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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À LA MÉTROPOLE DE LYON

Les articles 20 à 29 créent la Métropole de Lyon et organisent pour le département du Rhône les conséquences de sa mise en place.

Article 20 (art. L. 3611-1 à L. 3611-3, L. 3621-1 à L. 3621-4, L. 3631-1 à L. 3631-8, L. 3632-1 à L. 3632-4, L. 3633-1 à L. 3633-4, L. 3641-1 à L. 3641-8, L. 3642-1 à L. 3642-5, L. 3651-1 à L. 3651-3, L. 3661-1, L. 3662-1 à L. 3662-12, L. 3663-1 à L. 3663-6, L. 4133-3 et L. 5721-2 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Statut particulier de la Métropole de Lyon

L'article 20 met en oeuvre l'article 72, alinéa premier, de la Constitution pour créer, au 1er avril 2015, une nouvelle collectivité territoriale résultant de la fusion de la communauté urbaine de Lyon (le Grand Lyon) et de la portion du département du Rhône sur le périmètre métropolitain.

Cette intégration originale reflète celle du territoire de la future métropole.

Les chiffres clés du projet de métropole de Lyon

- Deuxième aire urbaine de France : 2,1 millions d'habitants ;

- Lyon, 3ème ville française par sa population : 479 803 habitants ;

- Communauté urbaine de Lyon : 58 communes ; 1,2 million d'habitants ;

- Densité de population : 356 h/km2 dans l'aire urbaine ; 2 484 h/ km2 à l'intérieur du Grand Lyon ;

- 44 % de l'emploi salarié et non salarié du Grand Lyon au sein de la ville-centre, ainsi que 48 % des entreprises.

Source : étude d'impact du projet de loi.


· Un statut novateur dans la République décentralisée

Le dispositif proposé pour régir la future métropole de Lyon constitue un statut original et spécifiquement adapté aux caractéristiques de l'agglomération lyonnaise.

Il prouve aussi la souplesse du régime constitutionnel de l'organisation des collectivités territoriales de la République qui permet d'ajuster l'administration locale aux atouts comme aux contraintes des territoires. L'ancienne organisation uniforme de la France jacobine a décidément vécu et la loi offre de nombreux outils juridiques pour valoriser les potentialités des territoires.

Après l'échec du référendum, le 7 avril dernier, sur la fusion des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin avec la région Alsace, l'article 20 constitue, hors Paris, la première altération à l'organisation uniforme de la France métropolitaine en départements.

En effet, si le Rhône ne disparaît pas en tant que collectivité territoriale, ses limites administratives sont profondément modifiées ainsi que sa consistance et, désormais, il devra coexister avec la partie, érigée en collectivité sui generis, dont il aura été amputé avec sa capitale régionale.

La communauté urbaine de Lyon

Source : Ministère de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.

Son nouveau chef-lieu sera fixé par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui pourra continuer à se réunir à Lyon (cf. article L. 3621-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) et du conseil municipal concerné.

Pour notre collègue Michel Mercier, ancien président du conseil général, aujourd'hui conseiller général du Rhône, le département « résiduel » fort de 440 000 habitants - ce qui le classera au 51ème rang des départements français par la population - et d'une croissance annuelle de 1,1 % sera en conséquence viable78(*).

La réorganisation territoriale, selon Mme Danielle Chuzeville, présidente du conseil général du Rhône, imposera une articulation de l'action départementale avec les communes et intercommunalités ainsi qu'avec la métropole qui concentrera « les principaux atouts culturels ». Il reviendra aux acteurs locaux de s'entendre.

1. Une collectivité hybride

Conséquence logique des conditions de sa création, le régime législatif de la Métropole de Lyon constitue un livre nouveau de la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée au département.

Le nouvel article L. 3611-2 s'attache à fixer les objectifs de la collectivité tout en définissant les éléments du fait métropolitain : espace de solidarité - tout comme les EPCI à fiscalité propre - « pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de son territoire (...) au moyen des infrastructures, réseaux et équipements structurants métropolitains ».

Lyon sera sa capitale.

Son caractère mixte marque les organes de la nouvelle collectivité qui empruntent tout à la fois à l'intercommunalité et au département.

2. L'organisation métropolitaine au carrefour des entités constitutives

La métropole comprendra trois organes : une assemblée délibérante, des conférences locales et une conférence métropolitaine des maires.

a) Le conseil de la métropole

Le nombre et la répartition des sièges de conseillers métropolitains sont fixés au sein de l'aire métropolitaine selon les modalités applicables aux communes membres d'une communauté urbaine ou d'une métropole de la loi du 16 décembre 2010 (cf. article L. 5211-6-1-III et IV du code général des collectivités territoriales).

Mais le régime électoral du conseil de la métropole est renvoyé au code électoral sans plus de détails.

Son organisation interne prévoit l'élection d'une commission permanente qui peut exercer, par délégation, une partie de ses attributions. Elle est composée du président, de vice-présidents - au plus au nombre de 25 et de 30 % de l'effectif du conseil - et, le cas échéant, d'autres conseillers métropolitains.

Le président est soumis à un régime d'incompatibilité spécifique : il ne peut parallèlement être président du conseil général ou régional, membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

Le régime indemnitaire des conseillers métropolitains est fixé par référence à celui d'un département de plus de 1,25 million d'habitants : le taux maximal de l'indemnité de fonction brute mensuelle est de 70 % du montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, soit 2 661,03 euros.

Le taux maximal de l'indemnité de fonction du président et des vice-présidents avec délégation est respectivement égal au traitement de référence majoré de 45 % (5 512,13 euros) et à l'indemnité maximale de conseiller majorée de 40 %. Cette dernière peut être majorée de 10 % pour les autres membres de la commission permanente.

b) Les conférences locales des maires

L'article 20 (article L. 3633-1 nouveau) prévoit l'institution de conférences locales des maires sur les périmètres déterminés par le conseil métropolitain.

Présidées par le président de la métropole, ces conférences pourront être consultées lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de ses politiques.

Il s'agit donc d'une création, par la loi, d'instances dont l'avis relèvera de la libre appréciation de l'assemblée délibérante et qui pourraient, dans le silence de la loi, être instituées par le règlement intérieur au nom du principe de libre organisation des collectivités territoriales.

c) La conférence métropolitaine

En revanche, les maires pourront débattre de « tous sujets d'intérêt métropolitain ou relatifs à l'harmonisation de l'action » de la métropole et des communes au sein de la conférence métropolitaine : présidée de droit par le président de la métropole, cette instance de coordination comprend les maires des communes du périmètre et se réunit au moins chaque année.

Elle est chargée d'élaborer, dans les six mois suivant chaque élection municipale, un projet de pacte de cohérence entre métropole et communes, qui « propose une stratégie de délégation de compétences » métropolitaines aux communes.

Parallèlement, hors pacte, l'article 20 (article L. 3633-4 nouveau) prévoit des délégations conventionnelles pour la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs compétences :

- de la métropole à une ou plusieurs communes de son territoire ou à un ou plusieurs établissements publics ;

- de ces communes ou établissements à la métropole.

La convention, qui fixe les modalités financières et patrimoniales de ces délégations, peut aussi prévoir celles de la mise à disposition de tout ou partie des services métropolitains intéressés.

