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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

CHAPITRE III LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À LA MÉTROPOLE D'AIX-MARSEILLE-PROVENCE

Article 30 (art L. 5218-1 à L. 5218-5 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Dérogations au régime métropolitain de droit commun

L'article 30 propose de créer, au 1er janvier 2015, la Métropole d'Aix-Marseille-Provence (MAMP).

Son seul nom indique que, contrairement à la métropole lyonnaise, son périmètre excèderait les limites de la communauté urbaine de Marseille. Les promoteurs de ce projet observent que celle-ci, instituée par la loi du 31 décembre 1966, « s'exerce dans un cadre beaucoup trop exigu pour porter la dynamique de développement social et économique de l'agglomération (...) (elle est) composée pour 81 % d'habitants de la ville-centre (...). De plus, la région métropolitaine marseillaise s'est constituée ces trente dernières années autour d'évolutions très contrastées : désindustrialisation et tertiarisation de la ville centre, repositionnement du Port, nouveaux territoires industriels autour de l'Etang de Berre, technologies à haute valeur ajoutée dans le pays d'Aix »88(*).

En conséquence, dérogeant au principe de continuité territoriale qui s'applique normalement à la composition des EPCI à fiscalité propre, il regrouperait l'ensemble des communes aujourd'hui membres de :

- la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole,

- la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence,

- la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance,

- la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile,

- le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence,

- la communauté d'agglomération du Pays de Martigues.

Le territoire ainsi constitué représente les 3/5ème du département des Bouches-du-Rhône, soit 3 148 km2 et 1,8 million d'habitants.

Métropole d'Aix-Marseille-Provence et zonage en aires urbaines

1 - Une déclinaison particulière du régime intercommunal

Contrairement à la Métropole de Lyon, la MAMP demeure un EPCI à fiscalité propre soumis au régime métropolitain de droit commun rénové par l'article 31, sous réserve de spécificités qui tiennent aux éléments constitutifs de son périmètre et aussi à la nécessité de créer les conditions de collaboration entre les territoires pour conduire le projet métropolitain

a) La mise en place d'un niveau intermédiaire d'exercice des compétences

Hormis la fixation de son périmètre par la loi et les limites de ses territoires par décret en Conseil d'Etat qui devra tenir compte des solidarités géographiques préexistantes89(*) lesquelles, d'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, devraient correspondre à celles des EPCI appelés à fusionner, l'article 30 prévoit des modalités particulières de fonctionnement en érigeant les conseils de territoire, organes consultatifs dans le régime de droit commun (cf. infra article 31), en circonscriptions d'exercice de certaines compétences territoriales. Les modalités de fonctionnement des territoires s'inspirent du régime applicable aux arrondissements de Paris, Lyon et Marseille.

Le régime dérogatoire des territoires de la MAMP

1 - Des circonscriptions d'exercice de compétences métropolitaines

Le conseil métropolitain peut déléguer à un conseil de territoire, avec son accord, tout ou partie des compétences communales transférées à l'exception des compétences structurantes maintenues au niveau de la métropole : transports, grandes infrastructures, programmation de schémas en matière de logement, d'urbanisme et de politique de la ville.

Pour l'exercice de ces compétences, le conseil de territoire peut préparer, passer, exécuter et régler les marchés de travaux, fournitures et services non réglementés. Notons que la délégation attribuée à un conseil de territoire l'est de ce seul fait confiée à tous.

Parallèlement, le conseil de territoire, à son tour, peut « déléguer cette délégation » à son président, y compris toute décision concernant les avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget métropolitain.

Enfin, le président du conseil de territoire peut, d'une part, subdéléguer aux vice-présidents les attributions qui lui ont été confiées par celui-ci et, d'autre part, donner délégation de signature aux responsables des services sous son autorité.

Ces délégations prennent fin de plein droit à chaque renouvellement du conseil de la métropole.

2 - Les moyens correspondants

Pour l'exercice de ces attributions, les services de la métropole sont mis en tant que de besoin à disposition du conseil de territoire, par ailleurs doté d'un état spécial dont son président est l'ordonnateur.

L'administration métropolitaine instruira notamment l'ensemble des actes relevant de la commande publique.

Pour l'essentiel, les compétences aujourd'hui assumées par les six EPCI du périmètre et demain transférées à la métropole sont les suivantes :

- SCOT ; schéma de secteur ; PLU ; création et réalisation de ZAC ; constitution de réserves foncières ;

- programme local de l'habitat ;

- plan de déplacement urbain ;

- création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique, portuaire ou aéroportuaire.

b) L'institution d'un organe consultatif

Présidée de droit par le président du conseil de la métropole, la conférence métropolitaine des maires peut être consultée lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de politiques métropolitaines.

Si ses modalités de fonctionnement sont fixées par le règlement intérieur du conseil de la métropole, l'article 30 (art. L. 5218-4 nouveau) prévoit cependant qu'un ou plusieurs vice-présidents dont le nombre ne peut excéder 30 % de l'effectif de la conférence, suppléent le président en cas d'empêchement.

