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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020)

27 février 2013 : Quotas d'émission de gaz à effet de serre ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 27 février 2013 la commission procède à l'examen du rapport et du texte sur le projet de loi n° 770 (2011-2012) ratifiant l'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020).

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Ce projet de loi ratifie une ordonnance transposant la directive de 2009 relative au marché d'échange des quotas d'émission de gaz à effet de serre. Le gouvernement avait été habilité à légiférer par ordonnance par l'article 2 de la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne. Notre marge de manoeuvre est donc réduite, mais ce texte est l'occasion de nous pencher sur le marché des quotas de CO2.

Lors de la signature du protocole de Kyoto, l'Union européenne s'était engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 8 % entre 1990 et 2012. Pour ce faire, la directive énergie du 13 octobre 2003 a mis en place un système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, à l'usage des sites industriels les plus émetteurs de CO2. Chaque État détermine, en lien avec la Commission, un niveau global d'émissions compatible avec l'objectif de Kyoto ; il répartit ensuite ce montant en quotas de CO2, c'est-à-dire en autorisations d'émissions, entre les installations industrielles entrant dans le champ du dispositif. Cette répartition fait l'objet de plans nationaux d'allocation des quotas.

Jusqu'à présent, les quotas ont été attribués gratuitement aux exploitants, en fonction de leurs émissions antérieures, diminuées d'un taux d'effort. L'exploitant qui a consommé tous ses quotas doit racheter sur le marché secondaire des quantités supplémentaires auprès d'autres opérateurs disposant d'un excédent. Dans l'hypothèse où il demeurerait en déficit de quotas, il doit s'acquitter de pénalités financières non libératoires.

De 2005 à 2007, une première phase a permis d'établir un système de libre échange des quotas d'émission dans toute l'Union, d'ajuster la méthode de calcul des quotas et de mettre en place l'infrastructure nécessaire en matière de surveillance.

Le marché d'échange a véritablement été lancé avec la deuxième phase, de 2008 à 2012. Il concerne plus de 11 000 installations en Europe, dont 10 % en France. La distribution des quotas a été relativement concentrée, puisque 10 % des installations se sont vu attribuer 75 % des quotas. Elles ont dû restituer chaque année aux pouvoirs publics un nombre de quotas correspondant à leurs émissions. Les quotas sont inscrits dans un registre national dont la tenue est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Les trois secteurs les plus importants en termes de quotas de CO2 sont ceux de l'acier, de l'électricité et du ciment. La mise en place du marché des quotas s'est accompagnée du développement d'un marché secondaire, avec BlueNext à Paris ou ECX à Londres.

Depuis, le paquet énergie-climat de décembre 2008 a conduit à l'adoption de la directive européenne du 23 avril 2009, qui fixe un objectif de réduction des émissions de 21 % en 2020 par rapport à 2005, soit une baisse annuelle moyenne de 1,74 %. Elle remanie le marché d'échange des quotas carbone en vue de la troisième phase 2013-2020. C'est cette directive que nous transposons ici.

La directive de 2009 prévoit des mécanismes harmonisés et gérés au niveau européen. À partir de 2013, un montant global de quotas sera disponible pour l'ensemble de l'Union européenne afin d'être réparti entre secteurs d'activité. Il s'agit de mettre fin aux disparités actuelles entre les différents plans nationaux d'allocation des quotas.

La directive inclut aussi de nouveaux secteurs et de nouveaux gaz dans le dispositif, principalement les émissions de CO2 liées aux produits pétrochimiques, à l'ammoniac et à l'aluminium, ainsi que les émissions de protoxyde d'azote.

Enfin, la directive met un terme à l'allocation gratuite des quotas. À compter de 2013, le principe est celui de la mise aux enchères par les États membres. Les entreprises d'électricité devront acquérir la totalité de leurs quotas dans le cadre d'enchères. Les autres secteurs verront la part d'allocation gratuite passer progressivement de 80 % en 2013 à 30 % en 2020, jusqu'à la suppression des quotas gratuits en 2027. Ceux-ci pourront toutefois être attribués aux activités exposées à un risque de « fuite de carbone », c'est-à-dire de délocalisations industrielles motivées par le coût du carbone au sein de l'Union.

L'article 10 de la directive impose que la moitié au moins du produit des enchères soit affecté à des actions en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre. En France, les crédits dégagés financeront le plan de rénovation thermique annoncé lors de la conférence environnementale de septembre.

L'ordonnance du 28 juin 2012 transpose ces dispositions en droit interne. Elle modifie essentiellement le code l'environnement, ainsi que le code monétaire et financier.