3. Les moyens à disposition de la politique métropolitaine

Aux compétences métropolitaines exercées de plein droit en lieu et place des collectivités préexistantes, s'ajoute la faculté de les compléter par des délégations de la région et de l'Etat.

L'ensemble peut répondre à la vision métropolitaine exprimée par M. David Kimelfeld, adjoint au maire de Lyon et vice-président du Grand Lyon : « une métropole qui s'inscrive dans la compétition européenne mais avec les outils de la cohésion sociale, qui ait une stratégie partagée et le souci de la proximité »79(*).

a) Un bloc unifié de compétences de plein droit

Sa double-nature conduit donc la métropole de Lyon à exercer deux types majeurs de compétences :

- d'une part, celles d'une intercommunalité, en l'occurrence celles d'une métropole par l'effet de l'article 2080(*). Elles vont donc s'ajouter à celles aujourd'hui exercées par la communauté urbaine, qui les recoupent largement ;

- d'autre part, celles dévolues au département.

La métropole pourra conventionner avec les communes de son périmètre pour leur déléguer la gestion de l'action sociale en faveur des personnes âgées, des jeunes et des familles en difficulté, et d'aide sociale à l'enfance.

Sur le premier point, cependant le régime lyonnais se distingue du droit commun : l'intervention de la métropole en matière de soutien et d'aide aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche est soustraite des compétences communales qu'exercera la métropole de Lyon ; en revanche, celle-ci assurera la défense extérieure contre l'incendie, service public organisé par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011.

Les conséquences de la création de la nouvelle collectivité territoriale
en matière de coopération locale

L'article 20 (nouvel article L. 3641-8 du code général des collectivités territoriales) régit les conséquences de l'exercice par la métropole des compétences communales et départementales pour les outils de coopération :

- la métropole sera substituée de plein droit aux syndicats de communes ou mixtes dont le périmètre est identique au sien ou totalement inclus dans le sien ;

- elle sera substituée aux communes situées sur son territoire et à leurs établissements publics au sein du syndicat dont le périmètre est partiellement inclus dans son périmètre ;

- elle sera membre de droit des syndicats mixtes auxquels, à la date de la première réunion de son conseil, appartient le département du Rhône qui, naturellement, demeure membre de droit de ces syndicats.

b) Des compétences contractualisées

La métropole lyonnaise pourra tout d'abord exercer des compétences régionales dans les conditions du droit commun de la délégation entre collectivités territoriales ou EPCI à fiscalité propre.

L'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui en a fixé l'entrée en vigueur au 1er janvier 2015 et modifié par l'article 2 du présent projet de loi, permet à une collectivité territoriale par convention de déléguer à une collectivité relevant d'une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre une de ses compétences.

Il s'agit donc d'une délégation et non d'un transfert. Aussi, la compétence sera exercée au nom et pour le compte de la collectivité délégante.

L'Etat, pour sa part, pourra déléguer à la métropole un bloc insécable de cinq compétences en matière de logement :

- attribution des aides à la pierre ;

- gestion du contingent préfectoral de logements pour les personnes prioritaires ;

- droit à un logement décent et indépendant (DALO) ;

- procédures de réquisition liées à ce dispositif ;

- gestion des dispositifs concourant à l'hébergement d'urgence et financement des organismes et dispositifs qui y contribuent.

Exercées au nom et pour le compte de l'Etat, ces compétences seront régies par une convention conclue pour une durée de six ans renouvelable. Le préfet pourra, cependant, la dénoncer au terme de trois ans « si les résultats de son exécution sont insuffisants au regard des objectifs définis ».

c) Des dispositifs complémentaires

Lorsqu'ils ont une incidence ou un impact sur son territoire, la métropole de Lyon sera naturellement associée de plein droit à l'élaboration, à la révision et à la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement, qu'ils soient de la compétence de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics.

Il en sera de même pour l'élaboration du contrat de plan Etat-région, dont un volet sera spécifique au territoire métropolitain.

L'intervention de la métropole dans ces procédures permettra un développement coordonné de son périmètre et la prise en compte de ses objectifs.

Par ailleurs, si elle le souhaite, l'Etat pourra lui transférer par décret la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructure à titre gratuit.

Les modalités de transfert seront précisées par décret.

4. Les pouvoirs de police du président du conseil métropolitain

a) Les domaines d'attribution

L'article 20 (article L. 3642-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) confère au président de la métropole les pouvoirs de police administrative lui permettant de réglementer dans les domaines transférés à la nouvelle collectivité :

- l'assainissement ;

- la collecte des déchets ménagers ;

- le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage ;

- la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans les établissements de la métropole ;

- la police de la circulation et du stationnement sur l'ensemble des voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation ;

- la police de la conservation sur les voies du domaine public routier de la métropole ;

- la délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi ;

- la réglementation de la défense extérieure contre l'incendie.

Les transferts du pouvoir de police du maire au président du conseil de la métropole, déjà prévus pour les EPCI à fiscalité propre mais assortis de la faculté, pour les maires, de s'opposer au transfert de leur pouvoir de police81(*), seront donc les suivants :


· En matière d'assainissement

- dispositions particulières pour la protection de la santé publique ;

- dérogations au délai de raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte des eaux usées ;

- délivrance ou retrait des autorisations du déversement d'effluents non domestiques dans le réseau public de collecte ; cette attribution, cependant, accompagne la compétence en matière de collecte, et si celle-ci est transférée à un EPCI ou à un syndicat mixte, son président en est automatiquement le titulaire (cf. article L. 1331-10 du code de la santé publique).


· Les modalités de collecte des déchets ménagers (collectes sélectives).


· L'interdiction du stationnement des gens du voyage en dehors des aires d'accueil aménagées.


· La réglementation de la circulation et du stationnement à l'intérieur et hors agglomération (cf. infra article 36) ;


· La délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi (cette attribution est érigée en police spéciale aux termes de l'article 36 du projet de loi, qui prévoit son transfert au président de l'EPCI à fiscalité propre dès lors que celui-ci détient la compétence en matière de voirie).


· La réglementation de la défense extérieure contre l'incendie.

Le président de la métropole transmettra ses arrêtés aux maires des communes concernées pour assurer leur information.

b) Les agents chargée du respect des règlements de police

L'article 20 précise les moyens à la disposition du président du conseil de la métropole pour veiller au respect des décisions prises en vertu de ses pouvoirs de police.

Il s'agit tout d'abord des agents de la métropole habilités et assermentés des services de désinfection et des services d'hygiène et de santé.

Le président peut aussi recourir à des policiers municipaux.

La métropole est assimilée à un EPCI pour le recrutement et la gestion des agents de police municipale. Elle pourra également, à la demande de plusieurs communes, recruter des agents pour les mettre à leur disposition. L'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure prévoit déjà une faculté analogue pour les EPCI à fiscalité propre.

Par ailleurs, la métropole peut, avec l'accord de la commune d'implantation, acquérir, installer et entretenir des dispositifs de vidéo protection et mettre à disposition des communes intéressées du personnel pour visionner les images.

L'intervention de la métropole conduit M. Jean-Paul Bret, maire de Villeurbanne, à s'interroger sur l'articulation des pouvoirs de police des maires et du président du conseil métropolitain, ainsi que de leurs services respectifs de police municipale.

