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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

Rapport n° 580 (2012-2013) de M. René VANDIERENDONCK, fait au nom de la commission des lois, déposé le 15 mai 2013

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N° 580

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 mai 2013

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles,

Par M. René VANDIERENDONCK,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur, président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains, vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès, secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

495 et 581 (2012-2013)

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Réunie le mercredi 15 mai 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, après avoir entendu, le jeudi 25 avril 2013, Mmes Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique et Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation, la commission a examiné, sur le rapport de M. René Vandierendonck, le projet de loi (n° 495, 2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

Après s'être félicitée de ce que le projet de loi s'inspirait en grande partie des travaux du Sénat, la commission a déploré, outre l'affaiblissement du principe de libre administration des collectivités territoriales sur certains points, la complexité et l'absence de lisibilité de l'ensemble du projet. Dans un souci de clarté, de cohérence et de souplesse, la commission a adopté 188 amendements, tendant principalement à :


· Sur la clarification et la coordination de l'action publique locale :

- supprimer le principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales qui est une simple déclinaison de la libre administration des collectivités territoriales (article 1er) ;

- préciser les compétences pour lesquelles est désigné un chef de file : pour les régions, l'aménagement et le développement durable du territoire, les développements économique et touristique, l'innovation et la complémentarité entre les modes de transport ; pour les départements l'action sociale et la cohésion sociale, l'autonomie des personnes, l'aménagement numérique et la solidarité des territoires ; pour le bloc communal, l'accès aux services publics de proximité, le développement local et l'aménagement de l'espace (article 3) ;

- simplifier le fonctionnement des conférences territoriales de l'action publique (article 4) ;

- supprimer le pacte de gouvernance territoriale susceptible de restaurer une tutelle d'un échelon local sur l'autre, contraire au principe de libre administration des collectivités territoriales (articles 5, 6, 8 et 9) ;


· Sur la mise en place de la métropole de Paris et l'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France :

- abaisser à 200 000 habitants le seuil de constitution d'un EPCI à fiscalité propre dans la petite couronne (article 10) ;

- supprimer la refonte de la carte intercommunale de la grande couronne ;

- reporter l'achèvement de la carte intercommunale de la petite couronne de fin 2015 à fin 2016 (article 11) ;

- recentrer sur le logement les missions de la métropole de l'agglomération parisienne, renommée « Grand Paris Métropole », constituée sous forme de syndicat mixte (article 12) ;

- prévoir la participation au conseil métropolitain, avec voix consultative, de la région et des départements franciliens ;

- reporter la création de Grand Paris Métropole au 1er janvier 2017 ;

- prévoir une clause de rendez-vous en 2021, afin de permettre une évolution éventuelle du statut et des compétences du syndicat mixte.


· Sur la Métropole de Lyon :

- avancer au 1er janvier 2015 la création de la métropole (article 20) ;

- renforcer le régime des compétences métropolitaines (article 20) ;

- aligner les modalités de la contribution financière de la métropole au budget du service départemental métropolitain d'incendie et de secours sur celles du département (article 20) ;

- préciser les conditions de transfert et de compensation des compétences transférées entre le département du Rhône et la Métropole (article 20).


· Sur la métropole d'Aix-Marseille-Provence :

- reporter d'un an, au 1e janvier 2016, la mise en place de l'établissement public à fiscalité propre (article 30) ;

- déconcentrer la procédure d'élaboration du plan local d'urbanisme aux conseils de territoire (article 30).


· Sur la coopération intercommunale :

- relever les critères démographiques de création de la métropole (article 31) ;

- substituer au caractère automatique de la création d'une métropole le principe d'une accession volontaire des communes à ce statut, selon le principe de droit commun de l'intercommunalité (article 31) ;

- supprimer les transferts de plein droit de compétences départementales à la métropole ;

- reconnaître le statut européen des métropoles de Lille et de Strasbourg (article 31) ;

- élargir le champ d'application des services communs, en particulier aux missions fonctionnelles et opérationnelles (article 39) ;

- étendre, de manière dérogatoire, les critères de création des communautés urbaines (article 40) ;

- renforcer les compétences obligatoires des communautés urbaines (article 42) ;

- assouplir les modalités de création et de composition des pôles métropolitains (article 45 bis et 45 ter).

La commission a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat, sous l'égide du président Jean-Pierre Bel, a lancé en décembre 2011 les états généraux de la démocratie territoriale. L'objectif : engager une vaste réflexion avec les élus locaux sur l'organisation décentralisée de la République et la démocratie locale. Cette démarche s'est organisée en trois volets : une consultation des élus locaux au travers d'une enquête à laquelle plus de 20 000 d'entre eux de tout horizon géographique et politique ont répondu ; la tenue de débats dans les départements de l'hexagone et des outre-mer, organisés et animés par des sénatrices et sénateurs ; et enfin, des rencontres nationales, conclues par le Président de la République, les 4 et 5 octobre 2012 au Sénat et à la Sorbonne, en présence des sénateurs, de plus de 500 élus, dont 400 maires.

Cette dynamique de dialogue fructueuse a permis de recueillir la parole des élus sur leurs attentes et leurs propositions pour l'avenir de nos territoires, notamment dans la perspective d'une nouvelle étape de décentralisation annoncée par le Gouvernement. Elle a également mis en avant les principales préoccupations soulevées par les élus locaux : l'inflation normative et le statut de l'élu. Sur ces questions, le Sénat, à l'initiative du président de la commission des lois et de la présidente de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a été directement à l'origine de deux propositions de loi adoptées par la Haute Assemblée en janvier dernier, d'une part sur la nécessaire simplification des normes applicables aux collectivités territoriales1(*) et d'autre part, sur les conditions permettant d'améliorer l'exercice du mandat d'élu local2(*).

Evoquant la nouvelle étape de la décentralisation dans son discours de clôture des états généraux à la Sorbonne, le Président de la République a annoncé un projet de loi sur l'organisation territoriale de la République décentralisée, reposant sur quatre principes essentiels reflétant la volonté politique de répondre aux attentes soulevées par les élus : la clarté, la confiance, la cohérence et la démocratie locale.

« La clarté entre l'Etat et les collectivités territoriales et entre les collectivités elles-mêmes dans l'exercice de leurs compétences respectives ; la confiance, pour restaurer le dialogue entre les partenaires de l'action publique ; la cohérence, pour conforter la logique des blocs de compétences ; la démocratie, pour favoriser un meilleur contrôle du citoyen développant la participation et l'évaluation »3(*).

Initialement intégrés dans un texte unique, les éléments de la réforme de l'administration locale ont été scindés en trois blocs pour répondre notamment à la préoccupation du Sénat, soucieux d'assurer la lisibilité de l'architecture de la réforme.

En conséquence, trois projets de loi ont été déposés sur le bureau du Sénat le 10 avril 2013 pour respectivement « (moderniser) l'action publique territoriale et (affirmer) les métropoles » ; « (mobiliser les) régions pour la croissance et l'emploi et (promouvoir) l'égalité des territoires » ; « (développer les) solidarités territoriales et (de) la démocratie locale »4(*).

Le Sénat est aujourd'hui appelé à se prononcer sur le premier d'entre eux.

Le texte a été examiné dans un calendrier relativement contraint et le rapporteur tient à remercier tout particulièrement l'ensemble des élus locaux et des partenaires des collectivités territoriales qui ont accepté de participer dans des délais courts aux auditions. Ces dernières ont été d'une grande richesse et ont permis au rapporteur, aux membres de la commission des lois et aux participants d'appréhender toute la diversité de nos territoires. Cette diversité montre bien que la réforme territoriale engagée avec ce premier texte souffrirait d'un cadre trop normatif, faisant fi d'une adaptation aux contextes locaux. Comme le rappellent de nombreux rapports sénatoriaux sur les collectivités territoriales et la décentralisation réalisés ces dernières années, « l'intelligence territoriale »5(*) et le pragmatisme doivent guider notre réflexion parlementaire en la matière.

Enfin, en raison de la diversité des sujets abordés, votre commission des lois a délégué au fond aux trois commissions saisies pour avis l'examen des dispositions relevant de leur seule compétence :

- l'article 13 à la commission des affaires économiques ;

- les articles 15, 16 et 17 à la commission du développement durable ;

- les articles 14, 22, 29, 43, 44 et 55 à la commission des finances.

Ces trois commissions examinent en outre, pour avis, d'autres dispositions du texte.

I. LES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES ACTUELLES CONDUISENT À REFORMER LES MODALITÉS D'INTERVENTION RESPECTIVES DE L'ÉTAT ET DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. UN DÉSENGAGEMENT PROGRESSIF DE L'ÉTAT

1. Un contexte économique contraint qui induit une rationalisation des dépenses publiques

La crise économique que connaît notre pays depuis 2008 impose la mise en place de politiques volontaristes de maîtrise des dépenses publiques. Certains pays européens, comme la Grande-Bretagne ou l'Italie, ont fait le choix de réduire le nombre de collectivités territoriales ou de supprimer un échelon local.

Ces exemples ne répondent pas à la tradition décentralisatrice de notre République. Si le mille-feuille territorial est souvent dénoncé comme source de dérives budgétaires tant au niveau local que national - par exemple, via les concours budgétaires de l'État en faveur des collectivités territoriales - force est de constater qu'aucun gouvernement n'a proposé la suppression d'un échelon local. Le conseiller territorial, adopté par le Parlement dans la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, est apparu pour de nombreux élus comme la première phase de la suppression future du département. Pourtant, le référendum alsacien, le 7 avril dernier, a montré que le département représentait, aux yeux de nos compatriotes, dans le contexte de crise actuel, un élément de stabilité, de solidarité et de confiance.

C'est pourquoi, depuis plusieurs années, le contexte actuel a conduit les gouvernements à rechercher une meilleure articulation et rationalisation entre les politiques assumées par les différents échelons locaux. C'est dans ce contexte qu'ont été appliquées la révision générale des politiques publiques puis la modernisation de l'action publique, qui participent du même postulat : la rationalisation des missions de l'État et la volonté d'un partage des compétences avec les collectivités territoriales.

2. Une réduction des missions accélérée par le processus de la révision générale des politiques publiques

La réorganisation de l'Etat territorial est la conséquence logique de l'avènement de la décentralisation.

Le transfert aux collectivités territoriales de larges pans des attributions qu'il assumait jusque-là devait conduire l'Etat à repenser sa place à l'aune de cette nouvelle donne et à adapter ses services en conséquence.

Pourtant, s'il s'est dessaisi des compétences transférées aux entités décentralisées principalement par les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 puis par celle du 13 août 2004, l'Etat a tardé à se réformer, toujours présent dans des secteurs désormais de la responsabilité des collectivités locales, « soit qu'il y ait conservé quelques compétences, soit que les administrations déconcentrées antérieurement compétentes aient conservé tout ou partie de leurs effectifs »6(*).

Depuis, au-delà des contraintes liées à l'application des normes européennes, les difficultés budgétaires ont accéléré la réflexion dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) initiée en juillet 2007.

Ce dispositif s'est inscrit dans la volonté de moderniser l'action publique, un objectif ancien et nécessaire symbolisé par l'adoption de la loi organique du 1er juillet 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Mais la RGPP a été dominée par la volonté de maîtriser la dépense publique - avec la règle emblématique du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.

Comme le relève notre collègue Dominique de Legge, rapporteur de la mission commune d'information sur les conséquences de la RGPP pour les collectivités territoriales et les services publics locaux, « cet impératif budgétaire a laissé à penser à certains que, à défaut d'adapter les moyens aux missions, on pouvait adapter les missions aux moyens7(*) ».

Si l'objectif poursuivi - une réflexion globale sur la place, les missions et les actions de l'Etat - était légitime, la démarche entreprise a souffert d'une insuffisante prise en compte de l'impact, pour les territoires, de l'ensemble des réformes parallèlement entreprises par l'Etat : redéfinition de la carte judiciaire, restructurations hospitalières, révision des implantations de la gendarmerie et de la police nationales, dématérialisation des procédures administratives, avec notamment la réforme de la délivrance des titres sécurisés.

Dans tous les cas, ces réorganisations se sont traduites par un retrait de l'Etat de ses missions et un affaiblissement des services publics sur les territoires.

Mais les collectivités territoriales ont aussi souffert d'une réduction de la fonction de conseil et d'assistance jusqu'alors assumées auprès d'elles par les services déconcentrés.

Il s'agit tout d'abord de la suppression progressive de l'ingénierie technique dans le domaine concurrentiel décidée en 2008 : les prestations effectuées au bénéfice des collectivités sont supprimés depuis le 1er janvier 2012.

C'est aussi la réorganisation de l'administration territoriale de l'Etat qui s'est traduite stratégiquement par une centralisation des missions au niveau régional et par la réduction des effectifs des services préfectoraux. Celle-ci menace particulièrement la fonction de conseil aux plus petites collectivités.

La réorganisation de l'Etat, si elle était indispensable, a abouti sous l'effet de la logique financière, à un affaiblissement de la présence de l'Etat sur le territoire.

3. La poursuite de la réflexion avec la modernisation de l'action publique

A la suite de l'élection présidentielle du 6 mai 2012, le nouveau Gouvernement a relancé le chantier de la « modernisation de l'action publique » (MAP) dans un cadre rénové « alliant cohésion sociale et performance dans le respect des engagements budgétaires du Gouvernement »8(*).

Cette démarche pour « la construction d'un nouveau modèle français » emprunte plusieurs pistes selon les orientations arrêtées par le Premier ministre, M. Jean-Marc Ayrault, lors du premier comité interministériel du 18 décembre 2012 : administration numérique, « démarche novatrice de l'ensemble des politiques publiques », rationalisation des agences et opérateurs de l'Etat, programmes ministériels de modernisation dont celui de l'administration territoriale de l'Etat.

L'évaluation programmée de l'action publique inclut expressément celle des acteurs locaux.

Les objectifs assignés au « nouveau modèle français » impliquent les collectivités locales :

- les mesures décidées en matière de logement et de transport notamment conduisent à une réorientation du projet de Grand Paris ;

- la volonté d'instaurer un nouveau partenariat entre l'Etat et les collectivités locales se traduit par la réforme de la décentralisation aujourd'hui soumise au Sénat.

Divers chantiers sont menés parallèlement.

La démarche de simplification des normes applicables aux collectivités locales, parfois insuffisamment évaluées et source de coûts et de lenteurs pour l'action publique, a été relancée dans le cadre de la MAP. Les propositions formulées à cette fin, à la demande du Premier ministre, par MM. Jean-Claude Boulard et Alain Lambert visent non seulement à supprimer et à alléger les réglementations mais également à réformer certaines procédures notamment pour déconcentrer l'interprétation des normes à l'échelon départemental9(*).

Dans le même esprit, la proposition de loi adoptée par le Sénat le 28 janvier dernier, à l'initiative de nos collègues Jacqueline Gourault et Jean-Pierre Sueur, vise à renforcer les pouvoirs de la commission consultative d'évaluation des normes, actuellement en instance d'examen par l'Assemblée nationale10(*). Votre commission des lois souhaite instamment que la discussion de ce texte aboutisse rapidement.

L'administration territoriale de l'Etat fait l'objet d'une nouvelle évaluation dans le cadre de la mission confiée à MM. Jean-Marc Rebière et Jean-Pierre Weiss pour proposer les modalités lui permettant de s'adapter au niveau voulu de l'action publique dans les territoires. Ses conclusions doivent être déposées au plus tard le 30 juin prochain.

Parallèlement, le ministre de l'intérieur a lancé une réflexion sur la réorganisation du réseau des sous-préfectures et la définition de leurs missions.

La MAP doit encore se traduire par une meilleure prise en compte de l'impact financier des projets de loi pour les collectivités territoriales.

B. LES CONSÉQUENCES POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES RESTRUCTURATIONS CONDUITES PAR L'ETAT

La réorganisation des pouvoirs au sein de la République depuis l'avènement de la décentralisation a conduit les personnes publiques à rechercher les moyens les plus efficaces de conduire leur action.

1. Les collectivités conduites à pallier les retraits stratégiques de l'État

Les collectivités locales ont dû organiser le service délaissé par l'Etat pour en assurer la permanence.

En premier lieu, la fin des prestations de maîtrise d'oeuvre depuis le 1er janvier 2012, auparavant assumées par les directions départementales de l'équipement et de l'agriculture (DDE et DDA), a conduit les collectivités, sans attendre ce terme, à compenser ce désengagement au profit des petites communes. Celles-ci sont souvent dépourvues de services techniques ainsi que des ressources financières leur permettant de recourir à l'offre privée laquelle est souvent onéreuse et parfois inexistante sur certains territoires.

Selon le cas, départements, communes et intercommunalités ont élaboré des outils pour offrir une ingénierie publique alternative en dehors du champ concurrentiel : des agences constituées sous forme d'établissements publics, voire d'associations, des sociétés publiques locales, proposent une assistance en matière d'eau, d'aménagement, de voirie ...

S'il convient de s'interroger sur le niveau le plus pertinent pour conduire ces interventions, force est de constater la constitution d'une expertise locale pointue.

La révision des différentes cartes a contraint les collectivités à pallier les retraits opérés par les restructurations : fermeture d'un hôpital, d'un tribunal ... Il leur a fallu en conséquence élaborer des dispositifs pour maintenir localement une présence médicale, une permanence judiciaire etc. L'appui des collectivités s'est notamment traduit par l'offre de conditions avantageuses d'installation des médecins en milieu rural ou la participation à la création de maisons de la justice et du droit. De même, le recrutement d'agents de police municipale a visé à compenser la diminution des effectifs des forces de sécurité régaliennes et la fermeture de certaines de ses implantations.

La diminution des personnels préfectoraux a accéléré le resserrement du périmètre du contrôle de légalité amorcé en 2004, lequel doit impliquer un renforcement de la fonction de conseil, aux petites collectivités pour leur assurer une sécurité juridique qui ne peut plus être garantie par l'exercice d'un contrôle aléatoire. Ce renforcement est d'autant plus impératif que l'environnement normatif est toujours plus touffu. Mais comment sécuriser les petites communes alors que les personnels affectés à ces missions sont en constante diminution ?

Le format des interventions respectives de l'Etat et des collectivités locales a donc fortement évolué depuis 30 ans.

Ce mouvement appelle en conséquence une adaptation continue des structures et des modes d'intervention.

2. Des compétences locales enchevêtrées

Depuis 1982, les collectivités territoriales ont bénéficié de la part de l'État d'un certain nombre de transferts de compétences. Aux premières lois de transfert de compétences de 1982- 1983 et à celle de 2004, s'ajoutent les nombreuses lois sectorielles, notamment en matière sociale, qui ont augmenté les compétences aujourd'hui assumées par les collectivités territoriales.

Par-delà le nombre de compétences exercées par les échelons locaux, la difficulté principale réside dans la complexité de leur répartition, entre les collectivités elles-mêmes et entre celles-ci et l'État. Cette difficulté a émergé dès les premières lois de décentralisation. Pour tenter d'y répondre, les transferts devaient se répartir en fonction de « vocations dominantes », pour reprendre la terminologie de Gaston Deferre, alors ministre de l'intérieur, de chaque niveau de collectivités territoriales, conformément au principe des blocs de compétences. Ainsi, la loi du 7 janvier 1983 dispose que les compétences doivent être réparties de « telle sorte que chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Pourtant, comme l'avaient relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger11(*), « le législateur a procédé à des transferts sectoriels en dehors des grandes lois de décentralisation sans toujours se soucier de la cohérence d'ensemble, obscurcissant progressivement le paysage institutionnel. Il s'est agi, la plupart du temps, de transférer des compétences de l'État à des collectivités territoriales et non de les redistribuer entre ces dernières. ». Ainsi, en dépit du principe affiché de la volonté d'une clarification des compétences par une spécialisation des niveaux de collectivités, le bloc de compétence n'a permis, au mieux, que de distinguer une vocation générale de chaque échelon local : la formation professionnelle et l'apprentissage pour les régions, l'aide et l'action sociale pour les départements. En d'autres termes, l'application du principe de bloc de compétences n'a pas conduit à la clarification espérée.

Une tentative de réponse a été apportée par la réforme constitutionnelle du 28 mars 200312(*) et la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : le principe du chef de file. Afin de respecter le principe de non tutelle d'une collectivité sur une autre, prévu au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, le constituant de 2003 a prévu que « lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune. »

L'objectif de ce nouveau principe constitutionnel est d'introduire une meilleure coopération entre les collectivités territoriales, pour l'exercice d'une compétence partagée entre plusieurs échelons. Comme votre rapporteur le rappellera plus tard, la portée du chef de filât a été limitée par le Conseil constitutionnel qui a jugé que la Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour « organiser » les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités, non pour les « déterminer ». Au mieux, ce principe permet à la collectivité désignée chef de file d'avoir un rôle d'impulsion.

Cependant, de nombreux travaux du Sénat, notamment ceux de nos collègues Mme Jacqueline Gourault, MM. Yves Krattinger13(*) et Edmond Hervé14(*), ont démontré que le chef de filât n'a pas eu le rôle espéré, dans la mesure où il n'a pas été appliqué à l'une des compétences pour lesquelles il avait été mis en place : le développement économique, ce qui n'a pas permis, en la matière, d'apporter la lisibilité attendue par les acteurs économiques aux dispositifs d'aide publique proposés par les différents échelons territoriaux.

3. La suppression de la clause de compétence générale : une source de clarification ?

La clause de compétence générale est consubstantielle au processus de décentralisation. Elle autorise chaque collectivité territoriale à agir dans tout domaine d'intérêt local dès lors que la compétence n'a pas été exclusivement attribuée à une collectivité. Ce principe, ainsi que l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, peut être considéré « comme un mécanisme favorisant la prise en compte des diversités locales et donnant toute sa dimension politique à la notion de décentralisation. ».

La clause de compétence générale, si elle a incontestablement permis aux collectivités de répondre aux besoins des citoyens et d'agir dans l'intérêt des territoires, est considérée par certains comme un facteur de complexité, à l'origine de la confusion des compétences entre les différents échelons. C'est pourquoi cette notion a été encadrée par la loi et la jurisprudence : les collectivités territoriales ne peuvent agir dans une matière que s'il existe un intérêt local, dont il reviendra au juge administratif d'apprécier, a posteriori, la pertinence, et ne peuvent exercer une compétence que la loi a exclusivement attribué à un autre niveau.

Outre l'enchevêtrement des compétences exercées par les différents échelons locaux, la clause de compétence générale est jugée responsable de la multiplication des structures locales entraînant un surcoût pour les finances publiques, un accroissement des financements croisés pour la mise en oeuvre d'un projet, le ralentissement de la conduite des projets qui nuirait à leur efficacité, la dilution des responsabilités, et une difficulté pour les citoyens comme pour les entreprises de comprendre le « qui fait quoi ».

Si le risque de l'enchevêtrement des compétences ne peut être complètement ignoré, ses conséquences néfastes en matière d'action locale et de finances publiques, au demeurant difficilement évaluables, doivent toutefois être relativisées.

Par ailleurs, on ne peut considérer, par principe, que les projets menés par les collectivités territoriales ont été conduits de manière inefficace et dispendieuse. Si des marges de progrès peuvent être réalisées, la clause de compétence générale ne peut, à elle-seule, être tenue pour la seule responsable. L'attitude de l'État, son désengagement dans certains territoires et l'appel à participation des collectivités territoriales aux projets relevant de sa compétence ont conduit les collectivités territoriales à suppléer ce dernier, ce qui a autant contribué à cette imbrication des compétences que la clause de compétence générale.

Malgré ce constat, la loi précitée du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a supprimé la clause de compétence générale aux régions et aux départements et l'a conservé aux communes, en raison de leur rôle de proximité et de la nécessité pour celles-ci de conserver une capacité générale leur permettant de répondre aux attentes des citoyens. Cette suppression, dont l'application est prévue à compter du 1er janvier 2015, est assortie, pour les départements et les régions, d'une capacité d'initiative reconnue à agir dans les cas non prévus par la loi, c'est-à-dire ceux non attribués à un niveau de collectivités. Par ailleurs, les compétences du tourisme, du sport et de la culture ont été reconnues comme étant des compétences partagées entre les trois échelons locaux. La loi du 16 décembre 2010 a également encadré le dispositif des délégations de compétences entre les départements et les régions et a prévu un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services afin de clarifier les interventions publiques sur le territoire régional.

4. Des initiatives locales réussies de coordination des compétences

Votre rapporteur souligne que des expériences locales de coordination des compétences existent et montrent qu'une coopération entre les différents échelons locaux est possible dès lors que les acteurs font « confiance à l'intelligence territoriale ».

A titre d'exemple, les conférences des exécutifs, créées par la loi précitée du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, ont permis à certains territoires d'en tirer un profit évident. Comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume15(*), « lorsque les collectivités jouent le jeu de la concertation, les conférences des exécutifs peuvent constituer un espace de dialogue et de projection vers l'avenir, permettant à chaque échelon territorial de prendre conscience de la nécessaire coordination de son action avec celle de ses partenaires et d'envisager certaines de ses problématiques locales dans un cadre plus large, pour le bénéfice de tous. ».

En Bretagne, le Breizh 15 (ou « B15 »), devenu en 2012 le « B16 », en représente l'exemple le plus réussi. Réunissant, autour du président du conseil régional, les présidents des quatre départements composant la région et des onze communautés d'agglomération bretonnes, le principal facteur de réussite de cette instance tient à la plasticité de sa composition, qui varie au gré des thématiques abordées, ce qui permet de convier des représentants des communautés de communes ou le représentant de l'État dans la région ou les représentants de l'État dans les départements concernés. Les méthodes de travail souple et de concertation ont permis l'aboutissement de dossiers importants en Bretagne comme, par exemple, le cofinancement de la ligne à grande vitesse par les collectivités territoriales bretonnes. C'est pourquoi nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume ont conclu que « les conférences des exécutifs régionaux constituent des lieux de négociation efficaces. Permettant de rassembler, de manière régulière, l'ensemble des acteurs responsables de politiques publiques du territoire, ces instances de dialogue favorisent la concertation et la mise en place de solutions pragmatiques en réponse à des difficultés locales. Lorsqu'elles sont activées régulièrement, les conférences des exécutifs accélèrent le temps de l'action publique locale. ».

Notre collègue M. Bruno Sido16(*) s'est également félicité du dispositif mis en place par les départements de la Seine-Maritime, de l'Eure et de la région Haute-Normandie, à travers la signature d'une convention, afin d'améliorer la gestion des agents TOS, transférés à ces collectivités territoriales par la loi précitée du 13 août 2004. Le dispositif mis en place est un outil de gestion mutualisée de ces agents, qui a pris la forme d'un portail informatique, le « 276 », contraction des numéros des départements de l'Euro (27) et de la Seine-Maritime (76). Chaque collectivité territoriale concernée prend en charge un aspect de la gestion des agents techniciens, ouvriers et de service (TOS) : le recrutement et la mobilité pour la Seine-Maritime, l'action sociale pour l'Eure et la formation professionnelle pour la Haute-Normandie. L'objectif de ce portail est de faciliter le recrutement d'agents non titulaires pour exercer aussi bien dans les collèges que dans les lycées. Cet exemple reflète la volonté des collectivités territoriales de mutualiser leurs services ou leur politique permettant d'optimiser la dépense publique et de renforcer l'efficacité des politiques locales, afin de proposer des services plus efficaces aux citoyens.

5. La mutualisation de moyens, un outil au service de l'optimisation des dépenses publiques locales

Les exemples précédents reflètent que la libre initiative des collectivités territoriales et la recherche d'une plus grande efficience des politiques assumées par les collectivités territoriales sont à l'origine d'initiatives politiques visant à faire face à la raréfaction des ressources budgétaires des collectivités territoriales. La mutualisation des moyens des collectivités territoriales en constitue un exemple emblématique. Celle-ci se définit comme la mise en place, temporaire ou pérenne, d'une logistique commune à deux ou plusieurs personnes morales. A la différence d'un transfert de compétences, chaque collectivité conserve les moyens qui lui sont propres : la mutualisation conduit seulement à un partage de la ressource entre décideurs distincts.

La mutualisation de moyens permet des économies d'échelle et évitent des doublons. Les marges de manoeuvre ainsi dégagées peuvent ensuite être redéployées afin d'améliorer les services existants ou conduire une politique d'investissement ambitieuse.

Pourtant, comme l'avait regretté notre ancien collègue M. Alain Lambert, « alors [que la mutualisation] constitue à l'évidence un précieux outil d'optimisation des dépenses locales, le champ de ses réalisations, sans être négligeable, reste bien en deçà du champ de ses potentialités. ».

Outre l'intérêt financier non négligeable dans le contexte actuel de tension sur les finances publiques, votre rapporteur considère que la mutualisation de moyens peut également constituer un levier d'amélioration du service rendu, d'harmonisation et de cohérence sur un territoire. Il lui apparaît donc nécessaire d'inciter les collectivités territoriales à y recourir, d'autant plus qu'il s'agit d'un outil se caractérisant par sa souplesse : elle peut passer par la voie de la création d'un organisme ad hoc ou être réalisée par la voie d'une simple convention.

En matière d'incitation, notre ancien collègue M. Alain Lambert avait proposé l'instauration d'un dispositif de bonus/malus sur les dotations de l'État sous la forme d'un « coefficient d'intégration fonctionnelle ». Notre collègue Philippe Dallier17(*) avait déjà avancé une telle préconisation, en 2006, dans lequel il proposait d'« introduire dans le calcul de la DGF des EPCI à fiscalité propre un nouveau critère appelé « le coefficient d'intégration fonctionnelle » mesurant le degré de mutualisation des services entre l'EPCI et ses communes membres. ». Il s'agirait de s'inspirer du coefficient d'intégration fiscale : pour être réellement incitatif, il récompenserait les collectivités qui s'engageraient dans une démarche de mutualisation (bonus de DGF) mais aussi conduirait celles qui refusent à s'inscrire dans une telle politique à en subir les conséquences (malus de DGF). Ce dispositif de bonus/malus permettrait à l'enveloppe de la DGF de s'équilibrer au niveau national, assurant ainsi la neutralité pour les finances de l'État. Ce coefficient d'intégration fonctionnelle serait calculé par la prise en compte des services fonctionnels, comme étant les seuls services présents dans l'ensemble des collectivités territoriales ou de leurs groupements.

C. LE RENFORCEMENT DU FAIT MÉTROPOLITAIN

Le développement de la métropolisation a généré de vastes agglomérations sur l'ensemble du territoire national, ce qui a conduit le législateur à adapter les structures locales à cette nouvelle donne pour en valoriser les atouts.

1. Le développement du fait métropolitain

« Aujourd'hui, plus de 60 % de la population réside dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants et on assiste à un progressif rééquilibrage entre Paris et les grandes métropoles régionales »18(*).

La volonté de conduire un aménagement équilibré du territoire, initiée dès 1963 par la DATAR, a permis l'émergence de huit métropoles régionales pour contrebalancer la puissance de la capitale : Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Lyon-Saint-Etienne-Grenoble, Aix-Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire et Strasbourg ont alors bénéficié de l'aide de l'Etat pour l'installation d'industries, le développement de centres d'affaires ou encore la conduite de grandes opérations d'aménagement. C'est dans ce cadre qu'ont été créées les premières communautés urbaines en 1966.

Près de quatre décennies plus tard, la réflexion se poursuit et la DATAR a lancé une réflexion au cours de l'automne 2010 pour proposer une politique nationale en faveur du développement et du rayonnement des systèmes métropolitains et des territoires qui leur sont associés : les territoires métropolitains français sont les portes d'entrée de la mondialisation, les pivots d'une armature urbaine en mutation, des lieux essentiels au développement, à l'innovation et à la croissance. Ils constituent un enjeu national d'attractivité, de cohésion, de compétitivité et de développement durable »19(*).

En effet, si elle a été à l'origine une politique d'aménagement du territoire décidée par l'Etat, la métropole s'est affranchie de cette approche descendante pour devenir une démarche de projets et de coopération très intégrée, impulsée et mise en oeuvre par les territoires eux-mêmes. Les élus locaux de ces territoires se dotent de projets de développement métropolitain ambitieux, couvrant un champ de compétences de plus en plus conséquent. Ainsi, au fil des années, plusieurs agglomérations se sont développées, riches de leurs centres de recherches, de leurs industries de pointe, de leurs pôles d'excellence, de leurs infrastructures, de services publics de proximité ... Les études de la DATAR montrent une organisation métropolitaine des territoires « en système, structurée par des pôles (espaces urbains, ruraux, villes moyennes) et des liens fonctionnels efficaces représentant des lieux essentiels de la croissance françaises »20(*). Il importe encore aujourd'hui de valoriser leurs atouts, « d'assurer la croissance commune de ces métropoles et de les adapter aux conditions d'une compétition qui se joue aujourd'hui au plan international »21(*).

Le législateur a dès lors recherché les voies d'adapter les structures à cette nouvelle donne.

2. La mise en place de structures encore inabouties

La loi du 31 décembre 1966 a mis en place le statut des communautés urbaines. Le seuil de création ayant fortement évolué, les 15 communautés urbaines aujourd'hui existantes recouvrent des réalités différentes.

Dans un contexte de concurrence territoriale au niveau européen, les communautés urbaines apparaissent inadaptées à l'objectif de construire de grandes métropoles européennes compétitives. Si la nécessité de les doter d'une gouvernance plus intégrée, notamment en matière de développement économique, fait consensus, les propositions pour y parvenir ont été diversement formulées : pour la mission de réforme des collectivités territoriales présidé par l'ancien Premier ministre, M. Edouard Balladur, a retenu l'institution d'une nouvelle collectivité territoriale en lieu et place des communes membres et exerçant, sur son périmètre, les compétences du département. L'Association des maires de France, pour sa part, privilégiait la collaboration des communes et intercommunalités. S'inscrivant entre ces deux conceptions opposées, la mission temporaire présidée par notre collègue Claude Belot se prononçait pour une intercommunalité plus intégrée par un élargissement des compétences communales transférées, d'une part, et des délégations de compétences de chacun des trois niveaux de collectivités territoriales, d'autre part.

