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Proposition de loi visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité et l'usage des armes à feu

27 mars 2013 : Usage des armes à feu ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Mercredi 27 mars 2013

Mme Virginie Klès, rapporteur. - L'exposé des motifs de cette loi se résume au constat - incontestable - de l'augmentation, dans notre société, de la violence et de l'usage des armes dans les règlements de différends, sur la voie publique ou dans la sphère privée. Les auteurs de la proposition de loi la justifient par une succession de faits divers, certes dramatiques, mais qui, pour autant, ne sont pas imputables à la loi ou à son application, mais plutôt à des dysfonctionnements, à des manques de formation des personnes ou à une inadéquation des moyens.

La proposition de loi comporte deux articles : le premier élargit les possibilités d'usage d'armes à feu pour les fonctionnaires de la police nationale, en les alignant sur les possibilités offertes aux gendarmes, le second crée une présomption de légitime défense dans l'usage des armes à feu par les forces de sécurité, civiles comme militaires, lorsqu'elles agissent dans le cadre de l'autorisation donnée par la loi.

Le principe général est que l'usage de la force armée est interdit, et constitue une infraction qualifiée, suivant les cas, de contravention ou de délit par notre code pénal. Elle est toutefois couverte par l'irresponsabilité pénale dans certains cas, limités : ordre de loi ou de règlement, acte commandé par l'autorité administrative ou militaire et, en l'absence d'une telle autorité, légitime défense ou absolue nécessité. Les dispositions spécifiques aux gendarmes, énumérées par l'article L. 2338-3 du code de la défense relèvent de l'ordre de la loi. Cette différence entre policiers et gendarmes n'est toutefois qu'apparente : des enquêtes ont systématiquement lieu, et les jugements auxquels elles aboutissent retiennent de plus en plus l'absolue nécessité, la proportionnalité et la simultanéité des faits comme critères de la légitime défense pour retenir l'irresponsabilité pénale de l'auteur des faits, ce qui rapproche les conditions d'usage des armes par la gendarmerie de celles de la police. Sur le plan international, la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) a ainsi condamné la Turquie, au motif que son droit, en reconnaissant trop largement la légitime défense au bénéfice des membres des forces de l'ordre, portait une atteinte au droit à la vie, garanti par la convention européenne des droits de l'homme. Changer notre code nous exposerait donc à ce type de condamnation. Changer les règles pour les gendarmes nécessiterait aussi de modifier notre code de la défense, puisque ce sont des militaires, au statut bien particulier. Or, leur formation et leurs modes de déploiement justifient des règles différentes d'emploi de l'arme à feu, même si leurs missions civiles sont souvent identiques à celles de la police nationale, et même si la jurisprudence tend à rapprocher l'évaluation de cet emploi de celle à laquelle elle soumet la police.

Créer un nouveau cadre pour l'utilisation des armes me semble dangereux pour les policiers eux-mêmes. Ils disent souvent n'avoir que quelques millisecondes pour décider d'en faire usage ou non. Compliquer leur réflexion pendant ces instants décisifs en multipliant les critères de décision est risqué. Ce serait aussi leur donner l'illusion d'un cadre juridique plus permissif, alors que la jurisprudence ne changera pas, et se fondera toujours sur les mêmes critères : absolue nécessité, simultanéité et proportionnalité de la réponse. Les magistrats se prononcent en effet sur des circonstances, et non en théorie. Donner cette illusion serait de toute façon une mauvaise réponse à l'augmentation de la délinquance : on ne répond pas à la violence par la violence. Mieux vaudrait renforcer les dispositions du code pénal afin de renforcer la protection des forces de l'ordre contre les agressions.

La présomption de légitime défense enverrait un mauvais signal à la population, à l'heure où l'objectif est plutôt de réconcilier nos concitoyens avec les forces de sécurité. La présomption d'innocence existe, elle vaut aussi pour les policiers et les gendarmes, et elle vaut même lorsque l'on est mis en examen. Il faudrait plutôt que la hiérarchie policière s'implique davantage dans la communication lorsque des faits divers mettent en cause des policiers, comme le fait la hiérarchie militaire pour les gendarmes - sans toutefois donner l'impression de couvrir aveuglément et systématiquement ses agents. En effet, les agents réclament plus une protection fonctionnelle qu'une protection pénale. Les enquêtes diligentées contre eux ont des conséquences financières, familiales, privées... Renforçons la communication entre les autorités administratives chargées des enquêtes et les magistrats. Une enquête concluant à l'innocence du policier vaut mieux qu'une hypothétique présomption de légitime défense. Celle-ci, fondée sur la qualité d'une personne, serait une disposition inédite, tout comme la présomption de culpabilité qu'elle entraînerait  pour la partie adverse ; une telle présomption ne pouvant exister qu'en matière contraventionnelle.

