonale de chaque département. Il s'agit de la première refonte générale des limites territoriales des cantons créés il y a 200 ans et qui n'ont, jusqu'à présent, fait l'objet que de modifications ponctuelles.

En séance publique, le Sénat a toutefois adopté, avant le rejet global du présent projet de loi, le changement d'appellation ainsi que l'abrogation du conseiller territorial (articles 1er et 25), le renouvellement intégral des conseils départementaux tous les six ans, mettant fin au renouvellement par moitié tous les trois ans (article 4) ainsi que la procédure applicable lorsque le nombre de conseillers départementaux non domiciliés dans le département est supérieur au quart de l'effectif du conseil départemental (article 7), modifié par deux amendements déposés par notre collègue Mme Éliane Assassi, destinés à préciser ces dispositions.

2. Le remodelage de la carte cantonale : les inquiétudes sur la représentation des territoires faiblement peuplés

Le Sénat a également supprimé les articles 3 et 23 au motif que la diminution du nombre de cantons par départements et les principes encadrant le pouvoir réglementaire pour remodeler la carte cantonale mettraient fin à la proximité des conseillers départementaux avec leurs territoires, notamment dans ceux qui sont peu densément peuplés.

La majorité des sénateurs a également estimé insuffisantes les dérogations qui pourraient être portées aux principes régissant le remodelage de la carte cantonale, prévues à l'article 23. C'est pourquoi votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a déposé un amendement, adopté à l'unanimité par le Sénat, proposant d'élargir les dérogations aux principes de remodelage de la carte cantonale : aux dérogations géographiques, étaient inclues les dérogations démographiques, d'équilibre d'aménagement du territoire ainsi que le nombre des communes. Il était prévu que ces dérogations soient fixées par un décret en Conseil d'État.