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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n°2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020)

27 février 2013 : Quotas d'émission de gaz à effet de serre ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er  - Ratification de l'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 relative au système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (période 2013-2020)

Objet : cet article a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 qui a transposé en droit interne la directive 2009/29/UE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

I. La directive n° 2009/29/UE du 23 avril 2009

L'adoption du paquet énergie-climat en décembre 2008, sous présidence française de l'Union européenne, a marqué la volonté d'améliorer le système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre. Cela s'est traduit par l'adoption de la directive 2009/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009, modifiant la directive 2003/87/CE afin d'améliorer et d'étendre le système communautaire d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Cette directive fixe un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 21 % en 2020 par rapport au niveau de 2005, chaque pays devant en outre remplir des objectifs nationaux.

La directive vise essentiellement à faire évoluer le système existant vers des mécanismes harmonisés et gérés au niveau européen. A partir de 2013, un montant global de quotas sera disponible pour l'ensemble de l'Union européenne et sera ensuite réparti entre les différents secteurs d'activité. Ce mécanisme doit permettre d'éviter les disparités parfois constatées entre les différents plans nationaux d'allocation des quotas.

La directive vise également à inclure de nouveaux secteurs d'activité et de nouveaux gaz à effet de serre dans le système d'échange de quotas, afin d'améliorer son efficacité environnementale. Il s'agit principalement, concernant les secteurs d'activité, d'inclure les émissions de CO2 liées aux produits pétrochimiques, à l'ammoniac et à l'aluminium, et concernant les gaz à effet de serre, de prendre en compte les émissions de protoxyde d'azote.

Toutefois, le principal apport de cette directive tient à l'extinction du dispositif d'allocation gratuite des quotas. A compter de la troisième phase du système d'échange, la règle applicable sera celle de la mise aux enchères des quotas par les États membres. Les entreprises du secteur de la production d'électricité devront acquérir la totalité de leurs quotas dans le cadre d'enchères dès 2013. Pour les autres secteurs, la part d'allocation gratuite de quotas diminuera progressivement, passant de 80 % en 2013 à 30 % en 2020.

L'article 10, paragraphe 2, de la directive prévoit que la quantité totale de quotas à mettre aux enchères est répartie comme suit :


· 88 % en fonction de la part vérifiée de chaque État membre dans le cadre du système d'échange de quotas en 2005 ;


· 10 % aux fins de la solidarité et de la croissance dans la Communauté ;


· 2 % au profit des États membres dont les émissions de gaz à effet de serre en 2005 étaient inférieures d'au moins 20 % aux niveaux de leurs émissions de l'année de référence qui leur sont applicables en vertu du Protocole de Kyoto1(*).

La directive préserve la possibilité, à titre exceptionnel, d'attribuer des quotas à titre gratuit. Cette possibilité vise les secteurs ou sous-secteurs d'activité exposés à un risque important de « fuite de carbone », c'est-à-dire de délocalisations industrielles motivées par le coût du carbone au sein de l'Union européenne.

Aux termes des paragraphes 15 et 16 de l'article 10 bis de la directive modifiée, un secteur est considéré comme exposé à un risque important de fuite de carbone :


· si la somme des coûts supplémentaires directs et indirects induits par la mise en oeuvre de la directive 2009/29/CE entraîne une augmentation des coûts de production d'au moins 5 % de la valeur ajoutée brute, et l'intensité des échanges avec des pays tiers2(*) est supérieure à 10 % ;


· ou si la somme des coûts supplémentaires directs et indirects induits par la mise en oeuvre de la directive entraînerait une augmentation d'au moins 30 % de la valeur ajoutée brute ;


· ou si l'intensité des échanges avec des pays tiers est supérieure à 30 %.

La liste de ces secteurs et sous-secteurs est fixée par la Commission européenne. Elle comprend par exemple la métallurgie, les cimenteries, la fabrication de panneaux de bois, de briques ou encore la production de vins.

