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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

Section 6 Dispositions relatives au site de La Défense

Article 18 (art. L. 328-2, L. 328-3, L. 328-4 et L. 328-10 du code de l'urbanisme) Propriété et gestion de biens publics sur le site de La Défense

L'article 18 du projet de loi modifie les dispositions relatives à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense (EPGD), contenues aux articles L. 328-2, L. 328-3, L. 328-4 et L. 328-10 du code de l'urbanisme.

Premier quartier d'affaires européen, le site de La Défense compte 1 500 sièges sociaux et draine chaque jour près de 150 000 salariés, en faisant un atout pour la région d'Île-de-France en particulier et le pays en général. Depuis sa création, ce quartier connaît des règles d'urbanisme et des instituions administratives propres qui tiennent compte de sa spécificité.

Un bref historique du quartier de La Défense

Le 13 septembre 1958, le Général de Gaulle inaugure, à Puteaux, le Centre des nouvelles industries et technologies (CNIT). Le même mois, l'État crée l'Établissement Public pour l'Aménagement de la région dite de La Défense (EPAD) afin de construire, gérer et animer le quartier. Approuvé en 1964, le premier plan d'aménagement se concrétise par la réalisation des premiers immeubles, dont la Tour Esso et la Tour Nobel, qui viennent remplacer petit à petit les usines liées à la mécanique et à l'automobile, les bidonvilles voisins et les fermes.

Les tours construites dans les années 60, dites de première génération, sont toutes d'un gabarit identique : une base de 42 mètres sur 24, une hauteur limitée à 100 mètres et une surface de 30.000 mètres carrés (m²).

Au début des années 1970, pour répondre à une forte demande, les tours de « deuxième génération » font leur apparition, à l'instar de la Tour Fiat (aujourd'hui Areva), qui compte 44 étages et culmine à 184 mètres. A partir de 1973, toutefois, la crise économique ralentit fortement le développement du quartier.

Dans les années 1980, des tours de « troisième génération » sont construites pour relancer l'activité de La Défense, sur un modèle plus économique : les bâtiments sont moins larges et moins hauts, comme la Tour Pascal, la Tour Voltaire et le quartier Michelet. Le plus grand centre commercial d'Europe de l'époque (100.000 m²), les Quatre Temps, est créé en 1981. En 1982, l'EPAD lance, sous l'impulsion de François Mitterrand, le concours « Tête Défense » qui conduira à la construction de la Grande Arche. Durant cette même période, des hôtels sont construits, le CNIT est remodelé et le prolongement de la ligne 1 du métro parisien, inauguré le 1er avril 1992, rapproche davantage La Défense de Paris intra-muros.

Source : Rapport n° 147 (2006-2007) de M. Dominique Braye, au nom de la commission des affaires économiques - 10 janvier 2007 - p. 7

Le décret n° 2000-1237 du 19 septembre 2000 a scindé en deux le territoire dont était chargé l'EPAD, créant ainsi l'établissement public d'aménagement Seine-Arche (EPASA).

Puis, la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 et le décret n° 2007-1684 du 29 novembre 2007 ont créé l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense - également appelé Defacto - chargé d'exercer des missions jusqu'alors conduites par l'EPAD. Comme le relevait notre ancien collègue Dominique Braye, « l'EPAD [était] à la fois aménageur, développeur et gestionnaire des équipements publics du quartier », soulignant que « l'établissement ne bénéfici[ait] pas des recettes fiscales générées par les activités implantées sur le site alors même qu'il [devait] assumer les charges d'exploitation des équipements publics », ce qui conduisait à un déficit d'exploitation préjudiciable à l'exercice de ses missions.

Par la loi n° 2007-254 du 27 février 2007, la distinction de l'aménageur et du gestionnaire prenait corps avec le dédoublement de l'EPAD à travers deux établissements publics dont la composition différait. En effet, si l'établissement public d'aménagement de La Défense-Seine Arche (EPADESA) compte à parité des représentants de l'État et des collectivités territoriales, l'EPGD ne compte que trois collectivités territoriales comme membres : la commune de Puteaux, la commune de Courbevoie et le département des Hauts-de-Seine.