La directive prévoit que doit entrer dans son champ toute installation de combustion, quelle que soit sa nature. Les installations nucléaires de base sont donc intégrées au dispositif, à l'article L. 229-5 du code de l'environnement.

L'article 27 de la directive prévoit que les États peuvent exclure du système de quotas un certain nombre d'installations de petite dimension, ainsi que les hôpitaux. Dans la transposition proposée, seuls les hôpitaux sont exclus du système.

L'article L. 229-8 est réécrit pour prévoir que la mise aux enchères des quotas est désormais le mode d'allocation de principe. Le taux de quotas gratuits est fixé à 80 % des émissions des 10 % d'installations les plus performantes du secteur. Le taux doit diminuer chaque année pour s'établir à 30 % en 2020. Une exception est faite pour les secteurs considérés comme exposés aux fuites de carbone, qui bénéficient d'un taux de quotas gratuits de 100 %.

Enfin, le code de l'environnement intègre le fait que les phases du système d'échanges durent désormais huit ans et non plus cinq, et que le registre des émissions n'est plus national mais européen. L'ordonnance met par ailleurs le code monétaire et financier en cohérence avec le règlement du 12 novembre 2010 relatif à la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre.

L'Autorité des marchés financiers (AMF) est chargée de délivrer en France l'autorisation permettant de participer aux enchères. Elle se voit également attribuer les pouvoirs de contrôle, d'enquête et de sanction afférents.

Bref, l'ordonnance opère une transposition rigoureuse de la directive. Je vous proposerai un seul amendement, car l'article 4 de l'ordonnance oublie de préciser l'échéance de 2027 pour la suppression totale des quotas gratuits. À terme, tous les quotas devront être alloués par enchères, afin d'avoir un effet incitatif sur le plan environnemental. Le ministère n'y est pas opposé sur le fond mais dit devoir s'assurer que cet amendement est juridiquement recevable : le texte ne couvre que la période jusqu'en 2020, peut-on viser la période ultérieure ? Adoptons l'amendement aujourd'hui, nous aurons cette discussion avec le gouvernement en séance.

L'enjeu ne réside plus dans la transposition. Le marché carbone fait face à de nombreuses difficultés structurelles, le système d'échange de quotas a été marqué par des scandales récents et l'on s'interroge à bon droit sur sa régulation. En 2009, une fraude « carrousel » à la TVA, s'appuyant sur le régime fiscal applicable aux transactions transfrontalières, aurait porté sur 5 milliards d'euros. Le scandale a conduit plusieurs États, dont la France, à mettre fin à la TVA sur les échanges de quotas et BlueNext a été fermé en décembre dernier.

La question de la régulation de ce marché est donc cruciale. La commission des finances du Sénat s'y est intéressée à de nombreuses reprises. En l'état actuel de la réglementation, la directive ne prévoit qu'un contrôle ex post du marché par la Commission. Il n'y a pas, aujourd'hui, de gendarme du marché européen du carbone.

Autre illustration des difficultés de ce marché : le recul concernant les compagnies aériennes opérant dans le ciel européen. Elles devaient, en avril 2013, compenser 15 % de leurs émissions de l'année 2012 en achetant des crédits carbone sur le marché, les 85 % restant leur étant alloués en quotas gratuits. Or cette obligation a été suspendue jusqu'à l'automne 2013 pour les vols intercontinentaux. La taxe sur les émissions polluantes des avions s'applique toutefois pour les vols intérieurs dans le ciel européen.

Enfin, du fait de la crise économique actuelle et d'une allocation initiale trop généreuse des quotas, le cours du carbone s'est effondré, pour s'établir autour de 5 euros la tonne - or le système n'est réellement incitatif qu'à 25 ou 30 euros.

C'est tout l'enjeu des négociations en cours au niveau européen. La Commission a proposé un gel des enchères : 900 millions de quotas qui devaient être attribués dans les trois prochaines années seraient reportés à 2019, afin de faire remonter le cours de la tonne de carbone et d'absorber les excédents sur le marché, estimés à 1,4 milliard de tonnes. Cette proposition doit toutefois être adoptée par le Parlement européen puis par les États. La commission de l'industrie du Parlement européen a voté contre, la commission de l'environnement pour, sous certaines réserves. Un vote en séance plénière interviendra en mars ou avril. L'approbation des États n'ira pas sans peine : si la France soutient la proposition de la Commission, plusieurs États, dont la Pologne, ont d'ores et déjà annoncé leur opposition à ce gel des quotas.