Enfin, l'article 10, paragraphe 3, de la directive précitée laisse aux États membres la libre utilisation du produit des enchères. Il prescrit toutefois que la moitié au moins de ce produit soit affectée à des actions en faveur de la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

ARTICLE 10 PARAGRAPHE 3 DE LA DIRECTIVE 2009/29/UE

« Les États membres déterminent l'usage qui est fait du produit de la mise aux enchères des quotas. Un pourcentage minimal de 50 % des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas (...) ou l'équivalent en valeur financière de ces recettes, sera utilisé pour une ou plusieurs des fins suivantes :

« a) réduction des émissions de gaz à effet de serre, notamment en contribuant au Fonds mondial pour la promotion de l'efficacité énergétique et des énergies renouvelables et au Fonds d'adaptation rendu opérationnel par la conférence sur le changement climatique de Poznan (COP 14 et COP/MOP 4), adaptation aux conséquences du changement climatique et financement d'activités de recherche et de développement ainsi que de projets de démonstration en vue de la réduction des émissions et de l'adaptation au changement climatique, y compris la participation à des initiatives s'inscrivant dans le cadre du plan stratégique européen pour les technologies énergétiques et des plates-formes technologiques européennes ;

« b) développement des énergies renouvelables pour respecter l'engagement de la Communauté d'utiliser 20 % d'énergies renouvelables d'ici à 2020, ainsi que développement d'autres technologies contribuant à la transition vers une économie à faible taux d'émissions de carbone sûre et durable et contribution au respect de l'engagement de la Communauté d'augmenter de 20 % son efficacité énergétique pour la même date ;

« c) mesures destinées à éviter le déboisement et à accroître le boisement et le reboisement dans les pays en développement ayant ratifié l'accord international ; transfert de technologies et facilitation de l'adaptation aux effets néfastes du changement climatique dans ces pays ;

« d) piégeage par la sylviculture dans la Communauté ;

« e) captage et stockage géologique, dans des conditions de sécurité pour l'environnement, du CO2, en particulier en provenance des centrales à combustibles fossiles solides et d'une gamme de secteurs et de sous-secteurs industriels, y compris dans les pays tiers ;

« f) incitation à adopter des moyens de transport à faible émission et les transports publics ;

« g) financement des activités de recherche et de développement en matière d'efficacité énergétique et de technologies propres dans les secteurs couverts par la présente directive ;

« h) mesures destinées à améliorer l'efficacité énergétique et l'isolation ou à fournir une aide financière afin de prendre en considération les aspects sociaux en ce qui concerne les ménages à revenus faibles et moyens ;

« i) couverture des frais administratifs liés à la gestion du système communautaire.

Les États membres sont réputés avoir respecté les dispositions du présent paragraphe lorsqu'ils ont mis en place et appliquent des politiques de soutien fiscal ou financier, y compris, notamment, dans les pays en développement, ou des politiques réglementaires nationales qui font appel au soutien financier, qui ont été établies aux fins mentionnées au premier alinéa et qui ont une valeur équivalente à 50 % au moins des recettes générées par la mise aux enchères des quotas d'émissions (...). »

Le Gouvernement s'est engagé à utiliser le fruit des mises aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre pour financer le plan de rénovation thermique annoncé lors de la conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012.

II. L'ordonnance du 28 juin 2012

L'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 soumise ici à ratification a procédé à la transposition en droit interne de ces différentes dispositions. L'habilitation à légiférer par ordonnance avait été accordée au Gouvernement par l'article 2 de la loi du 5 janvier 2011 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union Européenne.

L'ordonnance modifie essentiellement le code l'environnement, ainsi que le code monétaire et financier.

Article 1 :

L'article 1er précise que les articles 2 à 17 modifient le code de l'environnement.

Article 2 :


· Il modifie l'article L. 229-5 du code de l'environnement : conformément à la directive 2003/87/CE qui prévoit que doit entrer dans le champ de la directive toute installation de combustion quelle que soit sa nature, l'article vise désormais également les installations de plus de 20 MW des installations nucléaires de base. L'article est complété par les définitions des notions de gaz à effet de serre, visés à l'annexe I de la directive, et d'équivalent dioxyde de carbone.


· Il crée l'article L. 229-5-1 du code de l'environnement : les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique sont exclus du système d'échange. L'article 27 de la directive 2003/87/CE modifiée prévoit en effet que les États membres peuvent exclure du système d'échange de quotas un certain nombre d'installations de petite dimension ainsi que les hôpitaux. Dans la transposition proposée, cette exclusion est prévue uniquement pour les hôpitaux. L'article 27 de la directive prévoit en contrepartie de l'exclusion un système de réduction d'émissions équivalentes à celles qui seraient obtenues en maintenant les installations dans le système, ce que fait également le présent article : des plafonds d'émission sont ainsi institués, qui correspondent à la fois au montant des quotas gratuits qui auraient été affectés à l'installation si elle était restée dans le système d'échange et à une réduction progressive des émissions des installations, jusqu'en 2020, par rapport à celles constatées en 2005.