Je partage le constat de l'augmentation de la violence, mais la réponse n'est pas à chercher dans la modification du code pénal. La jurisprudence donne déjà suffisamment de garanties pénales. Ce que nous pourrions améliorer, c'est l'encadrement fonctionnel, disciplinaire et administratif. Je vous propose de ne pas adopter ce texte.

M. Jean-René Lecerf. - Mon propos n'est peut-être pas politiquement correct, mais il se trouve que j'ai consulté récemment des statistiques historiques : en 1899 il y avait plus de crimes et d'assassinats en France qu'il n'y en a eu en 2011 - pour une population loin d'être aussi nombreuse. Même si cela doit agacer certaines associations, comme l'Institut pour la justice, il faut bien reconnaître cette réalité. Par ailleurs, les forces de sécurité ne se résument pas à la police nationale et à la gendarmerie : il y a aussi la police municipale, l'administration pénitentiaire, dont le personnel de sécurité s'est vu attribuer des compétences nouvelles en matière d'extraction des personnes détenues, ce qui implique le port d'armes, et donc il semblerait difficile de ne pas leur faire application des mêmes règles que celles prévues pour la police et la gendarmerie.

Lorsque j'étais maire, j'ai décidé l'armement de ma police municipale. Que n'avais-je pas fait ! J'ai dû réquisitionner le comptable public pour payer l'armurier, et la police nationale a refusé de former mes policiers municipaux. Heureusement, j'ai pu faire appel à l'Académie royale de Mons en Belgique. Je me suis aperçu à cette occasion que la formation technique et psychologique dispensée à nos policiers municipaux était supérieure à celle dont bénéficie notre police nationale. Cela me semble être le véritable problème des détenteurs d'armes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je partage les conclusions de notre rapporteur. Cette proposition de loi procède d'un certain nombre d'illusions communes : d'abord, elle transforme des faits isolés en vérité générale. Ensuite, elle postule que la loi peut régler des problèmes de société complexes. Faire dépendre l'application de la présomption d'innocence de la qualité de ceux à qui elle s'applique, c'est anti-démocratique. D'aucuns affirment qu'on ne saurait répondre à la violence par la violence : je crois à l'inverse que c'est nécessaire, à condition que la violence soit utilisée à bon escient. Mais à la vérité, la plupart des faits divers révèlent que les policiers et gendarmes blessés ou tués l'ont été par surprise : la modification proposée n'aurait rien changé. Je soutiens donc les conclusions de notre rapporteur.

Mme Éliane Assassi. - Les auteurs de cette proposition de loi veulent relancer le débat sur la présomption de légitime défense, que l'on a pu appeler « permis de tuer ». Son premier article applique aux policiers qui font usage de la force armée les mêmes règles que celles auxquelles sont soumis les militaires de la gendarmerie nationale.

Dégager des moyens supplémentaires, voilà qui améliorerait la protection des policiers. C'est l'inverse qui a été retenu : depuis la RGPP, 10 700 postes de policiers et de gendarmes ont été supprimés, et les entraînements au tir ont été réduits. Ce texte reprend des propositions de députés du Front national ou assimilés qui avaient fait l'unanimité contre elles... et pour cause : elles créent une illusion d'irresponsabilité pénale. Or jusqu'à la preuve du contraire, un policier est innocent jusqu'à ce qu'un juge en statue autrement. Cette disposition ne changerait donc rien au fond. C'est pourquoi nous suivrons la proposition de notre rapporteur.

M. François Pillet. - Le problème général est celui de la protection des personnes chargées d'une mission de service public. Or ces missions sont très diverses, et ces personnes sont exposées à des risques très variables. Cette question mérite plus qu'un report ou un rejet immédiat du texte. Tout d'abord, celui-ci ne prévoit nulle présomption de légitime défense, cela poserait sûrement des problèmes constitutionnels ; ce serait une monstruosité juridique. Mais nous pourrions prendre le temps d'affiner le texte pour encadrer au maximum les hypothèses qui justifient l'usage des armes, car il est difficile d'expliquer aux citoyens que les gendarmes ont des droits que les policiers ou les agents de l'administration pénitentiaire n'ont pas. Je désapprouve donc votre proposition radicale d'écarter le texte car un texte est toujours perfectible.