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, s'inscrivant dans cette voie, a institué une nouvelle catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : la métropole.

Créée par la volonté des communes membres d'un ensemble d'un seul tenant et comptant plus de 500 000 habitants, cette nouvelle intercommunalité dispose d'un bloc de compétences plus large que celui des communautés urbaines dans les domaines stratégiques et structurants des infrastructures, de la voirie, du développement économique, notamment par l'exercice de plein droit de certaines attributions départementales et régionales et le transfert conventionnel par l'Etat de certains grands équipements et infrastructures.

Force est de constater, près de 30 mois après l'adoption de ce nouveau statut, qu'il n'a pas rencontré le succès escompté : à ce jour, une seule métropole a été mise en place, celle de Nice Côte-d'Azur. Aucune des autres grandes métropoles, régionales n'y a recouru.

II. LE PROJET DE LOI : UNE RÉPONSE COMPLEXE AUX ENJEUX ACTUELS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

A. UNE VOLONTÉ DE CLARIFIER LES RESPONSABILITÉS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'ÉTAT

1. Le rétablissement de la clause de compétence générale et l'affirmation du chef de filât

L'un des objectifs affirmés du projet de loi est de clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l'État.

Pour parvenir à cet objectif, l'article 1er propose une déclinaison législative du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, affirmé par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution. Il pose un principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales et entre ces dernières et l'État. Ainsi, l'exercice des compétences partagées des collectivités territoriales reposerait sur un dispositif d'organisation partenariale, défini par le pacte de gouvernance territoriale, lui-même déterminé au sein des conférences territoriales de l'action publique.

L'article 2 rétablit la clause de compétence générale des départements et des régions, dont la suppression est aujourd'hui prévue à partir du 1er janvier 2015. Par coordination, l'ensemble du dispositif lié à cette suppression, prévu par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, est abrogé. Il s'agit principalement du dispositif d'évaluation de la suppression de clause de compétence générale qui a vocation à s'appliquer à partir de 2017.

Ce rétablissement s'accompagne de la reconnaissance, pour certaines compétences, d'un chef de file. Ainsi, reprenant les dispositions du cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, l'article 3 désigne chaque échelon local comme organisant les modalités de l'action commune pour l'exercice de certaines compétences qui constituent la vocation de chaque niveau. Ainsi, les régions seraient chefs de file en matière de développement économique et d'organisation des transports ; les départements en matière d'action sociale, de développement social, d'autonomie des personnes, de tourisme, d'aménagement numérique et de solidarité des territoires ; enfin, le bloc communal en matière d'amélioration de la qualité de l'air et de mobilité durable.

2. La mise en place du pacte de gouvernance territoriale au sein de conférences territoriales de l'action publique rénovées

La réforme vise également à renforcer le dialogue entre les collectivités territoriales et à articuler leurs différentes interventions tout en tenant compte de la diversité des contextes locaux.

L'article 4 institue un nouvel outil destiné à organiser, au niveau régional, le dialogue entre les différents niveaux de collectivités territoriales et avec l'État : les conférences territoriales de l'action publique. S'inspirant des conférences des exécutifs supprimées par l'article 3, ces conférences auraient pour objectif, autour du président du conseil régional, de renforcer la coordination des politiques publiques locales afin d'en optimiser l'exercice et de créer un espace de discussion de référence entre les différents acteurs locaux.

Organisées autour de deux formations - l'une réunissant uniquement les élus locaux, l'autre associant le représentant de l'État dans la région - elle aurait pour principale mission de proposer, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale prévu à l'article 5, les modalités d'organisation adaptées aux spécificités de chaque territoire. Elle pourrait également émettre un avis sur les projets de schémas sectoriels et serait consultée sur les schémas d'organisations élaborés dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale.

Celui-ci représenterait un nouvel outil de clarification des compétences des collectivités territoriales. Selon l'exposé des motifs, il constituerait « l'instrument privilégié [...] de la rationalisation de leurs moyens d'action. ». Il regrouperait l'ensemble des schémas d'organisation sectoriels destinés à déterminer les niveaux pertinents d'exercice des compétences partagées et les modalités d'intervention des acteurs locaux. Ces schémas devraient prévoir :

- les délégations de compétences entre collectivités territoriales ;

- les créations de services communs ;

- les conditions de rationalisation et de coordination des interventions financières.

Seules les collectivités territoriales qui auraient approuvé par délibération le schéma d'organisation les concernant se verraient imposer les dispositions de ces derniers. Pour les autres, le projet de loi prévoit des règles plus contraignantes en matière de financements croisés et de participation minimale du maître d'ouvrage. Les articles 6 et 7 prévoient les coordinations nécessaires à la mise en place du pacte de gouvernance territoriale.

L'article 8 propose une évaluation de ce pacte par les chambres régionales des comptes territorialement compétentes. L'article 9 subordonne la capacité des communes, des départements ou de la région et des groupements des collectivités territoriales à recevoir des subventions de la région ou du département au respect des prescriptions de ces schémas.

B. L'AFFIRMATION DU FAIT MÉTROPOLITAIN

Le projet de loi entend « conforter les dynamiques urbaines » et propose à cette fin un statut métropolitain pour les grandes agglomérations françaises, statut devant être adapté aux caractéristiques locales.

Le niveau d'intégration métropolitaine n'étant pas homogène dans tous les territoires concernés, le label « métropole » du projet de loi recouvre plusieurs types de gouvernance locale allant de l'établissement public jusqu'à la création d'une nouvelle collectivité territoriale à statut particulier.

1. La mise en place d'une métropole en région parisienne

Le chapitre Ier du titre II du projet de loi (articles 10 à 19) regroupe les dispositions spécifiques à l'Ile-de-France en matière d'affirmation du fait métropolitain, en créant la Métropole de Paris à la suite de l'achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France. Ces dispositions insistent beaucoup, et fort logiquement selon votre commission, sur les deux questions du logement et des transports, fondamentales pour l'agglomération parisienne.

L'article 10 modifie le code général des collectivités territoriales pour changer les règles relatives à l'intercommunalité dans les départements franciliens, en établissant des seuils minimaux de population spécifiques pour la constitution des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, fixés à 300 000 habitants pour la petite couronne et 200 000 habitants pour la grande couronne, et en rendant obligatoire la couverture intégrale du territoire des départements de la petite couronne par des EPCI à fiscalité propre, ce dont ils étaient jusque là exonérés. Ces dispositions sont conçues dans la perspective de la constitution, par le projet de loi, de la Métropole de Paris, à partir de la ville de Paris et des EPCI à fiscalité propre de l'agglomération parisienne.

L'article 11, dans la continuité du précédent, prévoit l'élaboration par le préfet de la région d'Ile-de-France d'un schéma régional de coopération intercommunale (SRCI), soumis à une commission régionale de la coopération intercommunale (CRCI). Ce dispositif est conçu sur le modèle des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) mis en place par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales (article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales), tout en dérogeant à ce modèle en matière de délais de consultation de la CRCI et des communes et EPCI concernés mais aussi de règles de majorité au sein de la CRCI pour modifier le SRCI. Par ce dispositif dérogatoire spécial, il s'agit d'achever la carte de l'intercommunalité en Ile-de-France au plus tard le 31 décembre 2015, en vue de la création le 1er janvier 2016 de la Métropole de Paris, composée de la ville de Paris et des EPCI à fiscalité propre de son aire urbaine, constitués selon les critères fixés par l'article 10 du projet de loi. Le projet de SRCI doit être présenté devant la CRCI avant le 1er septembre 2014, soit moins de six mois après les élections municipales de mars 2014, arrêté avant le 28 février 2015 et mis en oeuvre avant le 31 décembre 2015 par les préfets de département. Ces derniers devront prévoir par arrêté la création de nouveaux EPCI à fiscalité propre, ainsi que la modification du périmètre ou la fusion des EPCI existants, en application du SRCI ou le cas échéant hors SRCI. Pour ce faire, ils disposeront de prérogatives spéciales directement inspirées de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée.

L'article 12 complète le code général des collectivités territoriales pour instituer à compter du 1er janvier 2016 la Métropole de Paris, établissement public soumis au régime des syndicats mixtes, composé de la ville de Paris et des EPCI à fiscalité propre de son aire urbaine. La Métropole de Paris se voit attribuer par le texte diverses missions, dans les domaines de l'aménagement urbain et du logement, mais aussi de l'urgence sociale et de l'hébergement, du développement durable, de la qualité de l'air et de l'énergie. L'organisation des transports n'est pas incluse, cette compétence continuant à relever de la région d'Ile-de-France. L'article prévoit en particulier l'élaboration d'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, déclinaison à l'échelle de l'agglomération du schéma régional de l'habitat et de l'hébergement créé par l'article 13 du projet de loi. La Métropole de Paris pourrait en outre exercer plusieurs compétences dans le domaine du logement par délégation de l'Etat, notamment l'attribution des aides à la pierre, la gestion du dispositif du droit au logement opposable ainsi que la gestion et le financement des dispositifs d'hébergement et d'accompagnement des personnes en grande difficulté sociale. La Métropole de Paris serait administrée par un conseil métropolitain, composé du maire de Paris et des présidents des EPCI membres. Ce conseil serait assisté par trois organes, une conférence métropolitaine, une assemblée des maires et un conseil de développement, destinés à assurer un dialogue respectivement avec la région et les départements franciliens, avec les maires du périmètre de la Métropole et avec les acteurs économiques, sociaux et culturels de la Métropole.

L'article 13, modifiant le code de la construction et de l'habitation, traite des conditions de l'amélioration de l'offre de logements en Ile-de-France, en prévoyant l'élaboration par le conseil régional et la mise en oeuvre d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement. Cet article a fait l'objet d'une délégation au fond à la commission des affaires économiques.

L'article 14 du projet de loi vise à créer, au sein du code général des collectivités territoriales, un fonds de solidarité pour les départements de la région d'Ile-de-France, doté de 60 millions et destiné à assurer une péréquation entre les départements franciliens. Cet article a fait l'objet d'une délégation au fond à la commission des finances.

Les articles 15, 16 et 17 modifient le code des transports et la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. Relatifs aux transports en Ile-de-France, ils visent à étendre les compétences du syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) aux questions dites de « mobilité durable », à assurer la cohérence des programmes et des opérations d'investissement du STIF et de la Société du Grand Paris (SGP) et à organiser la coordination des actions du STIF et de la SGP, notamment en matière d'enquêtes publiques. Ces trois articles ont fait l'objet d'une délégation au fond à la commission du développement durable.

Les articles 18 et 19 modifient les articles L. 328-2 et suivants du code de l'urbanisme afin de clarifier la répartition respective des biens appartenant à l'établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (EPADESA) et l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense (EPGD).

2. La création d'une nouvelle collectivité territoriale : la Métropole de Lyon

La Métropole de Lyon constitue le modèle le plus achevé de la gouvernance métropolitaine puisqu'elle sera mise en place le 1er avril 2015 sous la forme d'une nouvelle catégorie de collectivités territoriales crée en application de l'article 72 de la Constitution (articles 20 à 29).

La voie inédite empruntée est intimement lié au contexte local : l'équilibre démographique de l'aire urbaine « au sein de laquelle une ville centre s'affirme mais sans provoquer de déséquilibre agrégatif »22(*) ; l'ancienneté du travail en commun au sein de la communauté urbaine créée en 1966 ; la volonté des élus locaux de conduire le projet métropolitain.

La Métropole de Lyon sera donc mise en place par fusion de l'EPCI à fiscalité propre existant avec le département, dont elle exercera désormais les compétences au sein de l'aire métropolitaine. Après la création de la Métropole de Lyon, le département du Rhône se réduira à la portion de son territoire située hors agglomération.

Il s'agit donc d'un exemple remarquable d'adaptation des structures locales au territoire, qui rompt d'ailleurs, pour la première fois hors Paris, avec l'organisation du territoire national métropolitain en départements.

C'est aussi un exercice de simplification de l'administration locale par la suppression d'un niveau de collectivités : aux trois échelons existants -département, communes et communauté urbaine sera demain substitué le couple métropole-communes.

3. La gestation de la métropole d'Aix-Marseille-Provence

L'aire urbaine Marseille-Aix-en-Provence ne présente pas la même unité que l'agglomération lyonnaise.

La communauté urbaine de Marseille crée en 2000, « s'exerce dans un cadre beaucoup trop exigu pour porter la dynamique de développement social et économique de l'agglomération »23(*)

« La région métropolitaine marseillaise s'est constituée ces trente dernières années autour d'évolutions très contrastées : désindustrialisation et tertiarisation de la ville centre, repositionnement du Port, nouveaux territoires industriels autour de l'étang de Berre, technologies à haute valeur ajoutée dans le pays d'Aix ».

Mais la pleine valorisation de ces atouts est entravée par la fragmentation territoriale et la juxtaposition de gouvernances locales qui ne permettent pas de conduire un projet unifié sur l'ensemble du territoire de l'unité urbaine et de gérer les services publics en réseau.

Ces différents freins ont conduit le Gouvernement à proposer d'instituer une gouvernance unifiée sur le périmètre de l'aire métropolitaine tout d'abord pour remédier au difficile problème des transports, levier important de développement économique et social mais aussi pour « favoriser l'accroissement et le rééquilibrage de la solidarité financière de territoires aux richesses disparates »24(*).

La métropole d'Aix-Marseille Provence qui serait créée au 1er janvier 2015, relèverait de la catégorie des EPCI à fiscalité propre. Elle serait une déclinaison du régime de droit commun adapté aux conditions de sa naissance.

Résultant de la fusion de six intercommunalités existantes25(*), son fonctionnement serait déconcentré en ouvrant la faculté au conseil métropolitain de déléguer certaines de ses attributions -à l'exception des compétences stratégiques- à une structure intermédiaire entre les communes et la métropole : le conseil de territoire. D'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, le périmètre métropolitain serait divisé en six territoires correspondant aux six EPCI préexistants, dotés chacun d'un conseil de territoire.

Ces adaptations, cependant, n'ont pas permis d'écarter l'opposition massive des élus locaux au projet préparé par une mission de préfiguration de la future métropole confiée au préfet Laurent Théry qui conduit ses travaux en associant l'ensemble des élus locaux et des partenaires socio-économiques de la métropole. Cette mission de préfiguration devrait prochainement être renforcée pour créer les conditions nécessaires à la réussite du projet.

4. Une évolution du statut de métropole de droit commun

La révision du statut créé par la loi du 16 décembre 2010 précitée est principalement marquée par les règles encadrant la création de la métropole, l'évolution de ses compétences et de sa gouvernance interne.

Ces évolutions au statut de métropole permettraient ainsi aux territoires concernés de faire un pas supplémentaire dans l'intégration des fonctions métropolitaines.

a) Du choix volontaire à l'application du statut par décision de la loi

A la métropole de 2010 créée sur une base volontaire, le projet de loi substitue un statut automatiquement mis en place dès lors que les conditions légales seront réunies.

La métropole rénovée demeure un EPCI à fiscalité propre mais ses critères sont réformés pour mieux intégrer le fait métropolitain : pour y prétendre, l'EPCI devrait former un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants. La réunion de ces deux conditions entraînera de ce seul fait la transformation par décret de l'établissement en métropole.

b) La redéfinition du contour des compétences

Le nouveau régime se distingue par des modifications du format des compétences métropolitaines (cf. infra tableau) avec :

- Un élargissement des compétences transférées par les communes dans le bloc de compétence « Protection et mise en valeur de l'environnement » ;

- La faculté d'avoir des compétences transférées des régions et des départements, par voie conventionnelle. Pour certaines compétences départementales, un transfert transfert obligatoire est prévu au 1er janvier 2017. En revanche, les compétences régionales ne pourront être exercées que par délégation ;

- Enfin, l'Etat offrira la faculté aux métropoles d'exercer par délégation un bloc insécable de cinq attributions liées au domaine du logement.

c) La mise en place de structures intermédiaires

L'article 31 du projet de loi permet au conseil métropolitain de mettre en place des entités consultatives dans le cadre d'une division du territoire métropolitain en territoires dont il dessinerait les limites.

Chaque territoire serait composé d'un conseil composé des conseillers métropolitains élus dans les communes de la circonscription.

Les conseils seraient saisis pour avis de projets et rapports concernant leur territoire et pourraient demander l'inscription à l'ordre du jour du conseil de la métropole de toute affaire l'intéressant.

Leurs frais de fonctionnement seraient pris en charge par le budget de la métropole à travers l'attribution d'une dotation de gestion.

5. L'encadrement des conséquences pour les personnels concernés par les transferts de services vers les métropoles

Le chapitre Ier du titre III du projet de loi (articles 46 à 54) précise les conditions dans lesquelles sont transférés, ou mis à disposition des collectivités bénéficiaires, les personnels, de l'État ou de collectivités locales, concernés par la nouvelle répartition des compétences qui résultera du présent projet de loi. Il s'inscrit sur le fond dans la lignée des précédentes vagues de décentralisation, si ce n'est que les effectifs concernés devraient être moins importants.

L'article 46 prévoit que les services et parties de services de l'État concernés par le transfert de compétences peuvent être mis à disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements voire, le cas échéant, transférés.

L'article 47 détaille la chronologie des opérations de transfert de service.

L'article 48 acte le principe de mise à disposition d'une collectivité ou d'un établissement à titre individuel et gratuit des agents fonctionnaires et non titulaires.

L'article 49 ouvre un droit d'option entre la fonction publique d'État et la fonction publique territoriale aux agents concernés.

L'article 50 prévoit un mécanisme de compensation au bénéfice de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) pour financer la retraite des agents transférés et intégrés dans la fonction publique territoriale.

L'article 51 permet aux collectivités bénéficiaires du détachement de fonctionnaires relevant de la catégorie active de maintenir le régime indemnitaire antérieur de ces derniers, s'il leur est plus favorable.

L'article 52 anticipe le cas particulier des services transférés comptant des corps qui ne disposent pas d'un équivalent dans la fonction publique territoriale.

L'article 53 règle la situation (conservation des stipulations de leur contrat et de l'ancienneté acquise) des agents non titulaires qui deviennent contractuels de la fonction publique territoriale dès lors que leur service est transféré.

Enfin, l'article 54 prévoit que les agents non titulaires mentionnés à l'article 53, qui remplissent les conditions fixées par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ne sauraient être pénalisés par le transfert de leur service. En effet, la condition d'ancienneté auprès d'un même employeur établie par la loi susmentionnée n'est pas interrompue en cas de changement d'employeur lié à un transfert de service.

 

MÉTROPOLES
LOI DU 16 DÉCEMBRE 2010

MÉTROPOLES DE DROIT COMMUN
PROJET DE LOI

MÉTROPOLE DE LYON

MÉTROPOLE D'AIX-MARSEILLE PROVENCE

STATUT

EPCI
à fiscalité propre

EPCI
à fiscalité propre

Collectivité à statut particulier de l'article 72 de la Constitution

EPCI
à fiscalité propre

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRES

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel :

a) création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

b) actions de développement économique ;

c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ;

2° En matière d'aménagement de l'espace métropolitain :

a) schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté; constitution de réserves foncières ;

b) organisation des transports urbains ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacements urbains ;

c) prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ;

3° En matière de politique locale de l'habitat :

a) programme local de l'habitat ;

b) politique du logement ; aides financières au logement social ; action en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ;

c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre;

4° En matière de politique de la ville :

a) dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ;

b) dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif :

a) assainissement et eau :

b) création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;

c) abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ;

d) services d'incendie et de secours ;

6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie :

a) collecte, élimination et valorisation des déchets ménagers et déchets assimilés ;

b) lutte contre la pollution de l'air ;

c) lutte contre les nuisances sonores ;

d) soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.

1° Sans modification

a) Sans modification

b) Sans modification

c) Sans modification

d) promotion du tourisme par la création d'offices du tourisme ;

e) programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche

2° Sans modification

a) Sans modification

b) organisation de la mobilité urbaine ; création, ...

... urbain ;

c) sans modification

3° Sans modification

a) sans modification

b) sans modification

c) sans modification

d) aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage ;

Sans modification

5°) Sans modification

a) sans modification

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public ;

6° Sans modification

a) gestion des déchets ménagers et déchets assimilés ;

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) élaboration et adoption du plan climat énergie territorial ;

f) concession de la distribution publique d'électricité ;

g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;

h) Gestion des milieux aquatiques ;

i) création et gestion de services de désinfection et de services d'hygiène et de santé.

1° Sans modification

a) Sans modification

b) Sans modification

c) Sans modification

d) Sans modification

e) supprimé

2° Sans modification

a) Sans modification

b) organisation de la mobilité urbaine ; création, ...

... voirie du domaine public routier de la Métropole de Lyon ; signalisation ...

... urbain ;

c) sans modification

3° Sans modification

a) sans modification

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

Sans modification

- 37 -

5°) Sans modification

a) sans modification

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) sans modification

f) service public de défense extérieure contre l'incendie ;

6° Sans modification

- 38 -

a) sans modification

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) sans modification

f) sans modification

g) sans modification

h) sans modification

i) sans modification

- 39 -

1° Compétences de la métropole de droit commun 

+

- 35 -

Compétences transférées aux 6 EPCI qui la constituent à la date de sa création (restitution possible aux communes membres dans les conditions du droit commun).

- 36 -

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES DE PLEIN DROIT AU LIEU ET PLACE DES DÉPARTEMENTS

1° Transports scolaires ;

2° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires.

3° zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques

Transfert de plein droit au 1er janvier 2017 :

1° attribution des aides du fonds de solidarité pour le logement ;

2° action sociale ;

3° adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ;

4° aide aux jeunes en difficulté ;

5° action de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

6° sans modification ;

7° sans modification ;

8° sans modification ;

- 40 -

9° développement écono-mique ; personnes âgées, action sociale et aide sociale à l'enfance ; construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges ; tourisme, culture, construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives.

Ensemble des compétences départementales.

Régime de droit commun.

 

COMPÉTENCES EXERCÉES DE PLEIN DROIT AU LIEU ET PLACE DES RÉGIONS

Promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.

     

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS

(suite)

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS

(suite)

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LE DÉPARTEMENT À LA DEMANDE DE LA MÉTROPOLE

1° tout ou partie des compétences attribuées au département dans le domaine de l'action sociale ;

2°construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges (et accueil, restauration, hébergement, entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

3° tout ou partie des compétences en matière de développement économique.

4° tout ou partie des compétences en matière de tourisme

5° tout ou partie des compétences en matière culturelle ;

6° tout ou partie des compétences en matière de construction, d'exploitation et d'entretien des équipements et infrastructures sportives.

Jusqu'au 1er janvier 2017, les huit compétences (1° à 8°) transférées de plein droit à compter du 1er janvier 2017 (cf. supra) ;

2° développement économique ;

3° personnes âgées, action sociale et aide sociale à l'enfance ;

4° sans modification ;

Cf supra

5° tourisme ;

6° culture ;

7° construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives.

 

- 41 -

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LA RÉGION À LA DEMANDE DE LA MÉTROPOLE

1° la compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées (et accueil, restauration, hébergement, entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

2° tout ou partie des compétences en matière de développement économique.

1° sans modification ;

2° sans modification ;

Dans les conditions de l'article L 111-8 CGCT (compétence exclusive ou partagée)

- 42 -

Régime de droit commun.

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC L'ÉTAT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE

Transfert, à la demande de la métropole, de la propriété, l'aménagement, l'entretien et gestion de grands équipements et infrastructures.

1° bloc de cinq compétences indissociables :

a) attribution des aides à la pierre ;

b) gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ;

c) garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

d) mise en oeuvre des procédures de réquisition

e) gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

Financement des organismes et dispositifs y contribuant.

2° Sans modification

3° reconstruction, extension, grosses réparations, équipement et gestion des logements étudiants ;

4° création de foyers de jeunes travailleurs (construction, reconstruction, extension, grosses réparations, équipements et gestion).

1° Sans modification

2° Sans modification

- 43 -

Régime de droit commun.

DÉLÉGATIONS DE COMPÉTENCES

   

Aux communes situées sur son territoire :

gestion des compétences départementales en matière d'action sociale.

A un conseil de territoire, avec son accord, tout ou partie des compétences transférées par les communes membres, à l'exception de :

1° création de zones d'activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

2° schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté; constitution de réserves foncières prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement ;

- 44 -

3° organisation de la mobilité urbaine ;

4° schéma d'ensemble et programmation des créations et aménagements de voirie ;

5° plan de déplacement urbain ;

6° programmes locaux de l'habitat ; schémas d'ensemble de la politique de l'habitat, du logement et des actions de réhabilitation et de résorption de l'habitat insalubre ;

7° schéma d'ensemble et programmation des dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ;

8° schéma d'ensemble en matière d'assainissement et d'eau ;

9° marchés d'intérêt national ;

10° schéma d'ensemble de la gestion des déchets des ménages et déchets assimilés ;

- 45 -

11° plans métropolitains de l'environnement, de l'énergie et du climat ; plans climat-énergie territoriaux ;

12° gestion des milieux aquatiques ;

13° programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche ;

14° concession de la distribution publique d'électricité.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : CONFORTER LES RESPONSABILITÉS DES NIVEAUX LOCAUX ET DE LEURS STRUCTURES SUR DES PRINCIPES CLAIRS ET ADAPTÉS À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES

Votre rapporteur s'est efforcé d'examiner ce texte et de présenter ces évolutions aux membres de notre commission à la lumière de la pensée du Sénat pour une « république décentralisée ». A cet égard, sa réflexion s'est appuyé sur les préconisations de plusieurs rapports sénatoriaux publiés ces dernières années sur les questions relatives aux collectivités territoriales, au premier rang desquels la synthèse des propositions adoptées par la délégation aux collectivités territoriales susceptibles d'animer les discussions législatives à venir figurant dans le rapport d'information de Mme Jacqueline Gourault et M. Edmond Hervé26(*).

De nombreuses évolutions apportées par votre commission sur le texte déposé par le gouvernement s'inspirent en effet largement de préconisations émises et validées par la Haute Assemblée, qu'elles soient relatives à la gouvernance territoriale ou aux compétences des différents échelons territoriaux.

A. LA CLARIFICATION DU RÔLE DES CONFÉRENCES TERRITORIALES DE L'ACTION PUBLIQUE EN MATIÈRE DE COORDINATION DES COMPÉTENCES

Votre commission a été guidée par un double objectif : celui de simplifier les dispositions du projet de loi et, dans le même temps, celui de renforcer la coordination des compétences entre les collectivités territoriales.

Ainsi, elle a supprimé l'article 1er au motif que le principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales n'était qu'une déclinaison législative du principe constitutionnel de libre administration. Son utilité apparaît discutable d'autant plus que la coordination des compétences relève de la libre initiative des collectivités territoriales. Il n'est donc pas apparu pertinent et opportun de prévoir un nouveau principe.

Votre commission a également modifié en profondeur les compétences pour lesquelles l'article 3 désigne un chef de file. En effet, pour la région, elle a précisé qu'elle serait chargée de l'organisation des modalités de l'action commune en matière d'aménagement et de développement durable du territoire27(*), de développements économique et touristique, d'innovation et de complémentarité entre les différents modes de transport.

Pour le département, la compétence de développement social a été remplacée par celle d'action sociale dont elle n'est qu'une déclinaison, tandis que le tourisme a été supprimé, par coordination. Toutefois, votre commission souligne que la désignation de la région en tant que chef de file des politiques touristiques ne limite en aucune manière la mise en place d'une politique touristique par les conseils généraux.

Enfin, le bloc communal serait compétent pour définir les orientations en matière d'aménagement de l'espace, d'accès aux services publics de proximité et de développement local.

Les dispositions de l'article 4 relatives aux conférences territoriales de l'action publique ont été réécrites afin de conférer à ce nouvel outil destiné au dialogue local la souplesse nécessaire. Les CTAP seraient composées sur le modèle aujourd'hui prévu pour les conférences des exécutifs. Elles organiseraient librement leurs travaux, afin de favoriser la concertation et la mise en place de solutions pragmatiques adaptées aux spécificités des territoires, reprenant ainsi les conclusions de nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume. L'objectif est d'étendre les missions des conférences, qui seraient à la fois des lieux de concertation et de négociation.

Le pacte de gouvernance territoriale, défini à l'article 5, a été supprimé au motif qu'il ne permettrait pas d'atteindre, en raison de sa complexité, les objectifs de coordination des compétences. Votre commission s'est également interrogée sur la conformité de certaines dispositions au regard du respect du principe constitutionnel de non tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, n'ayant pas été convaincue par les arguments développés par l'étude d'impact annexé au présent projet de loi. Par coordination, les articles 6, 8 et 9 ont également été supprimés.

B. L'AFFIRMATION DE MÉTROPOLES EUROPÉENNES DANS UN CADRE PLUS CONTRACTUALISÉ

Sur la proposition de son rapporteur, votre commission des lois a apporté divers amendements aux différentes variantes du régime métropolitain.

1. Réserver le statut métropolitain aux très grandes aires urbaines

La commission a considéré que les critères démographiques du projet de loi qui conduiraient à la création, hors Paris, Lyon et Marseille, de onze métropoles -Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg, Grenoble, Rennes, Rouen, Toulon et Montpellier -, n'étaient pas assez sélectifs et risqueraient d'affaiblir l'impact attendu de ce statut par le chevauchement des aires métropolitaines.

Elle rejoint sur ce point la mission temporaire du Sénat sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales pour qui « La France ne saurait se couvrir de métropoles » et entendait réserver le statut métropolitain aux « très grands pôles urbains susceptibles de se mesurer à armes égales avec leurs homologues européens »28(*).

C'est pourquoi le double seuil de population a été relevé respectivement à un ensemble de 450 000 habitants dans une aire urbaine de 750 000 habitants. Ce choix autoriserait la création des six premières citées (cf. supra).

Pour les membres de votre commission, cette évolution est de nature à réaffirmer le rôle moteur pour la compétitivité française des métropoles comme étant le lieu de la croissance économique et de l'emploi capables de concourir avec les grandes métropoles européennes, tout en renforçant leur rôle de cohésion sociale au sein de leur territoire, avec le déploiement de services publics de qualité pour ses habitants.

Parallèlement, la commission a substitué au caractère automatique de création de métropole dès lors que les critères démographiques sont atteints le principe d'une accession volontaire des communes à ce statut selon le principe du droit commun des intercommunalités.

Les modalités de constitution des bureaux des métropoles ont été assouplies en ouvrant la faculté par un accord local de porter le nombre de vice-présidents à 20 dans la limite de 30 % de l'effectif de l'assemblée délibérante et dans le cadre de l'enveloppe indemnitaire fermée.

Le rôle spécifique des futures métropoles de Lille et de Strasbourg, déjà membres d'un groupement européen de coopération territoriale, a été reconnu par l'affirmation, dans la loi, de leur statut d'eurométropole.

2. Limiter les transferts obligatoires au profit du conventionnement

Votre rapporteur a préféré retenir une logique de contractualisation plutôt qu'un dessaisissement automatique du département de certaines de ses compétences. La contractualisation entre la métropole et le département permettra de mieux tenir compte des spécificités locales et de s'adosser à un dialogue partenarial adapté.

Aussi, la commission des lois a-t-elle supprimé le transfert automatique programmé au 1er janvier 2017 d'un bloc de compétences départementales en lui substituant une obligation de conventionner à la demande de l'un ou l'autre des partenaires.

Par ailleurs, elle a précisé le champ des attributions exercées de plein droit en lieu et place des communes membres puis conforté la position des métropoles d'une part en leur reconnaissant la fonction d'autorité organisatrice de réseaux dans leurs domaines de compétence et d'autre part, en élargissant le champ de leurs actions en matière de développement économique.

Enfin, la commission a supprimé du bloc des cinq compétences d'Etat indissociables en matière du logement celles qui relèvent de la solidarité nationale -DALO et hébergement d'urgence.

3. Simplifier l'organisation interne des métropoles

Si l'institution des conseils de territoire apparaît nécessaire au fonctionnement de la métropole d'Aix-Marseille-Provence pour faciliter la conduite du projet territorial dans un contexte où l'intégration urbaine est encore un objectif à atteindre, ces organes risquent d'alourdir la gestion quotidienne des autres métropoles par la multiplication des procédures consultatives.

Aussi, la commission des lois a supprimé l'organisation de la métropole en territoires. Cependant, pour permettre une meilleure association des communes membres aux choix stratégiques de l'EPCI, elle a prévu la mise en place d'une conférence métropolitaine des maires qui se réunirait à l'initiative du président du conseil métropolitain ou de la moitié des maires.

4. Recentrer la Métropole de Paris sur la priorité du logement

a) Reporter le calendrier d'achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France et de mise en place de la Métropole de Paris

Votre commission approuve la concrétisation du projet de Métropole de Paris, qu'elle a choisi de renommer Grand Paris Métropole, répondant ainsi au voeu majoritaire des élus franciliens qu'elle a entendus en audition. En effet, ce projet est indispensable pour enfin donner au fait métropolitain de l'aire urbaine parisienne la réalité institutionnelle qui lui manque et tenter ainsi de se rapprocher de l'organisation des autres capitales européennes. Il contribuera à pallier les défaillances, en particulier dans le domaine du logement, qui découlent de l'organisation actuelle de l'agglomération parisienne et de la dispersion des responsabilités à l'échelle métropolitaine.