En tout état de cause, il s'agit là d'un remède temporaire. Lors de la conférence environnementale, le Président de la République a annoncé des objectifs plus ambitieux, dont une baisse de 40 % des émissions de gaz à effet de serre en 2030 et de 60 % en 2040. Dans la lutte contre le changement climatique, le système d'échange des quotas carbone doit redevenir un outil incitatif pour la transition vers une économie pauvre en carbone.

M. Philippe Esnol. - Je connais mal ce dispositif. Si je comprends bien, on impose des contraintes aux entreprises afin de respecter les objectifs de baisse des émissions de gaz à effet de serre. Comment fonctionne le système de mise aux enchères ?

M. Jean Bizet. - Cette troisième phase du système d'échange des quotas ne me pose pas de problème sur le fond. L'effondrement du coût de la tonne de carbone a grippé le système.

Je m'inquiète toutefois de l'extension du périmètre au protoxyde d'azote, qui risque de pénaliser l'élevage agricole. La moitié des gaz à effet de serre émis par l'agriculture proviennent du mode de fonctionnement des ruminants - c'est le vétérinaire qui parle - et de l'utilisation d'engrais. Intégrer le protoxyde d'azote dans le périmètre du système d'échange des quotas fragiliserait terriblement l'élevage français. N'oublions pas que les surfaces en herbe représentent aussi un extraordinaire puits de carbone ! Nous avons tous à coeur l'équilibre des territoires. Il est choquant de taxer les territoires ruraux afin d'alimenter un fonds pour l'amélioration de la qualité énergétique de l'habitat dans les territoires urbains.

Je n'ai pas déposé d'amendement car j'espère vous convaincre de retirer le protoxyde d'azote du périmètre et de conserver pour cette molécule le système d'allocation gratuite de quotas. En plein Salon de l'agriculture, le président de la République a promis son aide aux éleveurs laitiers dont il dit comprendre les difficultés. Et nous adopterions un système qui les pénalise ? Il y a là beaucoup d'incohérence. Oui au système d'allocation de quotas, mais ne fragilisons pas l'élevage français.

Mme Évelyne Didier. - Notre groupe a depuis l'origine dénoncé le système du marché carbone, car nous estimons que le marché ne peut pas tout. Difficile toutefois d'être contre une amélioration d'un système qui ne fonctionne manifestement pas bien. Le contrôle est trop lâche, il est grand temps d'y remédier. Ce ne sera pas simple : sur un marché mondial, ceux qui veulent frauder y arrivent toujours...

Le monde agricole a joué le jeu du Grenelle de l'environnement. Ne laissons pas croire qu'il n'est pas prêt à de nouvelles avancées. Intéressons-nous plutôt à la santé des agriculteurs exposés à des produits toxiques... L'élevage est déjà mal en point : en Lorraine, de nombreuses exploitations disparaissent. Elles ont d'autres préoccupations, notamment la perte de confiance due à la multiplication des intermédiaires entre le producteur et le consommateur - en la matière, l'industrie agroalimentaire n'est pas innocente.

On ne peut prendre du Grenelle ce qui nous convient et freiner la mise en oeuvre d'autres aspects alors que ceux-ci apportent un mieux au plus grand nombre !

M. Jean Bizet. - Prenant en compte le Grenelle de l'environnement, les agriculteurs ont réduit leurs émissions de CO2de 15 % en faisant évoluer leurs pratiques et en limitant l'utilisation de produits phytosanitaires. Mais les émissions liées au nombre de ruminants sur le territoire sont incompressibles. On arrive à l'os : si on limite le nombre d'animaux, les éleveurs mettront la clé sous la porte. Et ce ne sont pas des terres en jachère qui amélioreront le cycle du carbone : point de puits de carbone sans prairies, point de prairies sans animaux !

Inclure le protoxyde d'azote dans le dispositif créerait en outre une distorsion de concurrence avec les pays extra-européens qui ne s'imposent pas de telles contraintes. Cessons de faire toujours plus, sinon nous n'aurons plus d'agriculteurs sur notre territoire ! Et, encore une fois, ce n'est pas aux territoires ruraux d'abonder un fonds pour l'habitat.

M. Charles Revet. - Cet aspect des choses m'avait échappé. Je ne suis pas spécialiste, mais là, c'est du bon sens paysan !

Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - L'agriculture ne rentre pas dans le champ d'application du texte. Elle n'est pas le seul secteur à émettre du protoxyde d'azote. Le texte vise les installations classées, les exploitants d'aéronefs et, dorénavant, les installations nucléaires de base. Nous demanderons au ministre de confirmer que l'élevage n'est pas concerné. Quand bien même, je ne vois pas comment de petites exploitations agricoles pourraient échanger des quotas. En outre, des secteurs sont exclus du champ d'application dès lors qu'il y a un risque de délocalisation : c'est un filet de sécurité supplémentaire.

