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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV LA MÉTROPOLE

Les articles 31 à 34 rénovent le régime métropolitain institué en 2010 et ajustent ses conséquences.

Article 31 (art. L. 5217-1 à 5217-8 et L. 5217-9 à L. 5217-20 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Restructuration du régime métropolitain

L'article 31 ne créé pas un nouvel EPCI à fiscalité propre mais il modifie profondément l'organisation du régime existant institué par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (cf. art. L. 5217-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).

D'une part, il crée des structures infra métropolitaines au-dessus des communes membres ; d'autre part, il élargit les blocs de compétences de l'établissement public, principalement en ce qui concerne les transferts de l'Etat.

Ce faisant, le Gouvernement entend « développer les potentialités des grandes agglomérations françaises » pour leur permettre de « mieux s'intégrer dans la compétition économique des villes européennes »93(*).

1) La volonté de concilier métropolisation et proximité

Le Gouvernement observe que le cadre intercommunal en vigueur apparaît encore inadapté « pour conduire les politiques de développement à une échelle européenne qui se caractérise par une concurrence en termes d'attractivité »94(*).

Il propose un régime plus intégré par le transfert de compétences plus étendues qui devrait permettre la rationalisation de l'action publique sur le territoire métropolitain.

Parallèlement, il prévoit la mise en place d'instances consultatives infra métropolitaines.

a) Les critères de la métropole

Considérant que les critères du fait métropolitain (infrastructures, recherche et développement, attractivité ...) sont trop imprécis pour figurer dans un texte législatif, l'article 31 retient un double critère démographique pour permettre la création d'une métropole : un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques95(*) de plus de 500 000 habitants.

Les modalités de création proposées par l'article 31 se différencient du régime de 2010 sur deux points :

- le critère démographique puisque l'actuel article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales prévoit un seuil démographique unique, celui de l'ensemble fixé à 500 000 habitants ;

- les conditions de création de la métrople.

La mise en place de la métropole 2010 obéit au droit commun des EPCI à fiscalité propre dès lors que la condition de population est remplie : création ex nihilo, transformation, extension d'un EPCI existant ou fusion d'établissements, avec dans tous les cas, l'accord des communes membres recueilli à la majorité qualifiée (2/3 des communes représentant la moitié de la population ou l'inverse).

En revanche, l'article 31 emprunte la voie de l'automaticité : dès lors que l'EPCI a fiscalité propre obéit à la double condition démographique, il est de ce fait transformé en métropole par décret. La métropole est alors substituée de plein droit à l'établissement pré-existant dont les biens et droits lui sont transférés en pleine propriété. Si ceux-ci étaient mis à disposition par les communes, le transfert de propriété est opéré entre la ou les communes concernées et la métropole. En revanche, toute modification ultérieure du nom de la métropole, de son siège, de la désignation de comptable public, du transfert de compétences supplémentaires ou de l'extension de son périmètre relèvera d'un arrêté préfectoral.

Régime des biens et droits

Ces dispositions reprennent celles prévues par l'article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales pour la métropole 2010.

Les biens et droits sont mis de plein droit à disposition de la métropole pour les compétences transférées et font l'objet d'un procès verbal qui en précise la consistance et la situation juridique ;

- dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de la métropole, ils lui sont transférés en pleine propriété ;

- ces transferts ont lieu à titre gratuit ;

- en cas de conflit, ils sont réalisés par décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée par arrêté ministériel des maires, des présidents du conseil métropolitain, des conseils régional et général et d'organes délibérants d'EPCI à fiscalité propre ;

- la métropole est substituée de plein droit dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens ;

- les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties.

b) Un champ de compétences élargi

Si le régime des compétences de la métropole reprend, pour l'essentiel, l'économie générale du statut de 2010, l'article 31 prévoit plusieurs modifications notables.

Le bloc des transferts de compétences exercées en lieu et place de la commune est principalement élargi pour ce qui concerne la protection et la mise en valeur de l'environnement et la politique du cadre de vie.

L'exercice de compétences départementales obéit à un mouvement analogue, essentiellement en matière d'action sociale. Il convient de préciser que le transfert intervient en deux temps : au cours d'une première période, le département et la métropole sont invités à l'organiser conventionnellement. En tout état de cause, les compétences visées (cf. infra tableau) sont transférées de plein droit au 1er janvier 2017.