Pour permettre la mise en place de la Métropole de Paris le 1er janvier 2016, le projet de loi impose d'engager les discussions sur le projet de schéma régional de la coopération intercommunale (SRCI) immédiatement après les élections municipales de mars 2014, selon un calendrier particulièrement contraint. Ce calendrier ne paraît pas raisonnable à votre commission, qui a fait le choix d'un calendrier moins serré, reportant la présentation du projet du SRCI devant la commission régionale de la commission intercommunale avant le 1er mars 2015 et non avant le 1er septembre 2014, soit un délai de six mois supplémentaires. En respectant les délais prévus par le droit commun des schémas départementaux de coopération intercommunale, option retenue par votre commission, le calendrier de l'achèvement de la carte intercommunale aboutirait au plus tard le 30 novembre 2016, conduisant à la création de la Métropole au 1er janvier 2017. Pour ce report du calendrier de la carte intercommunale, comme pour la conception de la Métropole de Paris, votre commission a été guidée par le principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales et par son corollaire le principe de libre contractualisation entre les collectivités territoriales. Ces principes l'ont d'ailleurs conduite à s'en tenir strictement, au sein de la CRCI, aux règles de majorité prévues dans le droit commun des schémas départementaux de coopération intercommunale.

De plus, votre commission a jugé que la carte intercommunale de la grande couronne, à peine achevée, ne devait pas être remise en cause sous prétexte de constituer de plus grosses intercommunalités au sein de l'unité urbaine de Paris, en vue de la mise en place de la Métropole de Paris. Le SRCI serait donc un schéma interdépartemental, soumis à une commission elle aussi interdépartementale.

b) Recentrer la métropole parisienne sur la priorité du logement

Concernant les compétences de Grand Paris Métropole, établissement public relevant du régime des syndicats mixtes, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a souhaité clairement recentrer sa mission sur la priorité du logement, à l'exclusion des questions d'hébergement ou encore de transition énergétique. De la sorte, il s'agit de minimiser les risques d'action concurrente avec d'autres collectivités, notamment avec la région. Il s'agit en outre de laisser à la seule responsabilité de l'Etat les domaines qui relèvent de sa compétence et dont il ne doit pas se défausser sur les élus, en particulier l'hébergement et le droit au logement opposable.

Par ce recentrage sur une compétence prioritaire, votre commission a souhaité consolider la légitimité de la future métropole, en fondant son projet sur la première des priorités de l'aire urbaine parisienne, au service de l'ensemble de sa population. En effet, l'habitat, tant quantitativement que qualitativement, est le principal défi de la future métropole parisienne.

Votre commission propose toutefois une clause d'évolution dans les cinq ans suivant la mise en place de la métropole, afin de formuler des propositions d'évolution éventuelles qui pourront porter, notamment, sur la question des compétences, si les élus franciliens l'estiment nécessaire.

c) Simplifier le schéma institutionnel de la métropole parisienne

Concernant l'organisation institutionnelle de Grand Paris Métropole, si votre rapporteur avait spontanément, dans un premier temps, envisagé qu'il puisse résulter de la fusion des départements et des EPCI à fiscalité propre au sein de la petite couronne, sur le modèle de la Métropole de Lyon instituée par le projet de loi, votre commission a considéré que la formule retenue par le texte, associant la ville de Paris et les EPCI au sein d'une nouvelle structure intercommunale, bien qu'ajoutant une strate administrative supplémentaire, présentait l'avantage de la méthode progressive et d'un relatif consensus parmi les élus franciliens.

Votre commission a donc conservé l'instance du conseil métropolitain tel que le projet de loi l'a envisagée.

Toutefois, votre commission a jugé indispensable d'associer encore plus étroitement la région et les départements, en leur permettant de participer directement aux travaux du conseil métropolitain, avec voix consultative, plutôt qu'en les cantonnant au sein d'une conférence métropolitaine, afin de garantir la meilleure coordination possible entre les actions de la métropole, de la région et des départements, sur le territoire métropolitain. S'agissant des autres organes de consultation ou de concertation (assemblée des maires et conseil de développement), votre commission a estimé préférable de renvoyer à l'autonomie de Grand Paris Métropole pour en fixer les contours et les missions, dans son règlement intérieur.

d) Clarifier et sécuriser les relations entre les différents établissements publics en charge de l'aménagement et de la gestion du site de La Défense

Compte tenu de l'importance économique du site de La Défense pour la région francilienne, la fonction d'aménagement, d'une part, et celle de gestion et d'animation du site, d'autre part, sont confiées à deux établissements publics distincts.

Le cadre législatif actuel ayant conduit à des divergences d'interprétation et à des oppositions contentieuses, le projet de loi clarifie pour l'avenir la répartition et les modalités de gestion des ouvrages et espaces publics ainsi que des services d'intérêt général du site de La Défense. Par cohérence, les biens de l'EPAD transférés à l'EPGD sous l'empire de la législation actuelle sont retransférés en pleine propriété à l'EPADESA, successeur de l'EPAD, l'EPGD conservant sa mission de gestion.

Approuvant l'économie générale de ce dispositif, votre commission s'est bornée à apporter des précisions aux nouvelles règles envisagées.

5. Préciser le régime de la Métropole de Lyon

Le statut de la Métropole de Lyon a été modifié sur plusieurs points :

- la création de la métropole a été avancé au 1er janvier 2015 ;

- le pacte de cohérence métropolitain devra être adopté par le conseil de la métropole ;

- le régime des compétences métropolitaines a été ajusté ;

- un droit d'opposition des maires du périmètre au transfert de leurs pouvoirs de police au président de la métropole a été institué ;

- les modalités de la contribution financière de la métropole au budget du service départemental-métropolitain d'incendie et de secours ont été alignées sur celles du département ;

- la faculté de créer un conseil de développement après de la métropole a été expressément prévu ;

- le système du fléchage sur les listes des candidats à l'élection municipale des candidats au conseil métropolitain, aujourd'hui présente dans les communes de 10 000 habitants et plus, a été généralisé à l'ensemble des communes ;

- des modalités dérogatoires de composition du bureau du futur conseil de la métropole ;

6. Approuver le principe de la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence

La commission a reporté d'un an au 1er janvier 2016 la mise en place de l'EPCI à fiscalité propre.

Elle a déconcentré la procédure d'élaboration du PLU au niveau des conseils des territoires.

7. Étendre la possibilité de créer une communauté urbaine

Si les seuils ont été relevés pour la création de la métropole, la commission a souhaité reconnaître et valoriser la croissance du fait métropolitain. Ainsi, elle a étendu la possibilité de création d'une communauté urbaine, par dérogation au seuil de 400 000 habitants.

Ainsi, tout EPCI dont la population serait inférieure à ce seuil pourrait se transformer en communauté urbaine dès lors qu'elle réunirait au moins deux des cinq fonctions de commandement suivantes :

- être chef-lieu de région ;

- disposer d'un centre hospitalier universitaire (CHU) ;

- disposer d'un centre universitaire ;

- disposer d'au moins deux pôles de compétitivité ;

- disposer d'au moins deux pôles d'excellence.

Votre commission a estimé que le critère démographique était insuffisant pour apprécier le dynamisme économique d'un territoire. C'est pourquoi, afin de reconnaître un statut de « métropole régionale » à certaines aires urbaines, votre commission a élargi les conditions de création d'une communauté urbaine.

Par ailleurs, votre commission a étendu et renforcé les compétences exercées par les communautés urbaines.

8. Assouplir le régime d'un pôle métropolitain

Le dispositif adopté en 2010 pour régir les pôles métropolitains a été modifié sur deux points :

- d'une part, pour ouvrir la faculté d'y associer le département et la région ;

- d'autre part, en abaissant de 150 000 à 100 000 habitants le critère démographique exigé de l'EPCI à fiscalité propre le plus peuplé du pôle.

*

* *

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER CLARIFICATION DES COMPETENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET COORDINATION DES ACTEURS

Votre commission a adopté un amendement de notre collègue M. Pierre-Yves Collombat tendant à modifier l'intitulé du titre Ier prévu par le projet de loi : « Les modalités de l'organisation des compétences », afin de conforter l'objectif de clarification et de coordination des compétences exercées par les collectivités territoriales.

CHAPITRE IER LE RÉTABLISSEMENT DE LA CLAUSE DE COMPÉTENCE GÉNÉRALE

Article 1er Principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales

Le présent article vise à poser un principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales, qui serait une déclinaison législative du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, défini au troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

Au sein du périmètre régional, les collectivités territoriales - la région, les départements, les communes ainsi que leurs groupements - coordonneraient librement leurs interventions entre elles et avec celles de l'État et détermineraient, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale proposé à l'article 5 du projet de loi, lui-même défini au sein des conférences territoriales de l'action publique prévues à l'article 4, les modalités de délégation ou de l'action commune pour l'exercice de leurs compétences.

D'ores et déjà, les collectivités territoriales ont engagé, avec des succès différents, des politiques de coordination de leurs politiques publiques, notamment lorsqu'elles sont assumées par plusieurs niveaux de collectivités. En effet, certaines expériences, comme celle du « B16 » en Bretagne, ont démontré que les élus locaux avaient la capacité de coordonner leurs interventions. Ces initiatives reposent sur le principe de libre administration des collectivités territoriales. Il n'apparaît donc pas opportun, aux yeux de votre commission, d'instituer une déclinaison de ce principe constitutionnel dont la portée juridique et l'utilité apparaissent discutables.

C'est pourquoi votre commission a adopté, à l'initiative de son rapporteur et de M. Pierre-Yves Collombat, deux amendements de suppression de cet article.

Votre commission a supprimé l'article 1er.

Article 2 (art. L. 3211-1, L. 4221-1, L. 4433-1, L3 111-4, L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales et art. 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales) Rétablissement de la clause de compétence générale des départements et des régions

Cet article vise à rétablir la clause de compétence générale des départements et des régions, supprimée, à compter du 1er janvier 2015, par l'article 73 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales.

I. La clause de compétence générale

A. Une clause consubstantielle au processus de décentralisation

La clause de compétence générale permet à une collectivité territoriale d'agir dans tout domaine d'intérêt local (qu'il soit communal, départemental ou régional selon les cas) dès lors qu'une compétence n'a pas été attribuée de manière exclusive à une autre collectivité. En d'autres termes, cette clause permet aux collectivités territoriales d'agir même en l'absence d'un texte prévoyant leur intervention.

Consubstantielle au mouvement de décentralisation qui régit notre République depuis 1982, cette clause est associée, comme l'ont rappelé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger29(*), « à l'institution du statut de collectivité territoriale pour chacun des trois niveaux » de collectivités territoriales : en 187130(*) pour le département, en 188431(*) pour la commune et en 198232(*) pour la région. Par ailleurs, la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a introduit une disposition transversale, aujourd'hui reprise au premier alinéa de l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales, selon laquelle « Les communes, les départements et les régions règlent par leurs délibérations les affaires de leur compétence. ». Une décision du Conseil d'État de 198933(*) a conclu que cette disposition ne remettait pas en cause la clause de compétence générale.

B. Un principe encadré

Présentée comme un facteur de complexité de l'action publique locale en raison de l'enchevêtrement de politiques concurrentes, jugées dispendieuses, exercées par les différents niveaux locaux sur un même territoire, la clause de compétence générale a été progressivement encadrée par la jurisprudence. Le juge administratif a défini deux éléments majeurs qui limitent aujourd'hui cette clause : l'intérêt local, d'une part, et les limites posées par l'existence d'une compétence détenue exclusivement par un autre acteur public, d'autre part.

Difficile à apprécier, la notion d'intérêt local ne permet que partiellement de limiter l'action des collectivités. En effet, en raison de l'absence d'une définition législative, le juge administratif, qui doit déterminer, a posteriori, la présence d'un tel intérêt qui a pu justifier l'intervention d'une collectivité, a été conduit à l'interpréter de manière extensive. Pour qu'une collectivité puisse agir dans un domaine particulier, l'action envisagée doit répondre à trois critères :

- elle doit bénéficier directement aux besoins de la population ;

- elle doit rester neutre ;

- elle doit répondre à un intérêt public.

La seconde limitation de la clause de compétence générale interdit à toute collectivité territoriale d'exercer une compétence expressément et exclusivement dévolue, par la loi, à une autre collectivité ou, plus largement, à une autre autorité publique. Ainsi, le Conseil d'État a jugé que la clause de compétence générale n'habilitait le conseil municipal à statuer sur les questions d'intérêt public communal que sous réserve qu'elles ne soient pas dévolues, par la loi, à l'État ou à d'autres personnes publiques et qu'il n'y ait pas d'empiètement sur les attributions conférées au maire34(*). En d'autres termes, chaque collectivité territoriale voit sa compétence limitée par celles exercées par les autres collectivités et l'État.

C. La réforme de la loi du 16 décembre 2010

1° Un double constat : l'enchevêtrement des compétences et le développement des financements croisés

La réforme initiée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales reposait sur deux postulats.

Le premier était lié à l'enchevêtrement des compétences. L'article 3 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 198335(*) relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l'État a prévu une décentralisation par blocs de compétences, afin que « chaque domaine de compétences ainsi que les ressources correspondantes soient affectés en totalité soit à l'État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Cet objectif de transfert par blocs de compétences n'a été que partiellement atteint. En matière sociale, par exemple, bien que les départements exercent la majorité des compétences en matière d'aide et d'action sociales, la commune, les groupements de communes et l'État assument également des compétences en la matière. Ainsi, la clause de compétence générale est souvent tenue pour responsable de l'empiètement d'une collectivité sur les autres échelons pour l'exercice de certaines compétences.

Toutefois, comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, ainsi que la Cour des comptes36(*), la clause de compétence générale n'est pas seule à l'origine de cette situation. En effet, il convient de relever le rôle ambigu de l'État qui réclame l'intervention des collectivités territoriales hors du champ de leurs compétences attribuées par la loi, en particulier dans le cadre des contrats de projet État-région.

L'enchevêtrement des financements représentait le second postulat dénoncé par les auteurs de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Là encore, le constat est à relativiser. Tout d'abord, il est difficile d'évaluer l'importance exacte des interventions des collectivités territoriales sur le fondement de la clause de compétence générale. Ensuite, de nombreuses règles ont été posées afin de limiter la pratique des cofinancements. Ainsi, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales pose le principe selon lequel « les communes, les départements et les régions financent par priorité les projets relevant des domaines de compétences qui leur ont été dévolus par la loi (...) ».

Notre collègue M. Jean-Patrick Courtois37(*) a résumé la situation en indiquant que « Le financement d'investissement par plusieurs collectivités locales résulte, d'une part, du manque de moyens de certaines collectivités, en particulier les petites communes, pour assurer elles-mêmes les investissements dont elles ont besoin, d'autre part, du partage de compétences résultant soit de la loi elle-même, soit de la mise en oeuvre de la clause générale de compétence, soit de l'intervention de l'État lorsqu'il appelle à une action concertée, comme dans le cas des contrats de projet État-région. Les cofinancements sont également inhérents à l'intervention des fonds européens qui sont en général répartis en fonction du principe d'« additionnalité », c'est-à-dire que ces fonds ne peuvent être versés que si d'autres acteurs publics apportent des financements complémentaires. »

Ce double postulat serait, pour les détracteurs de la clause de compétence générale, à l'origine d'une dilution de la responsabilité des décideurs locaux vis-à-vis des citoyens, de la difficulté, pour ces derniers, de comprendre les politiques exercées par chaque échelon de collectivités territoriales, et d'une tendance à des interventions locales redondantes, souvent mal coordonnées, et source de dépenses inutiles.

2° La double réponse de la loi du 16 décembre 2010

· La suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions à compter de 2015

Pour remédier à ce constat, l'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a restreint la clause de compétence générale des départements et des régions en introduisant le principe du caractère exclusif des compétences exercées par ces collectivités. En revanche, les communes ont conservé leur clause de compétence générale, en raison de la nécessaire prise en compte, par ces dernières, des besoins non prévus par la loi mais clairement exprimés par les citoyens.

Ainsi, à compter du 1er janvier 2015, sauf exception, les départements et les régions ne pourront exercer que les seules compétences que la loi leur attribue explicitement et, en contrepartie, aucune autre collectivité territoriale ne sera autorisée à exercer une compétence confiée soit aux régions, soit aux départements38(*).

Toutefois, la loi du 16 décembre 2010 a précisé que si les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont, en principe, à titre exclusif, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir des compétences partagées entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales. Ont été ainsi reconnues les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport qui sont assumées par les communes, les départements et les régions. Ce choix s'est justifié par la multiplicité des interventions dans ces domaines et il n'est pas apparu opportun de rigidifier ces dispositifs et leurs financements.

Par ailleurs, la loi a reconnu aux départements et aux régions une capacité d'initiative dans les cas non prévus par la loi, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas été explicitement attribués à un niveau de collectivités. Ainsi, les départements et les régions, qui souhaiteraient exercer une compétence que la loi ne leur a pas expressément attribuée, devraient justifier l'existence d'un intérêt local qui est interprétée par le juge administratif avec beaucoup de souplesse. Cette capacité d'initiative s'applique également aux compétences partagées reconnues par la loi.

La loi du 16 décembre 2010 a également prévu un dispositif d'encadrement des délégations de compétences entre les collectivités territoriales de catégories différentes, applicables aussi bien pour les compétences exclusives que pour les compétences partagées, sous la forme d'une convention définissant les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle du délégant sur le délégataire.

La restriction de la clause de compétence générale n'a pas été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel39(*). Ce dernier a en effet jugé que l'article 48 de la loi du 10 août 1871 relative aux conseils généraux selon lequel le conseil général délibère « sur tous les objets d'intérêt départemental dont il est saisi, soit par une proposition du préfet, soit sur l'initiative d'un de ses membres », n'a eu ni pour objet ni pour effet de créer une clause générale rendant le département compétent pour traiter de toute affaire ayant un lien avec son territoire. Par conséquent, cette clause ne saurait être à l'origine d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République garantissant une telle compétence. De même, pour la région, le Conseil constitutionnel a estimé qu'un tel principe ne pouvait exister, cette dernière étant devenue une collectivité territoriale qu'en 1986.

· La limitation des financements croisés

Afin de prévenir toute instrumentalisation des aides financières entre collectivités territoriales, et ainsi respecter l'interdiction faite à toute collectivité territoriale d'exercer une tutelle sur une autre collectivité territoriale, conformément au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales a été complété afin que toute collectivité territoriale bénéficiaire d'une aide financière ne puisse être contrainte, pour en bénéficier, d'adhérer à une association, à un EPCI ou à un syndicat mixte. L'objectif est de prévenir des éventuelles pressions qui pourraient être exercées sur des communes par des départements ou des régions pour mettre en place de nouvelles structures syndicales, ou participer aux entités juridiques tenant lieu de « pays ».

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article vise à conserver la rédaction actuelle des articles L. 3211-1 pour le département, et L. 4221-1 et L. 4433-1 du code général des collectivités territoriales pour les régions et les régions d'outre-mer, afin de permettre à ces collectivités territoriales de conserver la clause de compétence générale au-delà du 1er janvier 2015.

Les articles L. 4221-1 et L. 4433-1 sont également complétés pour étendre les compétences de la région à la préservation des langues régionales.

Par coordination, le présent article propose de supprimer les deuxième et troisième alinéas de l'article L. 1111-4 du code général des collectivités territoriales, insérés par l'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, qui posent le principe de l'exclusivité des compétences que la loi attribue à un échelon local ainsi que celui des compétences partagées que sont le tourisme, le sport et la culture. En revanche, les dispositions des quatrième et cinquième alinéas du même article, interdisant l'instrumentalisation des aides financières pouvant être à l'origine d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, sont conservées.

Une coordination est également proposée à l'article L. 1111-8 du même code afin de supprimer la mention d'une compétence exclusive ou partagée.

Enfin, le présent article tend à supprimer les VI et VII de l'article 73 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales. Le VI prévoit la mise en place, en 2017, d'un comité, composé de parlementaires, d'élus locaux et de représentants des administrations compétentes de l'État, chargé de l'évaluation de la mise en oeuvre de la suppression de la clause de compétence générale pour les régions et les départements ainsi que la limitation des financements croisés. Le VII prévoit l'entrée en vigueur des dispositions de l'article 73 relative à la suppression de la clause de compétence générale au 1er janvier 2015.

III. La position de la commission

Votre commission approuve le rétablissement de la clause de compétence générale aux départements et aux régions qui permettra à ces dernières de leur redonner les capacités d'action dont elles ont besoin pour assurer le dynamisme de nos territoires. Votre rapporteur souligne, à l'instar de l'étude d'impact du présent projet de loi, que la suppression de la clause de compétence générale pour les départements et les régions revêtait une portée plus symbolique qu'efficace, en raison des possibilités laissées par le code général des collectivités territoriales en matière de financement et par l'interprétation extensive et souple que fait le juge administratif de la notion d'intérêt local.

Par ailleurs, votre commission a estimé que le rétablissement de la clause de compétence générale ne renforcerait pas nécessairement l'enchevêtrement des compétences. Elle a estimé indispensable une meilleure coordination des compétences qui devait relever, comme l'avaient justement relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, de l'« intelligence territoriale ». Il reviendra ainsi aux conférences territoriales de l'action publique de définir, au niveau de chaque périmètre régional, la répartition des compétences adaptée aux spécificités de chaque territoire, afin qu'elle soit exercée par l'échelon le plus adapté. Il n'était pas certain que la suppression de la clause de compétence générale aboutisse à une spécialisation des départements et des régions, compte-tenu de la nécessaire coopération que nécessitent de nombreux projets locaux.

Si votre commission a approuvé le principe de rétablissement, sans limitation, de la clause de compétence générale pour les départements et les régions, elle a toutefois adopté, à l'initiative de son rapporteur, un amendement rédactionnel du présent article afin de « moderniser » les dispositions de cette clause.

Ainsi, à l'article L. 3211-1 relatif à la clause de compétence générale applicable aux conseils généraux, est supprimé l'alinéa selon lequel le département « donne son avis sur tous les objets sur lesquels il est consulté en vertu des lois et règlements ou dont il est saisi par les ministres, notamment sur les changements proposés aux limites territoriales du département, des arrondissements, des cantons et des communes et sur la désignation de leur chef-lieu ». En effet, la consultation du conseil général sur les dispositions ainsi énumérées est déjà prévue par le code général des collectivités territoriales :

- à l'article L. 3112-1 pour les modifications des limites territoriales des départements ;

- au premier alinéa de l'article L. 3113-1 pour les créations, suppressions et modifications d'arrondissement ;

- au deuxième alinéa de l'article L. 3113-1 pour le transfert du chef-lieu d'un arrondissement ;

- à l'article L. 3113-2 pour les modifications des limites territoriales des cantons et le transfert du chef-lieu ;

- à l'article L. 2112-6 pour la modification des limites territoriales des communes.

En revanche, l'actuel second alinéa de l'article L. 3211-1, qui n'est pas conservé dans la rédaction proposée par le présent article, est rétabli par l'amendement de votre rapporteur sous réserve d'une amélioration rédactionnelle.

Enfin, les mêmes modifications sont proposées à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales qui pose la clause de compétence générale des régions, ainsi qu'à l'article L. 4433-1, qui s'appliquent aux régions d'outre afin que l'ensemble de ces collectivités soient régies par des dispositions communes.

Votre commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

CHAPITRE II LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES CHEFS DE FILE, LA CONFÉRENCE TERRITORIALE DE L'ACTION PUBLIQUE ET LE PACTE DE GOUVERNANCE TERRITORIALE
Section 1 Les collectivités territoriales chefs de file

Article 3 (art. L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales) Désignation des collectivités chefs de file pour certaines compétences

Le présent article propose une nouvelle rédaction de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales qui désigne chaque niveau de collectivités territoriales comme chef de file pour la mise en oeuvre de compétences nécessitant l'intervention de plusieurs collectivités territoriales d'échelons différents.

La rédaction aujourd'hui en vigueur du I de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales40(*) prévoit qu'un conseil régional et les conseils généraux des départements qui le composent pourront, dans les six mois suivant l'élection des conseillers territoriaux, initialement prévue en mars 2014, adopter conjointement un schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. Ce schéma vise à préciser les compétences temporairement déléguées de l'un à l'autre de ces niveaux ainsi que les conditions dans lesquelles certains de leurs services pourraient être mutualisés. Ce schéma portera au moins sur les compétences relatives au développement économique, à la formation professionnelle, à la construction, à l'équipement et à l'entretien des collèges et des lycées, aux transports, aux infrastructures, voiries et réseaux, à l'aménagement des territoires ruraux et aux actions environnementales. Il fixera également l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales.

Le II de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales définit la conférence des exécutifs. Créée en 200441(*) sur une base régionale, elle représente une instance de concertation entre la région et les départements la composant, ayant pour mission d'étudier et débattre de tous sujets concernant l'exercice de compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités. L'article 17 de la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a élargi la composition de cette conférence : outre le président du conseil régional, les présidents des conseils généraux, les présidents des conseils de communauté urbaine, les présidents des conseils de communauté d'agglomération, cette instance est désormais constituée des présidents des conseils de métropole et d'un représentant par département des communautés de communes situées sur le territoire régional. Elle se réunit à l'initiative du président du conseil régional au moins une fois par an. En revanche, la présence des préfets de région et de départements à ces conférences est autorisée mais n'est pas systématique. Comme l'avaient relevé Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume42(*), « leur présence est conditionnée à la teneur de l'ordre du jour ainsi qu'à la qualité des relations personnelles entre les élus locaux et les représentants de l'État ».

I. La notion de chef de file

Ainsi que le rappelait la Cour des comptes en 200943(*), « la notion de chef de file est apparue comme un instrument d'ordre et de mise en cohérence » destinée à contourner l'impossibilité, découlant de l'interdiction d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre, de « remédier à l'éclatement des compétences décentralisées et à l'intangibilité de leur répartition ». En d'autres termes, la notion de chef de file vise à introduire une meilleure coopération entre les collectivités territoriales en favorisant une coordination de leurs compétences et de leurs politiques publiques sur un territoire donné.

La notion de chef de file est définie au cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution selon lequel « lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Ainsi, une collectivité désignée chef de file, soit par la loi, soit par les autres collectivités territoriales d'un même périmètre géographique, exerce la mission d'une autorité coordinatrice de la compétence, qui vise à organiser les modalités de l'action commune de celle-ci, dans le sens d'une meilleure complémentarité de l'action de chaque niveau local et d'une application adaptée aux spécificités du territoire.

La portée de la notion de chef de file a cependant été limitée par le Conseil constitutionnel44(*) qui a jugé que l'article 72 de la Constitution habilitait la loi à désigner une collectivité territoriale pour organiser, et non pour déterminer, les modalités de l'action commune de plusieurs collectivités territoriales. Par ailleurs, il a estimé que la notion de collectivité « chef de file » ne dérogeait que de façon limitée au principe interdisant toute tutelle d'une collectivité sur une autre. Ainsi que l'ont regretté nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger, « La compétence du chef de file est donc limitée à un rôle d'impulsion ».

La notion de chef de file n'a pas totalement été mise en oeuvre dans le principal des domaines auquel elle devait s'appliquer : celui du développement économique. La région, qui a été reconnue chef de file en la matière par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, comme le département en matière d'action sociale, n'exerce aujourd'hui, en cette matière, qu'un rôle d'animation par le biais de schémas non prescriptifs, en raison du principe constitutionnel de non tutelle d'une collectivité sur une autre. C'est pourquoi, comme l'ont relevé nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Edmond Hervé45(*), il convient « de combiner de la façon la plus pertinente, d'une part, le recours à la notion de chef de file pour introduire une rationalité dans l'exercice des compétences partagées et, d'autre part, le respect scrupuleux du principe de non tutelle. ».

II. Le dispositif proposé par le projet de loi

Le présent article propose une réécriture complète de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, supprimant ainsi les conférences des exécutifs et les schémas d'organisation des compétences et de mutualisation des services, ces derniers devenant sans objet en raison non seulement de l'abrogation du conseil territorial par le projet de loi n° 166 rectifié (2012-2013) relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral, mais aussi du rétablissement de la clause de compétence générale, prévue par l'article 2 du présent projet de loi.

La nouvelle rédaction ainsi proposée, qui reprend les termes du cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, prévoit que chaque échelon de collectivités territoriales soit désigné « chef de file » pour assurer l'organisation des modalités de l'action commune de certaines compétences impliquant le concours de plusieurs niveaux locaux. Ainsi :

- les régions seraient « chefs de file » pour l'exercice des compétences en matière de développement économique et d'organisation des transports ;

- les départements assumeraient le chef de filât pour l'exercice des compétences relatives à l'action sociale et au développement social, à l'autonomie des personnes, au tourisme, à l'aménagement numérique et à la solidarité des territoires ;

- enfin, les communes exerceraient la fonction de « chef de file » pour les compétences relatives à la qualité de l'air et à la mobilité durable.

III. La position de la commission

Votre commission estime que la notion de « chef de file » concourt à l'objectif de clarification de l'action publique locale que poursuit le présent projet de loi. Il permet en effet d'introduire une rationalité dans l'exercice des compétences partagées tout en respectant le principe de non tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. Elle conduit les collectivités territoriales à définir ensembles les modalités de l'exercice commun d'une compétence partagée, afin que l'échelon jugé le plus pertinent en assure la mise en oeuvre. Cette notion permet à la fois de conforter le principe de libre administration des collectivités territoriales, puisqu'il revient à ces dernières d'organiser elles-mêmes les modalités de leur action commune, et celui de subsidiarité, puisque est désigné l'échelon jugé le plus pertinent pour assurer l'exercice commun d'une compétence. Ainsi, les collectivités territoriales assumeront le rôle d'autorités coordinatrices de politiques publiques locales, pour l'exercice de certaines compétences qui ne sont pas exclusivement assumées par un échelon précis.

C'est pourquoi votre commission est favorable à la reconnaissance législative de cette notion, après sa consécration au niveau constitutionnel. Elle approuve, en grande partie, les choix opérés de répartition de compétences pour chaque échelon local.

Toutefois, votre commission a adopté quatre amendements de votre rapporteur afin de modifier ou préciser le choix des compétences pour lesquelles un chef de file serait désigné, certains choix paraissant discutables.


· Le chef de filât des régions

S'agissant des régions, votre commission estime indispensable de préciser, afin de conforter leur rôle majeur et incontestable en la matière, de désigner l'échelon régional comme « chef de file » des politiques publiques d'aménagement du territoire et de développement durable du territoire. Cette reconnaissance n'empêcherait nullement les conseils généraux, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de poursuivre leurs politiques en la matière, qui sont souvent complémentaires de celles assumées dans la région, inscrites au sein du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT). En d'autres termes, la reconnaissance de la qualité de chef de file de la région en matière d'aménagement du territoire n'est pas contradictoire avec le pouvoir d'initiative conservé par les autres échelons, plus particulièrement celui du département. Toutefois, force est de constater qu'il s'agit de compétences qui nécessitent, pour être pertinentes, d'être assumées sur un périmètre large.

Par ailleurs, votre commission a précisé que les régions seraient également « chefs de file » en matière de développements économique et touristique, d'innovation, ces deux dernières compétences étant jugées, par votre commission, consubstantielles de la compétence qu'exercent les régions en matière de développement économique. Votre commission a estimé que la notion de « développement touristique » permettait de préserver l'exercice de la compétence par chaque échelon local en ce domaine. Par ailleurs, votre commission entend, par la compétence relative à l'innovation, l'ensemble des applications de la recherche qui stimulent la création d'emplois sur un territoire.

Sur la question de l'organisation des transports, notre collègue M. Yves Krattinger46(*) a rappelé qu'il s'agissait d'une compétence éclatée entre plusieurs acteurs : les régions sont compétentes pour l'organisation des transports ferroviaires et des services de transports publics d'intérêt régional, les départements pour les transports scolaires et interurbains et enfin, le bloc communal pour les transports urbains. Malgré un bilan positif de cette compétence transversale, nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger ont toutefois estimé qu'elle méritait d'être mieux coordonnée, notamment au niveau régional, afin de renforcer l'intermodalité entre les différentes autorités organisatrices de transports. Or, le schéma régional des infrastructures et des transports constitue le volet relatif aux infrastructures et aux transports du SRADDT47(*), qui a pour objectif de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les différents opérateurs compétents48(*). Compte-tenu de ses compétences et pour éviter toute ambiguïté, votre commission estime que les régions devraient être désignées chefs de file pour les politiques visant à assurer la complémentarité entre les différents réseaux de transports, notion qui apparaît plus précise que celle d'organisation des transports. Ainsi, les régions organiseraient la complémentarité des politiques de transports entre les différentes autorités organisatrices de transport sur le territoire régional dans un souci de coordination et de meilleure articulation.


· Le chef de filât des départements

Pour les départements, votre commission s'est félicitée de la reconnaissance de la double vocation du département comme l'échelon de la solidarité sociale et celui de la solidarité territoriale, puisque les conseils généraux sont désignés chefs de file en matière d'action sociale, de politiques en faveur de l'autonomie des personnes en en matière de solidarité des territoires.

En revanche, votre commission s'est interrogée sur le concept de développement social qu'elle a jugé peu précis. D'après les informations fournies à votre rapporteur, cette notion vise à mettre l'accent sur la dimension de politique publique territorialisée qui s'attache aux compétences d'action sociale. Elle comprend, par exemple, les politiques d'insertion professionnelle mises en oeuvre par les départements dans le cadre du volet insertion du RSA. Ces précisions ont convaincu votre commission que la notion de développement social, qui n'est qu'une déclinaison de celle d'aide sociale, ne représente pas une compétence des départements en tant que telle. C'est pourquoi elle lui a préféré celle de cohésion sociale.

Elle a cependant maintenu le conseil général comme chef de file en matière d'aménagement numérique des territoires, pour lequel les conseils généraux ont conduit une politique active de couverture du territoire en haut débit, en collaboration avec les conseils régionaux. Bien que l'aménagement numérique soit une composante de l'aménagement du territoire, il s'agit d'une politique qui requiert une certaine proximité dont disposent les conseils généraux.

Par coordination, elle a supprimé le tourisme de la liste des compétences pour lesquelles le département serait chef de file, votre commission ayant estimé plus opportun de désigner la région en la matière.


· Le chef de filât des communes et de leurs groupements

Enfin, la désignation des communes ou de leurs groupements pour assurer le chef de filât des compétences liées à la qualité de l'air et à la mobilité durable est apparu à votre commission plus discutable.