Recentré par la loi sur son rôle d'aménageur, l'EPAD a retrouvé, quelques années plus tard, un périmètre élargi lorsque le décret n° 2010-743 du 2 juillet 2010 a créé l'EPADESA par fusion de l'EPAD et de l'EPASA créé en 2000.

La création de l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense

La loi n° 2007-254 du 27 février 2007 a introduit, au sein du chapitre VIII du titre II du livre IIIème du code de l'urbanisme, des dispositions spécifiques à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de la Défense.

Cet établissement public local à caractère industriel et commercial, se rattachant à la catégorie des syndicats mixtes définis aux articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, comprend le département des Hauts-de-Seine et les communes de Puteaux et Courbevoie. La participation de ces trois collectivités territoriales à l'établissement public est exclusive et obligatoire, ce qui a justifié l'intervention du législateur, seul compétent pour encadrer la libre administration des collectivités territoriales en vertu des articles 34 et 72 de la Constitution.

L'article L. 328-2 du code de l'urbanisme prévoit actuellement que cet établissement public « est habilité à gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le première de l'opération d'intérêt national ».Cette mission porte sur ses biens mais également ceux appartenant à l'établissement public chargé de l'aménagement de la Défense (actuellement l'EPASEDA) ainsi que ceux des communes de Courbevoie, de Puteaux et de l'État à leur demande.

En application de l'article L. 328-2 du code de l'urbanisme, l'EPADESA peut confier la gestion de ses biens à l'EPGD, l'article L. 328-3 du même code lui offrant pour ce faire une alternative : la mise à disposition ou le transfert de propriété69(*).

En cas de mise à disposition, l'EPGD assume les obligations du propriétaire, sans toutefois bénéficier du droit de propriété, et détient à ce titre des pouvoirs de gestion définis à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales : renouvellement des biens mobiliers, autorisation d'occupation des biens, perception des fruits et produits des biens, action en justice, etc. En cas de transfert de propriété, le changement de propriétaire, constaté par procès-verbal, a lieu à titre gratuit et sans perception de droits ou taxes. Parallèlement, l'article L. 328-4 ménage la possibilité pour l'EPADESA d'obtenir la mise à disposition de biens qui appartiendraient à l'EPGD.

La liberté laissée aux deux établissements publics pour adopter le cadre juridique le plus adéquat - transfert de propriété ou simplement de gestion - a indéniablement conduit à une complexité juridique que la possibilité de transferts croisés - transferts de l'EPADESA vers l'EPGD et inversement - ne peut que renforcer.

Les dispositions en cause ont nourri des interprétations divergentes, dont s'est notamment fait l'écho la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2013, sur la voie à privilégier entre transfert de gestion et transfert de propriété. L'EPGD, dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour des comptes, faisait ainsi récemment valoir que « en vertu de l'esprit de la loi de 2007 et du PV de transfert de 2008, le transfert des équipements à l'établissement de gestion devait être la règle et leur conservation par l'établissement d'aménagement une exception dûment justifié ». A l'inverse, dans sa réponse à un référé de la Cour des comptes, le ministre de l'Intérieur avançait que « on peut considérer que la mise à disposition des biens devait être le principal mode de dévolution des biens, ce qui s'explique pleinement puisque c'est la mise à disposition qui permet le plus facilement de concilier aménagement et gestion sur le long terme ».

Ces désaccords ont connu des prolongements juridictionnels puisque plusieurs contentieux ont été engagés, notamment à l'initiative de l'État, contre les délibérations des établissements publics. Dans son rapport public annuel de 2013, la Cour des comptes résumait ainsi la situation : « le dispositif mis en place pour séparer les fonctions d'exploitant et d'aménageur, auparavant assumées par l'EPAD, montre donc clairement ses limites ».

Conformément aux engagements formulés par le Gouvernement dans ses observations aux conclusions provisoires de la Cour des comptes, l'article 18 du projet de loi vise donc à clarifier la situation domaniale du site de La Défense. Ce faisant, il prolonge la logique de la dissociation entre le rôle d'aménageur de l'EPADESA et celle de gestion confiée à l'EPGD. Si le principe en avait été posé par la loi n° 2007-254 du 27 février 2007, les modalités retenues ont pu être, comme il a été démontré, source de nombreuses difficultés.