M. Charles Revet. - Ce qui va sans dire va souvent mieux en le disant. Il y aura toujours d'habiles technocrates pour réussir un jour ou l'autre à faire entrer dans le champ d'application un secteur que le législateur voulait exclure !

Le recours croissant aux ordonnances me choque : celle-ci compte pas moins de 24 articles.

Il faut interroger le gouvernement pour s'assurer que les éleveurs, dont la situation est déjà bien difficile, sont bien exclus du dispositif. N'oublions pas le rôle majeur de l'élevage contre l'érosion des sols et les inondations, et pour la sécurité alimentaire : difficile de planter un drapeau français sur la viande si l'on dissuade nos agricultures de produire. Il serait absurde de les intégrer dans le mécanisme des émissions que l'on ne peut maîtriser.

M. Jean Bizet. - Je remercie notre rapporteure pour sa réponse, mais il faut être précis. L'élevage, ce sont aussi les entreprises qui fabriquent les engrais. Si celles-ci sont pénalisées, le prix du produit final sera impacté.

M. Raymond Vall, président. - Rien de cela n'est bien nouveau ; nous ne faisons qu'appliquer la loi du 5 janvier 2011... que vous avez votée, je vous le rappelle.

M. Jean Bizet. - C'est la première fois que le protoxyde d'azote est inclus dans le protocole. L'agriculture ne se limite pas à l'élevage, mais doit être appréhendée dans sa globalité ; il y a aussi la fabrication d'engrais.

Mme Évelyne Didier. - Nous y voilà.

M. Jean Bizet. - Il faut interroger le gouvernement sur ce point. Si les fabricants d'engrais sont intégrés au dispositif, je serai contre : je ne veux pas fragiliser davantage l'élevage français.

M. Raymond Vall, président. - Vous aviez pourtant voté la loi du 5 janvier 2011.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Je veux donner à M. Esnol les précisions demandées. À la suite du protocole de Kyoto a été mis en place en Europe un système de quotas. Les secteurs économiques fortement émetteurs de gaz à effet de serre ont été identifiés ; chaque secteur s'est vu attribuer des permis d'émettre, des droits à polluer. En fonction de leurs émissions et de leur activité, les entreprises se sont vues attribuer un volume d'émissions en baisse. Celles qui ont émis plus que ce seuil doivent donc acheter des quotas à celles qui ont moins émis.

Dans un premier temps, un grand nombre de quotas ont été mis gratuitement sur le marché ; résultat, le prix de la tonne de CO2 s'est effondré, d'autant que l'activité industrielle en Europe baissait. D'où cette troisième phase : l'extinction programmée des quotas d'émission gratuits.

Si une entreprise n'a pas utilisé tous ses permis d'émettre ou a contrario a besoin de permis supplémentaires, elle va sur le marché où l'on vend et achète des permis. C'est la rencontre de l'offre et de la demande. C'est en quelque sorte la taxe carbone appliquée aux entreprises.

M. Raymond Vall, président. - D'autres font de la compensation, en plantant des arbres. Ce système peut paraître aberrant, mais on n'y échappera pas. Il faudra une comptabilité universelle intégrant les actions ou les modes de production permettant de protéger la planète.

Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - Monsieur Bizet, il faut en effet lever les ambigüités. Nous vérifierons auprès du gouvernement si un éleveur peut relever du système d'échange de quotas. En fonction de la réponse du ministre, vous aurez le temps de déposer un amendement si vous le souhaitez. Je doute toutefois que l'élevage soit concerné, les secteurs visés étant explicitement énumérés. Les entreprises d'engrais sont en revanche incluses : si tel n'était pas le cas, je déposerai un amendement pour qu'elles le soient !

M. Jean Bizet. - On ne peut concevoir l'élevage sans engrais synthétiques à côté des engrais organiques. Je me souviens très bien du vote de 2011, mais le diable se loge dans les détails. D'accord pour taxer les industries chimiques, mais ne fragilisons pas davantage un secteur qui contribue pour 11,5 milliards à l'excédent de notre balance commerciale ! Notre vote dépendra de la réponse du ministre sur ce point.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

L'article unique est adopté

Article additionnel après l'article unique

Mme Laurence Rossignol, rapporteure. - L'amendement n°COM-1 inscrit l'échéance de 2027 dans le code.

L'amendement n°COM-1 est adopté et devient un article additionnel

Mme Évelyne Didier. - Nous nous abstenons.

M. Jean Bizet. - Nous aussi, en attendant les réponses du gouvernement.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

M. Raymond Vall, président. - Ce texte viendra en séance publique le 12 mars.