Les dispositions proposées rejoignent l'intérêt porté par votre rapporteur aux mutualisations, trop rares encore, dont il a pu mesurer la pertinence lors de la mission d'information conduite avec notre collègue François Pillet sur les polices municipales : de nature à lutter contre les inégalités territoriales en abaissant pour chacun des bénéficiaires le coût financier de l'opération, tant en personnels qu'en équipements, la mise en commun des moyens renforce la sécurité des territoires tout en préservant le pouvoir de police générale des maires82(*).

De même, l'article 20 prévoit, comme aujourd'hui pour les communautés urbaines et les métropoles, l'intervention métropolitain en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance : sous réserve du pouvoir de police des maires, son président animera et coordonnera les actions y concourant.

Un conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance sera institué sauf opposition d'une ou plusieurs communes représentant au moins la moitié de la population totale de la métropole.

5. Le régime des biens et des personnels

L'article 20 (article L. 3651-1 à L. 3651-3) règle le sort des biens et des services concernés par la transformation de la communauté urbaine en métropole et par le transfert de compétences départementales.

Régime des biens et droits

1 - Les biens et droits des communes du périmètre et du département du Rhône

- Ils sont mis de plein droit à la disposition de la métropole par la collectivité détentrice et font l'objet d'un procès-verbal qui en précise la consistance et la situation juridique.

- Dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de la métropole, ils lui sont transférés en pleine propriété.

- Les biens et droits appartenant à la communauté urbaine sont transférés à la métropole en pleine propriété par accord amiable. S'ils étaient mis à disposition par les communes, le transfert de propriété est réalisé entre celles-ci et la métropole.

- En cas de conflit, ils sont réalisés par décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée par arrêté ministériel des maires, des présidents du conseil métropolitain et du conseil général.

- Ces transferts ont lieu à titre gratuit et ne donnent lieu au versement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

- La métropole est substituée de plein droit dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties.

2 - Les services du domaine public routier de la communauté urbaine et du département sur l'aire métropolitaine sont transférés dans le domaine public routier de la métropole.

Le transfert des services

1 - Les services ou parties de services des communes qui participent à l'exercice des compétences communales sont transférés dans les conditions prévues pour les EPCI.

2 -La date et les modalités du transfert des services départementaux sont fixées par une convention prise après avis du comité technique compétent.

Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, cette convention peut prévoir que le département conservera tout ou partie du service concerné à raison du caractère partiel du transfert de compétences.

A défaut de convention passée avant le 1er juillet 2015, le préfet propose dans le mois un projet de convention aux présidents du conseil général et du conseil de la métropole qui disposent d'un mois pour la signer. A défaut, la date et les modalités du transfert sont fixées par arrêté ministériel.

Dans l'attente du transfert définitif, le président du conseil métropolitain donne ses instructions aux chefs des services départementaux.

3 - Les services ou parties de services de l'Etat qui participent à l'exercice de compétences déléguées sont mis à disposition par convention.

Pour les compétences transférées, ils sont transférés dans les conditions prévues aux articles 46 à 54 du présent projet de loi (cf. infra).

Situation individuelle des agents

1 - L'ensemble des personnels de la communauté urbaine relève de plein droit de la métropole dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis.

2 - A la date d'entrée en vigueur des transferts définitifs des services ou parties de services auxquels ils sont affectés, les agents non titulaires de droit public du département deviennent des contractuels de la métropole et les fonctionnaires territoriaux sont affectés de plein droit à la métropole.

Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis.

Les non-titulaires conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat. Les services antérieurement accomplis en qualité de contractuel du département sont assimilés à des services accomplis dans la métropole.

Les fonctionnaires de l'Etat détachés à la date du transfert auprès du département sont placés en position de détachement auprès de la métropole pour la durée de leur détachement restant à courir.

6. Des ressources


· Les recettes fiscales et les redevances

Il est proposé d'insérer un titre VI relatif aux dispositions financières et comptables applicables à la Métropole de Lyon au sein du livre sixième de la troisième partie du code général des collectivités territoriales. Il définit les recettes fiscales, les redevances et les concours budgétaires de l'État dont bénéficierait la Métropole de Lyon, ainsi que les dispositifs de péréquation et les modalités d'évaluation et de compensation des transferts de charges entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon.

Les recettes et les dépenses afférentes à l'exercice des compétences des départements, qui seraient assumées par la Métropole de Lyon, feraient l'objet d'un budget annexe permettant de les individualiser (article L. 3661-1).

A compter du 1er janvier 2016, la Métropole de Lyon percevrait les ressources suivantes (article L. 3662-1) :

- des taxes et redevances perçues par les communes et prévues par le titre III du chapitre III du livre troisième de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales83(*), sous réserve que la Métropole exerce les compétences lui permettant de les percevoir ;

- des recettes fiscales et non fiscales de la section de fonctionnement perçues par le département ;

- la taxe additionnelle départementale à la taxe de séjour, la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité et les redevances dues pour le transport et la distribution de l'électricité et du gaz et celles dues pour le transport d'hydrocarbures et de produits chimiques par canalisation, qui sont aujourd'hui perçues sur le futur périmètre de la Métropole de Lyon. Le produit de l'ensemble de ces recettes serait individualisé dans le budget spécial prévu à l'article L. 3661-1 nouveau ;

- les ressources actuelles de la communauté urbaine de Lyon.

Par ailleurs, les taxes et impositions perçues par voie de rôle pour le compte du département seraient attribuées mensuellement, à raison d'un douzième de leur montant total, à la Métropole de Lyon (article L. 3662-2).

Un protocole financier général devrait être signé, au plus tard le 31 décembre 2015, entre la Métropole de Lyon et le département du Rhône, afin de préciser les conditions de reprise des dettes du département préexistant entre les cocontractants, les formules d'amortissement des investissements et les procédures comptables de transfert de l'actif et du passif consécutives à la création de la Métropole de Lyon. Il serait établi par la commission locale de l'évaluation des charges. En cas d'échec de celle-ci, il reviendrait au représentant de l'État de fixer, au plus tard le 31 mars 2016, les conditions de ce protocole (article L. 3662-3).


· Les concours financiers de l'État

En matière de concours financiers de l'État, la Métropole de Lyon bénéficierait (articles L. 3662-4 à L. 3662-9) :

- d'une attribution au titre de la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- de la part « forfaitaire » de la dotation globale de fonctionnement du département du Rhône ;

- éventuellement de la part « péréquation » de la dotation globale de fonctionnement du département du Rhône, selon les dispositions prévues aux articles L. 3334-4, L. 3334-6, L. 3334-6-1 et L. 3334-7 ;

- de la dotation de base et de la garantie de la DGF du département ;

- de la dotation globale d'équipement ;

- du produit des amendes de police relatives à la circulation routière.


· Péréquation des ressources fiscales

La Métropole de Lyon serait bénéficiaire du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du Fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des départements. Les modalités d'application de ces deux fonds à la Métropole seraient définies par un décret en Conseil d'État (articles L. 3662-10 à L. 3662-12).


· Transferts de charges

Les transferts de compétences entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon ainsi que tout accroissement de charges net qui en résulterait pour celle-ci seraient accompagnés du transfert concomitant à la Métropole de Lyon des ressources nécessaires à l'exercice normal des compétences concernées (articles L. 3663-1 à L. 3663-3). Ces dispositions s'inspirent directement de celles de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales qui fixent les principes de la compensation des transferts de compétences de l'État vers les collectivités territoriales.