L'Etat propose de déléguer à la métropole -qui les exercera en son nom et pour son compte- un bloc insécable de cinq compétences pour « renforcer l'intervention des métropoles en matière de logement ».

Enfin, la métropole ne pourrait exercer des compétences régionales que par transfert conventionnel. Aucun transfert n'est prévu de plein droit comme en 2010.

Le tableau ci-après compare le dispositif proposé au régime en vigueur.

   

MÉTROPOLES

Loi du 16 décembre 2010

MÉTROPOLES

projet de loi

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel :

a) création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

b) actions de développement économique ;

c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ;

2° En matière d'aménagement de l'espace métropolitain :

a) schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté; constitution de réserves foncières ;

b) organisation des transports urbains ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacement urbain ;

c) prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ;

3° En matière de politique locale de l'habitat :

a) Programme local de l'habitat ;

b) Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ;

c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ;

d) aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

4° En matière de politique de la ville :

a) dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ;

b) dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif :

a) assainissement et eau :

b) création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;

c) abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ;

d) services d'incendie et de secours ;

6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie :

a) collecte, élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

b) lutte contre la pollution de l'air ;

c) lutte contre les nuisances sonores ;

d) soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.

1° Sans modification

a) Sans modification

b) Sans modification

c) Sans modification

d) promotion du tourisme par la création d'offices du tourisme ;

e) programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche

2° Sans modification

a) Sans modification

b) sans modification

c) Sans modification

3° Sans modification

Sans modification

5° sans modification

a) sans modification

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public

6° sans modification

a) gestion des déchets ménagers et déchets assimilés ;

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) élaboration et adoption du plan climat énergie territorial ;

f) concession de la distribution publique d'électricité ;

g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;

h) gestion des milieux aquatiques ;

i) création et gestion de services de désinfection et de services d'hygiène et de santé.

COMPÉTENCES EXERCÉES DE PLEIN DROIT AU LIEU ET PLACE DES DÉPARTEMENTS

Transports scolaires ;

2° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;

3° zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.

Transfert de plein droit au 1er janvier 2017 :

1° attribution des aides du fonds de solidarité pour le logement ;

2° action sociale ;

3° adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ;

4° aide aux jeunes en difficulté ;

5° action de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

6° sans modification ;

7° sans modification ;

8° sans modification ;

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS

(suite)

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LE DÉPARTEMENT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE

1° Tout ou partie des compétences attribuées au département dans le domaine de l'action sociale ;

2° construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges (et accueil, restauration, hébergement ainsi que entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

3° tout ou partie des compétences en matière de développement économique ;

4° tout ou partie des compétences en matière de tourisme ;

5° tout ou partie des compétences en matière culturelle ;

6° tout ou partie des compétences en matière de construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives.

1° Jusqu'au 1er janvier 2017, les huit compétences (1° à 8°) transférées de plein droit à compter du 1er janvier 2017 (cf supra) ;

2° tout ou partie des compétences en matière de développement économique ;

3° Tout ou partie des compétences en matière de personnes âgées, action sociale et aide sociale à l'enfance ;

4° sans modification ;

Cf supra

5° sans modification ;

6° sans modification ;

7° sans modification .

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LA RÉGION SAISIE D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE

1° La compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées (et accueil, restauration, hébergement ainsi que entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

2° tout ou partie des compétences en matière de développement économique.

1° sans modification ;

2° sans modification.

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC L'ÉTAT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE

Transfert, à la demande de la métropole, de la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures.

1° bloc de cinq compétences indissociables :

a) attribution des aides à la pierre ;

b) gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ;

c) garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

d) mise en oeuvre des procédures de réquisition

e) gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

Financement des organismes et dispositifs y contribuant.

2° Sans modification

c) Une organisation infra métropolitaine

L'article 31 offre aux métropoles la faculté de mettre en place des structures internes au territoire métropolitain : les conseils de territoire.

Ces instances consultatives sont créées dès lors que le conseil de la métropole a choisi de diviser son périmètre en territoires : les limites de ceux-ci sont fixées sur proposition du président du conseil métropolitain à la majorité des 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale de la métropole -ou l'inverse. Cette majorité doit comprendre les conseils des communes représentant le quart de la population métropolitaine.

Le conseil de territoire

1 - Il est composé des conseillers métropolitains des communes incluses dans son périmètre qui élisent, en leur sein, son président.