L'article L. 229-5-1 prévoit également des consultations publiques concernant la liste des installations concernées par l'exclusion, et la liste des informations relatives aux mesures équivalentes de réduction prises et des informations relatives aux mesures de surveillance mises en place.


· Il modifie l'article L. 229-6 du code de l'environnement : cet article du code de l'environnement indique que les installations concernées par le système de quotas sont soumises à autorisation pour l'émission de gaz à effet de serre. Dans sa rédaction antérieure à l'ordonnance, l'article précisait au deuxième alinéa que l'autorisation prévue à l'article L. 512-1 tenait lieu d'autorisation pour l'émission de GES. Cependant, comme la transposition de la directive intègre désormais les installations nucléaires de base, l'article est complété pour les viser expressément : les autorisations mentionnées notamment aux articles L. 593-7 (installations nucléaires de base) et L. 593-30 (installations de stockage des déchets radioactifs) tiennent donc également lieu d'autorisation d'émission de GES.

Article 3 :

Sous le régime actuel, qui s'inscrit dans le cadre international du protocole de Kyoto, des unités carbone internationales peuvent être restituées par les installations pour assurer leur conformité. Cette mesure permet d'accorder de la flexibilité supplémentaire aux entreprises dans l'atteinte de leurs objectifs de réduction.

Le futur régime qui prendra la suite de la première période d'engagement du protocole de Kyoto est actuellement en cours de négociation dans le cadre de la convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Les articles 11 bis, 25 et 28 de la directive 2003/87/CE modifiée prévoient les différents cas de figure possibles, avec ou sans accord international satisfaisant, et les unités générées qui pourraient être alors utilisées dans le système européen de quotas.

L'article L. 229-7 du code de l'environnement est donc amendé pour prendre en compte cette potentielle diversité d'unités en reconnaissant quatre catégories différentes :


· les unités issues des mécanismes de projets existants créés par le protocole de Kyoto ;


· les unités issues de projets ou d'autres mécanismes reconnus par un accord bilatéral ou multilatéral (incluant un accord sous la CCNUCC) auquel serait partie l'Union européenne ;


· les unités issues d'un système de quotas avec lequel l'Union européenne aurait connecté son propre système ;


· les unités issues de projets domestiques de réductions d'émissions réalisés sur le territoire des États membres.

Article 4 :

L'article L. 229-8 fixe actuellement les modalités du plan national d'affectation des quotas. Cette disposition est supprimée dans la mesure où les quotas gratuits sont, à partir de 2013, affectés au niveau communautaire avec un plafond de quotas européen.

L'article L. 229-8 est entièrement réécrit. Il précise désormais que la mise aux enchères des quotas est le mode d'allocation de principe. Dans ce même article, est précisé le taux de quotas gratuits pour les secteurs non considérés comme exposés aux fuites de carbone : ce taux est de 80 % du montant calculé grâce aux benchmarks et il diminue progressivement chaque année pour s'établir à 30 % en 2020. L'objectif fixé par la directive 2003/87/CE est de parvenir à la suppression des quotas gratuits en 2027.

Une exception est faite, comme le prévoit la directive 2003/87/CE, pour les installations des secteurs considérés comme exposés aux fuites de carbone : ces installations bénéficient d'un taux de quotas gratuits de 100 %.

Les secteurs ou sous-secteurs considérés comme exposés à un risque important de fuite de carbone sont déterminés par la Commission après évaluation de la capacité du secteur à répercuter les coûts directs des quotas, et les coûts indirects résultant de l'augmentation du prix de l'électricité du fait de la directive, sans subir de perte importante de parts de marché en faveur d'installations moins performantes en matière d'émissions carbone et situées hors de l'Union.

Il est enfin précisé que les producteurs d'électricité, les installations de captage, de transport et les sites de stockage des émissions de dioxyde de carbone ne reçoivent aucun quota gratuit.

Article 5 :

Le nouvel article L. 229-9 concerne les principes de l'allocation des quotas gratuits. Un décret en Conseil d'État définira les règles techniques d'affectation des quotas, telles qu'elles ont été prévues par la décision 2011/278/UE du 27 avril 2011 définissant des règles transitoires pour l'ensemble de l'Union concernant l'allocation harmonisée de quotas d'émission à titre gratuit.