Les charges liées à l'exercice des compétences transférées feraient l'objet d'une évaluation préalable, réalisée par la commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées. Celle-ci serait composée de quatre représentants du conseil de la communauté urbaine de Lyon, remplacés par quatre représentants de la Métropole de Lyon après la création de cette dernière, de quatre représentants du conseil général du Rhône ainsi que du président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente, qui en assurerait la présidence. Ce dernier désignerait, pour être remplacé en cas d'empêchement ou d'absence, un magistrat de la même chambre. Le représentant de l'État dans le département pourrait, en fonction de l'ordre du jour, assister aux réunions de la commission locale.

La commission serait consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées. Elle ne pourrait se réunir que si le nombre des membres présents serait au moins égal à quatre. Si ce quorum n'était pas atteint, une nouvelle convocation serait adressée aux membres. La commission délibèrerait quel que soit le nombre de membres présents à la réunion suivante. Elle pourrait faire appel à des experts. Ses conclusions seraient rendues au plus tard le 1er janvier 2016. En cas d'égalité des voix, celle du président serait prépondérante.

Les charges transférées devraient être équivalentes aux dépenses consacrées, préalablement à la création de la Métropole de Lyon, par le département du Rhône sur le territoire métropolitain (article L. 3663-4). Ces charges seraient éventuellement diminuées du montant des réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. Il reviendrait à la commission locale sur l'évaluation des charges des transferts de compétences de fixer, à la majorité des deux tiers, les périodes de référence et les modalités d'évaluation des dépenses engagées par le département.

A défaut d'accord, le droit à compensation des charges d'investissement transférées serait égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, fonds européens et fonds de concours, qui figureraient dans les comptes administratifs du département et concernant le territoire de la Métropole. Les dépenses seraient constatées sur les dix années précédant le transfert des compétences. Ce délai serait de cinq ans pour la compétence voirie. Il en serait de même pour les compétences transférées par le département que ce dernier assurait depuis moins de dix ans. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation seraient actualisées en fonction de l'indice des prix de la formation brute de capital fixe des administrations, constaté à la date du transfert.

Pour les charges de fonctionnement, à défaut d'accord entre les membres de la commission locale, le droit à compensation serait égal à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département du Rhône, relatives au territoire de la Métropole de Lyon. Elles seraient constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétence. Les dépenses prises en compte seraient actualisées en fonction de l'indice des prix à la consommation, à la date du transfert.

En 2015, année de la création de la Métropole de Lyon, le département du Rhône continuerait de bénéficier de l'ensemble des ressources fiscales et des concours financiers dans ses limites territoriales antérieures à la création de la Métropole. Les charges liées au transfert de compétences du département vers la Métropole seraient compensées par le versement d'une dotation globale de compensation provisoire, par le département, pour lequel elle constituerait une dépense obligatoire (article L. 3663-6).

A compter de 2016, les charges transférées seraient compensées par le transfert du département du Rhône à la Métropole de Lyon, des ressources suivantes :

- une part des ressources fiscales et de concours financiers perçus préalablement par le département ;

- le versement des attributions allouées au titre du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, perçu par le département ;

- le concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, perçu par le département ;

- le concours destiné à couvrir une partie du coût de la prestation de compensation du handicap ;

- une dotation globale de compensation des charges transférées, qui représente le solde.

En cas de solde positif entre les charges et les ressources transférées, la loi de finances organiserait le versement à la Métropole de Lyon d'une dotation globale de compensation des charges transférées et la diminution concomitante, à due concurrence, du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques transféré au département du Rhône, du produit des taxes sur les conventions d'assurance et, en cas d'insuffisance, du produit des impositions directes locales perçues par le département.

En cas de solde négatif, la loi de finances prévoirait l'abondement, par l'État, de la dotation générale de décentralisation du département du Rhône et organiserait la diminution concomitante, et à due concurrence, du produit des impôts transférés à la Métropole de Lyon.


· Un projet de simplification et de lisibilité de l'action locale

Le projet de métropole lyonnaise rompt l'uniformité de l'organisation territoriale de la métropole hors Paris.

Il est facilité par les caractères propres à son territoire avec la concentration des trois quarts de la population rhodanienne dans l'agglomération, l'ancienneté de la communauté urbaine et donc de l'habitude des collectivités à travailler ensemble.

Son schéma est simple puisque la nouvelle collectivité s'inscrira dans les limites actuelles de la communauté urbaine en aspirant, sur ce périmètre, le département84(*).

Reste aux élus métropolitains à trouver la voie pour préserver la cohérence de l'ensemble de l'ancien territoire départemental afin d'éviter des déséquilibres préjudiciables aux deux collectivités.

Pour votre rapporteur, l'initiative lyonnaise est exemplaire en ce qu'elle unit développement et solidarité. En effet, si elle est un élément moteur de développement économique, elle doit aussi conduire une politique de solidarité et de développement social.

Il conviendra encore pour le législateur de parachever le statut proposé en fixant le régime électoral de la nouvelle collectivité territoriale.

Votre commission des lois a donc approuvé l'économie générale du dispositif proposé pour la métropole de Lyon.

Sur la proposition de son rapporteur, de nos collègues Gérard Collomb et Michel Mercier, elle l'a cependant amendé sur plusieurs points au-delà des diverses rectifications et précisions rédactionnelles.

1) Préciser la gouvernance de la métropole et favoriser la démocratie de proximité

Le pacte de cohérence métropolitain qui propose une stratégie de délégation des attributions de la métropole aux communes, a été précisé afin d'y intégrer les délégations de compétences communales à la métropole et prévoir son adoption par le conseil métropolitain.

Afin de favoriser la prise en compte, au niveau métropolitain, des préoccupations et des demandes des communes, la commission, par un amendement, a également investi leurs maires du droit de décider la réunion de la conférence métropolitaine : la demande devra alors réunir la moitié au moins des exécutifs communaux.

Parallèlement, pour mieux tenir compte des enjeux territoriaux, la métropole pourra conventionnellement déléguer aux communes de son périmètre la gestion de certaines de ses compétences sans les limiter à l'action sociale.

2) Ajuster les compétences de la métropole

a) Des modifications au bloc de compétences communales

1 - La commission a tout d'abord élargi le champ des compétences exercées en lieu et place des communes :

- d'une part, en matière d'aménagement de l'espace, en l'ouvrant à l'ensemble des opérations d'aménagement plutôt qu'au seul dispositif de la zone d'aménagement concerné (ZAC). Or, une opération d'aménagement peut être créée et réalisée hors ZAC ;

- d'autre part, en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie, en étendant la concession de la distribution publique d'énergie - prévue par l'article 20 pour la seule électricité - au gaz et à la chaleur.

La métropole pourra notamment participer au capital des sociétés de développement régional et une fois créées, de celles instituées pour accélérer les transferts de technologie.

Les équipements culturels, socio culturels, socio éducatifs et sportifs existants d'intérêt métropolitain pourront être transférés à la métropole en pleine propriété par convention entre la métropole et la commune ou l'établissement public concerné.