2 - Les services de la métropole sont mis à disposition du président qui est ordonnateur de l'état spécial du territoire.

3 - Compétences :

- le conseil de territoire est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération en matière de développement économique, social et culturel, de l'aménagement de l'espace et de politique locale de l'habitat dont l'exécution est spécifiquement prévue en tout ou en partie dans les limites du territoire ;

- l'avis doit être émis dans le délai fixé par le président du conseil métropolitain, qui ne peut être inférieur à 15 jours sauf urgence dûment constatée ;

- le conseil de territoire peut demander l'inscription à l'ordre du jour de toute affaire intéressant le territoire ;

- il peut émettre des voeux sur tout objet intéressant le territoire.

4 - Les dépenses et recettes de fonctionnement du conseil (constituées par une dotation de gestion dont le montant est fixé par le conseil de la métropole en tenant compte des « caractéristiques propres du territoire » et qui constitue une dépense obligatoire pour la métropole) sont détaillées dans un état spécial annexé au budget de la métropole.

d) Des ressources diverses

Les métropoles de droit commun seraient soumises aux dispositions budgétaires applicables aux communes, sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le projet de loi.

A compter de l'année suivant leur création, les métropoles bénéficieraient d'une dotation globale de fonctionnement égale à la somme de la dotation d'intercommunalité et de la dotation de compensation, constituée des montants correspondant aux compensations versées au titre de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle, des communautés urbaines. Pour le calcul de ces dotations, la population à prendre en compte est celle résultant des recensements généraux ou complémentaires.

Lorsque la métropole bénéficierait d'un transfert de compétences de la part de la région ou du département, l'accroissement net de charges, conformément aux dispositions applicables en matière de transfert de compétences de l'État vers les collectivités territoriales, prévues à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, serait accompagné du transfert concomitant à la métropole des ressources nécessaires à l'exercice normal des compétences concernées.

Une évaluation contradictoire entre les parties serait réalisée sur les transferts de compétences.

Les charges transférées devraient être équivalentes aux dépenses consacrées préalablement à la création de la métropole par la région ou le département à l'exercice des compétences transférées. Les deux parties définiraient la période de référence ainsi que les modalités d'évaluation des compensations des transferts de compétences.

La métropole bénéficierait de la part du département ou de la région selon les cas, du versement d'une dotation de compensation des charges transférées, qui constitueraient pour les collectivités régionales et départementales, une dépense obligatoire. Ce versement serait annuel et évoluerait, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement.

2) La nécessité de conforter le régime métropolitain

La commission des lois et son rapporteur approuvent l'objectif visé par le projet de loi « d'accompagner le phénomène de métropolisation des grandes agglomérations françaises » pour leur permettre de peser dans compétition européenne et internationale et d'irriguer le tissu de leur aire de rayonnement. Il convient donc de poursuivre et d'approfondir la démarche entreprise naguère pour favoriser l'émergence de métropoles dynamiques en créant les conditions d'un développement harmonieux du territoire et de l'amélioration du quotidien de sa population.

En d'autres termes, Mme Martine Aubry, maire de Lille et présidente de la communauté urbaine Lille métropole, reçue par votre rapporteur, a résumé leur vocation : « être au coeur du développement économique et du renouvellement urbain durable et solidaire et penser la ville de demain où chaque habitant trouve, quelle que soit la commune où il habite, les services publics de proximité indispensables à la cohésion sociale » (...) exercées au niveau le plus pertinent » -métropole ou communes.

Votre rapporteur s'est, cependant, interrogé sur les critères proposés par le projet de loi, qui conduisent, hors Lyon, à la création de douze métropoles sur le territoire métropolitain :

Des élus entendus par votre commission, à l'instar de MM. Daniel Delaveau, maire de Rennes et président de l'assemblée des communautés de France (AdCF), Michel Destot, député-maire de Grenoble et président de l'association des maires de grandes villes de France (AMGVF) et François Cuillandre, maire de Brest, président de la communauté urbaine Brest métropole Océane, membre de l'association des communauté urbaines de France (ACUF)96(*) considèrent que les seuls critères démographiques ne sauraient à eux seuls définir la métropole mais qu'il faut ouvrir sont statut aux agglomérations qui assurent des fonctions métropolitaines telles qu'elles sont définies par la délégation interministérielle, à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) : pôles de compétitivité, université, centre hospitalier universitaire, aéroport international ...