Approuvant, dans son principe, le nouveau dispositif juridique proposé, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à préciser les dispositions en cause et à apporter des modifications rédactionnelles. En outre, si votre rapporteur partage la finalité poursuivie par le Gouvernement, il relève néanmoins que cet effort de simplification des relations entre les deux établissements publics laisse entière la question de l'avenir de l'EPADESA à compter de l'achèvement de sa mission d'aménageur, et donc de l'avenir des biens lui appartenant.

Tout en maintenant le cadre statutaire et financier de l'EPGD, l'article 18 rompt avec l'alternative - transfert de gestion ou de propriété - ouverte par le législateur en 2007 pour ne retenir que le transfert de gestion des biens entre l'EPADESA et l'EPGD. Il modifie à cet effet l'article L. 328-2 du code de l'urbanisme en distinguant les compétences des deux établissements publics, l'EPGD étant seulement compétent pour « gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national ». Sans préjudice du pouvoir de police des maires de Puteaux et de Courbevoie, l'EPGD assurerait, comme actuellement, la gestion de biens sur lesquels il détient un droit de propriété ainsi que ceux appartenant à l'EPADESA, à l'État, aux communes de Courbevoie et de Puteaux. A la différence de la rédaction actuelle, la nouvelle disposition définirait la notion de gestion intégrant « l'exploitation, l'entretien, la maintenance et l'amélioration » des biens précités.

Adoptant l'amendement de son rapporteur, votre commission a supprimé le terme « amélioration » de cette définition, jugeant que ce terme, largement subjectif, était source de complexité et d'interprétations multiples. La suppression de ce terme n'aurait cependant pas pour effet d'interdire toute amélioration des équipements ou la valorisation des biens mis à la disposition du gestionnaire, l'amélioration des biens en cause, au gré des évolutions technologiques, étant même souhaitable de la part de l'EPGD.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a parallèlement précisé que si la mise à disposition de l'EPADESA vers l'EPGD constitue le principe, elle ne peut s'effectuer en cas de décision contraire du propriétaire des biens - l'EPADESA -, ce qui constitue au demeurant l'état du droit actuel70(*).

Outre des dispositions de coordination, l'article 18 du projet de loi précise également les garanties accordées à l'EPADESA en sa qualité de propriétaire, s'agissant des biens qu'il met à disposition de l'EPGD. L'article L. 328-3 du code de l'urbanisme préciserait que l'EPGD ne pourrait « ni changer l'affectation des biens qui sont mis à sa disposition [...], ni les aliéner ». Cette mention expresse apparaît utile dans la mesure où le Gouvernement fait état de ventes auxquelles l'EPGD aurait procédé sur des biens transférés en pleine propriété ou mis à disposition par l'EPADESA, ce qui est contestable au regard des dispositions actuellement en vigueur.

En effet, si une interdiction expresse n'est pas fixée par l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme, cet article renvoie à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales pour définir les obligations et les pouvoirs du gestionnaire. Or, comme le relevait le commentaire de la décision du Conseil constitutionnel statuant sur la loi ayant introduit cette disposition, « le nouvel article L. 328-3 du code de l'urbanisme doit être interprété comme soumettant l'établissement public de gestion aux devoirs définis à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales sur les biens placés sous sa responsabilité, que ceux-ci lui soient transférés en pleine propriété ou mis à sa disposition » et que donc « cet article interdit, en son deuxième alinéa, à une collectivité bénéficiaire d'un bien mis à sa disposition d'en modifier l'affectation ».