Article 6 :

L'article L. 229-11 du code de l'environnement prévoit que l'autorité administrative notifie aux exploitants d'installations autorisées à émettre des gaz à effet de serre le montant total des quotas d'émissions affectés au titre de chaque période couverte par un plan et la quantité délivrée chaque année.

Cet article de cohérence de l'ordonnance supprime les mots « couverte par un plan ».

Article 7 :

Le I de l'article L. 229-12 définit ce qu'on entend par le mot « période ». L'article de l'ordonnance remplace le chiffre de cinq, par le chiffre huit, les périodes étant appelées, à compter de 2013, à durer huit ans.

Article 8 :

L'article L. 229-13 est réécrit pour prévoir désormais que, quatre mois après le début de la période, les quotas sont annulés et que des quotas sont créés pour la nouvelle période pour remplacer tout quota que détenait l'exploitant à la fin de la période précédente. Cette règle permettra aux entreprises qui disposent à la fin de la période actuelle d'un surplus de quotas de le conserver lors de la nouvelle période.

Article 9 :

L'article L. 229-14 encadre les modalités de déclaration des quotas à restituer par les entreprises soumises au système d'échange des quotas d'émissions. Les quotas sont restitués sur la base d'une déclaration faite par chaque exploitant d'installation classée concernée, ou par chaque exploitant d'aéronef.

Sont ajoutés à cette liste les exploitants des installations nucléaires de base, qui entrent dans le champ d'application de la directive.

Article 10 :

Le II de l'article L. 229-15 est modifié pour permettre l'ouverture de comptes de quotas d'émission dans le registre à des personnes non ressortissantes d'un État membre de l'Union européenne et aux personnes morales n'y ayant pas leur siège. Cette adaptation est conforme à l'article 19 de la directive 2003/87/CE modifiée qui ne comporte plus de critère de nationalité.

Article 11 :

Cet article tire les conséquences de l'entrée en vigueur, au 1er janvier 2012, d'un registre communautaire pour la conservation et le transfert d'unités utilisables dans le système de quotas européen à la place des registres nationaux. L'article L. 229-16, qui constituait le cadre législatif créé pour le registre national d'émissions de gaz à effet de serre, est donc entièrement réécrit.

Des systèmes de registres de tenue de compte permettent de comptabiliser les droits d'émission par zone géographique, par pays, et par acteur industriel. Les registres servaient également à enregistrer les opérations d'attribution et d'échange de droits : attribution initiale, achat, vente, obtention de nouveaux droits, etc.

Le rôle de teneur de registre avait été confié à la Caisse des dépôts et consignations par le décret n° 2004-1412 du 23 décembre 2004 relatif au registre national des quotas d'émission de gaz à effet de serre. Ce rôle est désormais adapté : la CDC ne s'assure plus du développement et de la maintenance du registre mais uniquement de la gestion des comptes ouverts sous la juridiction de la France.

Article 12 :

L'article L. 229-17 prévoyait la possibilité pour l'État, après accord de la Commission, d'autoriser plusieurs exploitants d'installations relevant de la même activité à mettre en commun, au cours de la phase I et de la phase II du SEQE, la gestion des quotas afférents à chaque installation. La mise en commun n'est plus prévue pour la troisième période du système d'échanges de quotas.

L'article L. 229-17 est donc remplacé par de nouvelles dispositions prévoyant, conformément à l'article 24 de la directive 2003/87/CE, la possibilité d'inclure des installations dans des secteurs hors périmètre de la directive et de réduire les émissions de gaz à effet de serre autres que celles prévues par cette nouvelle directive.

Article 13 :

L'article L. 229-18 du code de l'environnement détaille les cas dans lesquels les exploitants ne peuvent céder leurs quotas, ainsi que les sanctions en cas de non restitution de quotas suffisant pour couvrir leurs émissions.

L'article 13 complète cet article afin de tenir compte de l'intégration des installations nucléaires de base dans le dispositif ainsi que de la possibilité d'exclure certains types de structures, comme les hôpitaux, du système d'échange.

Le montant de l'amende en cas de non restitution d'un nombre de quotas suffisant est fixé à cent euros par quota non restitué. Cette amende n'est pas libératoire.

Par ailleurs, les exploitants d'installations exclues du système d'échange peuvent être sanctionnés par une amende proportionnelle au volume des émissions excédentaires. Le montant de cette amende, fixé par décret, correspond à la valeur moyenne du quota d'émission pendant l'année précédant la déclaration d'émissions par tonne équivalent dioxyde de carbone.