Pour votre rapporteur, la métropole doit remplir des fonctions éminentes de moteur du développement économique, d'organisation des services publics de réseau. Elle ne doit cependant pas se détourner de l'impératif de la cohésion sociale mais « (marier) attractivité économique et solidarité » selon la formule de M. Patrick Braouezec, président de la communauté d'agglomération Plaine Commune97(*).

Ces deux préoccupations ont inspiré les travaux de la commission des lois et les amendements qu'elle a adoptés sur la proposition de son rapporteur.

1 - Equilibrer territorialement la création de métropoles

Votre rapporteur considère que le succès de l'institution métropolitaine implique de réserver son statut aux agglomérations qui pourront pleinement le mettre en oeuvre. Le législateur ne saurait « métropoliser » l'ensemble du territoire national sauf à étouffer ces moteurs de la croissance par une insuffisante aire de rayonnement et donc à affaiblir l'impact du dispositif.

C'est pourquoi la commission a relevé le double critère démographique en le fixant à un ensemble de plus de 450 000 habitants au sein d'une aire urbaine de 750 000 habitants.

Elle a ensuite rejeté le principe de l'automaticité de la mise en place des métropoles au profit d'une initiative des communes et de leur accord à la majorité qualifiée comme le prévoit aujourd'hui le code général des collectivités territoriales.

Pourraient accéder au statut de métropole, hors Lyon et Marseille, Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes et Strasbourg.

L'ensemble de ces agglomérations serait ainsi harmonieusement réparti sur le territoire national métropolitain du nord au sud et de l'est à l'ouest afin d'en permettre un développement équilibré.

2 - Ajuster les compétences

a) Préciser le transfert des compétences communales

Les compétences exercées en lieu et place des communes ou par délégation de l'Etat ont été rectifiées dans des conditions analogues aux modifications apportées au statut de la métropole de Lyon à l'initiative du rapporteur et de nos collègues Michel Delebarre, Pierre-Yves Collombat, Ronan Dantec et Hélène Lipietz (cf. supra art. 20).

Les compétences métropolitaines en matière de développement et d'aménagement ont été expressément étendues aux actions de restructuration et de rénovation urbaine, de valorisation du patrimoine naturel et paysager, d'aménagement des aires d'accueil des gens du voyage sur la proposition de notre collègue Michel Delebarre.

A son initiative, en revanche, seul sera opéré le transfert des cimetières et sites cinéraires d'intérêt métropolitains.

Sur la proposition de notre collègue Louis Nègre, la compétence de la métropole en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie a été élargie à la gestion des plages concédées par l'Etat.

b) Refuser le transfert de plein droit de compétences départementales

Votre commission rejoint notamment Mme Christine Bost, vice-présidente de la communauté urbaine de Bordeaux et maire d'Eysines98(*) pour refuser le transfert obligatoire à la métropole de la compétence sociale pour préserver l'égalité sur les territoires.

Plus généralement, la commission des lois, suivant son rapporteur et nos collègues Christian Favier, Christian Namy et Pierre-Yves Collombat, a refusé tout transfert de plein droit de compétences départementales et privilégié le conventionnement : il lui apparaît plus pertinent d'ouvrir le champ de transferts dont les modalités auront été fixées entre les partenaires.

Les dispositions correspondantes ont été en conséquence supprimées.

c) Conforter le rôle de la métropole

Afin de permettre à la métropole de jouer pleinement un rôle stratégique sur son territoire, la commission a adopté un amendement de son rapporteur pour reconnaître la fonction d'autorité organisatrice de réseaux, notamment en matière de voirie, de transports urbains, d'électricité, de gaz, de réseau de chaleur, de communications électroniques, d'eau et d'assainissement, de collecte et de traitement des déchets, dès lors qu'elle est compétente en la matière.

Cette fonction d'autorité organisatrice comprendrait :

- la définition et la gestion de services publics ;

- la planification et la coordination des interventions sur les réseaux concernés par les compétences.

La commission a ensuite adopté un amendement de notre collègue Michel Delebarre pour conforter la position des métropoles en matière de développement économique : elles pourront participer au capital de sociétés commerciales intervenant au profit des PME et PMI locales en matière de capital investissement, de soutien à l'innovation, au transfert de technologies, telles que les sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT).