La compétence relative à l'organisation de la mobilité urbaine s'étendra aux abris des voyageurs.

Celle concernant les sites funéraires a été limitée à leur intérêt métropolitain. Celui-ci sera déterminé à la majorité des deux tiers des conseillers métropolitains.

2 -En revanche, elle a supprimé la compétence prévue en matière d'orientation et de gestion de maisons de services au public : la définition des obligations de service public afférentes pour assurer la présence effective de certains services sur le territoire en cas d'inadaptation de l'offre privée est une nouvelle compétence confiée aux EPCI à fiscalité propre par l'article 20 du projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, déposé parallèlement au présent projet de loi. Les établissements pourront confier la mise en oeuvre des services ainsi définis à un opérateur sélectionné par appel d'offre en contrepartie d'une compensation.

Il apparaît hasardeux et de mauvaise pratique législative de prévoir une compétence instituée par un autre projet de loi dont le calendrier d'examen n'est pas encore connu. En tout état de cause, en sa qualité de collectivité territoriale, la métropole de Lyon pourra participer au dispositif des maisons des services publics dans le cadre de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

A de même été supprimée -à titre conservatoire- la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques pour conduire des travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence réalisés dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). La commission a considéré qu'une gestion cohérente des bassins dépassait le seul périmètre métropolitain et qu'il convenait de réfléchir au niveau le plus pertinent pour l'exercice de cette compétence.

b) Conforter la responsabilité de l'Etat en matière de solidarité nationale

La commission a resserré le bloc de compétences que l'Etat peut déléguer à la métropole pour en soustraire celles relatives au droit au logement - y compris les procédures de réquisition - et à l'hébergement d'urgence.

Ces responsabilités éminentes relèvent, en effet, de la solidarité nationale et donc de l'Etat qui doit en assurer l'effectivité sur l'ensemble du territoire national pour assurer l'égalité d'accès des bénéficiaires à ces services.

En revanche, la métropole exercera de plein droit, par délégation, les aides à la pierre.

c) Rationaliser l'exercice des compétences

Le dispositif conventionnel de délégation de gestion de certains équipements ou services a été ouvert aux communes et établissements publics hors métropole ainsi que le prévoit déjà le régime en vigueur des métropoles.

3) Préciser le régime juridique de la métropole

La commission a complété sur plusieurs points le régime juridique de la métropole :

- la collectivité sera substituée à l'actuelle communauté urbaine au sein du pôle métropolitain qu'elle a constitué avec les communautés d'agglomération de Saint-Etienne Métropole, Porte de l'Isère et du Pays Viennois ;

- les maires des communes du périmètre pourront s'opposer au transfert de leur pouvoir de police permettant de réglementer certaines compétences transférées à la métropole selon les modalités prévues par les EPCI à fiscalité propre ;

- dans un souci de bonne administration, les services de la métropole pourront être mis à disposition des communes qui pourront, avec elle, créer des services communs.

4) Préciser les dispositions relatives au transfert de compétences

En matière financière, votre commission a adopté huit amendements de notre collègue M. Gérard Collomb.

Ainsi, votre commission a précisé le contenu du protocole financier général passé entre la future Métropole de Lyon et le département du Rhône, afin que soit abordé le partage de l'ensemble des éléments d'actif et de passif ainsi que les conditions de valorisation des engagements hors bilan qui pourraient être transférés par la reprise, par la Métropole, des contrats en cours précédemment contractés par le département.

Elle a supprimé les dispositions relatives à la création et au fonctionnement de la commission locale pour l'évaluation des charges et ressources transférées, qui font l'objet d'un article additionnel après l'article 28.

Par ailleurs, afin de favoriser une évaluation préalable sincère des charges transférées du département du Rhône à la Métropole de Lyon, votre commission :

- a spécifié que la valorisation des charges transférées entre les deux collectivités tienne compte des éventuels engagements hors bilan, c'est-à-dire l'ensemble des dépenses antérieures constatées sur le territoire métropolitain et des engagements juridiques pris par le département préexistant à la création de la Métropole et qui devront ensuite être assumés par cette dernière ;

- a restreint le calcul du volume moyen des dépenses d'investissement aux trois exercices les plus récents, pondéré par la part moyenne représentée par les investissements affectés au territoire métropolitain, dans le total des investissements réalisés au cours des six dernières années sur l'ensemble du territoire du département du Rhône ;

- a estimé plus pertinent de prendre en compte, pour permettre une évaluation des charges de fonctionnement transférées, le compte administratif du dernier exercice précédent la création de la Métropole, corrigé par le taux de croissance annuel moyen des dépenses de fonctionnement constaté au cours des derniers exercices ;

S'agissant de la question de la répartition des ressources entre les deux collectivités, votre commission a adopté le principe selon lequel une dotation de compensation provisoire serait versée par chaque collectivité à la seconde afin d'assurer l'égalité des taux d'épargne nette courante du département et de la Métropole.

Enfin, elle a ajouté la Métropole de Lyon à l'énumération des personnes publiques susceptibles de conclure des conventions de mutualisation des services entre collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. L. 2581-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Régime législatif des communes de l'aire métropolitaine

L'article 21 entend préciser la situation juridique des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon en énonçant qu'elles sont soumises au régime communal sous réserve « notamment » des transferts de compétences opérés par la loi (cf. article 20) au profit de la nouvelle collectivité.

Sur ce point, M. Jean-Paul Bret, maire de Villeurbanne, s'interroge sur la pertinence de certains transferts.

Le régime des communes de l'agglomération ne se différenciera de leur situation présente de membres de la communauté urbaine que par un plus large dessaisissement de leurs compétences. Le nouveau statut de la métropole lyonnaise, collectivité territoriale de plein exercice et non plus EPCI à fiscalité propre, appelle une clarification de leur champ d'intervention.

Compétences des communes de la métropole de Lyon

Si les communes situés sur le territoire métropolitain seront, après création de la métropole de Lyon, dessaisies principalement de leurs compétences en matière de logement, d'eau, d'assainissement et de déchets, de transports, de voirie, d'énergie, de sites funéraires, de tourisme, de développement social et de coopération décentralisée, elles demeureront compétentes notamment pour les décisions individuelles en matière d'urbanisme, certains services publics communaux (scolaire, santé, action sociale, enfance, emploi et insertion professionnelle), leurs établissements culturels et sportifs.

Les compétences communales seront donc les suivantes :

1 - En matière d'urbanisme

- délivrance des certificats d'urbanisme, des permis de construire, de démolir et d'aménager ; autorisations de lotir, autres autorisations d'urbanisme ;

- décision sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable ;

- exercice du droit de préemption urbain et du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet d'aménagement commercial ;

- exercice du droit de priorité ;

- instauration de certaines taxes et participations d'urbanisme.

2 - En matière d'eau et d'assainissement

- aménagement, entretien et exploitation des cours d'eau, canaux, lacs et plans d'eau appartenant à la commune (en partie).