M. Philippe Kaltenbach. - Je félicite Mme Klès pour la qualité de son travail et de ses propositions. Je partage ses conclusions. C'est un mauvais texte, qui ne tient aucun compte du rapport rendu en juillet dernier au ministre de l'Intérieur par le conseiller d'État Mattias Guyomar sur la protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes : ce dernier écarte l'idée d'une présomption de légitime défense, exclut de modifier le cadre légal d'usage des armes à feu et propose de réfléchir à des moyens intermédiaires comme les armes non létales. Il invite enfin à codifier les exigences d'actualité de la menace, de nécessité et de proportionnalité, dégagées par la jurisprudence pour justifier l'usage légal des armes à feu.

Cette proposition de loi ne fait que répondre à des faits divers qui ont suscité, je le reconnais, une vive émotion. Elle ne répond toutefois pas aux questions de fond et apparaît contraire à la jurisprudence de la CEDH. Une proposition analogue a même été rejetée par l'Assemblée nationale. D'après l'exposé des motifs, « il est inacceptable qu'aujourd'hui en France un policier doive avoir été blessé pour être juridiquement en mesure de riposter » : son auteur n'a manifestement aucune connaissance du sujet. Ce texte n'est qu'un cadeau fait au syndicat de police Alliance, une réponse à une demande corporatiste.

Ce qui mériterait réflexion, ce serait un alignement des règles législatives applicables aux gendarmes sur celles des policiers. Les gendarmes sont en effet toujours soumis aux dispositions du code de la défense, qui leur permettent de faire usage de leurs armes hors légitime défense ou en état de nécessité, mais la jurisprudence de la CEDH ne fait pas de différence entre policiers et gendarmes dans son appréciation des conditions de recours à la force armée. La réflexion doit donc plutôt porter sur une modification du code de la défense car la différence actuelle crée une insécurité juridique pour les gendarmes. Ils s'estiment juridiquement protégés : ils ne le sont pas.

M. Patrice Gélard. - Je n'adhère absolument pas aux propos de M. Kaltenbach.

M. Alain Richard. - Il y a deux catégories de propositions législatives. D'une part, celles qui n'ont qu'un objectif proclamatoire : elles permettent à l'opposition de s'opposer, et sont faites pour être rejetées. A cette occasion, elles permettent à leurs auteurs d'endosser le rôle de victimes, sport national dans lequel nous excellons. D'autre part, celles qui règlent des problèmes. Je rejoins Philippe Kaltenbach sur ce point : la divergence des règles applicables aux policiers et aux gendarmes est une malfaçon législative. Le code de la défense, comme tout code, codifie à droit constant, en l'espèce le décret de 1903. Malheureusement, la question n'a pas été réglée à l'occasion de la réforme législative de la gendarmerie nationale en 2009. Il serait bon que cette question fasse l'objet d'une proposition conjointe des groupes politiques, comme cela fut le cas pour la proposition de loi relative au contrôle des armes.

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Je veux dire à M. Collombat qu'on ne répond pas à la violence par la violence. En revanche, on peut utiliser l'autorité ferme et intransigeante.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est de la casuistique ! Avec un fusil en face, c'est moins facile...

Mme Virginie Klès, rapporteur. - Non, j'ai travaillé dans un établissement de réinsertion de jeunes et d'adolescents et je sais de quoi je parle. Mais ne faites pas croire que je suis contre l'usage de la force face aux délinquants.

Il est inexact que je propose de rejeter ce texte sans qu'il n'ait subi d'examen. La mission Guyomar a étudié des propositions de même nature, avant de se prononcer contre le changement du code pénal sur ces points. Nous sommes tous attachés à la protection physique des policiers : elle dépend de la formation et de l'équipement qu'on leur dispense, pas du code pénal. La protection fonctionnelle est en train d'être renforcée. En matière judiciaire, ce texte complique les choses plus qu'il ne les fait avancer : on ne peut sérieusement lister toutes les circonstances justifiant l'usage des armes. Le rapport Guyomar préconise d'ailleurs d'améliorer la formation des personnels de police à la prise de décision en urgence. Cela reste sa meilleure garantie juridique.

L'harmonisation entre la police et la gendarmerie dépasse le cadre de ce seul texte. Je n'ai pas mené les auditions dans cette optique. S'il fallait y procéder, ce serait plutôt pour rapprocher le régime applicable à la gendarmerie de celui de la police, et non l'inverse.

Je maintiens ma proposition de ne pas adopter cette proposition de loi.

La commission n'adopte pas la proposition de loi.