3 - Alléger les structures

La faculté ouverte aux métropoles de créer des conseils de territoire alourdit le fonctionnement de l'intercommunalité en insérant un niveau intermédiaire entre l'établissement et ses communes membres.

La fonction consultative de ces organes, enserrée dans des procédures et des délais contraignants, risque de retarder le processus décisionnel et de générer des coûts superflus.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur et de notre collègue Pierre-Yves Collombat, votre commission des lois a-t-elle supprimé le dispositif des territoires. Mais pour permettre une meilleure articulation, une plus grande prise en compte des préoccupations et des compétences communales, elle a préféré instituer une instance de coordination à l'échelle du périmètre : la conférence métropolitaine, composée de tous les maires de la métropole qui se réuniraient au moins une fois par an à l'initiative du président du conseil de la métropole ou de la moitié des maires.

4 - Reconnaître le statut d'eurométropole

Sur proposition de notre collègue et président de la commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, le statut d'eurométropole a été reconnu aux futures métropoles de Lille et de Strasbourg. Dans les mêmes conditions, la commission a conforté les actions de coopération transfrontalière qu'elles conduisent en leur qualité de membres d'un groupement européen de coopération territoriale.

Deux amendements identiques du rapporteur et de notre collègue Roland Ries, ont précisé l'objet et la spécificité du contrat signé entre l'Etat et l'eurométropole de Strasbourg.

L'inscription de ce dispositif dans la loi vise à marquer la reconnaissance par la France du rôle que, par voie de Traités avec ses partenaires européens, elle a entendu conférer à Strasbourg, siège notamment du Parlement européen, du Conseil de l'Europe, de la Cour européenne des Droits de l'Homme et du Médiateur de l'Union européenne.

5 - Harmoniser les modalités des transferts

La commission a adopté un amendement de notre collègue M. Christian Favier pour créer une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées en cas de transfert de compétences entre la région ou le département vers une métropole.

Composée, à parité, de quatre représentants de la métropole et de quatre représentants de la collectivité à l'origine du transfert, soit le département, soit la région, elle serait présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente. Elle serait consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées.

Les modalités de fonctionnement et de composition des commissions locales, qui seraient déterminées par un décret en Conseil d'État, s'inspirent des dispositions régissant la commission locale prévue initialement à l'article 20 du projet de loi et insérée à l'article 28 quinquies.

Votre commission a estimé que tout transfert de compétences entre une région ou un département vers une métropole devait bénéficier des mêmes outils d'évaluation qu'un transfert entre une commune et une métropole.

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 31 bis (nouveau) (art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) Effectif des vice-présidents d'une métropole

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement pour assouplir les modalités de composition du bureau du conseil de la métropole qui encadrent le nombre des vice-présidents.

La loi du 16 décembre 2010 a plafonné leur effectif pour éviter la constitution de bureaux pléthoriques en le limitant à 15 et 20 % du nombre des conseillers communautaires (le nombre de sièges de l'organe délibérant qui est réglementé par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, varie selon la population de l'intercommunalité et le nombre de communes membres).

Toutefois, pour tenir compte de certaines situations locales, ce dispositif a été assoupli par la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 : à la majorité des deux tiers de ses membres, l'organe délibérant peut désormais déroger au second critère dans la limite de 30 %.

Cette augmentation possible du nombre de vice-président n'entraîne cependant pas de coût supplémentaire puisqu'elle s'inscrit dans l'enveloppe budgétaire destinée aux indemnités du président et des vice-présidents basée sur le double plafond initial : 15 vice-présidents au plus et 20 % maximum de l'effectif de l'organe délibérant. L'augmentation rendue possible du nombre de vice-président implique alors de répartir ce montant entre tous.

Cet assouplissement demeure toutefois limité pour les métropoles dotées de larges compétences et de budgets conséquents qui imposent de permettre un contrôle proportionné par les élus des politiques mises en oeuvre : en l'état actuel du droit, le nombre de vice-président du conseil communautaire reste fixé à 15 au plus, un niveau trop faible au regard des attributions métropolitaines.

C'est pourquoi, tout en demeurant attachée à la réglementation de l'effectif du bureau, la commission des lois a ouvert raisonnablement aux métropoles la faculté de porter le nombre maximum de vice-présidents à vingt par un accord local recueilli à la majorité des deux tiers des conseillers métropolitains.