3 - Service public des opérations funéraires

4 - En matière d'éducation

- ressort des écoles publiques au sein de la commune ;

- implantation, construction et gestion des écoles maternelles et élémentaires, gestion des personnels ATSEM et TOS correspondants ;

- participation aux frais de fonctionnement des écoles maternelles, classes enfantines et écoles élémentaires publiques et des écoles privées sous contrat recevant des élèves de la commune de résidence ;

- participation aux frais de fonctionnement des écoles privées sous contrat d'association ;

- aides à la scolarité aux élèves des écoles primaires (maternelles et élémentaires) ;

- restauration scolaire des écoles primaires (maternelles et élémentaires) ;

- organisation d'activités périscolaires ;

- construction, reconstruction, extension, grosses réparations et équipement des locaux destinés au logement des étudiants ;

- création et financement des centres publics d'orientation scolaire et professionnelle.

5 - En matière de santé

- exécution du service communal de désinfection pour les communes de 20 000 habitants et plus ;

- exécution du service communal d'hygiène et de santé ;

- aide à l'installation et au maintien des professionnels de santé dans les zones déficitaires en offres de soin ;

- réalisation d'équipements sanitaires en zone de montagne ;

- participation aux différentes commissions des agences régionales de santé.

6 - En matière d'action sociale

a) action sociale légale

- instruction des prestations légales d'aide sociale par le CCAS ;

- mise en place d'un fichier des personnes âgées et des handicapées résidant à domicile

b) action sociale facultative

- attribution de l'aide sociale facultative par le biais des CCAS et des CIAS (secours aux familles en difficulté, prestations remboursables ou non remboursables) ;

- création d'établissements et services sociaux et médico-sociaux.

7 - En matière d'enfance

- création d'établissements d'accueil des jeunes enfants.

8 - En matière d'emploi et d' insertion professionnelle

- élaboration et mise en oeuvre des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi ;

- concours au service public de l'emploi ;

- possibilité de délégation par Pôle emploi de la réception d'offres d'emplois et d'opérations de placement ;

- possibilité de participation aux maisons de l'emploi ;

- possibilité de participation aux structures d'accompagnement et d'insertion professionnelle des jeunes (missions locales et permanences d'accueil et d'information) ;

- participation au conseil régional de l'emploi.

- faculté de conclure avec l'État des conventions au titre de l'insertion par l'activité économique ; possibilité de création des chantiers et ateliers d'insertion ;

- faculté de participation à une mission locale ;

- mise en place d'un atelier ou chantier d'insertion.

9 - En matière de culture

- organisation des musées municipaux ;

- organisation des archives communales ;

- organisation de l'archéologie préventive d'intérêt communal (diagnostic et fouilles) ;

- organisation des bibliothèques de prêt municipales ;

- création des établissements d'enseignement public des arts plastiques ;

- attribution des subventions au patrimoine et à la création artistique ;

- attribution d'aides aux entreprises de spectacle cinématographique.

10 - En matière de sport

- réalisation des équipements sportifs ;

- attribution des subventions aux associations ou sociétés sportives.

11 - En matière de réseaux de communications électroniques

- aménagement et exploitation des infrastructures et des réseaux de télécommunication ;

- mise en oeuvre d'un service de télévision destiné aux informations sur la vie locale.

12 - En matière de coopération décentralisée

- conclusion de conventions avec des autorités locales étrangères en vue d'actions de coopération ou d'aide au développement.

Source : ministère de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique

Les communes métropolitaines continueront donc d'intervenir pour les services de proximité à la population. Il conviendra d'adapter le fonctionnement de ces communes, aujourd'hui membres de la communauté urbaine, au nouveau contexte institutionnel. Certaines de leurs actions devront être coordonnées avec les compétences de la métropole.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22 (art. 1001, 1582, 1599 L (nouveau), 1599 M (nouveau), 1599 N (nouveau), 1599 O (nouveau), 1599 P (nouveau), 1609 nonies C du code général des impôts) Adaptation au CGI de la création de la Métropole de Lyon

L'article 22 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 (art. L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles) Création de centres communaux d'action sociale mutualisés entre communes de la Métropole de Lyon

Le présent article propose d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, afin d'autoriser la création de centres communaux d'action sociale mutualisés entre des communes de la Métropole de Lyon.

L'article L. 123-47 du code de l'action sociale et des familles prévoit la création d'un centre communal d'action sociale dans chaque commune, sauf en cas de création au niveau d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un centre intercommunal d'action sociale. Il prévoit également que le statut des centres communaux d'action sociale de Paris, de Lyon et de Marseille est fixé par voie réglementaire.

Le présent article propose que les communes membres d'une même conférence locale des maires, prévues à l'article 20 du projet de loi qui insère un nouvel article L. 3633-1 du code général des collectivités territoriales, pourraient mutualiser les actions conduites par leurs centres communaux d'action sociale sous la forme d'un service commun non personnalisé. Cette mutualisation serait décidée par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes intéressées.

Ainsi, les centres communaux d'action sociale dans le périmètre d'une conférence locale des maires conserveraient leur existence propre mais disposeraient d'un service commun dépourvu de la personnalité morale. Par cette disposition, il ne s'agit pas de créer un centre « mutualisé » d'action social mais de fournir un service commun aux centres communaux d'action sociale.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels, l'un de son rapporteur, l'autre de notre collègue M. Gérard Collomb, destinés à améliorer la rédaction proposée par le présent article.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24 (art. L. 212-8 du code du patrimoine) Élargissement de la compétence des archives départementales du Rhône aux archives de la Métropole de Lyon

Le présent article vise à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 212-8 du code du patrimoine afin d'élargir la compétence du service départemental des archives du Rhône aux archives de la Métropole de Lyon.

L'article L. 212-8 du code du patrimoine prévoit que le service départemental d'archives, qui est financé par le département, est tenu de recevoir et de gérer les archives des services déconcentrés de l'État ayant leur siège dans le département, des autres archives publiques constituées dans leur ressort ainsi que celles des communes situées dans le périmètre départemental. Les services départementaux d'archives peuvent également recevoir des archives privées.

Le présent article tend à préciser le cas particulier du service départemental d'archive du Rhône. Sans préjudice des dispositions actuellement en vigueur, ce dernier serait compétent pour recevoir et gérer les archives de la Métropole de Lyon. Par ailleurs, son financement serait assuré conjointement par le département du Rhône et la Métropole de Lyon.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 (art. 1424-69 à 1424-76 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Service départemental-métropolitain d'incendie et de secours

Pour conserver un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) unique, après la création de la métropole de Lyon, sur le territoire actuel du département du Rhône, l'article 25 propose d'étendre la compétence de l'établissement existant au territoire métropolitain sur lequel il intervient aujourd'hui au titre du service public départemental.

La modification des limites du Rhône implique l'adaptation des dispositions correspondantes du code général des collectivités territoriales à la création de la nouvelle collectivité territoriale.

C'est pourquoi l'article 25 prévoit :

- l'extension de la compétence territoriale au territoire de la métropole du SDIS du Rhône, en conséquence désormais dénommé « service départemental-métropolitain d'incendie et de secours » (SDMIS).

- la couverture de la métropole par le schéma d'analyse et de couverture des risques ;

- l'adaptation de la composition du conseil d'administration du SDMIS à la double compétence territoriale. Son président sera élu par le conseil au scrutin majoritaire à trois tours parmi les représentants du département et de la métropole ;

- la contribution financière de la métropole et des communes situées sur son territoire au budget du SDMIS, parallèlement à celle des communes et des EPCI compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours du département.