Comme l'avait relevé notre collègue M. Pierre Jarlier, les communes ou les communautés de communes rurales ne seront pas en capacité d'assumer de telles compétences qui nécessitent une expertise spécifique. En effet, la mobilité durable est un concept qui repose, en grande partie, sur l'organisation des transports, aux modes de déplacement non motorisés, aux usages partagés des véhicules à moteur et au transport de marchandises.

S'agissant de la qualité de l'air, la France a été condamnée à plusieurs reprises pour le non respect des règlementations européennes de la qualité des l'air, en raison du dépassement des valeurs limites de particules fines49(*). Ainsi, le bloc communal pourrait être amené à assumer les conséquences pénales liées au non respect de ces dispositions. Face à ce risque, votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a supprimé les politiques de mobilité durable et de qualité de l'air pour lesquelles le bloc communal serait chef de file.

En revanche, comme l'avait relevé notre collègue M. Dominique de Legge, au nom de la mission commune d'information sur les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux50(*), « La répartition des services publics ne doit pas s'opérer selon un schéma national qui s'appliquerait uniformément selon les territoires. [...] la prise en compte des spécificités territoriales -qu'elles soient sociales, économiques, démographiques ou topographiques- est essentielle pour permettre à chaque usager de bénéficier d'une offre de services de qualité, quel que soit le territoire dans lequel il vit. En d'autres termes, la modularité de l'organisation des services publics doit constituer la composante essentielle de toute démarche de réorganisation. » Cette analyse conforte l'idée selon laquelle l'accès aux services publics de proximité doit prendre en compte la situation particulière de chaque bassin de vie, ce qui nécessite une approche de proximité. C'est pourquoi votre commission estime qu'il revient au bloc communal d'être « chefs de file » en la matière.

Il en est de même en matière de développement local qui recouvrirait principalement toute politique destinée à favoriser ou à maintenir le commerce de proximité ou l'artisanat, compétences déjà assumées par les communes ou leurs groupements.

Enfin, votre commission a reconnu au bloc communal l'organisation des modalités communes de la compétence en matière d'aménagement de l'espace, compétence d'ailleurs reconnue aux communautés de communes51(*), les communautés d'agglomération52(*) et les communautés urbaines53(*). Cette compétence regroupe les schémas de cohérence territoriale et la création et la réalisation d'opérations d'aménagement.


· La définition des modalités d'action commune au sein des conférences territoriales de l'action publique

Enfin, votre commission a précisé que les modalités d'action commune de l'exercice des compétences pour lesquelles un chef de file est désigné par le présent article seraient définies au sein de la conférence territoriale de l'action publique prévue à l'article 4 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Section 2 La conférence territoriale de l'action publique

Article 4 (art. L. 1111-9-1 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Mise en place des conférences territoriales de l'action publique

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 1111-9-1 au sein du code général des collectivités territoriales, créant les conférences territoriales de l'action publique.

Selon l'exposé des motifs, ces conférences constitueraient « l'espace de discussion de référence au niveau local entre l'État et les différentes catégories de collectivités territoriales ainsi qu'entre ces dernières. Elles doivent permettre aux acteurs locaux de renforcer la coordination des politiques publiques nécessaire à leur optimisation. ». Leur objectif est donc de permettre de favoriser un dialogue équilibré entre les différents acteurs d'un même territoire pour permettre un exercice coordonné des politiques publiques assumées par les différents échelons locaux ou par leur groupement, conformément à l'article 3 du présent projet de loi.

Elles succèderaient ainsi aux conférences de l'exécutif, créées par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, aujourd'hui codifiées à l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales et supprimées par l'article 3 du projet de loi.

I. La mise en place de conférences territoriales de l'action publique


·
Une conférence organisée autour de deux formations

Instituée au niveau régional, les conférences territoriales de l'action publique s'articuleraient autour de deux formations.

La première formation réunirait les élus locaux et le représentant de l'État dans la région et serait coprésidée par ce dernier et le président du conseil régional qui fixeraient conjointement l'ordre du jour de ses réunions. Chaque membre de cette formation pourrait cependant proposer l'inscription à l'ordre du jour de points complémentaires relevant de sa compétence.

Constituant une enceinte d'échanges entre l'État et les collectivités territoriales, cette formation serait chargée :

- d'émettre un avis sur la candidature de toute collectivité territoriale ou de tout établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à une délégation de compétences exercées, soit par une autre collectivité territoriale, soit par l'État. Le représentant de l'État dans la région transmettrait cette candidature au ministre chargé des collectivités territoriales, tout en accompagnant cette demande de ses observations ;

- de débattre de toute question liée à la coordination de compétences exercées par divers échelons de collectivités ou entre des collectivités territoriales et l'État, en vue de désigner l'une d'entre elles comme chef de file, en vertu des dispositions de l'article 3 du projet de loi.

Cette formation pourrait également émettre un avis sur les schémas régionaux ou départementaux des compétences des collectivités territoriales, lorsque ces schémas sont soumis à approbation par l'État. Elle pourrait également être consultée par la commission consultative d'évaluation des charges sur les conditions de transfert d'une compétence entre l'État et les collectivités territoriales.

Enfin, elle fournirait au futur Haut Conseil des territoires, à la demande de ce dernier, toute analyse des politiques publiques locales. Tout élu local pourrait saisir ce dernier ; cette saisine serait transmise par le représentant de l'État dans la région, sur la proposition de la conférence territoriale de l'action publique.

La deuxième formation réunirait les élus locaux et les présidents des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Elle serait présidée par le président du conseil régional qui en fixerait l'ordre du jour. Comme pour la première formation, chaque membre disposerait de la possibilité de proposer l'inscription à l'ordre du jour de points complémentaires relevant de sa compétence. Le représentant de l'État dans la région serait obligatoirement destinataire de l'ordre du jour des réunions de cette formation et assisterait, à sa demande, à ses réunions.

Cette formation serait chargée de concourir à l'élaboration du pacte de gouvernance territoriale, créé par l'article 5 du projet de loi. Elle pourrait également émettre un avis sur les schémas régionaux et départementaux régissant l'exercice des compétences des collectivités territoriales, lorsque ces schémas ne seraient pas soumis à approbation par l'État.

Lorsque l'une des deux formations de la conférence territoriale de l'action publique serait saisie pour avis, elle disposerait d'un délai de trois mois pour se prononcer. A défaut de délibération, conformément aux règles traditionnelles de saisine d'une collectivité publique, l'avis serait réputé rendu.


·
Une large composition

Les élus qui siègeraient au sein de la conférence territoriale de l'action publique, au sein des deux formations, seraient :

- le président du conseil régional ;

- les présidents des conseils généraux des départements composant la région ;

- les présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants, dont le siège est situé dans la région. Ainsi, siègeraient les présidents des conseils de métropole et des conseils des communautés urbaines et de la majorité des présidents des conseils des communautés d'agglomération et de présidents de conseils de communautés de communes ;

- un représentant par département des communautés de communes de moins de 50 000 habitants dont le siège est situé dans la région. Il est précisé qu'ils seraient élus par les présidents des organes délibérants des communes du département, au scrutin secret et à la majorité absolue pour les deux premiers tours, à la majorité relative au troisième. En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé des candidats, conformément à un principe traditionnel de droit électoral, serait déclaré élu ;

- les maires des communes de plus de 50 000 habitants ;

- les maires des communes chefs-lieux des départements de la région lorsque leur population est inférieure à 50 000 habitants ;

- trois représentants des maires de communes de moins de 50 000 habitants pour chaque département. Ces derniers seraient élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par les maires.

Aux élus locaux qui seraient membres de droit, la conférence pourrait s'adjoindre le concours de représentants d'organismes non représentés et également solliciter l'avis du conseil économique, social et environnemental régional, des services de l'État et des établissements publics de l'État, avec l'accord du représentant de l'État dans la région.

Afin de prendre en compte les spécificités des collectivités territoriales de l'article 73 de la Constitution - la Guadeloupe, la Guyane, La Réunion, la Martinique et Mayotte - le présent article prévoit d'adapter la composition des deux formations. Les élus locaux qui en seraient membres de droit seraient :

- pour la Guadeloupe et La Réunion, le président du conseil régional et un vice-président désigné par ce dernier ;

- pour la Guadeloupe, La Réunion et Mayotte, le président du conseil général et un vice-président désigné par ce dernier ;

- pour la Guyane, le président de l'Assemblée et un vice-président désigné par celui-ci ; pour la Martinique, le président du conseil exécutif et un vice-président désigné par ce dernier ;

- les présidents des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- le maire de la commune chef-lieu du département ;

- les maires des communes de plus de 20 000 habitants ;

- quatre représentants de maires de communes de moins de 20 000 habitants. Ces derniers seraient élus à la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne par les maires.

Comme pour les conférences territoriales de l'action publique créées dans les régions métropolitaines, celles mises en place au sein des collectivités de l'article 73 de la Constitution pourraient associer à leurs travaux les représentants d'organismes non représentés, solliciter l'avis du conseil économique, social et environnement régional, l'avis des services de l'État et des établissements publics de l'État, avec l'accord de ce dernier.

II. La position de la commission

Votre commission partage l'objectif d'une meilleure coordination des compétences exercées par les collectivités territoriales, dans un souci de rationalisation et de pertinence de l'action publique locale. Elle estime toutefois que l'outil destiné à y parvenir, les conférences territoriales de l'action publique, telles qu'elles sont proposées par le présent article, permettront difficilement d'atteindre cet objectif.

En préambule, votre rapporteur souligne que le dispositif proposé par les conférences territoriales de l'action publique reprend une des propositions avancées par nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Yves Krattinger visant à remplacer la conférence régionale des exécutifs par un conseil régional des exécutifs, dont les réunions, obligatoires, auraient pour objectif de retenir les orientations et de faciliter les arbitrages nécessaires à la conduite des politiques territoriales.

Par ailleurs, de nombreux rapports du Sénat, parmi lesquels celui de Mme Jacqueline Gourault et M. Didier Guillaume, ont regretté que le dialogue entre l'État et les collectivités territoriales soit beaucoup moins structuré au niveau local qu'au niveau national. Nos collègues ont toutefois estimé que la conférence des exécutifs constituait un lieu d'échanges entre les différentes catégories de collectivités au sein de chaque région. « L'expérience réussie du Breizh 1554(*) montre que les conférences des exécutifs régionaux constituent des lieux de négociation efficaces. Permettant de rassembler, de manière régulière, l'ensemble des acteurs responsables de politiques publiques du territoire, ces instances de dialogue favorisent la concertation et la mise en place de solutions pragmatiques en réponse à des difficultés locales. Lorsqu'elles sont activées régulièrement, les conférences des exécutifs accélèrent le temps de l'action publique locale. ».

La recherche de solutions pragmatiques et adaptées au contexte spécifique de chaque territoire nécessite une instance de concertation qui puisse, d'une part, réunir un nombre limité d'élus locaux et, d'autre part, organiser elle-même ses travaux. Votre commission estime que les dispositions du présent article ne répondent pas à ces deux objectifs.

D'une part, comme les auditions organisées par votre commission l'ont démontré, la composition prévue conduirait à la constitution de conférences pléthoriques et ingouvernables où la recherche du consensus serait impossible. En effet, d'après les informations fournies à votre rapporteur par la direction générale des collectivités locales, les conférences territoriales de l'action publique réuniraient 58 élus en Midi-Pyrénées, 65 en Provence-Alpes-Côte-D'azur, 72 en Rhône-Alpes et 132 élus en Île-de-France, comme le montre le tableau de la page suivante. Par ailleurs, tout en se félicitant de la création de cet outil, les associations d'élus représentant les collectivités territoriales rurales ont regretté que celles-ci soient sous-représentées en comparaison des élus des territoires urbains. D'autres élus ont dénoncé la présidence ou la coprésidence, de droit, du président du conseil régional pour les deux formations composant chaque conférence territoriale.

L'effectif des CTAP d'après le projet de loi

Nom de la région

Le président du conseil régional

Nombre de présidents de conseil général

Nombre de présidents d'EPCI dont la population est supérieure à
50 000 habitants

Un représentant par département des communautés de communes dont la population est inférieure à
50 000 habitants

Nombre de maires des communes dont la population est supérieure à 50 000 habitants

Nombre de maires des communes chefs-lieux de départements dont la population est inférieure à
50 000 habitants

Trois représentants par département des maires des communes dont la population est inférieure à 50 000 habitants

TOTAL

Alsace

1

2

4

2

3

0

6

18

Aquitaine

1

5

15

5

4

3

15

48

Auvergne

1

4

6

4

1

3

12

31

Bourgogne

1

4

7

4

1

3

12

32

Bretagne

1

4

13

4

5

1

12

40

Centre

1

6

8

6

3

3

18

- 75 -

45

Champagne-Ardenne

1

4

4

4

3

2

12

30

Corse

1

2

2

2

1

1

6

15

Franche-Comté

1

4

4

4

2

2

12

29

Languedoc-Roussillon

1

5

10

5

5

2

15

43

Limousin

1

3

2

3

2

2

9

22

Lorraine

1

4

9

4

2

2

12

34

Midi-Pyrénées

1

8

9

8

3

5

24

58

Nord Pas-de-Calais

1

2

16

2

6

1

6

34

Basse-Normandie

1

3

3

3

1

2

9

22

Haute-Normandie

1

2

7

2

3

0

6

21

Pays-de-la-Loire

1

5

11

5

7

0

15

44

Picardie

1

3

7

3

3

1

9

27

Poitou-Charentes

1

4

9

4

3

1

12

34

Provence-Alpes-Côte d'Azur

1

6

20

6

12

2

18

65

Rhône-Alpes

1

8

21

8

8

2

24

72

Île-de-France

1

8

49

8

40

2

24

132

TOTAL

22

96

236

96

118

40

288

896

Effectif des CTAP

avant création des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique

 

 

 

 

 

 

 

Nom de la région

Président

du

Conseil

régional

Vice Président

du conseil

régional

Président du conseil général

Vice Président du conseil général

Président Assemblée

Vice Président Assemblée

Président conseil exécutif

Vice Président conseil exécutif

Présidents des EPCI

Maires des communes chefs-lieux du département

Nombre de maires des communes > 20 000 habitants

Quatre représentants des maires des communes < 20 000 habitants

TOTAL

Martinique

1

1

1

1

       

3

1

4

4

16

Guadeloupe

1

1

1

1

       

2

1

7

4

18

Réunion

1

1

1

1

       

5

1

13

4

- 76 -

27

Guyane

1

1

1

1

       

2

1

4

4

15

Mayotte

   

1

1

       

0

1

1

4

8

TOTAL

4

4

5

5

0

0

0

0

12

5

29

20

84

                           

après création des collectivités territoriales de Guyane et de Martinique (2015)

         

Nom de la région

PCR

Vice PCR

PCG

Vice PCG

Président Assemblée

Vice Président Assemblée

Président conseil exécutif

Vice Président conseil exécutif

Présidents des EPCI

Maires des communes chefs-lieux du département

Nombre de maires des communes > 20 000 habitants

Quatre représentants des maires des communes < 20 000 habitants

TOTAL

Martinique

           

1

1

3

1

4

4

14

Guadeloupe

1

1

1

1

       

2

1

7

4

18

Réunion

1

1

1

1

       

5

1

13

4

27

Guyane

       

1

1

   

2

1

4

4

13

Mayotte

   

1

1

       

0

1

1

4

8

TOTAL

2

2

3

3

1

1

1

1

12

5

29

20

80

D'autre part, plusieurs dispositions du présent article, outre qu'elles relèvent du domaine réglementaire, laissent peu de marges de manoeuvres aux élus locaux pour organiser eux-mêmes les modalités de leur concertation et de la mise en cohérence de leurs compétences.

Pour surmonter ces difficultés, éviter tout risque d'enlisement et « faire confiance à l'intelligence territoriale », votre commission a adopté un amendement de votre rapporteur afin de prévoir un fonctionnement des futures conférences territoriales de l'action publique plus souple et adaptable aux spécificités territoriales. Les dispositions ainsi proposées s'inspirent de celles, aujourd'hui en vigueur, du II de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales instituant les conférences des exécutifs, tout en prenant en compte le souci d'une association des représentants de l'État, qui n'est pas prévue aujourd'hui dans ces conférences.

Les conférences territoriales de l'action publique seraient chargées de se prononcer sur tout sujet relatif à l'exercice des compétences et des politiques publiques locales qui nécessiteraient une coordination entre collectivités ou une délégation à un autre échelon local. Ainsi, conformément aux dispositions de l'article 3 du présent projet de loi, c'est dans le cadre des futures conférences territoriales de l'action publique que seraient organisées, par convention, les modalités de l'action commune des compétences pour lesquelles un chef de file a été désigné, en vertu de l'article L. 1111-9, modifié par l'article 3 du présent projet de loi, ainsi que le choix de l'échelon jugé le plus pertinent pour l'exercice d'autres compétences.

Chaque conférence pourrait également débattre de tous les sujets qui présenteraient un intérêt local au sein du périmètre territorial de la conférence.

Votre commission a également souhaité que chaque conférence définisse elle-même l'organisation de ses travaux. L'objectif est de permettre une meilleure adaptation de cet outil aux spécificités territoriales et de faciliter le dialogue entre les élus locaux, gage de politiques locales coordonnées et efficaces. Elle pourrait ainsi associer les représentants de l'État dans la région ou des départements, ainsi que tout élu ou organisme non représenté au sein de la conférence, selon les thèmes abordés. Par ailleurs, chaque conférence désignerait son président selon les modalités retenues par les élus membres.

Enfin, votre commission a modifié la composition de la conférence, afin de permettre une représentation équilibrée des territoires ruraux et urbains, et permettre la constitution de conférence à l'effectif raisonnable. La composition adoptée permet ainsi de réduire d'environ un tiers l'effectif proposé par le présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Effectifs des CTAP d'après les travaux de la commission

Nom de la région

Président

du conseil

régional

Président du conseil général

Président des conseils de métropoles (hypothèse : Paris, Lyon, Marseille, Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes, Strasbourg)

Nombre de présidents EPCI > 50 000 habitants (= Communautés d'agglomération existantes ou potentielles)

Présidents des conseils de communautés urbaines
(y compris futures)

Trois représentants par département
(un pour les communautés de communes, un pour les communes de - de 50 000 et un pour les communes de + de 50 000)

Total

Alsace

1

2

1

4

 

6

14

Aquitaine

1

5

1

15

 

15

37

Auvergne

1

4

 

6

 

12

23

Bourgogne

1

4

 

7

1

12

25

Bretagne

1

4

 

12

2

12

31

Centre

1

6

 

8

 

18

- 78-

33

Champagne-Ardenne

1

4

 

4

 

12

21

Corse

1

2

 

2

 

6

11

Franche-Comté

1

4

 

4

 

12

21

Languedoc-Roussillon

1

5

 

9

1

15

31

Limousin

1

3

 

2

 

9

15

Lorraine

1

4

 

9

1

12

27

Midi-Pyrénées

1

8

1

9

 

24

43

Nord Pas-de-Calais

1

2

1

15

3

6

28

Basse-Normandie

1

3

 

3

2

9

18

Haute-Normandie

1

2

 

6

1

6

16

Pays-de-la-Loire

1

5

1

11

1

15

34

Picardie

1

3

 

7

 

9

20

Poitou-Charentes

1

4

 

9

 

12

26

Provence-Alpes-Côte d'Azur

1

6

2

18

2

18

47

Rhône-Alpes

1

8

1

20

1

24

55

Île-de-France

1

8

1

49

 

24

83

TOTAL

22

96

9

229

15

288

659

Section 3 Le pacte de gouvernance territoriale

Article 5 (art. L. 1111-9-2 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Mise en place d'un pacte de gouvernance territoriale

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 1111-9-2 au sein du code général des collectivités territoriales qui, d'après l'exposé des motifs, mettrait en place un pacte de gouvernance territoriale, « instrument privilégié de la clarification des compétences des collectivités territoriales et de la rationalisation de leurs moyens d'action ».

Les dispositions proposées s'inspirent de celles de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales qui prévoit, en 2014, l'élaboration d'un projet de schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services, afin de clarifier les interventions publiques sur le territoire régional. Ce schéma fixe les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région ; l'organisation des interventions financières respectives de la région et des départements en matière d'investissement et de fonctionnement des projets décidés ou subventionnés par une collectivité territoriale ou un de ses groupements ; et enfin, les conditions d'organisation et de mutualisation des services.

I. Le pacte de gouvernance territoriale

· Le contenu du pacte de gouvernance territoriale

Le I du nouvel article L. 1111-9-2 du code général des collectivités territoriales dispose que le pacte de gouvernance territoriale serait constitué par l'ensemble des schémas d'organisation sectoriels élaborés par les collectivités territoriales. Ces schémas définiraient les modalités locales de l'exercice d'une compétence, en vertu de la désignation d'un chef de file pour certaines compétences précisées à l'article 3 du présent projet de loi, et comporteraient des objectifs en matière de rationalisation des interventions publiques.

Le III du même article distingue les compétences pour lesquels un schéma d'organisation serait obligatoirement élaboré de celles pour lesquelles un schéma serait facultatif. Ainsi, un schéma d'organisation sectoriel serait obligatoire pour les compétences dont la région ou le département seraient chefs de file, conformément aux dispositions de l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction proposée par l'article 3 du projet de loi.

L'élaboration d'un schéma d'organisation serait en revanche facultative pour les compétences dont la région ou le département assumeraient exclusivement l'exercice ou celles pour lesquelles aucun chef de file n'aurait été identifié et qui ne seraient pas exercées à titre exclusif par une catégorie de collectivités territoriales. Il en est de même pour les compétences pour lesquelles la région ou le département seraient responsables de l'élaboration d'un schéma au fond pouvant comporter des mesures d'organisation.

Ainsi, si le nombre de schéma composant un pacte de gouvernance n'est pas, a priori, prédéterminé, le nombre minimal de schémas d'organisation devrait se situer autour de six ou sept.

Le II de l'article L. 1111-9-2 précise, pour chaque compétence faisant l'objet d'un schéma d'organisation, les modalités locales de l'exercice de cette compétence. Ainsi, chaque schéma déterminerait, outre la liste des collectivités territoriales ou des EPCI à fiscalité propre concernées par les schémas :

- les délégations de compétences entre collectivités territoriales ou les délégations de compétences de la région ou d'un département à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. Ces délégations de compétences s'effectueraient selon les dispositions de l'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales ;

- les créations de services communs, notamment de guichets uniques, dans les conditions définies à l'article L. 5111-1-1 du code général des collectivités territoriales. Cet article vise les conventions conclues entre les départements, les régions, leurs établissements publics et les syndicats mixtes, qui ont pour objet d'assurer l'exercice en commun d'une compétence reconnue par la loi ou transférée soit par la mise à disposition du service et des équipements d'un des cocontractants au profit des autres cocontractants, soit par le regroupement des services et équipements de chaque cocontractant au sein d'un service unifié. Le projet de loi permet à ces conventions de déroger aux conditions de publicité et de mise en concurrence de droit commun55(*) ;

- les conditions de la rationalisation et de la coordination des interventions financières des collectivités territoriales. L'objectif est, comme l'indique l'étude d'impact, « de réduire les situations de financement croisés et de clarifier et simplifier les conditions d'attribution des subventions. ».

· La mise en oeuvre du pacte de gouvernance territoriale

Le IV de l'article L. 1111-9-2 prévoit que la liste des projets de schémas d'organisation au sein d'une région, ainsi que leurs objectifs de rationalisation des interventions publiques, seraient débattus au sein de la formation de la conférence territoriale de l'action publique réunissant les représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Chaque débat donnerait lieu à un compte-rendu destiné à recenser les positions de chaque membre de la conférence.

Le représentant de l'État dans la région pourrait, à sa demande, présenter toute information relative au respect des intérêts nationaux ou à la modernisation de l'action publique qu'il estimerait nécessaire de porter à la connaissance des membres de la conférence.

A l'issue du débat, le président du conseil régional adresserait le schéma à l'ensemble des collectivités territoriales et des EPCI à fiscalité propre de la région qui seraient appelés à prendre des mesures de mise en oeuvre des schémas. Ils disposeraient d'un délai de trois mois pour se prononcer sur le schéma d'organisation. Il ne s'imposerait qu'aux seules collectivités territoriales et aux EPCI à fiscalité propre l'ayant approuvé. Les délibérations d'approbation feraient l'objet d'une publication spécifique.

Le V de l'article L. 1111-9 prévoit une clause de revoyure de ces schémas en cas d'évolution législative, réglementaire ou financières, trois ans après leur adoption. Le VII propose une évaluation du pacte de gouvernance territoriale par la chambre régionale des comptes compétente dans le périmètre régional, selon les conditions définies à l'article 8 du présent projet de loi.

· Un mécanisme incitatif

Le VI définit un mécanisme destiné à inciter les collectivités territoriales ou les groupements à adopter la démarche du pacte de gouvernance territoriale. En effet, si la conférence territoriale de l'action publique n'a pas débattu, dans l'année suivant le renouvellement général des conseils régionaux, d'un projet de schéma d'organisation, ou si une collectivité territoriale ou un EPCI à fiscalité propre, appelés à délibérer sur un schéma, ne l'auraient pas approuvé dans le délai de trois mois suivant la notification du projet, deux mécanismes de « sanction » sont ainsi prévus :

- d'une part, il ne pourrait être procédé, dans le domaine de compétence concernée, à aucune délégation de cette compétence entre collectivités territoriales ;

- d'autre part, aucun projet, dans le domaine de compétence concernée, ne pourrait bénéficier d'un cumul de subventions d'investissement ou de fonctionnement par la région et un département de la région. Ne seraient pas concernées les opérations figurant dans les contrats de projet État-région et celles dont la maîtrise d'ouvrage relèverait de l'État ou d'un de ses établissements publics.

II. La position de la commission

Tout d'abord, votre commission relève le caractère complexe de cet article, dont la rédaction et la portée normative sont d'une qualité incertaine.

Ensuite, votre commission partage le souci du Gouvernement de rationaliser les politiques publiques exercées par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Le dispositif ainsi proposé se veut une proposition de mise en oeuvre du principe de subsidiarité, défini au deuxième alinéa de l'article 72 de la Constitution selon lequel « Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon ». Le pacte permettrait, selon l'exposé des motifs, de clarifier les compétences des collectivités territoriales et d'en permettre l'exercice au niveau le plus adapté.

Votre commission estime toutefois que le dispositif proposé ne permettra que difficilement d'atteindre cet objectif. En effet, chaque compétence exercée par une collectivité territoriale pourrait faire l'objet d'un schéma d'organisation ce qui doublerait le nombre de schémas aujourd'hui existants. Par ailleurs, pour les compétences ne faisant l'objet d'aucun schéma de la part des collectivités territoriales, le présent article tend à inciter ces dernières à en élaborer, ce qui complexifierait inutilement le paysage, déjà surchargé, des schémas élaborés au niveau local.

Votre commission estime qu'il aurait été plus pertinent et plus efficace de définir, pour chaque échelon territorial, deux à trois schémas généraux de compétences, à l'image du schéma régional d'aménagement du territoire (SRADT) ou du schéma régional de développement économique (SRDE), chacun comportant un volet organisationnel définissant les délégations de compétences, l'organisation des interventions financières et les conditions de mutualisation des services.

Enfin, votre commission s'interroge sur les conséquences de certaines dispositions sur le respect du principe constitutionnel de non tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. En effet, le mécanisme prévu au VI, destiné à inciter les collectivités territoriales ou leur groupement à s'inscrire dans la démarche du pacte, pourrait être perçu par les élus locaux comme une atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, alors que la réalisation de plusieurs schémas relève d'une démarche facultative. Toute politique de coordination des compétences doit s'accompagner de dispositifs incitatifs et non punitifs, comme c'est le cas par les dispositions du présent article. L'objectif de rationalisation et d'une meilleure coordination des compétences entre les différents échelons de collectivités territoriales et de leurs groupements s'effectuera grâce aux conférences territoriales de l'action publique dans la configuration adoptée par votre commission, et non au travers d'un pacte qui conduira inévitablement et inutilement à alourdir les négociations et entravera l'action des élus locaux.

Compte-tenu de ces interrogations et tout en partageant l'objectif de rationalisation des compétences, votre commission a adopté deux amendements de suppression de cet article, déposés par son rapporteur et M. Pierre-Yves Collombat.

Votre commission a supprimé l'article 5.

Article 6 (art. L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales) Conséquence, en matière de financement, de la non approbation du pacte de gouvernance territoriale

Le présent article tend à insérer un nouvel alinéa au III de l'article L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales qui relève le taux de participation minimale d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités qui n'aurait pas approuvé le pacte de gouvernance territoriale dans un délai de trois mois suivant sa notification.

L'article L. 1111-10, en vigueur depuis le 1er janvier 2012 et inséré par l'article 76 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dispose, tout d'abord, que le département peut apporter son soutien financier aux communes et intercommunalités, tandis que les cofinancements apportés par la région à ces mêmes échelons, ainsi qu'au département, doivent uniquement concerner des opérations d'envergure régionale.

Il soumet ensuite la part de financement apportée par une collectivité territoriale maître d'ouvrage à un seuil minimal. En matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments protégés, la participation minimale du maître d'ouvrage, quelle que soit la collectivité maître d'ouvrage, s'élève à 20 % du montant total. Pour les projets d'investissements destinés à réparer les dégâts causés par des calamités publiques, la participation minimale du maître d'ouvrage peut faire l'objet de dérogations accordées par le représentant de l'État dans le département, au vu de l'importance des dégâts et de la capacité financière des collectivités territoriales ou de leurs groupements concernés.

L'article 35 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 a fixé à 10 %, par dérogation au droit commun fixé à 20 %, la part de financement des communes et EPCI de Corse pour les projets d'investissements en matière d'eau potable et d'assainissement, d'élimination des déchets, de protection contre les incendies de forêts et de voirie communale, lorsque ces projets n'entrent pas dans le champ de compétence communautaire.

L'article L. 1111-10 précise enfin que ces règles ne s'appliquent ni aux opérations prévues dans les contrats de projet État-région, ni à celles dont la maîtrise d'ouvrage relève de l'État ou de ses établissement publics.

Le présent article propose de relever à 30 % la part minimale de financement à un projet lorsque le maître d'ouvrage est une collectivité territoriale ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui n'aurait pas approuvé, dans le délai de trois mois suivant sa notification, les schémas d'organisation adoptés dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale, conformément aux dispositions de l'article L. 1111-9-2 du code général des collectivités territoriales, prévu par l'article 5 du projet de loi.

Cet article étant une conséquence de l'article 5 supprimé par votre commission, votre commission a adopté, par coordination, deux amendements de suppression de cet article, à l'initiative de son rapporteur et de M. Pierre-Yves Collombat.

Votre commission a supprimé l'article 6.

Article 7 (art. L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales) Suppression de la limitation du cumul de subventions départementales et régionales

Le présent article vise à supprimer les deux derniers alinéas de l'article L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales.

L'article L. 1611-8 prévoit que la délibération d'un département ou d'une région visant à attribuer une subvention d'investissement ou de fonctionnement à un projet décidé ou subventionné par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités s'accompagne d'un état récapitulatif de l'ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales.

Le second alinéa de cet article limite le cumul de subventions de la région et du département pour un même projet d'une commune ou d'un EPCI à fiscalité propre, en investissement ou en fonctionnement. A compter du 1er janvier 2015, si le schéma régional d'organisation des compétences et de mutualisation prévu à l'article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales n'est pas adopté, aucun projet ne pourra bénéficier d'un cumul de crédits d'investissement ou de fonctionnements accordés par un département et une région sauf si ce projet est décidé par une commune dont la population est inférieure à 3500 habitants ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont la population est inférieure à 50 000 habitants. Les projets culturels, sportifs et touristiques ne sont pas soumis à cette contrainte.

La délibération est considéré comme nulle lorsque l'état récapitulatif qui lui est annexé prévoit, au profit d'un même projet, un cumul de subventions contraire aux dispositions décrites ci-dessus.

Comme l'avait relevé notre collègue Jean-Patrick Courtois56(*), les dispositions de l'article L. 1611-8 du code général des collectivités territoriales visent principalement à inciter les départements et les régions à adopter le schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services prévu à l'article L. 1111-9 du même code. L'article 3 du présent projet de loi, en proposant une nouvelle rédaction de cet article, supprime de fait le schéma d'organisation des compétences et de mutualisation des services. Les deux derniers alinéas de l'article L. 1611-8 en étant une conséquence, il apparaît normal, par coordination, de les supprimer.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. L. 211-10 (nouveau) du code de juridictions financières) Évaluation du pacte de gouvernance territoriale par les chambres régionales des comptes

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 211-10 au sein du code de juridictions financières, qui définit les conditions d'évaluation du pacte de gouvernance territoriale par les chambres régionales des comptes.

L'article L. 211-10 ainsi proposé prévoit une évaluation du pacte de gouvernance territoriale par la chambre régionale des comptes, afin d'apprécier l'économie de moyens et les résultats atteints en comparaison des objectifs fixés en matière de rationalisation des interventions publiques. Cette évaluation serait réalisée tous les six ans, après chaque renouvellement des conseils régionaux, et avant la révision des schémas d'organisation composant le pacte de gouvernance territoriale. Les résultats de cette évaluation seraient présentés au sein de la formation de la conférence territoriale de l'action publique associant les représentants des collectivités territoriales et le représentant de l'État dans la région.

Cette évaluation permettrait ainsi, à l'occasion de la révision des schémas d'organisation, de confirmer ou, au contraire, de prévoir de nouvelles modalités d'organisation d'exercice pour la compétence concernée.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le conseil supérieur des chambres régionales des comptes a rendu un avis favorable sur les dispositions de cet article, dans sa séance du 20 mars 2013, sous réserve de précision prises en compte par le projet de loi. Malgré les récentes réformes ayant affecté les chambres régionales des comptes, le conseil supérieur a considéré que celles-ci ne feraient pas obstacle à l'exercice de la compétence qui leur est ainsi dévolue.