Dans le même esprit, les autorisations d'occupation constitutives de droits réels portant sur les dépendances du domaine public de l'EPADESA seraient délivrées par l'EPGD comme gestionnaire du domaine mais avec l'accord du propriétaire - l'EPADESA - dès lors que la durée de ces autorisations excèderait cinq ans. En effet, l'autorisation d'occupation du domaine public est par principe précaire et révocable71(*). Ce principe connaît une exception en cas de constitution de droits réels, ce qui implique que le propriétaire soit compétent pour accorder de telles autorisations. Dans le cas présent, l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme autoriserait le gestionnaire à accorder ces autorisations mais exigerait l'autorisation préalable du propriétaire dès lors que la durée est supérieure à cinq ans. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a conforté cette règle en l'étendant à l'ensemble des biens appartenant à l'EPADESA, qu'ils relèvent du domaine public ou privé de cet établissement public72(*).

En outre, l'article L. 328-4 du code de l'urbanisme est intégralement réécrit. Il est ainsi mis fin à la possibilité pour l'EPADESA d'obtenir une mise à disposition de biens de l'EPGD, procédure symétrique de celle prévue par l'article L 328-2.

L'article L. 328-4 disposerait dorénavant que l'EPADESA peut mettre fin à la mise à disposition des biens en faveur de l'EPGD à tout moment, sous réserve d'une compensation financière lorsque cette opération affecte les ressources de l'EPGD.

Enfin, la liste des biens mis à disposition de l'EPGD73(*) serait fixée par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'urbanisme et des collectivités territoriales après avis de l'EPASEDA et de l'EPGD, l'avis étant réputé donné au terme d'un délai de trois mois. L'article L. 328-10 du code de l'urbanisme est modifié pour retirer la mention du procès-verbal. Adoptant l'amendement de son rapporteur, votre commission a précisé l'objet de cet arrêté en indiquant qu'il contient, outre la liste des biens mis à disposition, leur consistance et leur situation juridique.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 Transfert de propriété et mise à disposition de biens publics sur le site de La Défense

L'article 19 complète le dispositif de l'article 18 en procédant à un transfert de propriété de biens dont un transfert préalable de propriété était intervenu à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n° 2007-254 du 27 février 2007.

Le premier alinéa prévoit ainsi qu'à compter de la publication de la loi, les « ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général ainsi que les biens, mentionnés par le procès-verbal du 31 décembre 2008 » sont transférés en pleine propriété à l'EPADESA. Sur le fondement de l'article L. 328-2 du code l'urbanisme, dans sa rédaction actuelle résultat de la loi du 22 février 2007, ce procès-verbal avait concrétisé le transfert de propriété de biens entre l'EPAD - prédécesseur de l'EPADESA - et l'EPGD.

Là encore, des lectures divergentes ont pu être faites de la nature et de la portée juridiques de ce procès-verbal. Relevant que le respect des échéances fixées par la loi avait conduit à un établissement hâté du procès-verbal, la Cour des comptes recense dans son rapport public annuel de 2013 les principaux points de désaccords entre l'EPADESA et l'EPGD, dont deux démontrent avec évidence que la gestion des biens en question est devenue particulièrement problématique. En effet, l'EPADESA considère que « la liste établie en 2008 peut évoluer en fonction des besoins de l'aménagement, contrairement à Defacto [EPGD] qui considère qu'elle est limitative et définitive » et « en l'absence d'accord sur l'étendue des prérogatives de Defacto [EPGD] en tant que propriétaire des biens transférés, les deux établissements s'estiment tous deux compétents pour les céder ou les déclasser ».

Si l'article 18 du projet de loi ne modifie le régime juridique de ces biens que pour l'avenir, l'article 19 revient sur la situation juridique née sous l'empire de la législation actuelle. Il attribue ainsi le droit de propriété sur les biens mentionnés dans ce procès-verbal à l'EPADESA, à l'exception des biens qui auraient été aliénés par l'EPADESA depuis l'établissement du procès-verbal. Ce faisant, il est procédé à un transfert de biens publics appartenant actuellement à l'EPGD en faveur de l'EPADESA. Si elle prive d'effets au moins partiellement le procès-verbal du 31 décembre 2008, cette disposition n'a cependant pas de portée rétroactive puisque le transfert aurait lieu à la date de publication de la loi.