Sur ce dernier point, il n'apparaît pas conforme au nouveau format du service d'incendie et de secours de la métropole et du département du Rhône de faire peser sur ce dernier seul la charge financière des dépenses supplémentaires. La métropole, nouvelle collectivité territoriale dont relèverait également désormais le service, doit y contribuer alors qu'elle représentera les 3/4 du périmètre couvert par le SDMIS et plus des 4/5ème de sa population.

Tel est l'objet de l'amendement introduit par la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26 Prorogation du mandat des délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon

La création de la métropole lyonnaise est, aux termes de l'article 28 (cf. infra), prévue au 1er avril 2015.

L'article 26 prévoit de proroger jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant cette opération, c'est-à-dire en mars 2020, le mandat des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon qui, entretemps, auront été élus selon les nouvelles modalités prévues par la loi définitivement adoptée le 17 avril 2013 par l'Assemblée nationale : en mars 2014, en application du principe de l'élection au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale fixé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, les conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus seront fléchés sur les listes des candidats à l'élection municipale. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, ils seront désignés dans l'ordre du tableau de la municipalité.

Le présent article se présente comme une mesure de bonne administration pour tirer les conséquences de la création, à périmètre constant, de la métropole lyonnaise.

Votre rapporteur observe que lors de la prochaine consultation municipale, les électeurs des communes membres du Grand Lyon devraient être informés de la mise en place prochaine de la future métropole si le calendrier d'examen du présent projet de loi est respecté.

Il rejoint notre collègue Michel Mercier, ancien président du conseil général du Rhône, pour attirer l'attention du législateur sur ce point. Il s'agit d'un impératif démocratique pour assurer la clarté et la sincérité du prochain scrutin.

Votre commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 27 (art. 112-3 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Emplois fonctionnels de la collectivité métropolitaine

L'article 27 assimile la métropole de Lyon, collectivité sui generis, à un département pour l'application du régime des emplois fonctionnels, c'est-à-dire les emplois supérieurs des services des collectivités locales, prévu par les articles 47 et 53 du statut de la fonction publique territoriale (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).

D'une part, en raison de la nature des fonctions exercées qu'implique une proximité directe avec l'autorité exécutive locale, l'article 47 de la loi du 26 janvier 1984 autorise, par dérogation aux principes statutaires de nomination sur des emplois permanents, le recrutement direct, sans concours et en dehors de la fonction publique85(*) pour pourvoir certains emplois de direction dont ceux de directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements.

Précisons que la nomination par la voie du recrutement direct n'entraîne pas titularisation dans la fonction publique territoriale.

D'autre part, l'article 53 règle le sort des fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel en prévoyant certaines garanties procédurales pour ceux qui ont été nommés hors recrutement direct. Il bénéficie aux directeurs généraux des services et directeurs généraux adjoints des services des départements.

L'article 27 reprend les termes de l'article 112-2 de la loi du 26 janvier 1984 qui, dans des conditions analogues, assimile à des départements les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Il se borne à tirer les conséquences de la création d'une nouvelle collectivité territoriale en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et du département du Rhône sur son périmètre.

Aussi votre commission l'a adopté sans modification.

Article 27 bis (nouveau) (art. 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) Création d'un conseil de développement par la Métropole de Lyon

Le présent article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, permettrait à la future Métropole de Lyon de créer un conseil de développement, assemblée consultative associée à l'élaboration du projet d'agglomération de l'EPCI auprès duquel il est mis en place.

Votre commission a adopté l'article 27 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 Entrée en vigueur du régime de la Métropole de Lyon

L'article 28 fixe au 1er avril 2015 la création de la métropole de Lyon et l'entrée en vigueur des dispositions spécifiques qui la régissent, prévues par les articles 20 à 27 du présent projet de loi.

Cependant, cette date est suspendue à l'intervention des ordonnances entrant dans le champ de l'habilitation prévue à l'article 29.

Le champ de l'habilitation législative vise à autoriser le Gouvernement à fixer par ordonnances le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier de la métropole lyonnaise ainsi que certaines règles concernant les concours financiers de l'Etat.

Sa durée serait de douze mois à compter de la publication de la loi.

La réserve introduite à l'article 28 permettra de pallier, le cas échéant, une adoption définitive tardive du présent projet de loi au regard du calendrier de publication des ordonnances. Son utilité a d'ailleurs été renforcée par l'adoption d'un amendement de notre collègue Gérard Collomb pour avancer au 1er janvier 2015 la création de la nouvelle collectivité afin d'en faciliter la mise en place.

Sous réserve de deux autres amendements identiques de précision rédactionnelle présentés par le rapporteur et notre collègue Gérard Collomb, votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis (nouveau) Dispositions transitoires pour l'élection des conseillers métropolitains en 2014

La loi définitivement adoptée le 17 avril dernier par l'Assemblée nationale met en oeuvre le principe -adopté en 2010- de l'élection au suffrage universel direct -par fléchage sur les listes des candidats à l'élection municipale-, des conseillers communautaires représentant les communes régies par le scrutin proportionnel de liste au sein de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre86(*).

Le seuil du scrutin proportionnel est fixé à 1 000 habitants. Les délégués des communes dont la population est en-deça seront désignés dans l'ordre du tableau de la municipalité.

Le prochain renouvellement des conseils municipaux aura lieu en mars 2014. A cette date, ces modalités seront mises en oeuvre pour recomposer l'organe délibérant de la communauté urbaine.

Or, neuf mois plus tard -le 1er janvier 2015-, la communauté disparaîtra au profit de la Métropole de Lyon.

Celle-ci sera alors une collectivité territoriale qui, aux termes de l'article 72, alinéa 3, de la Constitution, s'administre librement par un conseil élu.

Pour conforter l'application de ce principe durant la période transitoire de prorogation jusqu'en 202087(*) du mandat des conseillers communautaires élus en 2014, la commission des lois a adopté une mesure de sauvegarde par la voie d'un amendement de notre collègue Gérard Collomb : par dérogation aux modalités adoptées par le Parlement, les conseillers communautaires représentant une commune de moins de 1 000 habitants au sein du conseil de la communauté urbaine, seront aussi élus par fléchage en 2014.

Votre commission a adopté l'article 28 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 ter (nouveau) Maintien du mandat des conseillers communautaires élus en 2014 après la création de la Métropole de Lyon

Cet article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, tend à proroger le mandat de l'exécutif de la communauté urbaine de Lyon après la création de la Métropole jusqu'en 2020 et de mettre en oeuvre des modalités dérogatoires de composition du bureau du futur conseil de la Métropole.

· Le maintien du mandat de l'exécutif de la communauté urbaine après la création de la Métropole de Lyon

La prorogation du mandat des membres de la commission permanente serait dérogatoire des dispositions du nouvel article L. 3631-5 du code général des collectivités territoriales, inséré par l'article 20 du projet de loi, qui prévoit que le conseil de la Métropole élirait les membres de la commission permanente, composée du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, le cas échéant, d'un ou plusieurs conseillers métropolitains. Ainsi, le président et les vice-présidents de la communauté urbaine de Lyon, élus en mars 2014, deviendraient, à la suite de la transformation de la communauté urbaine de Lyon en Métropole de Lyon, respectivement le président et les vice-présidents de la Métropole. Cette disposition est complémentaire de celle l'article 26 du projet de loi qui précise que jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la Métropole de Lyon, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exerceraient le mandat de conseillers métropolitains.