Toutefois, votre commission ayant supprimé l'article 5 instituant le pacte de gouvernance territoriale, cet article apparaît dès lors sans objet. C'est pourquoi elle a adopté deux amendements de suppression du présent article, déposés par son rapporteur et M. Pierre-Yves Collombat.

Votre commission a supprimé l'article 8.

Section 4 La portée, en matière de subventions, des schémas
adoptés par la région et le département (division et intitulé supprimés)

Votre commission a supprimé l'intitulé de la section 4 par cohérence avec la suppression de l'article 9.

Article 9 (art. L. 1111-11 (nouveau) du code général des collectivités territoriales) Renforcement de la portée des schémas d'organisation en matière de subventions

Le présent article tend à insérer un nouvel article L. 1111-11 au sein du chapitre premier du titre unique du livre premier de la première partie du code général des collectivités territoriales.

Il est proposé qu'aucune subvention d'investissement ou de fonctionnement ne pourrait être attribuée par la région ou un département à un projet dont la maîtrise d'ouvrage relèverait, selon les cas, de la région, d'un département, d'une commune ou d'un groupement de collectivités territoriales qui ne respecteraient pas les orientations fixées à la fois par le schéma régional ou départemental et le schéma d'organisation touchant à la compétence dont relèverait le projet concerné.

Comme l'indique l'exposé des motifs, cette disposition « vise à renforcer la portée des schémas adoptés par les conseils régionaux et les conseils généraux, tant en matière de compétence que d'organisation, en subordonnant la capacité des communes, des départements ou de la région et des groupements de collectivités territoriales à recevoir des subventions de la région ou du département au respect des prescriptions de ces schémas. ».

Par cohérence avec les amendements adoptés sur les articles relatifs au pacte de gouvernance territoriale et à ses conséquences, votre commission a adopté deux amendements de suppression du présent article, sur proposition de son rapporteur et de M. Pierre-Yves Collombat.

Votre commission a supprimé l'article 9.

TITRE II L'AFFIRMATION DES MÉTROPOLES

CHAPITRE IER LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À L'ÎLE-DE-FRANCE
Section 1 Achèvement de la carte intercommunale

Article 10 (art. L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales) Obligation de couverture intégrale des départements franciliens par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre

L'article 10 du projet de loi modifie et complète l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, issu de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, en vue d'organiser la couverture intégrale des départements franciliens par des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. En effet, les schémas départementaux de coopération intercommunale des départements de la petite couronne ne sont pas tenus aujourd'hui de prévoir une couverture intégrale. Au regard du schéma retenu par le projet de loi pour l'organisation institutionnelle de la métropole de Paris - les membres de la métropole sont la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l'unité urbaine57(*) de Paris -, l'achèvement de la carte intercommunale apparaît comme un préalable à la constitution de la métropole.

Sous réserve d'en ajuster les modalités, votre commission approuve l'obligation d'achever la carte intercommunale en Ile-de-France, c'est-à-dire dans les départements de la petite couronne, objectif qui semble recueillir une large approbation parmi les élus franciliens entendus par votre commission lors de ses auditions, comme parmi ceux entendus par votre rapporteur.

Actuellement, le V de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales dispose que, « sur le territoire des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, ainsi que dans les îles maritimes composées d'une seule commune, les schémas départementaux de coopération intercommunale ne sont pas dans l'obligation de prévoir la couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ». Issu de la loi n° 2012-281 du 29 février 2012 visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, le VI du même article prévoit que, « par dérogation au principe de continuité du territoire, pour les départements de Paris, du Val-de-Marne, des Hauts-de-Seine et de Seine-Saint-Denis, deux communes non contiguës parce qu'elles sont séparées par un bois appartenant à une commune tierce qui n'est pas comprise dans le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peuvent constituer entre elles, et éventuellement avec d'autres communes, un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre »58(*).

Le I de l'article 10 du projet de loi supprime la mention des trois départements de la petite couronne dans le V de l'article L. 5210-1-1, les excluant donc de l'exonération de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre. Votre rapporteur s'est interrogé sur la signification du maintien de la mention de Paris, outre les îles maritimes composées d'une seule commune, dans ce dispositif d'exonération, dès lors que les trois départements de la petite couronne n'y figuraient plus, dans la mesure où le département de Paris n'est constitué que d'une seule commune : la notion d'EPCI à fiscalité propre n'a pas de sens sur le territoire du département de Paris. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à clarifier la rédaction de ce dispositif d'exonération, en le restreignant explicitement aux seules îles maritimes composées d'une seule commune.

Le II de l'article 10 du projet de loi procède à une renumérotation du dernier paragraphe de l'article L. 5210-1-1, pour tenir compte des paragraphes nouveaux introduits par le III concernant la carte intercommunale francilienne.

Le III de l'article 10 du projet de loi établit de nouvelles règles pour la constitution des EPCI à fiscalité propre au sein de l'unité urbaine de Paris, en créant deux nouveaux paragraphes VI et VII au sein de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales59(*).

A ce jour, alors que les départements franciliens de la petite couronne sont exonérés de l'obligation de couverture intégrale, les départements de la grande couronne, c'est-à-dire la Seine-et-Marne, l'Essonne, les Yvelines et le Val d'Oise, sont soumis aux obligations de droit commun, telles qu'elles sont fixées par les I à IV de l'article L. 5210-1-1 du code : élaboration d'un schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI), constitution d'EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants60(*) sur tout le territoire, avec une rationalisation des EPCI existants (création, transformation, suppression, fusion, redécoupage du périmètre...)61(*). Les départements de la petite couronne seraient dorénavant soumis à ces obligations de droit commun, auxquelles sont ajoutées par le projet de loi des obligations spécifiques renforcées en matière de seuil de population pour la constitution des EPCI, en petite couronne comme en grande couronne, dans la perspective de la création de la métropole de Paris. Ces obligations conduiraient à devoir restructurer un certain nombre d'EPCI existants, pour les faire « grossir », en particulier en grande couronne.

D'une part, selon le nouveau VI de l'article L. 5210-1-1, dans les départements de la petite couronne, le projet de loi dispose que les EPCI à fiscalité propre « regroupent plusieurs communes d'un seul tenant et sans enclave formant un ensemble de plus de 300 000 habitants ». Il est ressorti des auditions conduites par votre commission que ce seuil de 300 000 habitants, s'il s'explique par la volonté de constituer des EPCI de taille importante pour peser face à la ville de Paris au sein de la future métropole de Paris, semble trop élevé pour prendre en compte la diversité des situations géographiques et démographiques ainsi que les EPCI à fiscalité propre existants. Aussi votre rapporteur avait-il envisagé, s'inspirant de la souplesse qui figure déjà au 1° du III de l'article L. 5210-1-1, d'accorder au préfet la faculté d'y déroger, en fonction de critères objectifs locaux, dans la limite de 50 000 habitants en moins. Votre commission a cependant considéré que, davantage qu'une faculté d'assouplissement confiée au préfet, un abaissement du seuil était nécessaire. Aussi a-t-elle adopté un amendement, sur la proposition de notre collègue Alain Richard, afin d'abaisser à 200 000 habitants le seuil de constitution des EPCI à fiscalité propre en petite couronne, tout en ajoutant un critère selon lequel ces EPCI devaient être composés d'au moins trois communes, de façon à donner une réelle consistance intercommunale à ces nouveaux ensembles.

D'autre part, selon le nouveau VII de l'article L. 5210-1-1, dans les départements de la grande couronne, pour les EPCI dont le siège se situe dans l'unité urbaine de Paris, c'est-à-dire dans le périmètre de la future métropole de Paris, le projet de loi dispose que ceux-ci « forment un ensemble d'un seul tenant et sans enclave de plus de 200 000 habitants », ce nombre étant porté à 300 000 habitants lorsque « tout ou partie » de leurs communes membres sont situées dans un département de la petite couronne, de façon à prendre en compte la situation des EPCI interdépartementaux. Par définition, si toutes les communes membres de l'EPCI sont situées dans la petite couronne, nous sommes dans la situation prévue par le VI, de sorte que la rédaction retenue par le projet de loi est en partie redondante.

Ainsi, les communes de la grande couronne situées hors de l'unité urbaine de Paris resteraient soumises aux obligations de droit commun de la carte intercommunale, en particulier au seuil de 5 000 habitants. A cet égard, votre rapporteur s'interroge, dans le cadre de la création de la métropole de Paris, sur la coexistence potentielle d'EPCI à fiscalité propre de tailles très différentes, selon qu'ils seront à l'intérieur ou en dehors de l'unité urbaine de Paris. Une analyse plus détaillée des EPCI existants ou en cours de création en grande couronne mériterait d'être effectuée pour clarifier ce point.

De même que pour le seuil dans la petite couronne, il est ressorti des auditions conduites par votre commission que le seuil de 200 000 habitants pour les EPCI à fiscalité propre de grande couronne situés dans l'unité urbaine de Paris, s'il s'explique aussi par la volonté de constituer des EPCI de taille importante pour peser face à la ville de Paris au sein de la future métropole de Paris, semble trop élevé pour prendre en compte la diversité des situations géographiques et démographiques ainsi que les EPCI existants. Aussi, comme pour la petite couronne, votre rapporteur avait envisagé de permettre au préfet de déroger au seuil de 200 000 habitants, dans la limite de 50 000 habitants en moins. Dans la mesure où les communes de la grande couronne, soumises à l'obligation de couverture intégrale du territoire départemental par des EPCI à fiscalité propre, connaissent actuellement la fin de la mise en oeuvre de leur SDCI, d'ici le 1er juin 2013, votre commission a néanmoins considéré qu'il n'était pas pertinent, sous le prétexte de constituer des EPCI de taille plus importante pour peser face à la ville de Paris et aux EPCI de la petite couronne au sein de la future métropole de l'agglomération parisienne, de contraindre ces mêmes communes, lorsqu'elles sont situées dans le périmètre de l'unité urbaine de Paris, à reprendre le travail de constitution de nouveaux EPCI en remplacement d'EPCI venant à peine d'être créés, modifiés ou fusionnés et à restructurer les intercommunalités existantes. Aussi votre commission a-t-elle adopté, à l'initiative de notre collègue Alain Richard, un amendement en vue de supprimer les dispositions relatives au seuil de constitution des EPCI dans les secteurs de la grande couronne inclus dans le périmètre de l'unité urbaine. Dans ces conditions, toutes les communes de la grande couronne resteraient soumises au droit commun de la carte intercommunale.

Votre commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 11 Modalités d'élaboration et calendrier de mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale en Ile-de-France

L'article 11 du projet de loi prévoit l'élaboration par le préfet de région, sur proposition des préfets de départements, d'un schéma régional de coopération intercommunale (SRCI) couvrant les sept départements de la petite couronne et de la grande couronne, en vue de l'achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France. Le SRCI est créé sur le modèle des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), tels qu'ils doivent être élaborés et mis en oeuvre en application de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales et de l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée. Le SRCI constitue un dispositif spécial et temporaire destiné à permettre l'achèvement de la carte intercommunale au sein de l'unité urbaine de Paris dans la perspective de la création de la métropole, raison pour laquelle ce dispositif n'est pas codifié au sein du code général des collectivités territoriales et ne comporte pas de procédure de révision, à l'inverse des SDCI. Intervenir à l'échelon régional pour achever la carte intercommunale vise à obtenir une cohérence d'ensemble des EPCI à fiscalité propre à l'échelle de l'ensemble de l'agglomération parisienne, laquelle dépasse le cadre d'un seul département mais recouvre tout ou partie de tous les départements franciliens. Le choix d'un schéma au niveau régional résulte des spécificités mêmes de l'aire urbaine en Ile-de-France. La mise en oeuvre du SRCI doit être achevée au plus tard le 31 décembre 2015, ce calendrier coïncidant avec la création de la métropole de Paris, prévue selon l'article 12 du projet de loi au 1er janvier 2016 : les membres de la future métropole de Paris seront en effet la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris.

Votre commission a été attentive à l'articulation du SRCI, dispositif transitoire, avec les SDCI franciliens. L'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 prévoit que la mise en oeuvre des premiers SDCI s'achève au plus tard le 1er juin 2013, alors que le projet de loi prévoit que le SRCI doit être élaboré au plus tard le 1er septembre 2014, soit six mois après les élections municipales de 2014, arrêté avant le 28 février 2015 et mis en oeuvre au plus tard le 30 juin 2015. En outre, le IV de l'article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales dispose que les SDCI doivent faire l'objet d'une révision au cours de l'année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux. Dès lors, alors que le SRCI sera en cours d'élaboration, les SDCI franciliens devront être révisés : cette concomitance paraît superflue à votre commission, de sorte que, par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, elle a exonéré les SDCI franciliens de la révision devant suivre les élections de 2014 dans la mesure où le SRCI tiendra lieu en pratique de révision des SDCI. Dans un même souci de cohérence, votre commission a également adopté, sur la proposition de son rapporteur, un amendement prévoyant que le projet de SRCI devait être élaboré en tenant compte des SDCI franciliens, actuellement en cours de mise en oeuvre jusqu'au 1er juin 2013.

Pour faciliter l'élaboration et la mise en oeuvre du SRCI, le projet de loi déroge aux règles de délais et de majorité prévues par le droit en vigueur (article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales).


· Un assouplissement nécessaire du calendrier

Si l'élaboration du SRCI paraît plus simple dans la petite couronne, exonérée jusque là de l'obligation de couverture intégrale en EPCI à fiscalité propre, elle semble plus complexe dans les secteurs relevant de l'unité urbaine au sein de la grande couronne, puisque ces communes n'étaient jusque là tenues qu'aux obligations des SDCI, c'est-à-dire la constitution sur tout le territoire des départements de la grande couronne d'EPCI à fiscalité propre de 5 000 habitants au moins, alors qu'avec le SRCI elles devront se regrouper dans des EPCI d'au moins 200 000 habitants selon le projet de loi. Ainsi, alors que les derniers EPCI issus des SDCI franciliens viendront de se mettre en place au 1er juin 2013, il faudrait engager de nouvelles discussions un an plus tard pour constituer de nouveaux EPCI, plus importants. Cette perturbation serait d'autant plus importante pour les communes de l'unité urbaine de Paris situées dans les départements de grande couronne, raison pour laquelle votre commission a supprimé les dispositions dérogatoires spécifiques à la carte intercommunale de la grande couronne à l'article 10 du projet de loi.

En tout état de cause, votre commission estime que le calendrier tel qu'il est prévu par le texte n'est pas satisfaisant, de même que les dérogations prévues en matière de délais par rapport au droit commun.

Au vu de l'ensemble de ces considérations et du fait que les élections municipales doivent avoir lieu en mars 2014, votre commission a jugé qu'il était préférable, à tout le moins, de desserrer le calendrier d'élaboration puis de mise en oeuvre du SRCI, de façon à laisser aux communes et à leurs intercommunalités existantes le temps suffisant pour préparer la nouvelle carte intercommunale. Aussi votre commission a-t-elle, sur la proposition de son rapporteur, adopté plusieurs amendements en ce sens, qui prévoient un report de six mois de l'élaboration du SRCI. Ainsi, la présentation du projet de SRCI par le préfet de région devant la commission régionale de la coopération intercommunale (CRCI) devrait avoir lieu avant le 1er mars 2015 et non avant le 1er septembre 2014. Le projet de SRCI donne ensuite lieu à la consultation des communes et des EPCI à fiscalité propre concernés, dans un délai de trois mois, comme dans le droit commun des SDCI, puis à la consultation de la CRCI, au vu des avis rendus par les communes et EPCI. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement prévoyant que la CRCI disposerait de quatre mois, et non de trois mois, pour se prononcer sur le projet de SRCI, à l'instar du délai de consultation laissé par le IV de l'article L. 5210-1-1 du code aux CDCI pour se prononcer sur les projets de SDCI. Dès lors, l'arrêt du SRCI par le préfet de région doit être reporté de sept mois (trois mois puis quatre mois), délai auquel votre commission a souhaité ajouter un mois supplémentaire afin de permettre une meilleure prise en compte par le préfet de région des avis des communes et EPCI ainsi que de la CRCI avant d'arrêter le schéma. Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement reportant du 28 février 2015 au 31 octobre 2015 l'arrêt du SRCI par le préfet de région.

Pour la mise en oeuvre du SRCI, par analogie avec des dispositions similaires pour la mise en oeuvre des premiers SDCI figurant à l'article 60 de la loi du 16 décembre 2010 précitée, le préfet de département dispose de prérogatives spéciales, après consultation de la CRCI, pour créer, modifier le périmètre ou fusionner des EPCI à fiscalité propre dans les départements franciliens. Ces prérogatives sont précisées dans les II à IV de l'article 11 du projet de loi. Le projet de loi dispose que, sur la base du SRCI arrêté par le préfet de région, le préfet de département définit par arrêté jusqu'au 30 juin 2015 - c'est-à-dire dans les quatre mois suivant l'arrêté du SRCI - les périmètres de création de nouveaux EPCI à fiscalité propre, les périmètres modifiés, s'il y a lieu, des EPCI existants et les fusions d'EPCI existants. A l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement reportant du 30 juin 2015 au 29 février 2016 la date butoir pour la prise des arrêtés de mise en oeuvre du SRCI par les préfets de département - soit toujours quatre mois après l'arrêté du SRCI.

Les arrêtés préfectoraux proposant la création de nouveaux EPCI, la modification de périmètre ou la fusion d'EPCI existants doivent donner lieu à la consultation de la CRCI lorsque ces projets diffèrent de ce qui est prévu par le SRCI, dans un délai d'un mois, ainsi qu'à la consultation des communes et des EPCI concernés, dans un délai de deux mois. Là encore, le projet de loi s'écarte des délais de droit commun prévus par l'article L. 5210-1-1 du code pour la mise en oeuvre des SDCI. Aussi, sur la proposition de son rapporteur, votre commission a-t-elle adopté une série d'amendements destinés à s'en tenir aux délais de droit commun en pareil cas, c'est-à-dire trois mois pour consulter la CRCI pour un projet préfectoral ne figurant pas dans le SRCI et trois mois pour consulter les communes et EPCI. Ces délais de droit commun paraissent plus respectueux des collectivités concernées, en leur laissant le temps de se prononcer. Au terme de ces consultations, la création des nouveaux EPCI ainsi que la modification du périmètre ou la fusion des EPCI existants seraient décidées par arrêté du préfet de département après accord des conseils municipaux des communes intéressées, cet accord devant rassembler au moins la moitié des conseils municipaux et au moins la moitié de la population totale intéressée, incluant le conseil municipal de la commune la plus peuplée si celle-ci représente au moins le tiers de la population totale. Cette règle de majorité est la même que celle prévue par le droit commun des SDCI, à l'article L. 5210-1-1 du code.

En l'absence d'accord des communes, le préfet de département peut, par décision motivée, créer les nouveaux EPCI ainsi que modifier le périmètre ou fusionner des EPCI existants, à condition de recueillir préalablement l'avis de la CRCI, qui dispose d'un mois pour se prononcer, délai conforme au droit commun des SDCI. Pour se prononcer, la CRCI peut entendre tout maire ou tout président d'EPCI dont l'audition est utile ou qui en fait la demande.

La date limite pour la prise des arrêtés préfectoraux, qu'il y ait ou non accord des communes concernées, est fixée au plus tard au 31 décembre 2015 par le projet de loi. Par cohérence avec le décalage du calendrier du SRCI et avec l'allongement des délais de consultation de la CRCI et des communes et EPCI concernés sur les projets préfectoraux, sur proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement reportant cette date limite au 30 novembre 2016, soit onze mois plus tard. Cette date laisse neuf mois au préfet pour procéder aux consultations requises et préparer ses arrêtés définitifs, à compter de la date de première présentation de ses projets, contre six dans le projet de loi, compte tenu des délais de consultation initialement prévus.

Ce décalage du calendrier du SRCI nécessite, à l'article 12 du projet de loi, de reporter également d'un an la création de la métropole de Paris, soit du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2017.

Calendrier de l'achèvement de la carte intercommunale en Ile-de-France

Étapes du calendrier

Projet de loi

Texte de la commission

Écart

Présentation du projet de SRCI à la CRCI

Avant
le 1er septembre 2014

Avant
le 1er mars 2015

Six mois de plus

Consultation des communes et EPCI sur le projet de SRCI

Trois mois

Trois mois

-

Consultation de la CRCI sur le projet de SRCI

Trois mois

Quatre mois

Un mois de plus

SRCI arrêté par le préfet

Avant
le 28 février 2015
(délai de six mois)

Au plus tard
le 31 octobre 2015
(délai de huit mois)

Huit mois de plus

Propositions de création, modification de périmètre ou fusion d'EPCI par le préfet

Au plus tard
le 30 juin 2015
(délai de quatre mois)

Au plus tard
le 29 février 2016
(délai de quatre mois)

Huit mois de plus

Consultation de la CRCI en cas de proposition du préfet qui diffère du SRCI

Un mois

Trois mois

Deux mois de plus

Consultation des communes et EPCI concernés

Deux mois

Trois mois

Un mois de plus

Consultation de la CRCI en cas d'absence d'accord des communes concernées

Un mois

Un mois

-

Décision du préfet, y compris à défaut d'accord des communes et EPCI concernés

Avant
le 31 décembre 2015 (délai de six mois)

Au plus tard
le 30 novembre 2016 (délai de neuf mois)

Onze mois de plus

Création
de la métropole de Paris

1er janvier 2016

1er janvier 2017

Un an de plus


· Le retour au droit commun pour les règles de majorité

Ainsi que cela a été évoqué plus haut, le SRCI donne lieu, à plusieurs étapes de son élaboration et de sa mise en oeuvre, à la consultation d'une commission régionale de la coopération intercommunale (CRCI), constituée par le regroupement des sept commissions départementales de la coopération intercommunale (CDCI) qui existent en Ile-de-France62(*). A l'instar des CDCI pour les SDCI, la CRCI peut modifier le projet de SRCI présenté par le préfet de région, ainsi que les projets préfectoraux pour la mise en oeuvre du SRCI, lorsque ces projets diffèrent du SRCI ou ne recueillent pas l'accord d'au moins la moitié des communes concernées et représentant au moins la moitié de la population concernée. Toutefois, alors que pour les CDCI les modifications proposées ne sont obligatoirement prises en compte qu'à la condition d'avoir recueilli la majorité des deux tiers des membres, le projet de loi prévoit que les modifications, pour être prises en compte, doivent être adoptées à la majorité des deux tiers des membres de la CRCI, certes, mais comprenant au moins la moitié seulement des membres de la CDCI concernée. Or, selon le droit commun de l'intercommunalité, la majorité des deux tiers des membres de la CDCI serait nécessaire pour imposer des modifications, ce qui semble à votre commission plus protecteur des libertés communales, dès lors que l'on fait le choix de rester dans le schéma fixé par la loi du 16 décembre 2010 pour achever la carte intercommunale en Ile-de-France.

Attentive à la prise en compte des aspirations et des préoccupations légitimes des communes franciliennes, qui se sont exprimées lors de ses auditions publiques, votre commission a souhaité s'en tenir strictement aux règles de droit commun actuellement prévues pour les CDCI, notamment aux règles de majorité. En effet, même si le Conseil constitutionnel a admis, dans trois récentes décisions sur des questions prioritaires de constitutionnalité63(*), la règle selon laquelle la réforme de la carte intercommunale peut s'imposer à une commune contre son gré, au nom de l'objectif d'achèvement de cette carte, votre commission considère qu'il est plus respectueux du principe de libre administration des collectivités territoriales de s'en tenir strictement aux règles de majorité prévues par le droit commun des SDCI, c'est-à-dire la règle exclusive des deux tiers.

Ainsi, à l'initiative de son rapporteur, outre l'allongement des divers délais de consultation, déjà évoqués plus haut, votre commission a adopté plusieurs amendements en vue de prévoir, au sein de la CRCI, une double règle de majorité des deux tiers pour pouvoir modifier le projet de SRCI et les projets préfectoraux de création, modification ou fusion d'EPCI à fiscalité propre, pour la mise en oeuvre du SRCI, afin de recueillir l'accord le plus large des communes : les deux tiers des membres de la CRCI et les deux tiers des membres de la CDCI des départements concernés. Cette règle resterait fixée au sein du I de l'article 11 du projet de loi, tandis qu'il serait renvoyé à cette règle de majorité dans les autres cas où la CRCI peut avoir à se prononcer, par commodité, plutôt que d'avoir à la rappeler in extenso.

En cas de création d'un nouvel EPCI à fiscalité propre, le projet de loi prévoit également les conditions de fixation de ses compétences, y compris dans le cas où les communes concernées n'approuvent pas cette création : soit l'arrêté préfectoral de création fixe les compétences en cas d'accord préalable des communes, soit les communes disposent à compter de la création de six mois pour se mettre d'accord sur les compétences, soit en cas de désaccord les compétences sont intégralement celles prévues par la loi pour un tel EPCI. Ces dispositions sont conformes au droit commun des SDCI. Il en est de même en cas de fusion d'EPCI, l'EPCI fusionné exerçant l'intégralité des compétences des EPCI existants sur l'ensemble du périmètre. En outre, en cas de création ou de fusion, l'arrêté préfectoral fixe le nom et le siège du nouvel EPCI.

Enfin, le V de l'article 11 du projet de loi prévoit les conditions dans lesquelles sont déterminés le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre issus de la mise en oeuvre du SRCI. Sauf accord préalable, les communes intéressées disposent à compter de la publication de l'arrêté de création, de modification ou de fusion d'un délai de trois mois pour se mettre d'accord sur la composition de l'organe délibérant de l'EPCI, sans quoi le préfet arrête cette composition selon les modalités prévues aux II et III de l'article L. 5211-6-1 du code, qui détermine par défaut le nombre et la répartition des sièges au sein des organes délibérants des EPCI.

A l'initiative de son rapporteur, votre commission a également adopté plusieurs amendements en vue d'améliorer, clarifier et simplifier la rédaction de l'article 11 du projet de loi, de la mettre en cohérence avec les dispositions actuelles relatives aux SDCI et de corriger plusieurs erreurs matérielles.

Enfin, pour tirer les conséquences de sa décision, à l'article 10 du projet de loi, de limiter à la petite couronne la restructuration de la carte intercommunale francilienne, votre commission a adopté quatre amendements présentés par notre collègue Alain Richard, afin de faire du SRCI un schéma interdépartemental, limité aux trois départements de la petite couronne, et de la CRCI une commission également interdépartementale, regroupant les trois commissions départementales de la petite couronne uniquement, et afin de limiter les prérogatives spéciales des préfets de département aux départements de la petite couronne également.

Votre commission a adopté l'article 11 ainsi modifié.

Section 2 Grand Paris Métropole

En adoptant un amendement à l'initiative de son rapporteur, pour l'intitulé de la section relative à la métropole parisienne, votre commission a fait le choix de la dénomination de « Grand Paris Métropole », pour répondre au voeu majoritaire des élus franciliens entendus en audition, plutôt que de la dénomination de « Métropole de Paris » retenue par le projet de loi, trop axée symboliquement sur la seule ville de Paris.

Votre commission a adopté l'intitulé de la section 2 du chapitre Ier du titre II ainsi rédigé.

Article 12 (art. L. 5732-1, L. 5732-2, L. 5732-3, L. 5732-4, L. 5732-5, L. 5732-6, L. 5732-7, L. 5732-8 et L. 5732-9 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Statut de Grand Paris Métropole

L'article 12 du projet de loi détermine, au sein du code général des collectivités territoriales, le régime juridique de la métropole de Paris, au sein de la catégorie des pôles métropolitains64(*). Il fixe sa nature d'établissement public soumis au régime des syndicats mixtes prévu aux articles L. 5711-1 et suivants du code, à l'instar des pôles métropolitains, ainsi que sa composition, ses compétences, ses ressources et son organisation institutionnelle.

A cet égard, votre rapporteur tient à saluer le rapport d'avril 2008 de notre collègue Philippe Dallier sur la prise en compte du fait métropolitain au sein de l'agglomération parisienne, pour la qualité de ses constats comme de ses propositions65(*). Considérant que le statu quo n'était pas tenable en matière de gouvernance de l'agglomération parisienne, en raison de son émiettement et de son manque d'efficacité, des insuffisances de l'intercommunalité66(*) comme du défaut de solidarité financière en son sein, notre collègue dressait dix scénarios possibles d'évolution, donnant pour sa part préférence à un scénario intermédiaire de collectivité territoriale à statut particulier se substituant aux quatre départements de petite couronne, dont les compétences seraient limitées à quelques grandes thématiques. Il jugeait en tout cas « indispensable de créer un nouvel acteur institutionnel », plutôt que de multiplier de nouveaux organes de concertation. Notre collègue estimait que le scénario ayant sa préférence, qu'il jugeait comme « le plus efficace et le plus pragmatique », ne remettait en cause ni le rôle de la région ni celui des communes, mais permettait « de partager la richesse économique sur ce périmètre afin de financer l'effort de cohésion sociale et de conduire les politiques sur les périmètres adéquats pour être efficaces ». Force est de constater, selon votre rapporteur, que le projet de métropole de Paris telle qu'elle est envisagée par le projet de loi peut être une première étape vers une forme plus intégrée de métropole, éventuellement vers la fusion de la métropole avec les départements au sein de son périmètre.

Outre un paragraphe I qui ne procède qu'à une simple coordination dans la structure du code général des collectivités territoriales, le paragraphe II de l'article 11 du projet de loi institue la Métropole de Paris, en insérant un nouveau chapitre au sein du titre III, relatif aux pôles métropolitains, du livre VII, relatif aux syndicats mixtes, de la cinquième partie du code, relative à la coopération locale.

Ainsi que cela a été indiqué plus haut, votre commission a décidé, sur la proposition de son rapporteur, de retenir la dénomination de « Grand Paris Métropole » pour la future métropole de l'agglomération parisienne, plutôt que celle de « Métropole de Paris ».

Concernant la structure du nouveau chapitre du code, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a distribué les dispositions du projet de loi dans un plus grand nombre d'articles du code, afin d'en améliorer la cohérence et la lisibilité. Ainsi, au lieu de trois articles L. 5732-1 à L. 5732-3, votre commission a retenu un dispositif en neuf articles L. 5732-1 à L. 5732-9, plus courts et concis, chacun étant centré sur un objet plus précis, en prévoyant dans le dernier article un renvoi global à un décret en Conseil d'État pour fixer les modalités d'application des dispositions relatives à la métropole, en lieu et place de plusieurs renvois dispersés au sein du texte. Ainsi, la structure du code général des collectivités territoriales à laquelle il est fait référence ci-après est celle résultant des amendements adoptés par votre commission, sur la proposition de son rapporteur.

En premier lieu, l'article L. 5732-1 du code détermine la nature et la composition de Grand Paris Métropole. Il précise que Grand Paris Métropole est un établissement public composé de la ville de Paris et des EPCI à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris. Par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, votre commission a donné une nouvelle rédaction à cet article L. 5732-1, en vue de préciser dès le début des dispositions relatives à Grand Paris Métropole qu'il est un établissement public soumis au régime des syndicats mixtes (titre Ier du livre VII de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales)67(*), à l'instar des pôles métropolitains institués par la loi du 16 décembre 2010 précitée. Par ce même amendement, complété par un amendement présenté par notre collègue Alain Richard, il est précisé que sont membres de Grand Paris Métropole les EPCI à fiscalité propre situés dans l'unité urbaine de Paris au sens de l'INSEE et ceux comprenant des communes regroupant au moins 25 000 habitants au sein de l'unité urbaine, de façon à prendre en compte la situation des EPCI qui ne sont pas entièrement compris au sein de l'unité urbaine, sans englober d'entre eux dont les liens avec l'unité urbaine seraient trop ténus. Enfin, par ce même amendement présenté par son rapporteur, votre commission a souhaité que puissent être associés aux travaux de Grand Paris Métropole, à leur demande et avec voix consultative, la région d'Ile-de-France et les départements franciliens de la petite couronne et de la grande couronne, en raison de la nécessaire coordination de leurs actions respectives à l'échelle et sur le périmètre de la métropole.

En deuxième lieu, les articles L. 5732-2 à L. 5732-4 du code précisent les compétences exercées par Grand Paris Métropole, soit en propre soit par délégation de l'État. Les compétences attribuées dans la rédaction initiale du projet de loi, à la portée normative parfois incertaine, sont relativement larges et composites : définition et mise en oeuvre d'actions d'intérêt métropolitain « afin de promouvoir un modèle de développement durable et améliorer la compétitivité et l'attractivité de son territoire », élaboration d'un « projet métropolitain », qui doit comprendre « notamment un plan énergie climat métropolitain qui définit les programmes d'action (...) pour garantir l'efficacité énergétique des bâtiments, améliorer la qualité de l'air ainsi que l'optimisation de la production, la distribution et l'utilisation des ressources énergétiques ». Ainsi, la question du logement est curieusement absente de la première définition des missions de Grand Paris Métropole. Il est néanmoins précisé que les membres de Grand Paris Métropole doivent se prononcer par délibérations concordantes sur l'intérêt métropolitain des actions qu'ils lui transfèrent et que la métropole met en oeuvre des actions de coopération dans les domaines de compétences de ses membres.

Le projet de loi ajoute que Grand Paris Métropole soutient la mise en oeuvre de programmes d'aménagement et de logement - ce qui devrait être sa mission première selon votre rapporteur -, et les programmes d'action mis en place par les collectivités en matière de transition énergétique ainsi qu'en matière d'urgence sociale, par le biais notamment d'un « plan métropolitain de l'urgence sociale » destiné à développer les places d'hébergement et les services associés pour l'accueil des personnes en grande difficulté sociale.