Article 14 :

Cet article adapte l'article L. 229-21 pour tenir compte du fait que les périodes visées ne durent plus cinq ans, mais bien huit.

Article 15 :

Un nouvel article L. 229-24-1 permet, d'une part, le négoce des éventuelles unités créées en sus des unités Kyoto, d'autre part, de définir les caractéristiques juridiques de ces unités, enfin, de prévoir un éventuel régime d'agrément.

Article 16 :

Les mots « registre national » sont remplacés par les mots « registre européen » dans ce chapitre du code de l'environnement.

Article 17 :

Cet article est un article de coordination à l'article L. 593-3 relatif aux installations nucléaires de base.

Article 18 :

Il indique que les articles 19 à 22 modifient le code monétaire et financier.

L'ordonnance met ainsi en cohérence les dispositions législatives du code monétaire et financier avec les paragraphes 2 et 3 de l'article 18 du règlement n° 1031/2010 modifié de la Commission du 12 novembre 2010 relatif au calendrier, à la gestion et aux autres aspects de la mise aux enchères des quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Articles 19 à 22 :

Ces articles confient à l'Autorité des marchés financiers la mission de délivrer l'autorisation prévue à l'article 18 du règlement du 12 novembre 2010. Cette autorisation vise à permettre aux personnes établies en France et exemptées de la directive 2004/39/CE concernant les marchés d'instruments financiers de participer aux enchères de quotas d'émission de gaz à effet de serre. L'AMF se voit également attribuer les pouvoirs de contrôle, d'enquête et de sanction nécessaires à l'accomplissement de cette mission.

L'Autorité de contrôle prudentiel, après avis de l'Autorité des marchés financiers, a la mission de délivrer l'autorisation prévue à l'article 18 permettant aux établissements de crédit ou aux entreprises d'investissement établies en France de soumettre directement des offres pour le compte de leurs clients lors des enchères de quotas d'émission de gaz à effet de serre.

Article 23 :

L'ordonnance entre en vigueur au 1er janvier 2013, à l'exception des articles 10, 11, 16 et 19 à 22 qui entrent en vigueur au 1er juillet 2012.

Article 24 :

Le Premier ministre, le ministre de l'économie et le ministre de l'écologie sont chargés, pour ce qui les concerne, de l'application de l'ordonnance.

III. La position de votre commission

Votre commission estime que la transposition opérée par l'ordonnance n° 2012-827 du 28 juin 2012 est une retranscription fidèle et rigoureuse de la directive 2009/29/UE du 23 avril 2009 ; elle a en outre eu le mérite d'intervenir dans des délais raisonnables, le délai limite de transposition ayant été fixé au 31 décembre 2012.

Votre commission a toutefois jugé utile d'adopter un amendement, à l'initiative de votre rapporteure, afin de compléter le dispositif sur un point précis destiné à permettre la transposition intégrale de la directive. Il fait l'objet d'un nouvel article présenté ci-après.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 2 (nouveau) (article L. 229-8 du code de l'environnement) - Délai d'extinction de l'allocation de quotas gratuits aux secteurs non exposés aux risques de fuites de carbone

Objet : cet article a pour objet de préciser la date d'extinction de l'attribution de quotas gratuits, fixée par la directive 2009/29/UE à 2027.

Le quatrième article de l'ordonnance transpose l'article 10 bis de la directive, qui prévoit que l'allocation de quotas gratuits doit correspondre à 80 % des quotas d'émissions des 10 % d'installations les plus performantes du secteur, ce taux devant ensuite diminuer chaque année pour s'établir à 30 % en 2020.

Cependant, et contrairement à ce qui est précisé dans la directive, l'ordonnance ne précise pas l'échéance suivante, à savoir la suppression totale des quotas gratuits en 2027. Votre commission a souhaité rappelé cet objectif final à l'article L. 229-8 du code de l'environnement, qui fixe les modalités d'attribution des quotas.

Il convient en effet de ne pas perdre de vue qu'à terme, les quotas dans leur intégralité devront être alloués par enchères, afin d'avoir un effet incitatif sur le plan environnemental.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Réunie le 27 février 2013, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a adopteì l'ensemble du projet de loi dans la rédaction issue de ses travaux.


* 1 Il s'agit des pays d'Europe centrale et orientale.

* 2 Cette intensité est définie comme le rapport entre la valeur totale des exportations vers les pays tiers plus la valeur des importations en provenance de pays tiers et la taille totale du marché pour la Communauté (chiffre d'affaires annuel plus total des importations en provenance de pays tiers).