2 - Des conceptions antagonistes


· Concilier les particularismes locaux pour favoriser le développement du territoire

Le président de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, M. Eugène Caselli, a ainsi résumé le paradoxe de la situation locale : « Notre territoire possède un fort potentiel, malheureusement balkanisé entre les intercommunalités »90(*).

Le dispositif proposé par le Gouvernement résulte de l'analyse de la situation des territoires concernés par le projet de métropole : une insuffisante coordination des services publics, particulièrement en matière de transports régies par dix autorités organisatrices et en conséquence des difficultés quotidiennes de déplacement pour les habitants ; des inégalités de richesses ; le défaut d'une politique économique commune qui ne permet pas de valoriser, pour l'ensemble, les activités industrielles, de haute technologie, de services, de recherche, présentes sur le territoire ; l'absence d'un pilotage stratégique.

Le Gouvernement a en conséquence retenu le choix de la fusion des six EPCI existants en une intercommunalité plus intégrée mais dotée d'un mode de fonctionnement plus déconcentré que ne le permet le droit commun réformé par l'article 31 (cf. infra).

Ce projet permettrait un développement plus équilibré et solidaire du périmètre, conduit par un exécutif unique, en respectant les spécificités des différents territoires, une meilleure valorisation de leurs différents atouts qui devraient bénéficier à sa population.

Des oppositions au projet gouvernemental

Pourtant, les différentes consultations auxquelles ont procédé votre commission des lois et son rapporteur ont mis en lumière une opposition résolue de la très grande majorité des élus concernés, notamment celle, proclamée, de 109 des 119 maires.

L'union des maires des Bouches-du-Rhône a présenté un projet alternatif d'établissement public opérationnel de coopération (EPOC) pour « garantir un aménagement durable et solidaire des communes et territoires des Bouches-du-Rhône ». Il regrouperait l'ensemble des communes, le département, le conseil régional et les neuf EPIC à fiscalité propre du département91(*).

L'EPOC


· Attributions

L'établissement serait investi de trois compétences obligatoires :

- les transports (l'EPOC serait autorité unique organisatrice) ;

- le développement économique, y compris l'enseignement supérieur et la recherche ;

- l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement.

Les SCOT, aujourd'hui arrêtés à l'échelle intercommunale, seraient progressivement harmonisés pour définir un schéma métropolitain de développement durable. Le PLU resterait de la compétence communale.


· Gouvernance

L'EPOC serait administré par un conseil d'administration composé de trois collèges représentant respectivement les maires, les intercommunalités, les conseils général et régional.

Un conseil de développement associerait les représentants de la société civile et du monde économique.


· Fonctionnement

- les personnels seraient mis à disposition par les membres de l'EPOC ;

- son budget serait alimenté par le versement transport, les crédits transports de ses membres ainsi que par des contributions de ceux-ci.

Les promoteurs du projet envisagent une évolution institutionnelle du dispositif au 1er janvier 2020 sans se prononcer, cependant, pour la création d'un EPCI à fiscalité propre unique.

3 - La recherche d'une solution réaliste

Confrontée à ce dilemme, votre commission s'est attachée à favoriser l'émergence du projet métropolitain avec la participation de toutes les collectivités concernées.

Votre rapporteur considère que la mise en place d'un établissement intégré doté d'une fiscalité propre demeure la solution la plus appropriée pour harmoniser les inégalités de développement de ce territoire et valoriser ses atouts pour le bénéfice de tous. Il constate cependant qu'à ce jour, les conditions de sa mise en place ne sont pas encore réunies.

C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission des lois a prévu de reporter d'un an -au 1er janvier 2016- la création de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence afin d'approfondir avec les élus des collectivités concernées par ce projet les voies d'une meilleure articulation entre les compétences de celles-ci et les interventions de la métropole. Pour renforcer l'association des élus locaux à la mise en place de la métropole, notamment aux travaux de la mission de préfiguration confiée au préfet Laurent Théry pour conduire le projet92(*), la commission des lois a, à cette fin, retenu le principe de la mise en place de la conférence métropolitaine des maires de l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Pour le reste, la commission a harmonisé en tant que de besoin les modalités spécifiques à la Métropole d'Aix-Marseille-Provence sur le régime métropolitain de droit commun. En outre, afin de mieux tenir compte des réalités du terrain, elle a déconcentré la procédure d'élaboration des PLU au niveau des territoires en réservant au conseil de la métropole la décision de les approuver pour vérifier leur compatibilité avec le SCOT métropolitain.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.


* 88 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 89 Dans le régime de droit commun, les limites des territoires sont fixées sur proposition du président du conseil métropolitain à la majorité qualifiée de ses membres (cf. infra art. 31).

* 90 Cf. table ronde sur le projet de métropole d'Aix-Marseille Provence organisée par la commission des lois le 23 avril 2013.

* 91 Aux établissements visés par le projet de métropole, s'ajoutent les trois communautés de communes Rhône Alpilles Durance, Arles Crau Camargue Montagnette et de la vallée des Baux et des Alpilles.

* 92 Un décret devrait prochainement élargir sa composition et renforcer ses prérogatives.