En adoptant une série d'amendements proposés par son rapporteur, votre commission a souhaité recentrer Grand Paris Métropole sur la priorité du logement, première urgence dans la zone dense de l'agglomération parisienne, qui justifie à elle seule la création de l'instance métropolitaine. Ainsi, par un premier amendement, la nouvelle rédaction de l'article L. 5732-2 prévoit que la métropole est constituée en vue de la définition et de la mise en oeuvre d'actions d'intérêt métropolitain destinées à accroître et à améliorer l'offre de logements ainsi que, de façon connexe, à renforcer l'efficacité énergétique des logements. La priorité donnée au logement est ainsi clairement affirmée dès le début de l'article. Est ainsi supprimé l'objectif de promotion d'un modèle de développement durable et d'amélioration de la compétitivité et de l'attractivité économiques, missions qui relèvent clairement, à ce jour, de la région d'Ile-de-France, ainsi que le plan énergie climat métropolitain avec ses diverses composantes, à l'exclusion donc de la question de l'efficacité énergétique du logement, qui elle se rattache à la priorité du logement.

Ainsi, ce recentrage de Grand Paris Métropole sur la compétence du logement permet d'éviter le risque de concurrence avec d'autres collectivités, en particulier avec la région, sur les questions de développement durable et de développement et d'attractivité économiques. Sur ce dernier point toutefois, la réflexion de votre rapporteur doit sans doute se poursuivre, dans la mesure où il ne serait pas incongru que la métropole parisienne assume une mission de soutien à l'attractivité économique de l'agglomération parisienne, compte tenu de sa taille et de ses spécificités. De plus, ce recentrage permet de bien prendre en compte le fait que la métropole parisienne n'en est qu'à ses débuts, ne présentant logiquement pas le même degré d'intégration que les métropoles de droit commun tel qu'elles sont prévues à l'article 31 du projet de loi, et qu'il convient par conséquent de ne pas lui confier des compétences trop vastes.

Comme le projet de loi, ce même amendement prévoit aussi que les membres de Grand Paris Métropole doivent délibérer de façon concordante sur l'intérêt métropolitain des actions exercées par la métropole, à l'instar des organes délibérants des pôles métropolitains, et que la métropole met en oeuvre des actions de coopération entre ses membres, tout en précisant que ces actions peuvent ne concerner qu'une partie d'entre eux. Il s'agit de permettre, dans le cadre de la métropole, la prise en compte des territoires particuliers d'action ou de projet, pour des communes ou des intercommunalités qui souhaiteraient l'appui de la métropole. Il est aussi toujours prévu que Grand Paris Métropole soutient la mise en oeuvre de programmes d'aménagement et de logements : la métropole sera aussi une instance politique, qui devra faire des choix et dresser des priorités d'action pour accorder son soutien aux projets locaux. La mission confiée en matière d'aménagement est nécessaire pour permettre l'exercice utile de la mission en matière de logement.

Enfin, par ce même amendement, votre commission a souhaité que des conventions puissent être passées par Grand Paris Métropole avec la région et les départements, afin de coordonner et d'optimiser leurs actions respectives, essentiellement dans le domaine du logement lato sensu.

En revanche, à l'initiative de son rapporteur, dans son souci constant de clarification des compétences et de recentrage de Grand Paris Métropole sur la priorité du logement, votre commission a adopté un amendement supprimant son intervention dans le domaine de la transition énergétique, sans préjudice de sa compétence en matière d'efficacité énergétique des logements. De même, elle a adopté un amendement supprimant son intervention dans le domaine de l'urgence sociale, avec le plan métropolitain de l'urgence sociale : ce domaine relève de la compétence de l'État, qui n'a pas à se défausser de ses responsabilités sur la future métropole parisienne.

Le projet de loi prévoit aussi que Grand Paris Métropole peut décider de mettre en oeuvre des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain - ce qu'approuve votre commission - et demander à cette fin à l'État de pouvoir bénéficier de compétences dérogatoires en matière de création et de réalisation de zones d'aménagement concerté (ZAC) et de délivrance d'autorisations de construire. Il est également prévu que l'État puisse mettre à disposition de Grand Paris Métropole ses établissements publics d'aménagement. Enfin, les EPCI membres de Grand Paris Métropole pourraient lui déléguer la réalisation de ZAC, possibilité de délégation que votre commission a souhaité élargir, par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, à toute opération d'aménagement. Ces compétences en matière d'aménagement sont nécessaires à l'accomplissement de la mission de développement de l'offre de logements.

Le projet de loi attribue également à Grand Paris Métropole un rôle quelque peu original de proposition à destination de l'État et des collectivités territoriales, donc y compris la région et les départements, par l'élaboration d'un « plan de rationalisation des outils d'aménagement et des syndicats intervenant sur son territoire dans les domaines de l'environnement et de l'énergie », après chaque renouvellement général des conseils municipaux. Si une telle rationalisation, qui dépasse largement la mission de développement de l'offre de logements que votre commission a souhaité attribuer à Grand Paris Métropole, peut paraître nécessaire, il semble à votre rapporteur qu'elle ne saurait relever que de la responsabilité de l'État : l'article L. 5210-1-1 du code prévoit déjà, dans le cadre des schémas départementaux de coopération intercommunale préparés par les préfets, un objectif de rationalisation des EPCI et des syndicats existants. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement destiné à supprimer cette disposition, qui ne relève pas à l'évidence du rôle de la future métropole.

De manière fort opportune, le projet de loi prévoit aussi l'élaboration d'un plan métropolitain de l'habitat et de l'hébergement, compatible avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France (SDRIF) et prenant en compte les orientations du schéma régional de l'habitat et de l'hébergement (SRHH), créé par son article 13. Ce plan s'inspire de la notion de programme local de l'habitat (PLH)68(*), établi pour l'ensemble de ses communes membres par un EPCI et renouvelé tous les six ans. Par l'adoption d'un amendement proposé par son rapporteur, votre commission a clarifié et simplifié, au sein d'un article L. 5732-3, les dispositions relatives à ce plan, tout en les recentrant sur la seule priorité du logement et en excluant la question de l'hébergement, en cohérence avec les amendements précédemment adoptés.

Par cet amendement, il est prévu l'élaboration régulière, c'est-à-dire dans l'année suivant chaque renouvellement général des conseils municipaux, d'un plan métropolitain de l'habitat, conforme au SDRIF et aux orientations du SRHH. Le plan décline au niveau de chaque EPCI membres de Grand Paris Métropole les objectifs du SRHH en matière d'habitat. Le projet de plan est soumis au comité régional de l'habitat, au conseil régional et aux conseils généraux, dont les avis donnant lieu à une nouvelle délibération du plan, avant approbation par décret en Conseil d'État. Le plan peut être révisé en cours de mandat. Il est précisé que les PLH, les contrats de développement territorial (CDT), les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales ou les documents en tenant lieu doivent être compatibles ou, s'il y a lieu, rendus compatibles à l'initiative du préfet de région, avec le plan métropolitain de l'habitat. Ce plan dispose donc d'une autorité hiérarchique, en matière d'habitat, à l'égard des programmes conçus à un échelon inférieur au sein de la métropole.

Pour accompagner les compétences de Grand Paris Métropole dans le domaine du logement, le projet de loi propose de lui déléguer une série de cinq compétences de l'État : attribution des aides à la pierre, gestion de tout ou partie du contingent préfectoral de logements sociaux, gestion de la garantie du droit au logement opposable (dispositif « DALO »), mise en oeuvre des procédures de réquisition de logement et enfin gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement des personnes en grande difficulté sociale ainsi que financement des dispositifs et des organismes qui y contribuent. Exercées au nom et pour le compte de l'État, ces compétences seraient déléguées par conventions d'une durée de six ans, renouvelables, et pourraient être subdéléguées en tout ou partie par Grand Paris Métropole à ses membres dans le cadre de conventions d'objectifs. Ces facultés de délégation ont été isolées au sein d'un article L. 5732-4. Le projet de loi ajoute, par une disposition qui ne semble pas correctement placée, que la métropole contribue au financement des équipements publics qui sont réalisés en accompagnement de programmes de logements : cette disposition semble superflue dès lors que la métropole doit soutenir les programmes d'aménagement et de logements, de sorte que, en adoptant un amendement proposé par son rapporteur, votre commission l'a supprimée.

Si l'attribution des aides à la pierre et la gestion des logements qui relèvent du contingent préfectoral constitueraient, si Grand Paris Métropole y voit effectivement intérêt en pratique, des actions très complémentaires de sa compétence dans le domaine du logement, il semble à votre rapporteur que la gestion du dispositif « DALO », la réquisition de logements et la gestion de l'urgence sociale et de l'hébergement relèvent de manière éminente de la responsabilité de l'État, qui ne saurait s'en défausser sur la future métropole. Aussi, sur sa proposition, votre commission a adopté quatre amendements en ce sens concernant les délégations susceptibles d'être consenties par l'État, afin de recentrer Grand Paris Métropole sur la priorité du logement, assortie de la délégation éventuelle des aides à la pierre et du contingent préfectoral.

En troisième lieu, l'article L. 5735-5 du code traite des ressources dont dispose Grand Paris Métropole. Sont prévues des ressources allouées par ses membres, c'est-à-dire la ville de Paris et les EPCI à fiscalité propre de l'unité urbaine de Paris, ainsi qu'une dotation de fonctionnement et un fonds d'investissement, selon des montants et des conditions qui restent à préciser dans une prochaine loi de finances. Selon les informations communiquées par le Gouvernement à votre rapporteur, le dispositif envisagé ne consiste pas dans le versement d'une dotation globale de fonctionnement et devrait recouvrir des montants bien plus modestes qu'en cas de dotation globale de fonctionnement, dès lors que la métropole parisienne sera peu intégrée et n'exercera que des compétences réduites. Sur la proposition de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement de coordination et de clarification rédactionnelle de cette disposition relative aux ressources.

En quatrième lieu, les articles L. 5732-6 et L. 5732-7 du code fixent l'organisation institutionnelle de Grand Paris Métropole. Le projet de loi prévoit, d'une part, un conseil métropolitain, organe délibérant de Grand Paris Métropole, composé des représentants des membres de la métropole et, d'autre part, plusieurs organes secondaires chargés de fonctions de coordination ou de consultation : conférence métropolitaine destinée à associer la région et les départements à la métropole en vue de coordonner leurs actions, assemblée des maires destinée à consulter les maires au moins une fois par an sur l'action de la métropole et conseil de développement destiné à consulter les partenaires économiques, sociaux et culturels de la métropole.

Concernant le conseil métropolitain, chargé d'administrer Grand Paris Métropole, le projet de loi dispose qu'il est composé du maire de Paris et des présidents des EPCI à fiscalité propre membres de la métropole et qu'il élit son président en son sein. Il ajoute que les membres de la métropole de plus de 300 000 habitants bénéficient d'un siège supplémentaire par tranche entamée supplémentaire de 300 000 habitants - disposition qui vise d'abord Paris, qui pourrait compter de l'ordre de huit représentants, et, à titre plus subsidiaire, les EPCI les plus importants, qui pourraient compter deux représentants. Votre rapporteur s'est interrogé sur cette disposition, qui privilégie la ville de Paris, membre éminent de la métropole, mais qui heurte le principe d'égalité entre les membres de Grand Paris Métropole auquel les élus franciliens entendus par votre commission sont particulièrement attachés.

Par l'adoption d'un amendement présenté par notre collègue Alain Richard, votre commission a prévu que le maire de Paris et les présidents des EPCI membres ne siégeaient pas de droit au sein du conseil métropolitain, mais que la ville de Paris et les EPCI membres désignaient au sein de leur organe délibérant un ou plusieurs représentants, les sièges supplémentaires étant attribués par tranche de 100 000 habitants pour les membres d'au moins 100 000 habitants. Cette modification des seuils d'attribution des représentants supplémentaires permet de prendre en compte le fait que, du fait du maintien en l'état de la carte intercommunale de grande couronne et de l'abaissement du seuil de constitution des EPCI de petite couronne, de nombreux EPCI auront une population inférieure à 300 000 habitants. Concernant les modalités d'association de la région et des départements, dont le principe serait établi à l'article L. 5732-1, votre commission a adopté un amendement à l'initiative de son rapporteur en vue d'organiser la participation au conseil métropolitain, avec voix consultative, du président du conseil régional et des présidents des conseils généraux. L'ensemble de ces dispositions figurent au sein du nouvel article L. 5732-6.

Concernant les autres organes, chargés de fonctions de coordination ou de consultation, votre commission a considéré que le schéma proposé était relativement lourd et complexe, peu attentif au principe de libre administration et donc de libre contractualisation entre les partenaires locaux de la métropole. De plus, elle a expressément prévu que la région et les départements pouvaient être associés, à leur demande, aux travaux de Grand Paris Métropole, de sorte que la conférence métropolitaine perd toute raison d'être. Aussi, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement supprimant les dispositions relatives à ces organes et disposant expressément que le conseil métropolitain établissait son règlement intérieur, lui-même devant déterminer, sous le contrôle du préfet de région et, s'il y a lieu, du juge administratif, les conditions dans lesquelles les maires sont consultés et associés aux décisions du conseil et, au besoin, des organismes consultatifs sont mis en place auprès du conseil. Ces dispositions figurent au sein du nouvel article L. 5732-7. La formule retenue par votre commission présente l'avantage de la souplesse et de la confiance laissée aux élus pour s'organiser librement puis pour évoluer librement dans cette organisation.

En cinquième lieu, l'article L. 5732-8 du code détermine le contrôle auquel est soumis Grand Paris Métropole. Le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire des actes de Grand Paris Métropole relèvent de la compétence du préfet de la région d'Ile-de-France. En outre, il est précisé que le comptable de Grand Paris Métropole est un comptable public nommé par le ministre chargé du budget. Enfin, il est également précisé ici que Grand Paris Métropole est soumis au régime des syndicats mixtes, disposition qui a été placée au début du chapitre du code relatif à cette métropole, de sorte que votre commission a adopté pour la supprimer un amendement présenté par son rapporteur.

En dernier lieu, ainsi que cela a déjà été indiqué, l'article L. 5732-9 du code renvoie à un décret en Conseil d'État pour préciser les modalités d'application du nouveau chapitre relatif à Grand Paris Métropole. Aussi votre commission a-t-elle adopté deux amendements pour supprimer des renvois ponctuels à un décret en Conseil d'État, sur proposition de son rapporteur, ainsi qu'un amendement pour insérer ce nouvel article L. 5732-9.

Enfin, outre les amendements exposés plus haut, votre commission a adopté plusieurs amendements proposés par son rapporteur en vue de clarifier et d'améliorer la rédaction proposée pour les articles L. 5732-2 à L. 5732-8 et de procéder à des coordinations.

S'agissant de la date de constitution de Grand Paris Métropole, votre commission a adopté un amendement, sur la proposition de son rapporteur, la reportant du 1er janvier 2016 au 1er janvier 2017, afin de prendre en compte le décalage souhaité par votre commission dans le calendrier de l'achèvement de la carte de l'intercommunalité en Ile-de-France (article 11 du projet de loi). Pour ne pas perdre de temps en raison de ce report tout en continuant à progresser par rapport à la situation actuelle, votre rapporteur poursuit sa réflexion sur une formule de métropole transitoire. Ce report doit permettre aux acteurs locaux concernés de faire encore mûrir leur projet commun de métropole, les auditions publiques conduites par votre commission ayant montré que le temps de la réflexion n'était pas encore pleinement achevé. Toutefois, par cohérence légistique, la date du 1er janvier 2017 ne serait pas codifiée mais, au sein d'un nouveau paragraphe III de l'article 11 du projet de loi, constituerait la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions du code général des collectivités territoriales relatives à Grand Paris Métropole.

Enfin, à l'initiative de son rapporteur, votre commission a adopté un amendement en vue d'anticiper l'évolution statutaire éventuelle de Grand Paris Métropole. Avant la fin de l'année 2021, c'est-à-dire dans les cinq ans suivant la mise en place de Grand Paris Métropole et dans les deux ans suivant les élections municipales prévues a priori en mars 2020, il appartiendrait au conseil métropolitain de délibérer sur l'évolution du statut et, le cas échéant, d'adresser des propositions au Gouvernement. Cette clause d'évolution, non codifiée mais placée au sein d'un nouveau paragraphe IV de l'article 11 du projet de loi, permettrait de prendre en compte la situation de l'agglomération parisienne cinq après la création de la métropole et de proposer, si nécessaire, l'exercice de nouvelles compétences, au-delà de la seule compétence dans le domaine du logement aujourd'hui prioritaire.

Votre commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Section 3 Logement en Ile-de-France

Article 13 (art. L. 302-13, L. 302-14 [nouveau] et L. 302-15 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) Mise en place d'un schéma régional de l'habitat et de l'hébergement en Ile-de-France destiné à favoriser la création de logements

L'article 13 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des affaires économiques.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 4 Fonds de solidarité pour les départements de la région d'Ile-de-France

Article 14 (art. L. 3335-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Création d'un fonds de solidarité pour les départements franciliens

L'article 14 du projet de loi a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Toutefois, à titre conservatoire, afin de marquer sa nette opposition aux modalités du fonds de solidarité entre les départements de la région d'Ile-de-France telles qu'elles sont conçues par le projet de loi, tout en souhaitant que puissent être définis des critères objectifs de prélèvement et de reversement pour ce fonds, votre commission a décidé de le supprimer dans son texte, sans préjudice de la position qui sera adoptée par la commission des finances quant aux modalités qu'elle retiendra.

Votre commission a supprimé l'article 14.

Section 5 Coordination du syndicat des transports d'Ile-de-France et de la société du Grand Paris

Article 15 (art. L. 1241-1 du code des transports) Extension des compétences du syndicat des transports d'Ile-de-France aux questions de « mobilité durable »

L'article 15 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission du développement durable.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 (art. L. 1241-2 et L. 1241-4 du code des transports) Cohérence des programmes d'investissement menés par le syndicat des transports d'Ile-de-France et la Société du Grand Paris

L'article 16 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission du développement durable.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 17 (art. 4, 15, 18, 19 et 20 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) Coordination entre les actions de la Société du Grand Paris et le syndicat des transports d'Ile-de-France

L'article 17 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission du développement durable.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

Section 6 Dispositions relatives au site de La Défense

Article 18 (art. L. 328-2, L. 328-3, L. 328-4 et L. 328-10 du code de l'urbanisme) Propriété et gestion de biens publics sur le site de La Défense

L'article 18 du projet de loi modifie les dispositions relatives à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense (EPGD), contenues aux articles L. 328-2, L. 328-3, L. 328-4 et L. 328-10 du code de l'urbanisme.

Premier quartier d'affaires européen, le site de La Défense compte 1 500 sièges sociaux et draine chaque jour près de 150 000 salariés, en faisant un atout pour la région d'Île-de-France en particulier et le pays en général. Depuis sa création, ce quartier connaît des règles d'urbanisme et des instituions administratives propres qui tiennent compte de sa spécificité.

Un bref historique du quartier de La Défense

Le 13 septembre 1958, le Général de Gaulle inaugure, à Puteaux, le Centre des nouvelles industries et technologies (CNIT). Le même mois, l'État crée l'Établissement Public pour l'Aménagement de la région dite de La Défense (EPAD) afin de construire, gérer et animer le quartier. Approuvé en 1964, le premier plan d'aménagement se concrétise par la réalisation des premiers immeubles, dont la Tour Esso et la Tour Nobel, qui viennent remplacer petit à petit les usines liées à la mécanique et à l'automobile, les bidonvilles voisins et les fermes.

Les tours construites dans les années 60, dites de première génération, sont toutes d'un gabarit identique : une base de 42 mètres sur 24, une hauteur limitée à 100 mètres et une surface de 30.000 mètres carrés (m²).

Au début des années 1970, pour répondre à une forte demande, les tours de « deuxième génération » font leur apparition, à l'instar de la Tour Fiat (aujourd'hui Areva), qui compte 44 étages et culmine à 184 mètres. A partir de 1973, toutefois, la crise économique ralentit fortement le développement du quartier.

Dans les années 1980, des tours de « troisième génération » sont construites pour relancer l'activité de La Défense, sur un modèle plus économique : les bâtiments sont moins larges et moins hauts, comme la Tour Pascal, la Tour Voltaire et le quartier Michelet. Le plus grand centre commercial d'Europe de l'époque (100.000 m²), les Quatre Temps, est créé en 1981. En 1982, l'EPAD lance, sous l'impulsion de François Mitterrand, le concours « Tête Défense » qui conduira à la construction de la Grande Arche. Durant cette même période, des hôtels sont construits, le CNIT est remodelé et le prolongement de la ligne 1 du métro parisien, inauguré le 1er avril 1992, rapproche davantage La Défense de Paris intra-muros.

Source : Rapport n° 147 (2006-2007) de M. Dominique Braye, au nom de la commission des affaires économiques - 10 janvier 2007 - p. 7

Le décret n° 2000-1237 du 19 septembre 2000 a scindé en deux le territoire dont était chargé l'EPAD, créant ainsi l'établissement public d'aménagement Seine-Arche (EPASA).

Puis, la loi n° 2007-254 du 27 février 2007 et le décret n° 2007-1684 du 29 novembre 2007 ont créé l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense - également appelé Defacto - chargé d'exercer des missions jusqu'alors conduites par l'EPAD. Comme le relevait notre ancien collègue Dominique Braye, « l'EPAD [était] à la fois aménageur, développeur et gestionnaire des équipements publics du quartier », soulignant que « l'établissement ne bénéfici[ait] pas des recettes fiscales générées par les activités implantées sur le site alors même qu'il [devait] assumer les charges d'exploitation des équipements publics », ce qui conduisait à un déficit d'exploitation préjudiciable à l'exercice de ses missions.

Par la loi n° 2007-254 du 27 février 2007, la distinction de l'aménageur et du gestionnaire prenait corps avec le dédoublement de l'EPAD à travers deux établissements publics dont la composition différait. En effet, si l'établissement public d'aménagement de La Défense-Seine Arche (EPADESA) compte à parité des représentants de l'État et des collectivités territoriales, l'EPGD ne compte que trois collectivités territoriales comme membres : la commune de Puteaux, la commune de Courbevoie et le département des Hauts-de-Seine.

Recentré par la loi sur son rôle d'aménageur, l'EPAD a retrouvé, quelques années plus tard, un périmètre élargi lorsque le décret n° 2010-743 du 2 juillet 2010 a créé l'EPADESA par fusion de l'EPAD et de l'EPASA créé en 2000.

La création de l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de La Défense

La loi n° 2007-254 du 27 février 2007 a introduit, au sein du chapitre VIII du titre II du livre IIIème du code de l'urbanisme, des dispositions spécifiques à l'établissement public de gestion du quartier d'affaires de la Défense.

Cet établissement public local à caractère industriel et commercial, se rattachant à la catégorie des syndicats mixtes définis aux articles L. 5721-1 et suivants du code général des collectivités territoriales, comprend le département des Hauts-de-Seine et les communes de Puteaux et Courbevoie. La participation de ces trois collectivités territoriales à l'établissement public est exclusive et obligatoire, ce qui a justifié l'intervention du législateur, seul compétent pour encadrer la libre administration des collectivités territoriales en vertu des articles 34 et 72 de la Constitution.

L'article L. 328-2 du code de l'urbanisme prévoit actuellement que cet établissement public « est habilité à gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le première de l'opération d'intérêt national ».Cette mission porte sur ses biens mais également ceux appartenant à l'établissement public chargé de l'aménagement de la Défense (actuellement l'EPASEDA) ainsi que ceux des communes de Courbevoie, de Puteaux et de l'État à leur demande.

En application de l'article L. 328-2 du code de l'urbanisme, l'EPADESA peut confier la gestion de ses biens à l'EPGD, l'article L. 328-3 du même code lui offrant pour ce faire une alternative : la mise à disposition ou le transfert de propriété69(*).

En cas de mise à disposition, l'EPGD assume les obligations du propriétaire, sans toutefois bénéficier du droit de propriété, et détient à ce titre des pouvoirs de gestion définis à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales : renouvellement des biens mobiliers, autorisation d'occupation des biens, perception des fruits et produits des biens, action en justice, etc. En cas de transfert de propriété, le changement de propriétaire, constaté par procès-verbal, a lieu à titre gratuit et sans perception de droits ou taxes. Parallèlement, l'article L. 328-4 ménage la possibilité pour l'EPADESA d'obtenir la mise à disposition de biens qui appartiendraient à l'EPGD.

La liberté laissée aux deux établissements publics pour adopter le cadre juridique le plus adéquat - transfert de propriété ou simplement de gestion - a indéniablement conduit à une complexité juridique que la possibilité de transferts croisés - transferts de l'EPADESA vers l'EPGD et inversement - ne peut que renforcer.

Les dispositions en cause ont nourri des interprétations divergentes, dont s'est notamment fait l'écho la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2013, sur la voie à privilégier entre transfert de gestion et transfert de propriété. L'EPGD, dans sa réponse aux observations provisoires de la Cour des comptes, faisait ainsi récemment valoir que « en vertu de l'esprit de la loi de 2007 et du PV de transfert de 2008, le transfert des équipements à l'établissement de gestion devait être la règle et leur conservation par l'établissement d'aménagement une exception dûment justifié ». A l'inverse, dans sa réponse à un référé de la Cour des comptes, le ministre de l'Intérieur avançait que « on peut considérer que la mise à disposition des biens devait être le principal mode de dévolution des biens, ce qui s'explique pleinement puisque c'est la mise à disposition qui permet le plus facilement de concilier aménagement et gestion sur le long terme ».

Ces désaccords ont connu des prolongements juridictionnels puisque plusieurs contentieux ont été engagés, notamment à l'initiative de l'État, contre les délibérations des établissements publics. Dans son rapport public annuel de 2013, la Cour des comptes résumait ainsi la situation : « le dispositif mis en place pour séparer les fonctions d'exploitant et d'aménageur, auparavant assumées par l'EPAD, montre donc clairement ses limites ».

Conformément aux engagements formulés par le Gouvernement dans ses observations aux conclusions provisoires de la Cour des comptes, l'article 18 du projet de loi vise donc à clarifier la situation domaniale du site de La Défense. Ce faisant, il prolonge la logique de la dissociation entre le rôle d'aménageur de l'EPADESA et celle de gestion confiée à l'EPGD. Si le principe en avait été posé par la loi n° 2007-254 du 27 février 2007, les modalités retenues ont pu être, comme il a été démontré, source de nombreuses difficultés.

Approuvant, dans son principe, le nouveau dispositif juridique proposé, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur visant à préciser les dispositions en cause et à apporter des modifications rédactionnelles. En outre, si votre rapporteur partage la finalité poursuivie par le Gouvernement, il relève néanmoins que cet effort de simplification des relations entre les deux établissements publics laisse entière la question de l'avenir de l'EPADESA à compter de l'achèvement de sa mission d'aménageur, et donc de l'avenir des biens lui appartenant.

Tout en maintenant le cadre statutaire et financier de l'EPGD, l'article 18 rompt avec l'alternative - transfert de gestion ou de propriété - ouverte par le législateur en 2007 pour ne retenir que le transfert de gestion des biens entre l'EPADESA et l'EPGD. Il modifie à cet effet l'article L. 328-2 du code de l'urbanisme en distinguant les compétences des deux établissements publics, l'EPGD étant seulement compétent pour « gérer les ouvrages et espaces publics ainsi que les services d'intérêt général situés dans le périmètre de l'opération d'intérêt national ». Sans préjudice du pouvoir de police des maires de Puteaux et de Courbevoie, l'EPGD assurerait, comme actuellement, la gestion de biens sur lesquels il détient un droit de propriété ainsi que ceux appartenant à l'EPADESA, à l'État, aux communes de Courbevoie et de Puteaux. A la différence de la rédaction actuelle, la nouvelle disposition définirait la notion de gestion intégrant « l'exploitation, l'entretien, la maintenance et l'amélioration » des biens précités.

Adoptant l'amendement de son rapporteur, votre commission a supprimé le terme « amélioration » de cette définition, jugeant que ce terme, largement subjectif, était source de complexité et d'interprétations multiples. La suppression de ce terme n'aurait cependant pas pour effet d'interdire toute amélioration des équipements ou la valorisation des biens mis à la disposition du gestionnaire, l'amélioration des biens en cause, au gré des évolutions technologiques, étant même souhaitable de la part de l'EPGD.

Sur proposition de son rapporteur, votre commission a parallèlement précisé que si la mise à disposition de l'EPADESA vers l'EPGD constitue le principe, elle ne peut s'effectuer en cas de décision contraire du propriétaire des biens - l'EPADESA -, ce qui constitue au demeurant l'état du droit actuel70(*).

Outre des dispositions de coordination, l'article 18 du projet de loi précise également les garanties accordées à l'EPADESA en sa qualité de propriétaire, s'agissant des biens qu'il met à disposition de l'EPGD. L'article L. 328-3 du code de l'urbanisme préciserait que l'EPGD ne pourrait « ni changer l'affectation des biens qui sont mis à sa disposition [...], ni les aliéner ». Cette mention expresse apparaît utile dans la mesure où le Gouvernement fait état de ventes auxquelles l'EPGD aurait procédé sur des biens transférés en pleine propriété ou mis à disposition par l'EPADESA, ce qui est contestable au regard des dispositions actuellement en vigueur.

En effet, si une interdiction expresse n'est pas fixée par l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme, cet article renvoie à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales pour définir les obligations et les pouvoirs du gestionnaire. Or, comme le relevait le commentaire de la décision du Conseil constitutionnel statuant sur la loi ayant introduit cette disposition, « le nouvel article L. 328-3 du code de l'urbanisme doit être interprété comme soumettant l'établissement public de gestion aux devoirs définis à l'article L. 1321-2 du code général des collectivités territoriales sur les biens placés sous sa responsabilité, que ceux-ci lui soient transférés en pleine propriété ou mis à sa disposition » et que donc « cet article interdit, en son deuxième alinéa, à une collectivité bénéficiaire d'un bien mis à sa disposition d'en modifier l'affectation ».

Dans le même esprit, les autorisations d'occupation constitutives de droits réels portant sur les dépendances du domaine public de l'EPADESA seraient délivrées par l'EPGD comme gestionnaire du domaine mais avec l'accord du propriétaire - l'EPADESA - dès lors que la durée de ces autorisations excèderait cinq ans. En effet, l'autorisation d'occupation du domaine public est par principe précaire et révocable71(*). Ce principe connaît une exception en cas de constitution de droits réels, ce qui implique que le propriétaire soit compétent pour accorder de telles autorisations. Dans le cas présent, l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme autoriserait le gestionnaire à accorder ces autorisations mais exigerait l'autorisation préalable du propriétaire dès lors que la durée est supérieure à cinq ans. Sur proposition de son rapporteur, votre commission a conforté cette règle en l'étendant à l'ensemble des biens appartenant à l'EPADESA, qu'ils relèvent du domaine public ou privé de cet établissement public72(*).

En outre, l'article L. 328-4 du code de l'urbanisme est intégralement réécrit. Il est ainsi mis fin à la possibilité pour l'EPADESA d'obtenir une mise à disposition de biens de l'EPGD, procédure symétrique de celle prévue par l'article L 328-2.

L'article L. 328-4 disposerait dorénavant que l'EPADESA peut mettre fin à la mise à disposition des biens en faveur de l'EPGD à tout moment, sous réserve d'une compensation financière lorsque cette opération affecte les ressources de l'EPGD.

Enfin, la liste des biens mis à disposition de l'EPGD73(*) serait fixée par arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'urbanisme et des collectivités territoriales après avis de l'EPASEDA et de l'EPGD, l'avis étant réputé donné au terme d'un délai de trois mois. L'article L. 328-10 du code de l'urbanisme est modifié pour retirer la mention du procès-verbal. Adoptant l'amendement de son rapporteur, votre commission a précisé l'objet de cet arrêté en indiquant qu'il contient, outre la liste des biens mis à disposition, leur consistance et leur situation juridique.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 Transfert de propriété et mise à disposition de biens publics sur le site de La Défense

L'article 19 complète le dispositif de l'article 18 en procédant à un transfert de propriété de biens dont un transfert préalable de propriété était intervenu à la suite de l'entrée en vigueur de la loi n° 2007-254 du 27 février 2007.

Le premier alinéa prévoit ainsi qu'à compter de la publication de la loi, les « ouvrages, espaces publics et services d'intérêt général ainsi que les biens, mentionnés par le procès-verbal du 31 décembre 2008 » sont transférés en pleine propriété à l'EPADESA. Sur le fondement de l'article L. 328-2 du code l'urbanisme, dans sa rédaction actuelle résultat de la loi du 22 février 2007, ce procès-verbal avait concrétisé le transfert de propriété de biens entre l'EPAD - prédécesseur de l'EPADESA - et l'EPGD.

Là encore, des lectures divergentes ont pu être faites de la nature et de la portée juridiques de ce procès-verbal. Relevant que le respect des échéances fixées par la loi avait conduit à un établissement hâté du procès-verbal, la Cour des comptes recense dans son rapport public annuel de 2013 les principaux points de désaccords entre l'EPADESA et l'EPGD, dont deux démontrent avec évidence que la gestion des biens en question est devenue particulièrement problématique. En effet, l'EPADESA considère que « la liste établie en 2008 peut évoluer en fonction des besoins de l'aménagement, contrairement à Defacto [EPGD] qui considère qu'elle est limitative et définitive » et « en l'absence d'accord sur l'étendue des prérogatives de Defacto [EPGD] en tant que propriétaire des biens transférés, les deux établissements s'estiment tous deux compétents pour les céder ou les déclasser ».

Si l'article 18 du projet de loi ne modifie le régime juridique de ces biens que pour l'avenir, l'article 19 revient sur la situation juridique née sous l'empire de la législation actuelle. Il attribue ainsi le droit de propriété sur les biens mentionnés dans ce procès-verbal à l'EPADESA, à l'exception des biens qui auraient été aliénés par l'EPADESA depuis l'établissement du procès-verbal. Ce faisant, il est procédé à un transfert de biens publics appartenant actuellement à l'EPGD en faveur de l'EPADESA. Si elle prive d'effets au moins partiellement le procès-verbal du 31 décembre 2008, cette disposition n'a cependant pas de portée rétroactive puisque le transfert aurait lieu à la date de publication de la loi.