La jurisprudence constitutionnelle désormais établie considère que la protection du droit de propriété par les normes constitutionnelles est accordée aux propriétés privées comme aux propriétés publiques74(*). Pour ces dernières, « le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques75(*) » tandis que pour les propriétés publiques relevant du domaine privé, le Conseil constitutionnel s'est montré légèrement plus restrictif en estimant « le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur, poursuivant un objectif d'intérêt général, autorise le transfert gratuit de biens entre personnes publiques »76(*)77(*).

Selon les informations transmises par le Gouvernement, une partie, certes réduite, des biens en cause relèverait du domaine privé. Or, la rationalisation et la clarification des pouvoirs et des patrimoines respectifs de ces deux établissements publics pour l'exercice de leurs missions revêtent indéniablement un objectif d'intérêt général suffisant pour que le législateur procède à ce transfert.

Le deuxième alinéa prévoit que les biens ainsi transférés à l'EPADESA par l'alinéa précédent sont mis à disposition de l'EPGD, ce qui est cohérent avec la nouvelle rédaction de l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme proposée par l'article 18 du projet de loi qui restreint au seul transfert de gestion les relations domaniales entre les deux établissements publics. Il exclut toutefois de cette règle les biens pour lesquels l'EPADESA aurait souhaité conserver la gestion sous l'empire de l'actuelle législation et maintient expressément les relations contractuelles qui lient actuellement l'EPGD et les tiers dans le cadre de la gestion de ces biens.

Le troisième alinéa prévoit, de manière classique, que les transferts et mis à dispositions prévus par cet article ont lieu à titre gratuit sans donner lieu à perception d'honoraire, d'indemnité, de droits ou de taxes. Il renvoie à un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'urbanisme et des collectivités territoriales le soin de constater ces transferts et mises à disposition après avis de l'EPADESA et de l'EPGD, réputé donné passé le délai de trois mois.

Le dernier alinéa prévoit qu'à compter de la publication de la loi, « le procès-verbal du 31 décembre 2008 est privé d'effets », ce qui ne vaut également que pour l'avenir. Ce procès-verbal, qui a été transmis par le Gouvernement à votre rapporteur, contient, outre les modalités de transfert, des précisions relatives à l'état des biens, au transfert des droits et obligations liés aux biens notamment les contrats, à l'évaluation des coûts de remise en l'état, au paiement des impositions, aux garanties, à la responsabilité des établissements publics, etc. Or, ces indications - dont la valeur juridique est au demeurant débattue - sont privées de raison d'être dans la mesure où le nouveau transfert, prévu au premier alinéa, des biens auxquels elles se rapportent remet en cause pour l'avenir le transfert mis en oeuvre par ce procès-verbal.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision de son rapporteur, votre commission a approuvé l'économie générale de cet article.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.


* 69 La même alternative existe pour les biens des deux communes concernées ; en revanche, le silence des dispositions en cause sur les biens de l'État conduit à ne pas admettre la possibilité d'un transfert de propriété.

* 70 Le commentaire de la décision du Conseil constitutionnel du 22 février 2007 relevait utilement que « si le nouvel article L. 328-2 du code de l'urbanisme précise que c'est à leur demande que l'État et les communes de Courbevoie et de Puteaux transfèrent à l'établissement de gestion les ouvrages leur appartenant, ce que ne précise pas le même article pour l'EPAD, il résulte clairement des dispositions du premier alinéa du nouvel article L. 328-3 que les ouvrages de l'EPAD ne seront transférés au nouvel établissement public que sur sa demande. »

* 71 Article L. 2122-3 du code général de la propriété des personnes publiques

* 72 La constitution de droit réels est d'autant plus aisée sur le domaine privé d'un établissement public régi par des règles de droit privé.

* 73 Actuellement le deuxième alinéa de l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme

* 74 CC, 26 juin 2003, n° 2003-473 DC

* 75 CC, 3 décembre 2009, n° 2009-594 DC

* 76 CC, 8 avril 2011, n° 2011-118 QPC

* 77 Le commentaire de cette décision aux Cahiers du Conseil constitutionnel notait que « les exigences constitutionnelles applicables au transfert des biens relevant du domaine privé des personnes publiques sont plus fortes que pour celui des biens relevant du domaine public, puisque la poursuite d'un objectif d'intérêt général est une condition sine qua non de leur conformité à la Constitution ».