Mais cet effectif ne devra pas excéder 30 % de celui du conseil en demeurant, bien entendu, dans le cadre de l'enveloppe indemnitaire initiale. Ce nouvel assouplissement comme le précédent résultant de la loi du 31 décembre 2012 n'entraînera donc aucune charge supplémentaire pour la collectivité.

Votre commission a adopté l'article 31 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 32
(art. L. 3211-1-1 et L. 4221-1-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Délégations de compétences départementales et régionales à la métropole

L'article 32 est le miroir des dispositions prévues par l'article 31 pour l'exercice, par la métropole, de compétences déléguées par le département ou la région.

Il prévoit donc la faculté, pour le département et la région, à leur initiative ou à la demande de la métropole, de transférer à celle-ci, dans les limites de son territoire, certaines de leurs compétences :

1) Pour le département

- tout ou partie des compétences en matière de développement économique ;

- tout ou partie des compétences en matière de personnes âgées, action sociale et aide sociale à l'enfance ;

- construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges (et accueil, restauration, hébergement ainsi qu'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

- tout ou partie des compétences en matière de tourisme, de culture, de construction, d'exploitation et d'entretien des équipements et infrastructures sportives.

2) Pour la région

- La compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées (et l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

- Tout ou partie des compétences en matière de développement économique.

Les modalités du transfert sont précisées par convention (cf. article 31). Celle-ci précise notamment l'étendue et les conditions financières du transfert et, après avis des comités techniques compétents, les conditions dans lesquelles tout ou partie des services régionaux correspondants sont transférés à la métropole.

La commission des lois a adopté un amendement de notre collègue Christian Namy pour exclure l'aide sociale à l'enfance du transfert conventionnel à la métropole de compétences départementales. Il s'agit de préserver la cohérence de l'action du département.

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 32 bis (nouveau) (art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales) Prise en compte, par les régions, des orientations économiques prises par une métropole

Cet amendement, inséré par un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, reprend les dispositions d'un amendement déposé à l'article 2 de notre collègue M. Gérard Collomb.

Il tend à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences du conseil régional, selon lequel ce dernier prendrait en compte, dans ses propres orientations stratégiques en matière de développement économique, la stratégie arrêtée par une métropole située sur le territoire régional.

L'objectif est de favoriser une meilleure coordination des politiques de développement économique définies par les régions et les métropoles sur un même territoire.

Votre commission a adopté l'article 32 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 33 Dispositions spécifiques à la métropole de Nice Côte d'Azur

L'article 33 prévoit les mesures permettant d'assurer la transition, pour la métropole de Nice Côte d'Azur créée sous le régime de la loi du 16 décembre 2010, avec les dispositions prévues par le présent projet de loi.

La première métropole de France

Nice Côte d'Azur est la première et la seule métropole régie par cette nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre instituée en 2010.

Créée au 1er janvier 2012, elle regroupe quatre intercommunalités- la communauté urbaine Nice Côte d'Azur, la communauté de communes de la Vésubie, la communauté de communes de la Tinée, la communauté de communes des stations du Mercantour - et la commune de la Tour-sur-Tinée.

Elle rassemble 42 communes et 550 000 habitants sur un périmètre de 1 400 km2 s'étendant du nord au sud des vallées de la Tinée et de la Vésubie jusqu'au rivage méditerranéen.

1. - L'article 33 assure la jonction entre les deux régimes métropolitains en préservant à la métropole Nice Côte d'Azur les compétences exercées à la date de publication de la loi. Ainsi, si elle devra s'adapter au nouveau format des compétences métropolitaines, elle pourra, en tout état de cause, conserver les compétences qui sont aujourd'hui les siennes, lesquelles seront exercées de plein droit par la métropole « nouveau régime » qui se substituera à l'ancienne.

2. - L'article 33 organise ensuite le régime des biens, règle la situation des personnels ainsi que le sort du mandat des élus de Nice Côte d'Azur :

- l'ensemble des biens, droits et obligations de la métropole actuelle sont transférés à la nouvelle collectivité qui lui est substituée dans tous les actes intervenus à la date de la transformation de l'EPCI.