La jurisprudence constitutionnelle désormais établie considère que la protection du droit de propriété par les normes constitutionnelles est accordée aux propriétés privées comme aux propriétés publiques74(*). Pour ces dernières, « le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur procède au transfert gratuit de dépendances du domaine public entre personnes publiques75(*) » tandis que pour les propriétés publiques relevant du domaine privé, le Conseil constitutionnel s'est montré légèrement plus restrictif en estimant « le droit au respect des biens garanti par ces dispositions ne s'oppose pas à ce que le législateur, poursuivant un objectif d'intérêt général, autorise le transfert gratuit de biens entre personnes publiques »76(*)77(*).

Selon les informations transmises par le Gouvernement, une partie, certes réduite, des biens en cause relèverait du domaine privé. Or, la rationalisation et la clarification des pouvoirs et des patrimoines respectifs de ces deux établissements publics pour l'exercice de leurs missions revêtent indéniablement un objectif d'intérêt général suffisant pour que le législateur procède à ce transfert.

Le deuxième alinéa prévoit que les biens ainsi transférés à l'EPADESA par l'alinéa précédent sont mis à disposition de l'EPGD, ce qui est cohérent avec la nouvelle rédaction de l'article L. 328-3 du code de l'urbanisme proposée par l'article 18 du projet de loi qui restreint au seul transfert de gestion les relations domaniales entre les deux établissements publics. Il exclut toutefois de cette règle les biens pour lesquels l'EPADESA aurait souhaité conserver la gestion sous l'empire de l'actuelle législation et maintient expressément les relations contractuelles qui lient actuellement l'EPGD et les tiers dans le cadre de la gestion de ces biens.

Le troisième alinéa prévoit, de manière classique, que les transferts et mis à dispositions prévus par cet article ont lieu à titre gratuit sans donner lieu à perception d'honoraire, d'indemnité, de droits ou de taxes. Il renvoie à un arrêté conjoint des ministres chargés du budget, de l'urbanisme et des collectivités territoriales le soin de constater ces transferts et mises à disposition après avis de l'EPADESA et de l'EPGD, réputé donné passé le délai de trois mois.

Le dernier alinéa prévoit qu'à compter de la publication de la loi, « le procès-verbal du 31 décembre 2008 est privé d'effets », ce qui ne vaut également que pour l'avenir. Ce procès-verbal, qui a été transmis par le Gouvernement à votre rapporteur, contient, outre les modalités de transfert, des précisions relatives à l'état des biens, au transfert des droits et obligations liés aux biens notamment les contrats, à l'évaluation des coûts de remise en l'état, au paiement des impositions, aux garanties, à la responsabilité des établissements publics, etc. Or, ces indications - dont la valeur juridique est au demeurant débattue - sont privées de raison d'être dans la mesure où le nouveau transfert, prévu au premier alinéa, des biens auxquels elles se rapportent remet en cause pour l'avenir le transfert mis en oeuvre par ce procès-verbal.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement de précision de son rapporteur, votre commission a approuvé l'économie générale de cet article.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

CHAPITRE II LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À LA MÉTROPOLE DE LYON

Les articles 20 à 29 créent la Métropole de Lyon et organisent pour le département du Rhône les conséquences de sa mise en place.

Article 20 (art. L. 3611-1 à L. 3611-3, L. 3621-1 à L. 3621-4, L. 3631-1 à L. 3631-8, L. 3632-1 à L. 3632-4, L. 3633-1 à L. 3633-4, L. 3641-1 à L. 3641-8, L. 3642-1 à L. 3642-5, L. 3651-1 à L. 3651-3, L. 3661-1, L. 3662-1 à L. 3662-12, L. 3663-1 à L. 3663-6, L. 4133-3 et L. 5721-2 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Statut particulier de la Métropole de Lyon

L'article 20 met en oeuvre l'article 72, alinéa premier, de la Constitution pour créer, au 1er avril 2015, une nouvelle collectivité territoriale résultant de la fusion de la communauté urbaine de Lyon (le Grand Lyon) et de la portion du département du Rhône sur le périmètre métropolitain.

Cette intégration originale reflète celle du territoire de la future métropole.

Les chiffres clés du projet de métropole de Lyon

- Deuxième aire urbaine de France : 2,1 millions d'habitants ;

- Lyon, 3ème ville française par sa population : 479 803 habitants ;

- Communauté urbaine de Lyon : 58 communes ; 1,2 million d'habitants ;

- Densité de population : 356 h/km2 dans l'aire urbaine ; 2 484 h/ km2 à l'intérieur du Grand Lyon ;

- 44 % de l'emploi salarié et non salarié du Grand Lyon au sein de la ville-centre, ainsi que 48 % des entreprises.

Source : étude d'impact du projet de loi.


· Un statut novateur dans la République décentralisée

Le dispositif proposé pour régir la future métropole de Lyon constitue un statut original et spécifiquement adapté aux caractéristiques de l'agglomération lyonnaise.

Il prouve aussi la souplesse du régime constitutionnel de l'organisation des collectivités territoriales de la République qui permet d'ajuster l'administration locale aux atouts comme aux contraintes des territoires. L'ancienne organisation uniforme de la France jacobine a décidément vécu et la loi offre de nombreux outils juridiques pour valoriser les potentialités des territoires.

Après l'échec du référendum, le 7 avril dernier, sur la fusion des deux départements du Bas-Rhin et du Haut-Rhin avec la région Alsace, l'article 20 constitue, hors Paris, la première altération à l'organisation uniforme de la France métropolitaine en départements.

En effet, si le Rhône ne disparaît pas en tant que collectivité territoriale, ses limites administratives sont profondément modifiées ainsi que sa consistance et, désormais, il devra coexister avec la partie, érigée en collectivité sui generis, dont il aura été amputé avec sa capitale régionale.

La communauté urbaine de Lyon

Source : Ministère de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.

Son nouveau chef-lieu sera fixé par décret en Conseil d'Etat après consultation du conseil général qui pourra continuer à se réunir à Lyon (cf. article L. 3621-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) et du conseil municipal concerné.

Pour notre collègue Michel Mercier, ancien président du conseil général, aujourd'hui conseiller général du Rhône, le département « résiduel » fort de 440 000 habitants - ce qui le classera au 51ème rang des départements français par la population - et d'une croissance annuelle de 1,1 % sera en conséquence viable78(*).

La réorganisation territoriale, selon Mme Danielle Chuzeville, présidente du conseil général du Rhône, imposera une articulation de l'action départementale avec les communes et intercommunalités ainsi qu'avec la métropole qui concentrera « les principaux atouts culturels ». Il reviendra aux acteurs locaux de s'entendre.

1. Une collectivité hybride

Conséquence logique des conditions de sa création, le régime législatif de la Métropole de Lyon constitue un livre nouveau de la troisième partie du code général des collectivités territoriales consacrée au département.

Le nouvel article L. 3611-2 s'attache à fixer les objectifs de la collectivité tout en définissant les éléments du fait métropolitain : espace de solidarité - tout comme les EPCI à fiscalité propre - « pour élaborer et conduire un projet d'aménagement et de développement économique, écologique, éducatif, culturel et social de son territoire (...) au moyen des infrastructures, réseaux et équipements structurants métropolitains ».

Lyon sera sa capitale.

Son caractère mixte marque les organes de la nouvelle collectivité qui empruntent tout à la fois à l'intercommunalité et au département.

2. L'organisation métropolitaine au carrefour des entités constitutives

La métropole comprendra trois organes : une assemblée délibérante, des conférences locales et une conférence métropolitaine des maires.

a) Le conseil de la métropole

Le nombre et la répartition des sièges de conseillers métropolitains sont fixés au sein de l'aire métropolitaine selon les modalités applicables aux communes membres d'une communauté urbaine ou d'une métropole de la loi du 16 décembre 2010 (cf. article L. 5211-6-1-III et IV du code général des collectivités territoriales).

Mais le régime électoral du conseil de la métropole est renvoyé au code électoral sans plus de détails.

Son organisation interne prévoit l'élection d'une commission permanente qui peut exercer, par délégation, une partie de ses attributions. Elle est composée du président, de vice-présidents - au plus au nombre de 25 et de 30 % de l'effectif du conseil - et, le cas échéant, d'autres conseillers métropolitains.

Le président est soumis à un régime d'incompatibilité spécifique : il ne peut parallèlement être président du conseil général ou régional, membre de la Commission européenne, du directoire de la Banque centrale européenne ou du Conseil de la politique monétaire de la Banque de France.

Le régime indemnitaire des conseillers métropolitains est fixé par référence à celui d'un département de plus de 1,25 million d'habitants : le taux maximal de l'indemnité de fonction brute mensuelle est de 70 % du montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique, soit 2 661,03 euros.

Le taux maximal de l'indemnité de fonction du président et des vice-présidents avec délégation est respectivement égal au traitement de référence majoré de 45 % (5 512,13 euros) et à l'indemnité maximale de conseiller majorée de 40 %. Cette dernière peut être majorée de 10 % pour les autres membres de la commission permanente.

b) Les conférences locales des maires

L'article 20 (article L. 3633-1 nouveau) prévoit l'institution de conférences locales des maires sur les périmètres déterminés par le conseil métropolitain.

Présidées par le président de la métropole, ces conférences pourront être consultées lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de ses politiques.

Il s'agit donc d'une création, par la loi, d'instances dont l'avis relèvera de la libre appréciation de l'assemblée délibérante et qui pourraient, dans le silence de la loi, être instituées par le règlement intérieur au nom du principe de libre organisation des collectivités territoriales.

c) La conférence métropolitaine

En revanche, les maires pourront débattre de « tous sujets d'intérêt métropolitain ou relatifs à l'harmonisation de l'action » de la métropole et des communes au sein de la conférence métropolitaine : présidée de droit par le président de la métropole, cette instance de coordination comprend les maires des communes du périmètre et se réunit au moins chaque année.

Elle est chargée d'élaborer, dans les six mois suivant chaque élection municipale, un projet de pacte de cohérence entre métropole et communes, qui « propose une stratégie de délégation de compétences » métropolitaines aux communes.

Parallèlement, hors pacte, l'article 20 (article L. 3633-4 nouveau) prévoit des délégations conventionnelles pour la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de leurs compétences :

- de la métropole à une ou plusieurs communes de son territoire ou à un ou plusieurs établissements publics ;

- de ces communes ou établissements à la métropole.

La convention, qui fixe les modalités financières et patrimoniales de ces délégations, peut aussi prévoir celles de la mise à disposition de tout ou partie des services métropolitains intéressés.

3. Les moyens à disposition de la politique métropolitaine

Aux compétences métropolitaines exercées de plein droit en lieu et place des collectivités préexistantes, s'ajoute la faculté de les compléter par des délégations de la région et de l'Etat.

L'ensemble peut répondre à la vision métropolitaine exprimée par M. David Kimelfeld, adjoint au maire de Lyon et vice-président du Grand Lyon : « une métropole qui s'inscrive dans la compétition européenne mais avec les outils de la cohésion sociale, qui ait une stratégie partagée et le souci de la proximité »79(*).

a) Un bloc unifié de compétences de plein droit

Sa double-nature conduit donc la métropole de Lyon à exercer deux types majeurs de compétences :

- d'une part, celles d'une intercommunalité, en l'occurrence celles d'une métropole par l'effet de l'article 2080(*). Elles vont donc s'ajouter à celles aujourd'hui exercées par la communauté urbaine, qui les recoupent largement ;

- d'autre part, celles dévolues au département.

La métropole pourra conventionner avec les communes de son périmètre pour leur déléguer la gestion de l'action sociale en faveur des personnes âgées, des jeunes et des familles en difficulté, et d'aide sociale à l'enfance.

Sur le premier point, cependant le régime lyonnais se distingue du droit commun : l'intervention de la métropole en matière de soutien et d'aide aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche est soustraite des compétences communales qu'exercera la métropole de Lyon ; en revanche, celle-ci assurera la défense extérieure contre l'incendie, service public organisé par la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011.

Les conséquences de la création de la nouvelle collectivité territoriale
en matière de coopération locale

L'article 20 (nouvel article L. 3641-8 du code général des collectivités territoriales) régit les conséquences de l'exercice par la métropole des compétences communales et départementales pour les outils de coopération :

- la métropole sera substituée de plein droit aux syndicats de communes ou mixtes dont le périmètre est identique au sien ou totalement inclus dans le sien ;

- elle sera substituée aux communes situées sur son territoire et à leurs établissements publics au sein du syndicat dont le périmètre est partiellement inclus dans son périmètre ;

- elle sera membre de droit des syndicats mixtes auxquels, à la date de la première réunion de son conseil, appartient le département du Rhône qui, naturellement, demeure membre de droit de ces syndicats.

b) Des compétences contractualisées

La métropole lyonnaise pourra tout d'abord exercer des compétences régionales dans les conditions du droit commun de la délégation entre collectivités territoriales ou EPCI à fiscalité propre.

L'article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 qui en a fixé l'entrée en vigueur au 1er janvier 2015 et modifié par l'article 2 du présent projet de loi, permet à une collectivité territoriale par convention de déléguer à une collectivité relevant d'une autre catégorie ou à un EPCI à fiscalité propre une de ses compétences.

Il s'agit donc d'une délégation et non d'un transfert. Aussi, la compétence sera exercée au nom et pour le compte de la collectivité délégante.

L'Etat, pour sa part, pourra déléguer à la métropole un bloc insécable de cinq compétences en matière de logement :

- attribution des aides à la pierre ;

- gestion du contingent préfectoral de logements pour les personnes prioritaires ;

- droit à un logement décent et indépendant (DALO) ;

- procédures de réquisition liées à ce dispositif ;

- gestion des dispositifs concourant à l'hébergement d'urgence et financement des organismes et dispositifs qui y contribuent.

Exercées au nom et pour le compte de l'Etat, ces compétences seront régies par une convention conclue pour une durée de six ans renouvelable. Le préfet pourra, cependant, la dénoncer au terme de trois ans « si les résultats de son exécution sont insuffisants au regard des objectifs définis ».

c) Des dispositifs complémentaires

Lorsqu'ils ont une incidence ou un impact sur son territoire, la métropole de Lyon sera naturellement associée de plein droit à l'élaboration, à la révision et à la modification des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement, qu'ils soient de la compétence de l'Etat, d'une collectivité territoriale ou de leurs établissements publics.

Il en sera de même pour l'élaboration du contrat de plan Etat-région, dont un volet sera spécifique au territoire métropolitain.

L'intervention de la métropole dans ces procédures permettra un développement coordonné de son périmètre et la prise en compte de ses objectifs.

Par ailleurs, si elle le souhaite, l'Etat pourra lui transférer par décret la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructure à titre gratuit.

Les modalités de transfert seront précisées par décret.

4. Les pouvoirs de police du président du conseil métropolitain

a) Les domaines d'attribution

L'article 20 (article L. 3642-2 nouveau du code général des collectivités territoriales) confère au président de la métropole les pouvoirs de police administrative lui permettant de réglementer dans les domaines transférés à la nouvelle collectivité :

- l'assainissement ;

- la collecte des déchets ménagers ;

- le stationnement des résidences mobiles des gens du voyage ;

- la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans les établissements de la métropole ;

- la police de la circulation et du stationnement sur l'ensemble des voies de communication à l'intérieur des agglomérations, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation ;

- la police de la conservation sur les voies du domaine public routier de la métropole ;

- la délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi ;

- la réglementation de la défense extérieure contre l'incendie.

Les transferts du pouvoir de police du maire au président du conseil de la métropole, déjà prévus pour les EPCI à fiscalité propre mais assortis de la faculté, pour les maires, de s'opposer au transfert de leur pouvoir de police81(*), seront donc les suivants :


· En matière d'assainissement

- dispositions particulières pour la protection de la santé publique ;

- dérogations au délai de raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte des eaux usées ;

- délivrance ou retrait des autorisations du déversement d'effluents non domestiques dans le réseau public de collecte ; cette attribution, cependant, accompagne la compétence en matière de collecte, et si celle-ci est transférée à un EPCI ou à un syndicat mixte, son président en est automatiquement le titulaire (cf. article L. 1331-10 du code de la santé publique).


· Les modalités de collecte des déchets ménagers (collectes sélectives).


· L'interdiction du stationnement des gens du voyage en dehors des aires d'accueil aménagées.


· La réglementation de la circulation et du stationnement à l'intérieur et hors agglomération (cf. infra article 36) ;


· La délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi (cette attribution est érigée en police spéciale aux termes de l'article 36 du projet de loi, qui prévoit son transfert au président de l'EPCI à fiscalité propre dès lors que celui-ci détient la compétence en matière de voirie).


· La réglementation de la défense extérieure contre l'incendie.

Le président de la métropole transmettra ses arrêtés aux maires des communes concernées pour assurer leur information.

b) Les agents chargée du respect des règlements de police

L'article 20 précise les moyens à la disposition du président du conseil de la métropole pour veiller au respect des décisions prises en vertu de ses pouvoirs de police.

Il s'agit tout d'abord des agents de la métropole habilités et assermentés des services de désinfection et des services d'hygiène et de santé.

Le président peut aussi recourir à des policiers municipaux.

La métropole est assimilée à un EPCI pour le recrutement et la gestion des agents de police municipale. Elle pourra également, à la demande de plusieurs communes, recruter des agents pour les mettre à leur disposition. L'article L. 512-2 du code de la sécurité intérieure prévoit déjà une faculté analogue pour les EPCI à fiscalité propre.

Par ailleurs, la métropole peut, avec l'accord de la commune d'implantation, acquérir, installer et entretenir des dispositifs de vidéo protection et mettre à disposition des communes intéressées du personnel pour visionner les images.

L'intervention de la métropole conduit M. Jean-Paul Bret, maire de Villeurbanne, à s'interroger sur l'articulation des pouvoirs de police des maires et du président du conseil métropolitain, ainsi que de leurs services respectifs de police municipale.

Les dispositions proposées rejoignent l'intérêt porté par votre rapporteur aux mutualisations, trop rares encore, dont il a pu mesurer la pertinence lors de la mission d'information conduite avec notre collègue François Pillet sur les polices municipales : de nature à lutter contre les inégalités territoriales en abaissant pour chacun des bénéficiaires le coût financier de l'opération, tant en personnels qu'en équipements, la mise en commun des moyens renforce la sécurité des territoires tout en préservant le pouvoir de police générale des maires82(*).

De même, l'article 20 prévoit, comme aujourd'hui pour les communautés urbaines et les métropoles, l'intervention métropolitain en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance : sous réserve du pouvoir de police des maires, son président animera et coordonnera les actions y concourant.

Un conseil métropolitain de sécurité et de prévention de la délinquance sera institué sauf opposition d'une ou plusieurs communes représentant au moins la moitié de la population totale de la métropole.

5. Le régime des biens et des personnels

L'article 20 (article L. 3651-1 à L. 3651-3) règle le sort des biens et des services concernés par la transformation de la communauté urbaine en métropole et par le transfert de compétences départementales.

Régime des biens et droits

1 - Les biens et droits des communes du périmètre et du département du Rhône

- Ils sont mis de plein droit à la disposition de la métropole par la collectivité détentrice et font l'objet d'un procès-verbal qui en précise la consistance et la situation juridique.

- Dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de la métropole, ils lui sont transférés en pleine propriété.

- Les biens et droits appartenant à la communauté urbaine sont transférés à la métropole en pleine propriété par accord amiable. S'ils étaient mis à disposition par les communes, le transfert de propriété est réalisé entre celles-ci et la métropole.

- En cas de conflit, ils sont réalisés par décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée par arrêté ministériel des maires, des présidents du conseil métropolitain et du conseil général.

- Ces transferts ont lieu à titre gratuit et ne donnent lieu au versement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire.

- La métropole est substituée de plein droit dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens.

Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties.

2 - Les services du domaine public routier de la communauté urbaine et du département sur l'aire métropolitaine sont transférés dans le domaine public routier de la métropole.

Le transfert des services

1 - Les services ou parties de services des communes qui participent à l'exercice des compétences communales sont transférés dans les conditions prévues pour les EPCI.

2 -La date et les modalités du transfert des services départementaux sont fixées par une convention prise après avis du comité technique compétent.

Toutefois, dans le cadre d'une bonne organisation des services, cette convention peut prévoir que le département conservera tout ou partie du service concerné à raison du caractère partiel du transfert de compétences.

A défaut de convention passée avant le 1er juillet 2015, le préfet propose dans le mois un projet de convention aux présidents du conseil général et du conseil de la métropole qui disposent d'un mois pour la signer. A défaut, la date et les modalités du transfert sont fixées par arrêté ministériel.

Dans l'attente du transfert définitif, le président du conseil métropolitain donne ses instructions aux chefs des services départementaux.

3 - Les services ou parties de services de l'Etat qui participent à l'exercice de compétences déléguées sont mis à disposition par convention.

Pour les compétences transférées, ils sont transférés dans les conditions prévues aux articles 46 à 54 du présent projet de loi (cf. infra).

Situation individuelle des agents

1 - L'ensemble des personnels de la communauté urbaine relève de plein droit de la métropole dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis.

2 - A la date d'entrée en vigueur des transferts définitifs des services ou parties de services auxquels ils sont affectés, les agents non titulaires de droit public du département deviennent des contractuels de la métropole et les fonctionnaires territoriaux sont affectés de plein droit à la métropole.

Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice du régime indemnitaire qui leur était applicable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis.

Les non-titulaires conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat. Les services antérieurement accomplis en qualité de contractuel du département sont assimilés à des services accomplis dans la métropole.

Les fonctionnaires de l'Etat détachés à la date du transfert auprès du département sont placés en position de détachement auprès de la métropole pour la durée de leur détachement restant à courir.

6. Des ressources


· Les recettes fiscales et les redevances

Il est proposé d'insérer un titre VI relatif aux dispositions financières et comptables applicables à la Métropole de Lyon au sein du livre sixième de la troisième partie du code général des collectivités territoriales. Il définit les recettes fiscales, les redevances et les concours budgétaires de l'État dont bénéficierait la Métropole de Lyon, ainsi que les dispositifs de péréquation et les modalités d'évaluation et de compensation des transferts de charges entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon.

Les recettes et les dépenses afférentes à l'exercice des compétences des départements, qui seraient assumées par la Métropole de Lyon, feraient l'objet d'un budget annexe permettant de les individualiser (article L. 3661-1).

A compter du 1er janvier 2016, la Métropole de Lyon percevrait les ressources suivantes (article L. 3662-1) :

- des taxes et redevances perçues par les communes et prévues par le titre III du chapitre III du livre troisième de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales83(*), sous réserve que la Métropole exerce les compétences lui permettant de les percevoir ;

- des recettes fiscales et non fiscales de la section de fonctionnement perçues par le département ;

- la taxe additionnelle départementale à la taxe de séjour, la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité et les redevances dues pour le transport et la distribution de l'électricité et du gaz et celles dues pour le transport d'hydrocarbures et de produits chimiques par canalisation, qui sont aujourd'hui perçues sur le futur périmètre de la Métropole de Lyon. Le produit de l'ensemble de ces recettes serait individualisé dans le budget spécial prévu à l'article L. 3661-1 nouveau ;

- les ressources actuelles de la communauté urbaine de Lyon.

Par ailleurs, les taxes et impositions perçues par voie de rôle pour le compte du département seraient attribuées mensuellement, à raison d'un douzième de leur montant total, à la Métropole de Lyon (article L. 3662-2).

Un protocole financier général devrait être signé, au plus tard le 31 décembre 2015, entre la Métropole de Lyon et le département du Rhône, afin de préciser les conditions de reprise des dettes du département préexistant entre les cocontractants, les formules d'amortissement des investissements et les procédures comptables de transfert de l'actif et du passif consécutives à la création de la Métropole de Lyon. Il serait établi par la commission locale de l'évaluation des charges. En cas d'échec de celle-ci, il reviendrait au représentant de l'État de fixer, au plus tard le 31 mars 2016, les conditions de ce protocole (article L. 3662-3).


· Les concours financiers de l'État

En matière de concours financiers de l'État, la Métropole de Lyon bénéficierait (articles L. 3662-4 à L. 3662-9) :

- d'une attribution au titre de la dotation globale de fonctionnement des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ;

- de la part « forfaitaire » de la dotation globale de fonctionnement du département du Rhône ;

- éventuellement de la part « péréquation » de la dotation globale de fonctionnement du département du Rhône, selon les dispositions prévues aux articles L. 3334-4, L. 3334-6, L. 3334-6-1 et L. 3334-7 ;

- de la dotation de base et de la garantie de la DGF du département ;

- de la dotation globale d'équipement ;

- du produit des amendes de police relatives à la circulation routière.


· Péréquation des ressources fiscales

La Métropole de Lyon serait bénéficiaire du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC) et du Fonds national de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises des départements. Les modalités d'application de ces deux fonds à la Métropole seraient définies par un décret en Conseil d'État (articles L. 3662-10 à L. 3662-12).


· Transferts de charges

Les transferts de compétences entre le département du Rhône et la Métropole de Lyon ainsi que tout accroissement de charges net qui en résulterait pour celle-ci seraient accompagnés du transfert concomitant à la Métropole de Lyon des ressources nécessaires à l'exercice normal des compétences concernées (articles L. 3663-1 à L. 3663-3). Ces dispositions s'inspirent directement de celles de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales qui fixent les principes de la compensation des transferts de compétences de l'État vers les collectivités territoriales.

Les charges liées à l'exercice des compétences transférées feraient l'objet d'une évaluation préalable, réalisée par la commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées. Celle-ci serait composée de quatre représentants du conseil de la communauté urbaine de Lyon, remplacés par quatre représentants de la Métropole de Lyon après la création de cette dernière, de quatre représentants du conseil général du Rhône ainsi que du président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente, qui en assurerait la présidence. Ce dernier désignerait, pour être remplacé en cas d'empêchement ou d'absence, un magistrat de la même chambre. Le représentant de l'État dans le département pourrait, en fonction de l'ordre du jour, assister aux réunions de la commission locale.

La commission serait consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées. Elle ne pourrait se réunir que si le nombre des membres présents serait au moins égal à quatre. Si ce quorum n'était pas atteint, une nouvelle convocation serait adressée aux membres. La commission délibèrerait quel que soit le nombre de membres présents à la réunion suivante. Elle pourrait faire appel à des experts. Ses conclusions seraient rendues au plus tard le 1er janvier 2016. En cas d'égalité des voix, celle du président serait prépondérante.

Les charges transférées devraient être équivalentes aux dépenses consacrées, préalablement à la création de la Métropole de Lyon, par le département du Rhône sur le territoire métropolitain (article L. 3663-4). Ces charges seraient éventuellement diminuées du montant des réductions brutes de charges ou des augmentations de ressources entraînées par les transferts. Il reviendrait à la commission locale sur l'évaluation des charges des transferts de compétences de fixer, à la majorité des deux tiers, les périodes de référence et les modalités d'évaluation des dépenses engagées par le département.

A défaut d'accord, le droit à compensation des charges d'investissement transférées serait égal à la moyenne des dépenses actualisées, hors taxes, fonds européens et fonds de concours, qui figureraient dans les comptes administratifs du département et concernant le territoire de la Métropole. Les dépenses seraient constatées sur les dix années précédant le transfert des compétences. Ce délai serait de cinq ans pour la compétence voirie. Il en serait de même pour les compétences transférées par le département que ce dernier assurait depuis moins de dix ans. Les dépenses prises en compte pour la détermination du droit à compensation seraient actualisées en fonction de l'indice des prix de la formation brute de capital fixe des administrations, constaté à la date du transfert.

Pour les charges de fonctionnement, à défaut d'accord entre les membres de la commission locale, le droit à compensation serait égal à la moyenne des dépenses actualisées figurant dans les comptes administratifs du département du Rhône, relatives au territoire de la Métropole de Lyon. Elles seraient constatées sur une période de trois ans précédant le transfert de compétence. Les dépenses prises en compte seraient actualisées en fonction de l'indice des prix à la consommation, à la date du transfert.

En 2015, année de la création de la Métropole de Lyon, le département du Rhône continuerait de bénéficier de l'ensemble des ressources fiscales et des concours financiers dans ses limites territoriales antérieures à la création de la Métropole. Les charges liées au transfert de compétences du département vers la Métropole seraient compensées par le versement d'une dotation globale de compensation provisoire, par le département, pour lequel elle constituerait une dépense obligatoire (article L. 3663-6).

A compter de 2016, les charges transférées seraient compensées par le transfert du département du Rhône à la Métropole de Lyon, des ressources suivantes :

- une part des ressources fiscales et de concours financiers perçus préalablement par le département ;

- le versement des attributions allouées au titre du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, perçu par le département ;

- le concours de la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, perçu par le département ;

- le concours destiné à couvrir une partie du coût de la prestation de compensation du handicap ;

- une dotation globale de compensation des charges transférées, qui représente le solde.

En cas de solde positif entre les charges et les ressources transférées, la loi de finances organiserait le versement à la Métropole de Lyon d'une dotation globale de compensation des charges transférées et la diminution concomitante, à due concurrence, du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques transféré au département du Rhône, du produit des taxes sur les conventions d'assurance et, en cas d'insuffisance, du produit des impositions directes locales perçues par le département.

En cas de solde négatif, la loi de finances prévoirait l'abondement, par l'État, de la dotation générale de décentralisation du département du Rhône et organiserait la diminution concomitante, et à due concurrence, du produit des impôts transférés à la Métropole de Lyon.


· Un projet de simplification et de lisibilité de l'action locale

Le projet de métropole lyonnaise rompt l'uniformité de l'organisation territoriale de la métropole hors Paris.

Il est facilité par les caractères propres à son territoire avec la concentration des trois quarts de la population rhodanienne dans l'agglomération, l'ancienneté de la communauté urbaine et donc de l'habitude des collectivités à travailler ensemble.

Son schéma est simple puisque la nouvelle collectivité s'inscrira dans les limites actuelles de la communauté urbaine en aspirant, sur ce périmètre, le département84(*).

Reste aux élus métropolitains à trouver la voie pour préserver la cohérence de l'ensemble de l'ancien territoire départemental afin d'éviter des déséquilibres préjudiciables aux deux collectivités.

Pour votre rapporteur, l'initiative lyonnaise est exemplaire en ce qu'elle unit développement et solidarité. En effet, si elle est un élément moteur de développement économique, elle doit aussi conduire une politique de solidarité et de développement social.

Il conviendra encore pour le législateur de parachever le statut proposé en fixant le régime électoral de la nouvelle collectivité territoriale.

Votre commission des lois a donc approuvé l'économie générale du dispositif proposé pour la métropole de Lyon.

Sur la proposition de son rapporteur, de nos collègues Gérard Collomb et Michel Mercier, elle l'a cependant amendé sur plusieurs points au-delà des diverses rectifications et précisions rédactionnelles.

1) Préciser la gouvernance de la métropole et favoriser la démocratie de proximité

Le pacte de cohérence métropolitain qui propose une stratégie de délégation des attributions de la métropole aux communes, a été précisé afin d'y intégrer les délégations de compétences communales à la métropole et prévoir son adoption par le conseil métropolitain.

Afin de favoriser la prise en compte, au niveau métropolitain, des préoccupations et des demandes des communes, la commission, par un amendement, a également investi leurs maires du droit de décider la réunion de la conférence métropolitaine : la demande devra alors réunir la moitié au moins des exécutifs communaux.

Parallèlement, pour mieux tenir compte des enjeux territoriaux, la métropole pourra conventionnellement déléguer aux communes de son périmètre la gestion de certaines de ses compétences sans les limiter à l'action sociale.

2) Ajuster les compétences de la métropole

a) Des modifications au bloc de compétences communales

1 - La commission a tout d'abord élargi le champ des compétences exercées en lieu et place des communes :

- d'une part, en matière d'aménagement de l'espace, en l'ouvrant à l'ensemble des opérations d'aménagement plutôt qu'au seul dispositif de la zone d'aménagement concerné (ZAC). Or, une opération d'aménagement peut être créée et réalisée hors ZAC ;

- d'autre part, en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie, en étendant la concession de la distribution publique d'énergie - prévue par l'article 20 pour la seule électricité - au gaz et à la chaleur.

La métropole pourra notamment participer au capital des sociétés de développement régional et une fois créées, de celles instituées pour accélérer les transferts de technologie.

Les équipements culturels, socio culturels, socio éducatifs et sportifs existants d'intérêt métropolitain pourront être transférés à la métropole en pleine propriété par convention entre la métropole et la commune ou l'établissement public concerné.

La compétence relative à l'organisation de la mobilité urbaine s'étendra aux abris des voyageurs.

Celle concernant les sites funéraires a été limitée à leur intérêt métropolitain. Celui-ci sera déterminé à la majorité des deux tiers des conseillers métropolitains.

2 -En revanche, elle a supprimé la compétence prévue en matière d'orientation et de gestion de maisons de services au public : la définition des obligations de service public afférentes pour assurer la présence effective de certains services sur le territoire en cas d'inadaptation de l'offre privée est une nouvelle compétence confiée aux EPCI à fiscalité propre par l'article 20 du projet de loi de mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et de promotion de l'égalité des territoires, déposé parallèlement au présent projet de loi. Les établissements pourront confier la mise en oeuvre des services ainsi définis à un opérateur sélectionné par appel d'offre en contrepartie d'une compensation.

Il apparaît hasardeux et de mauvaise pratique législative de prévoir une compétence instituée par un autre projet de loi dont le calendrier d'examen n'est pas encore connu. En tout état de cause, en sa qualité de collectivité territoriale, la métropole de Lyon pourra participer au dispositif des maisons des services publics dans le cadre de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations.