· Une composition dérogatoire du bureau de la future Métropole de Lyon

Par ailleurs, le présent article assouplit les modalités de composition du bureau du conseil de la métropole qui encadrent le nombre des vice-présidents

Le nombre de vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon, qui deviendraient de plein droit les vice-présidents de la Métropole lors de sa création serait déterminé par son organe délibérant : toutefois, l'effectif ne pourrait être supérieur à 30 % de l'effectif total de l'organe délibérant ni excéder vingt-cinq vice-présidents.

Cette disposition serait dérogatoire à l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales qui, dans sa rédaction issue de l'article 9 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales qui entrera en vigueur à compter des prochaines élections municipales prévues en mars 2014, dispose que le nombre de vice-présidents, déterminé par l'organe délibérant, ne peut être supérieur à 20 % de l'effectif total de ce dernier, ni excéder le nombre de quinze vice-présidents. Toutefois, pour tenir compte de certaines situations locales, ce dispositif a été assoupli par la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération : à la majorité des deux tiers de ses membres, l'organe délibérant peut désormais déroger au second critère dans la limite de 30 %. Cette augmentation possible du nombre de vice-président n'entraîne toutefois aucun coût supplémentaire puisqu'elle s'inscrit au sein d'une enveloppe budgétaire destinée aux indemnités du président et des vice-présidents basée sur le double plafond initial : 15 vice-présidents au plus et 20 % maximum de l'effectif de l'organe délibérant. L'augmentation rendue possible du nombre de vice-président implique alors de répartir ce montant entre tous. Cet effectif ne devra pas excéder 30 % de celui du conseil en demeurant, bien entendu, dans le cadre de l'enveloppe indemnitaire initiale. Ce nouvel assouplissement comme le précédent résultant de la loi du 31 décembre 2012 n'entraînera donc aucune charge supplémentaire pour la collectivité.

La dérogation proposée par le présent article se justifie par le souci de votre commission d'une représentation équitable des différents territoires composant la future Métropole qui regrouperait les cinquante-huit communes aujourd'hui membres de la communauté urbaine de Lyon, l'état actuel du droit ne permettant l'élection d'un nombre jugé trop faible de vice-présidents au regard des futures attributions de la Métropole de Lyon.

Votre commission a adopté l'article 28 ter (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 quater (nouveau) Évaluation des charges et des ressources liées au transfert de compétences communales à la Métropole de Lyon

Cet article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, reprend certaines dispositions incluses initialement à l'article 20 et supprimées par un amendement adopté par votre commission.

Le nouvel article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales, prévu par l'article 20 du présent projet de loi, prévoit le transfert de certaines compétences communales à la Métropole de Lyon, ce qui nécessite la mise en place d'un dispositif d'évaluation des ressources et des charges transférées.

Le présent article tend à préciser que ce dispositif, qui serait applicable entre les communes et la communauté urbaine de Lyon avant la mise en oeuvre de la Métropole de Lyon, s'effectuerait dans les conditions classiques d'un transfert de compétences entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale auquel elle est membre, conformément aux dispositions du IV de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

Ces dispositions ne sont pas codifiées afin de permettre leur application avant la création de la Métropole, fixée par votre commission au 1er janvier 2015.

Votre commission a adopté l'article 28 quater (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 quinquies (nouveau) Mise en place d'une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées

Le présent article, inséré par l'adoption d'un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, prévoit la mise en place d'une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées, initialement intégrées à l'article 20 du projet de loi au commentaire duquel votre rapporteur renvoie pour la description du fonctionnement de la commission locale.

Ces dispositions sont réintroduites au sein du présent article 28 quinquies afin que la commission locale puisse entamer ses travaux dès la promulgation de la loi, prévue courant 2014, en amont de la création de la Métropole de Lyon le 1er janvier 2015. Ainsi, le présent article n'est pas soumis aux dispositions de l'article 28 qui prévoient que les articles 20 à 27 entreraient en vigueur à compter de la création de la Métropole.

Il est toutefois prévu que la future commission locale pourrait saisir, par l'intermédiaire du représentant de l'État dans le département et en tant que de besoin, les services de l'État ou la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) pour la production de simulations nécessaires à l'évaluation des charges et des ressources transférées.

Votre commission a adopté l'article 28 quinquies (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 sexies (nouveau) Possibilité pour les maires de s'opposer au transfert d'office de certains pouvoirs de police au président de la Métropole de Lyon

Le présent article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, permet aux maires de s'opposer, le cas échéant, aux transferts d'office de certains de leur pouvoir de police au président de la Métropole de Lyon, dans les six mois suivant la création de la Métropole de Lyon. Les pouvoirs de police concernés seraient ceux mentionnés au futur article L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales :

- assainissement ;

- collecte des déchets ménagers,

- stationnement des résidences mobiles des gens du voyage ;

- sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans les établissements de la Métropole ;

- circulation et stationnement ;

- conservation des voies du domaine public routier de la Métropole ;

- stationnement des exploitants de taxi ;

- défense extérieure contre l'incendie.

En cas d'opposition, le président de la Métropole pourrait renoncer, dans chacun des domaines précédemment énoncés, au transfert de plein droit des pouvoirs de police spéciale des maires. Il notifierait sa renonciation à chaque maire dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d'opposition. Le transfert des pouvoirs de police prendrait fin à compter de cette notification.

Votre commission a adopté l'article 28 sexies (nouveau) ainsi rédigé.

Article 29 Autorisation du gouvernement à fixer par voie d'ordonnance
le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier

L'article 29 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.


* 78 Cf. table ronde sur le projet de métropole de Lyon organisée par la commission des lois le 23 avril 2013.

* 79 cf. Table ronde du 23 avril 2013 précitée.

* 80 Les compétences métropolitaines sont retracées dans un tableau inséré dans l'exposé général (cf. II).

* 81 cf. article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales.

* 82 La proposition de loi déposée en conclusion des travaux de la mission d'information s'attache à améliorer les dispositifs existants pour encourager les mutualisations - Cf. rapport d'information n° 782 (2011-2012) - De la police municipale à la police territoriale : mieux assurer la tranquillité publique et proposition de loi n° 553 (2012-2013) de MM. François Pillet et René Vandierendonck, visant à créer des polices territoriales et portant dispositions diverses relatives à leur organisation et leur fonctionnement. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-782-notice.html.

* 83 Il s'agit de la redevance d'usage des abattoirs publics, de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité, de la taxe locale sur la publicité extérieure, etc..

* 84 A l'initiative du sénateur Michel Mercier, la commission des lois a supprimé la consultation du conseil municipal de Lyon pour les réunions du conseil général au chef-lieu de la métropole.

* 85 La personne recrutée doit cependant remplir une condition de diplôme (diplôme national sanctionnant une formation baccalauréat + 5 ou diplôme homologué) ou de capacité (cinq années de services publics dans la catégorie A ou cinq années de fonctions en qualité de cadre) - cf. décret n° 88-545 du 6 mai 1988.

* 86 Cf. loi relative à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers intercommunaux et modifiant le calendrier électoral.

* 87 Date du premier renouvellement des conseils municipaux suivant la création de la métropole de Lyon.