Il s'agit de la règle traditionnelle applicable notamment en matière de transformation d'un établissement en une autre catégorie d'EPCI à fiscalité propre ;

- le passage au régime nouveau sera sans effet pour le personnel qui sera transféré à la nouvelle métropole dans les conditions de statut et d'emploi qui étaient les siennes ;

- le mandat des conseillers communautaires est maintenu jusqu'à son terme normal au sein du conseil de la nouvelle métropole.

Votre commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 34 (art. L. 5217-21 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Transfert des services et des personnels

L'article 34 règle le sort des services concourant à l'exercice des compétences transférées à la métropole et précise la situation des personnels qui y sont affectés.

1. Les services communaux

Les services ou parties de services correspondants des communes sont transférés dans les conditions du droit commun de l'intercommunalité (cf. article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales).

Les fonctionnaires et contractuels qui y remplissent leurs fonctions en totalité sont transférés à la métropole dont ils relèvent dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

S'ils refusent leur transfert, les agents qui exercent partiellement leurs fonctions dans lesdits services sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel, du président de la métropole selon les modalités fixées par convention entre la commune et la métropole.

Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que, à titre individuel, les avantages collectivement acquis au titre de complément de rémunération avant l'entrée en vigueur du statut de la fonction publique territoriale du 26 janvier 1984.

2. Les services de l'Etat

Les services ou parties de services qui participent à l'exercice du bloc de compétences en matière de logement sont mis à disposition de la métropole par convention.

En revanche, les services intervenant dans la gestion des grands équipements et infrastructures transférés à la métropole le sont selon les modalités prévues aux articles 46 à 54 du présent projet de loi (cf. infra).

3. Les services départementaux et régionaux

Les services ou parties de services du département ou de la région sont transférés par convention sauf si celle-ci les maintient au sein de l'administration départementale ; dans ce cas, ils sont mis à disposition de la métropole.

Cependant, le transfert de plein droit au 1er janvier 2017 de compétences départementales s'accompagne du transfert définitif des services correspondants du département dans les conditions fixées par convention. Celle-ci peut prévoir que le département conservera tout ou partie d'un service à raison du caractère partiel du transfert de compétence.

A défaut de convention conclue avant le 1er avril 2017, le préfet propose dans le mois un projet de convention aux présidents des conseils général et de la métropole qui disposent d'un délai d'un mois pour le signer. S'ils n'y procèdent pas, la date et les modalités du transfert sont fixées par arrêté préfectoral.

Dans l'intervalle du transfert définitif et à compter du 1er janvier 2017, le président du conseil métropolitain donne ses instructions aux chefs des services concernés.

A partir du transfert définitif, les fonctionnaires et non titulaires qui y remplissent en totalité leurs fonctions sont transférés à la métropole et en relèvent dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les fonctionnaires de l'Etat détachés à la date du transfert auprès du département sont placés en position de détachement auprès de la métropole pour la durée de leur détachement restant à courir.

4. Situation des agents non titulaires de droit public et des fonctionnaires

A la date d'entrée en vigueur des transferts définitifs des services, les contractuels du département et de la région deviennent des agents non titulaires de la métropole.

Les fonctionnaires territoriaux lui sont affectés de plein droit.

Ces agents conservent leur régime indemnitaire s'il est plus favorable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis à titre de complément de rémunération avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984.

Les non-titulaires conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat. Les services antérieurement accomplis en qualité de contractuel du département sont assimilés à des services accomplis dans la métropole.


· L'article 34 applique au régime métropolitain les dispositions habituellement prévues pour régir les transferts de service, arrêtées par les lois de transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités locales.

Votre commission en a donc approuvé les principes.

Cependant, par coordination avec la suppression - à l'article 31 - des dispositions prévoyant le transfert de plein droit à la métropole de compétences départementales, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a supprimé, par amendement les dispositions destinées à organiser le sort des services correspondants.

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.


* 93 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 94 Cf. exposé des motifs du projet de loi.

* 95 Selon cette définition, l'aire urbaine est composée d'un pôle urbain (unité urbaine d'au moins 5 000 emplois) et d'une couronne périurbaine comprenant les communes dont 40 % des actifs résidents travaillent dans le pôle ou à proximité.

* 96 Cf. tables rondes organisées par la commission des lois le 24 avril 2013.

* 97 Cf. table ronde sur le projet de métropole de Paris organisée par la commission des lois le 23 avril 2013.

* 98 Cf. table ronde du 24 avril 2013 précitée.