A de même été supprimée -à titre conservatoire- la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques pour conduire des travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence réalisés dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE). La commission a considéré qu'une gestion cohérente des bassins dépassait le seul périmètre métropolitain et qu'il convenait de réfléchir au niveau le plus pertinent pour l'exercice de cette compétence.

b) Conforter la responsabilité de l'Etat en matière de solidarité nationale

La commission a resserré le bloc de compétences que l'Etat peut déléguer à la métropole pour en soustraire celles relatives au droit au logement - y compris les procédures de réquisition - et à l'hébergement d'urgence.

Ces responsabilités éminentes relèvent, en effet, de la solidarité nationale et donc de l'Etat qui doit en assurer l'effectivité sur l'ensemble du territoire national pour assurer l'égalité d'accès des bénéficiaires à ces services.

En revanche, la métropole exercera de plein droit, par délégation, les aides à la pierre.

c) Rationaliser l'exercice des compétences

Le dispositif conventionnel de délégation de gestion de certains équipements ou services a été ouvert aux communes et établissements publics hors métropole ainsi que le prévoit déjà le régime en vigueur des métropoles.

3) Préciser le régime juridique de la métropole

La commission a complété sur plusieurs points le régime juridique de la métropole :

- la collectivité sera substituée à l'actuelle communauté urbaine au sein du pôle métropolitain qu'elle a constitué avec les communautés d'agglomération de Saint-Etienne Métropole, Porte de l'Isère et du Pays Viennois ;

- les maires des communes du périmètre pourront s'opposer au transfert de leur pouvoir de police permettant de réglementer certaines compétences transférées à la métropole selon les modalités prévues par les EPCI à fiscalité propre ;

- dans un souci de bonne administration, les services de la métropole pourront être mis à disposition des communes qui pourront, avec elle, créer des services communs.

4) Préciser les dispositions relatives au transfert de compétences

En matière financière, votre commission a adopté huit amendements de notre collègue M. Gérard Collomb.

Ainsi, votre commission a précisé le contenu du protocole financier général passé entre la future Métropole de Lyon et le département du Rhône, afin que soit abordé le partage de l'ensemble des éléments d'actif et de passif ainsi que les conditions de valorisation des engagements hors bilan qui pourraient être transférés par la reprise, par la Métropole, des contrats en cours précédemment contractés par le département.

Elle a supprimé les dispositions relatives à la création et au fonctionnement de la commission locale pour l'évaluation des charges et ressources transférées, qui font l'objet d'un article additionnel après l'article 28.

Par ailleurs, afin de favoriser une évaluation préalable sincère des charges transférées du département du Rhône à la Métropole de Lyon, votre commission :

- a spécifié que la valorisation des charges transférées entre les deux collectivités tienne compte des éventuels engagements hors bilan, c'est-à-dire l'ensemble des dépenses antérieures constatées sur le territoire métropolitain et des engagements juridiques pris par le département préexistant à la création de la Métropole et qui devront ensuite être assumés par cette dernière ;

- a restreint le calcul du volume moyen des dépenses d'investissement aux trois exercices les plus récents, pondéré par la part moyenne représentée par les investissements affectés au territoire métropolitain, dans le total des investissements réalisés au cours des six dernières années sur l'ensemble du territoire du département du Rhône ;

- a estimé plus pertinent de prendre en compte, pour permettre une évaluation des charges de fonctionnement transférées, le compte administratif du dernier exercice précédent la création de la Métropole, corrigé par le taux de croissance annuel moyen des dépenses de fonctionnement constaté au cours des derniers exercices ;

S'agissant de la question de la répartition des ressources entre les deux collectivités, votre commission a adopté le principe selon lequel une dotation de compensation provisoire serait versée par chaque collectivité à la seconde afin d'assurer l'égalité des taux d'épargne nette courante du département et de la Métropole.

Enfin, elle a ajouté la Métropole de Lyon à l'énumération des personnes publiques susceptibles de conclure des conventions de mutualisation des services entre collectivités territoriales et leurs établissements publics.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. L. 2581-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Régime législatif des communes de l'aire métropolitaine

L'article 21 entend préciser la situation juridique des communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon en énonçant qu'elles sont soumises au régime communal sous réserve « notamment » des transferts de compétences opérés par la loi (cf. article 20) au profit de la nouvelle collectivité.

Sur ce point, M. Jean-Paul Bret, maire de Villeurbanne, s'interroge sur la pertinence de certains transferts.

Le régime des communes de l'agglomération ne se différenciera de leur situation présente de membres de la communauté urbaine que par un plus large dessaisissement de leurs compétences. Le nouveau statut de la métropole lyonnaise, collectivité territoriale de plein exercice et non plus EPCI à fiscalité propre, appelle une clarification de leur champ d'intervention.

Compétences des communes de la métropole de Lyon

Si les communes situés sur le territoire métropolitain seront, après création de la métropole de Lyon, dessaisies principalement de leurs compétences en matière de logement, d'eau, d'assainissement et de déchets, de transports, de voirie, d'énergie, de sites funéraires, de tourisme, de développement social et de coopération décentralisée, elles demeureront compétentes notamment pour les décisions individuelles en matière d'urbanisme, certains services publics communaux (scolaire, santé, action sociale, enfance, emploi et insertion professionnelle), leurs établissements culturels et sportifs.

Les compétences communales seront donc les suivantes :

1 - En matière d'urbanisme

- délivrance des certificats d'urbanisme, des permis de construire, de démolir et d'aménager ; autorisations de lotir, autres autorisations d'urbanisme ;

- décision sur un projet faisant l'objet d'une déclaration préalable ;

- exercice du droit de préemption urbain et du droit de préemption sur les fonds artisanaux, les fonds de commerce, les baux commerciaux et les terrains faisant l'objet d'aménagement commercial ;

- exercice du droit de priorité ;

- instauration de certaines taxes et participations d'urbanisme.

2 - En matière d'eau et d'assainissement

- aménagement, entretien et exploitation des cours d'eau, canaux, lacs et plans d'eau appartenant à la commune (en partie).

3 - Service public des opérations funéraires

4 - En matière d'éducation

- ressort des écoles publiques au sein de la commune ;

- implantation, construction et gestion des écoles maternelles et élémentaires, gestion des personnels ATSEM et TOS correspondants ;

- participation aux frais de fonctionnement des écoles maternelles, classes enfantines et écoles élémentaires publiques et des écoles privées sous contrat recevant des élèves de la commune de résidence ;

- participation aux frais de fonctionnement des écoles privées sous contrat d'association ;

- aides à la scolarité aux élèves des écoles primaires (maternelles et élémentaires) ;

- restauration scolaire des écoles primaires (maternelles et élémentaires) ;

- organisation d'activités périscolaires ;

- construction, reconstruction, extension, grosses réparations et équipement des locaux destinés au logement des étudiants ;

- création et financement des centres publics d'orientation scolaire et professionnelle.

5 - En matière de santé

- exécution du service communal de désinfection pour les communes de 20 000 habitants et plus ;

- exécution du service communal d'hygiène et de santé ;

- aide à l'installation et au maintien des professionnels de santé dans les zones déficitaires en offres de soin ;

- réalisation d'équipements sanitaires en zone de montagne ;

- participation aux différentes commissions des agences régionales de santé.

6 - En matière d'action sociale

a) action sociale légale

- instruction des prestations légales d'aide sociale par le CCAS ;

- mise en place d'un fichier des personnes âgées et des handicapées résidant à domicile

b) action sociale facultative

- attribution de l'aide sociale facultative par le biais des CCAS et des CIAS (secours aux familles en difficulté, prestations remboursables ou non remboursables) ;

- création d'établissements et services sociaux et médico-sociaux.

7 - En matière d'enfance

- création d'établissements d'accueil des jeunes enfants.

8 - En matière d'emploi et d' insertion professionnelle

- élaboration et mise en oeuvre des plans locaux pluriannuels pour l'insertion et l'emploi ;

- concours au service public de l'emploi ;

- possibilité de délégation par Pôle emploi de la réception d'offres d'emplois et d'opérations de placement ;

- possibilité de participation aux maisons de l'emploi ;

- possibilité de participation aux structures d'accompagnement et d'insertion professionnelle des jeunes (missions locales et permanences d'accueil et d'information) ;

- participation au conseil régional de l'emploi.

- faculté de conclure avec l'État des conventions au titre de l'insertion par l'activité économique ; possibilité de création des chantiers et ateliers d'insertion ;

- faculté de participation à une mission locale ;

- mise en place d'un atelier ou chantier d'insertion.

9 - En matière de culture

- organisation des musées municipaux ;

- organisation des archives communales ;

- organisation de l'archéologie préventive d'intérêt communal (diagnostic et fouilles) ;

- organisation des bibliothèques de prêt municipales ;

- création des établissements d'enseignement public des arts plastiques ;

- attribution des subventions au patrimoine et à la création artistique ;

- attribution d'aides aux entreprises de spectacle cinématographique.

10 - En matière de sport

- réalisation des équipements sportifs ;

- attribution des subventions aux associations ou sociétés sportives.

11 - En matière de réseaux de communications électroniques

- aménagement et exploitation des infrastructures et des réseaux de télécommunication ;

- mise en oeuvre d'un service de télévision destiné aux informations sur la vie locale.

12 - En matière de coopération décentralisée

- conclusion de conventions avec des autorités locales étrangères en vue d'actions de coopération ou d'aide au développement.

Source : ministère de la réforme de l'Etat, de la décentralisation et de la fonction publique

Les communes métropolitaines continueront donc d'intervenir pour les services de proximité à la population. Il conviendra d'adapter le fonctionnement de ces communes, aujourd'hui membres de la communauté urbaine, au nouveau contexte institutionnel. Certaines de leurs actions devront être coordonnées avec les compétences de la métropole.

Votre commission a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22 (art. 1001, 1582, 1599 L (nouveau), 1599 M (nouveau), 1599 N (nouveau), 1599 O (nouveau), 1599 P (nouveau), 1609 nonies C du code général des impôts) Adaptation au CGI de la création de la Métropole de Lyon

L'article 22 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 23 (art. L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles) Création de centres communaux d'action sociale mutualisés entre communes de la Métropole de Lyon

Le présent article propose d'insérer un nouvel alinéa à l'article L. 123-4 du code de l'action sociale et des familles, afin d'autoriser la création de centres communaux d'action sociale mutualisés entre des communes de la Métropole de Lyon.

L'article L. 123-47 du code de l'action sociale et des familles prévoit la création d'un centre communal d'action sociale dans chaque commune, sauf en cas de création au niveau d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre d'un centre intercommunal d'action sociale. Il prévoit également que le statut des centres communaux d'action sociale de Paris, de Lyon et de Marseille est fixé par voie réglementaire.

Le présent article propose que les communes membres d'une même conférence locale des maires, prévues à l'article 20 du projet de loi qui insère un nouvel article L. 3633-1 du code général des collectivités territoriales, pourraient mutualiser les actions conduites par leurs centres communaux d'action sociale sous la forme d'un service commun non personnalisé. Cette mutualisation serait décidée par délibérations concordantes des conseils municipaux des communes intéressées.

Ainsi, les centres communaux d'action sociale dans le périmètre d'une conférence locale des maires conserveraient leur existence propre mais disposeraient d'un service commun dépourvu de la personnalité morale. Par cette disposition, il ne s'agit pas de créer un centre « mutualisé » d'action social mais de fournir un service commun aux centres communaux d'action sociale.

Votre commission a adopté deux amendements rédactionnels, l'un de son rapporteur, l'autre de notre collègue M. Gérard Collomb, destinés à améliorer la rédaction proposée par le présent article.

Votre commission a adopté l'article 23 ainsi modifié.

Article 24 (art. L. 212-8 du code du patrimoine) Élargissement de la compétence des archives départementales du Rhône aux archives de la Métropole de Lyon

Le présent article vise à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 212-8 du code du patrimoine afin d'élargir la compétence du service départemental des archives du Rhône aux archives de la Métropole de Lyon.

L'article L. 212-8 du code du patrimoine prévoit que le service départemental d'archives, qui est financé par le département, est tenu de recevoir et de gérer les archives des services déconcentrés de l'État ayant leur siège dans le département, des autres archives publiques constituées dans leur ressort ainsi que celles des communes situées dans le périmètre départemental. Les services départementaux d'archives peuvent également recevoir des archives privées.

Le présent article tend à préciser le cas particulier du service départemental d'archive du Rhône. Sans préjudice des dispositions actuellement en vigueur, ce dernier serait compétent pour recevoir et gérer les archives de la Métropole de Lyon. Par ailleurs, son financement serait assuré conjointement par le département du Rhône et la Métropole de Lyon.

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 (art. 1424-69 à 1424-76 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Service départemental-métropolitain d'incendie et de secours

Pour conserver un service départemental d'incendie et de secours (SDIS) unique, après la création de la métropole de Lyon, sur le territoire actuel du département du Rhône, l'article 25 propose d'étendre la compétence de l'établissement existant au territoire métropolitain sur lequel il intervient aujourd'hui au titre du service public départemental.

La modification des limites du Rhône implique l'adaptation des dispositions correspondantes du code général des collectivités territoriales à la création de la nouvelle collectivité territoriale.

C'est pourquoi l'article 25 prévoit :

- l'extension de la compétence territoriale au territoire de la métropole du SDIS du Rhône, en conséquence désormais dénommé « service départemental-métropolitain d'incendie et de secours » (SDMIS).

- la couverture de la métropole par le schéma d'analyse et de couverture des risques ;

- l'adaptation de la composition du conseil d'administration du SDMIS à la double compétence territoriale. Son président sera élu par le conseil au scrutin majoritaire à trois tours parmi les représentants du département et de la métropole ;

- la contribution financière de la métropole et des communes situées sur son territoire au budget du SDMIS, parallèlement à celle des communes et des EPCI compétents pour la gestion des services d'incendie et de secours du département.

Sur ce dernier point, il n'apparaît pas conforme au nouveau format du service d'incendie et de secours de la métropole et du département du Rhône de faire peser sur ce dernier seul la charge financière des dépenses supplémentaires. La métropole, nouvelle collectivité territoriale dont relèverait également désormais le service, doit y contribuer alors qu'elle représentera les 3/4 du périmètre couvert par le SDMIS et plus des 4/5ème de sa population.

Tel est l'objet de l'amendement introduit par la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur.

Votre commission a adopté l'article 25 ainsi modifié.

Article 26 Prorogation du mandat des délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon

La création de la métropole lyonnaise est, aux termes de l'article 28 (cf. infra), prévue au 1er avril 2015.

L'article 26 prévoit de proroger jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant cette opération, c'est-à-dire en mars 2020, le mandat des membres de l'organe délibérant de la communauté urbaine de Lyon qui, entretemps, auront été élus selon les nouvelles modalités prévues par la loi définitivement adoptée le 17 avril 2013 par l'Assemblée nationale : en mars 2014, en application du principe de l'élection au suffrage universel direct dans le cadre de l'élection municipale fixé par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, les conseillers communautaires représentant les communes de 1 000 habitants et plus seront fléchés sur les listes des candidats à l'élection municipale. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, ils seront désignés dans l'ordre du tableau de la municipalité.

Le présent article se présente comme une mesure de bonne administration pour tirer les conséquences de la création, à périmètre constant, de la métropole lyonnaise.

Votre rapporteur observe que lors de la prochaine consultation municipale, les électeurs des communes membres du Grand Lyon devraient être informés de la mise en place prochaine de la future métropole si le calendrier d'examen du présent projet de loi est respecté.

Il rejoint notre collègue Michel Mercier, ancien président du conseil général du Rhône, pour attirer l'attention du législateur sur ce point. Il s'agit d'un impératif démocratique pour assurer la clarté et la sincérité du prochain scrutin.

Votre commission a adopté l'article 26 sans modification.

Article 27 (art. 112-3 [nouveau] de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984) Emplois fonctionnels de la collectivité métropolitaine

L'article 27 assimile la métropole de Lyon, collectivité sui generis, à un département pour l'application du régime des emplois fonctionnels, c'est-à-dire les emplois supérieurs des services des collectivités locales, prévu par les articles 47 et 53 du statut de la fonction publique territoriale (loi n° 84-53 du 26 janvier 1984).

D'une part, en raison de la nature des fonctions exercées qu'implique une proximité directe avec l'autorité exécutive locale, l'article 47 de la loi du 26 janvier 1984 autorise, par dérogation aux principes statutaires de nomination sur des emplois permanents, le recrutement direct, sans concours et en dehors de la fonction publique85(*) pour pourvoir certains emplois de direction dont ceux de directeur général des services et, lorsque l'emploi est créé, directeur général adjoint des services des départements.

Précisons que la nomination par la voie du recrutement direct n'entraîne pas titularisation dans la fonction publique territoriale.

D'autre part, l'article 53 règle le sort des fonctionnaires détachés sur un emploi fonctionnel en prévoyant certaines garanties procédurales pour ceux qui ont été nommés hors recrutement direct. Il bénéficie aux directeurs généraux des services et directeurs généraux adjoints des services des départements.

L'article 27 reprend les termes de l'article 112-2 de la loi du 26 janvier 1984 qui, dans des conditions analogues, assimile à des départements les collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.

Il se borne à tirer les conséquences de la création d'une nouvelle collectivité territoriale en lieu et place de la communauté urbaine de Lyon et du département du Rhône sur son périmètre.

Aussi votre commission l'a adopté sans modification.

Article 27 bis (nouveau) (art. 23 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995) Création d'un conseil de développement par la Métropole de Lyon

Le présent article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, permettrait à la future Métropole de Lyon de créer un conseil de développement, assemblée consultative associée à l'élaboration du projet d'agglomération de l'EPCI auprès duquel il est mis en place.

Votre commission a adopté l'article 27 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 Entrée en vigueur du régime de la Métropole de Lyon

L'article 28 fixe au 1er avril 2015 la création de la métropole de Lyon et l'entrée en vigueur des dispositions spécifiques qui la régissent, prévues par les articles 20 à 27 du présent projet de loi.

Cependant, cette date est suspendue à l'intervention des ordonnances entrant dans le champ de l'habilitation prévue à l'article 29.

Le champ de l'habilitation législative vise à autoriser le Gouvernement à fixer par ordonnances le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier de la métropole lyonnaise ainsi que certaines règles concernant les concours financiers de l'Etat.

Sa durée serait de douze mois à compter de la publication de la loi.

La réserve introduite à l'article 28 permettra de pallier, le cas échéant, une adoption définitive tardive du présent projet de loi au regard du calendrier de publication des ordonnances. Son utilité a d'ailleurs été renforcée par l'adoption d'un amendement de notre collègue Gérard Collomb pour avancer au 1er janvier 2015 la création de la nouvelle collectivité afin d'en faciliter la mise en place.

Sous réserve de deux autres amendements identiques de précision rédactionnelle présentés par le rapporteur et notre collègue Gérard Collomb, votre commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis (nouveau) Dispositions transitoires pour l'élection des conseillers métropolitains en 2014

La loi définitivement adoptée le 17 avril dernier par l'Assemblée nationale met en oeuvre le principe -adopté en 2010- de l'élection au suffrage universel direct -par fléchage sur les listes des candidats à l'élection municipale-, des conseillers communautaires représentant les communes régies par le scrutin proportionnel de liste au sein de l'organe délibérant d'un EPCI à fiscalité propre86(*).

Le seuil du scrutin proportionnel est fixé à 1 000 habitants. Les délégués des communes dont la population est en-deça seront désignés dans l'ordre du tableau de la municipalité.

Le prochain renouvellement des conseils municipaux aura lieu en mars 2014. A cette date, ces modalités seront mises en oeuvre pour recomposer l'organe délibérant de la communauté urbaine.

Or, neuf mois plus tard -le 1er janvier 2015-, la communauté disparaîtra au profit de la Métropole de Lyon.

Celle-ci sera alors une collectivité territoriale qui, aux termes de l'article 72, alinéa 3, de la Constitution, s'administre librement par un conseil élu.

Pour conforter l'application de ce principe durant la période transitoire de prorogation jusqu'en 202087(*) du mandat des conseillers communautaires élus en 2014, la commission des lois a adopté une mesure de sauvegarde par la voie d'un amendement de notre collègue Gérard Collomb : par dérogation aux modalités adoptées par le Parlement, les conseillers communautaires représentant une commune de moins de 1 000 habitants au sein du conseil de la communauté urbaine, seront aussi élus par fléchage en 2014.

Votre commission a adopté l'article 28 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 ter (nouveau) Maintien du mandat des conseillers communautaires élus en 2014 après la création de la Métropole de Lyon

Cet article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, tend à proroger le mandat de l'exécutif de la communauté urbaine de Lyon après la création de la Métropole jusqu'en 2020 et de mettre en oeuvre des modalités dérogatoires de composition du bureau du futur conseil de la Métropole.

· Le maintien du mandat de l'exécutif de la communauté urbaine après la création de la Métropole de Lyon

La prorogation du mandat des membres de la commission permanente serait dérogatoire des dispositions du nouvel article L. 3631-5 du code général des collectivités territoriales, inséré par l'article 20 du projet de loi, qui prévoit que le conseil de la Métropole élirait les membres de la commission permanente, composée du président, d'un ou plusieurs vice-présidents et, le cas échéant, d'un ou plusieurs conseillers métropolitains. Ainsi, le président et les vice-présidents de la communauté urbaine de Lyon, élus en mars 2014, deviendraient, à la suite de la transformation de la communauté urbaine de Lyon en Métropole de Lyon, respectivement le président et les vice-présidents de la Métropole. Cette disposition est complémentaire de celle l'article 26 du projet de loi qui précise que jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la Métropole de Lyon, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exerceraient le mandat de conseillers métropolitains.

· Une composition dérogatoire du bureau de la future Métropole de Lyon

Par ailleurs, le présent article assouplit les modalités de composition du bureau du conseil de la métropole qui encadrent le nombre des vice-présidents

Le nombre de vice-présidents du conseil de la communauté urbaine de Lyon, qui deviendraient de plein droit les vice-présidents de la Métropole lors de sa création serait déterminé par son organe délibérant : toutefois, l'effectif ne pourrait être supérieur à 30 % de l'effectif total de l'organe délibérant ni excéder vingt-cinq vice-présidents.

Cette disposition serait dérogatoire à l'article L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales qui, dans sa rédaction issue de l'article 9 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales qui entrera en vigueur à compter des prochaines élections municipales prévues en mars 2014, dispose que le nombre de vice-présidents, déterminé par l'organe délibérant, ne peut être supérieur à 20 % de l'effectif total de ce dernier, ni excéder le nombre de quinze vice-présidents. Toutefois, pour tenir compte de certaines situations locales, ce dispositif a été assoupli par la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération : à la majorité des deux tiers de ses membres, l'organe délibérant peut désormais déroger au second critère dans la limite de 30 %. Cette augmentation possible du nombre de vice-président n'entraîne toutefois aucun coût supplémentaire puisqu'elle s'inscrit au sein d'une enveloppe budgétaire destinée aux indemnités du président et des vice-présidents basée sur le double plafond initial : 15 vice-présidents au plus et 20 % maximum de l'effectif de l'organe délibérant. L'augmentation rendue possible du nombre de vice-président implique alors de répartir ce montant entre tous. Cet effectif ne devra pas excéder 30 % de celui du conseil en demeurant, bien entendu, dans le cadre de l'enveloppe indemnitaire initiale. Ce nouvel assouplissement comme le précédent résultant de la loi du 31 décembre 2012 n'entraînera donc aucune charge supplémentaire pour la collectivité.

La dérogation proposée par le présent article se justifie par le souci de votre commission d'une représentation équitable des différents territoires composant la future Métropole qui regrouperait les cinquante-huit communes aujourd'hui membres de la communauté urbaine de Lyon, l'état actuel du droit ne permettant l'élection d'un nombre jugé trop faible de vice-présidents au regard des futures attributions de la Métropole de Lyon.

Votre commission a adopté l'article 28 ter (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 quater (nouveau) Évaluation des charges et des ressources liées au transfert de compétences communales à la Métropole de Lyon

Cet article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, reprend certaines dispositions incluses initialement à l'article 20 et supprimées par un amendement adopté par votre commission.

Le nouvel article L. 3641-1 du code général des collectivités territoriales, prévu par l'article 20 du présent projet de loi, prévoit le transfert de certaines compétences communales à la Métropole de Lyon, ce qui nécessite la mise en place d'un dispositif d'évaluation des ressources et des charges transférées.

Le présent article tend à préciser que ce dispositif, qui serait applicable entre les communes et la communauté urbaine de Lyon avant la mise en oeuvre de la Métropole de Lyon, s'effectuerait dans les conditions classiques d'un transfert de compétences entre une commune et un établissement public de coopération intercommunale auquel elle est membre, conformément aux dispositions du IV de l'article 1609 nonies C du code général des impôts.

Ces dispositions ne sont pas codifiées afin de permettre leur application avant la création de la Métropole, fixée par votre commission au 1er janvier 2015.

Votre commission a adopté l'article 28 quater (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 quinquies (nouveau) Mise en place d'une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées

Le présent article, inséré par l'adoption d'un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, prévoit la mise en place d'une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées, initialement intégrées à l'article 20 du projet de loi au commentaire duquel votre rapporteur renvoie pour la description du fonctionnement de la commission locale.

Ces dispositions sont réintroduites au sein du présent article 28 quinquies afin que la commission locale puisse entamer ses travaux dès la promulgation de la loi, prévue courant 2014, en amont de la création de la Métropole de Lyon le 1er janvier 2015. Ainsi, le présent article n'est pas soumis aux dispositions de l'article 28 qui prévoient que les articles 20 à 27 entreraient en vigueur à compter de la création de la Métropole.

Il est toutefois prévu que la future commission locale pourrait saisir, par l'intermédiaire du représentant de l'État dans le département et en tant que de besoin, les services de l'État ou la caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) pour la production de simulations nécessaires à l'évaluation des charges et des ressources transférées.

Votre commission a adopté l'article 28 quinquies (nouveau) ainsi rédigé.

Article 28 sexies (nouveau) Possibilité pour les maires de s'opposer au transfert d'office de certains pouvoirs de police au président de la Métropole de Lyon

Le présent article, inséré par un amendement de notre collègue M. Gérard Collomb, permet aux maires de s'opposer, le cas échéant, aux transferts d'office de certains de leur pouvoir de police au président de la Métropole de Lyon, dans les six mois suivant la création de la Métropole de Lyon. Les pouvoirs de police concernés seraient ceux mentionnés au futur article L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales :

- assainissement ;

- collecte des déchets ménagers,

- stationnement des résidences mobiles des gens du voyage ;

- sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans les établissements de la Métropole ;

- circulation et stationnement ;

- conservation des voies du domaine public routier de la Métropole ;

- stationnement des exploitants de taxi ;

- défense extérieure contre l'incendie.

En cas d'opposition, le président de la Métropole pourrait renoncer, dans chacun des domaines précédemment énoncés, au transfert de plein droit des pouvoirs de police spéciale des maires. Il notifierait sa renonciation à chaque maire dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d'opposition. Le transfert des pouvoirs de police prendrait fin à compter de cette notification.

Votre commission a adopté l'article 28 sexies (nouveau) ainsi rédigé.

Article 29 Autorisation du gouvernement à fixer par voie d'ordonnance
le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier

L'article 29 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE III LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À LA MÉTROPOLE D'AIX-MARSEILLE-PROVENCE

Article 30 (art L. 5218-1 à L. 5218-5 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Dérogations au régime métropolitain de droit commun

L'article 30 propose de créer, au 1er janvier 2015, la Métropole d'Aix-Marseille-Provence (MAMP).

Son seul nom indique que, contrairement à la métropole lyonnaise, son périmètre excèderait les limites de la communauté urbaine de Marseille. Les promoteurs de ce projet observent que celle-ci, instituée par la loi du 31 décembre 1966, « s'exerce dans un cadre beaucoup trop exigu pour porter la dynamique de développement social et économique de l'agglomération (...) (elle est) composée pour 81 % d'habitants de la ville-centre (...). De plus, la région métropolitaine marseillaise s'est constituée ces trente dernières années autour d'évolutions très contrastées : désindustrialisation et tertiarisation de la ville centre, repositionnement du Port, nouveaux territoires industriels autour de l'Etang de Berre, technologies à haute valeur ajoutée dans le pays d'Aix »88(*).

En conséquence, dérogeant au principe de continuité territoriale qui s'applique normalement à la composition des EPCI à fiscalité propre, il regrouperait l'ensemble des communes aujourd'hui membres de :

- la communauté urbaine de Marseille Provence Métropole,

- la communauté d'agglomération du Pays d'Aix-en-Provence,

- la communauté d'agglomération Salon Etang de Berre Durance,

- la communauté d'agglomération du Pays d'Aubagne et de l'Etoile,

- le syndicat d'agglomération nouvelle Ouest Provence,

- la communauté d'agglomération du Pays de Martigues.

Le territoire ainsi constitué représente les 3/5ème du département des Bouches-du-Rhône, soit 3 148 km2 et 1,8 million d'habitants.

Métropole d'Aix-Marseille-Provence et zonage en aires urbaines

1 - Une déclinaison particulière du régime intercommunal

Contrairement à la Métropole de Lyon, la MAMP demeure un EPCI à fiscalité propre soumis au régime métropolitain de droit commun rénové par l'article 31, sous réserve de spécificités qui tiennent aux éléments constitutifs de son périmètre et aussi à la nécessité de créer les conditions de collaboration entre les territoires pour conduire le projet métropolitain

a) La mise en place d'un niveau intermédiaire d'exercice des compétences

Hormis la fixation de son périmètre par la loi et les limites de ses territoires par décret en Conseil d'Etat qui devra tenir compte des solidarités géographiques préexistantes89(*) lesquelles, d'après les renseignements recueillis par votre rapporteur, devraient correspondre à celles des EPCI appelés à fusionner, l'article 30 prévoit des modalités particulières de fonctionnement en érigeant les conseils de territoire, organes consultatifs dans le régime de droit commun (cf. infra article 31), en circonscriptions d'exercice de certaines compétences territoriales. Les modalités de fonctionnement des territoires s'inspirent du régime applicable aux arrondissements de Paris, Lyon et Marseille.

Le régime dérogatoire des territoires de la MAMP

1 - Des circonscriptions d'exercice de compétences métropolitaines

Le conseil métropolitain peut déléguer à un conseil de territoire, avec son accord, tout ou partie des compétences communales transférées à l'exception des compétences structurantes maintenues au niveau de la métropole : transports, grandes infrastructures, programmation de schémas en matière de logement, d'urbanisme et de politique de la ville.

Pour l'exercice de ces compétences, le conseil de territoire peut préparer, passer, exécuter et régler les marchés de travaux, fournitures et services non réglementés. Notons que la délégation attribuée à un conseil de territoire l'est de ce seul fait confiée à tous.

Parallèlement, le conseil de territoire, à son tour, peut « déléguer cette délégation » à son président, y compris toute décision concernant les avenants, lorsque les crédits sont inscrits au budget métropolitain.

Enfin, le président du conseil de territoire peut, d'une part, subdéléguer aux vice-présidents les attributions qui lui ont été confiées par celui-ci et, d'autre part, donner délégation de signature aux responsables des services sous son autorité.

Ces délégations prennent fin de plein droit à chaque renouvellement du conseil de la métropole.

2 - Les moyens correspondants

Pour l'exercice de ces attributions, les services de la métropole sont mis en tant que de besoin à disposition du conseil de territoire, par ailleurs doté d'un état spécial dont son président est l'ordonnateur.

L'administration métropolitaine instruira notamment l'ensemble des actes relevant de la commande publique.

Pour l'essentiel, les compétences aujourd'hui assumées par les six EPCI du périmètre et demain transférées à la métropole sont les suivantes :

- SCOT ; schéma de secteur ; PLU ; création et réalisation de ZAC ; constitution de réserves foncières ;

- programme local de l'habitat ;

- plan de déplacement urbain ;

- création, aménagement, entretien et gestion de zones d'activités industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique, portuaire ou aéroportuaire.

b) L'institution d'un organe consultatif

Présidée de droit par le président du conseil de la métropole, la conférence métropolitaine des maires peut être consultée lors de l'élaboration et de la mise en oeuvre de politiques métropolitaines.

Si ses modalités de fonctionnement sont fixées par le règlement intérieur du conseil de la métropole, l'article 30 (art. L. 5218-4 nouveau) prévoit cependant qu'un ou plusieurs vice-présidents dont le nombre ne peut excéder 30 % de l'effectif de la conférence, suppléent le président en cas d'empêchement.

2 - Des conceptions antagonistes


· Concilier les particularismes locaux pour favoriser le développement du territoire

Le président de la communauté urbaine Marseille Provence métropole, M. Eugène Caselli, a ainsi résumé le paradoxe de la situation locale : « Notre territoire possède un fort potentiel, malheureusement balkanisé entre les intercommunalités »90(*).

Le dispositif proposé par le Gouvernement résulte de l'analyse de la situation des territoires concernés par le projet de métropole : une insuffisante coordination des services publics, particulièrement en matière de transports régies par dix autorités organisatrices et en conséquence des difficultés quotidiennes de déplacement pour les habitants ; des inégalités de richesses ; le défaut d'une politique économique commune qui ne permet pas de valoriser, pour l'ensemble, les activités industrielles, de haute technologie, de services, de recherche, présentes sur le territoire ; l'absence d'un pilotage stratégique.

Le Gouvernement a en conséquence retenu le choix de la fusion des six EPCI existants en une intercommunalité plus intégrée mais dotée d'un mode de fonctionnement plus déconcentré que ne le permet le droit commun réformé par l'article 31 (cf. infra).

Ce projet permettrait un développement plus équilibré et solidaire du périmètre, conduit par un exécutif unique, en respectant les spécificités des différents territoires, une meilleure valorisation de leurs différents atouts qui devraient bénéficier à sa population.

Des oppositions au projet gouvernemental

Pourtant, les différentes consultations auxquelles ont procédé votre commission des lois et son rapporteur ont mis en lumière une opposition résolue de la très grande majorité des élus concernés, notamment celle, proclamée, de 109 des 119 maires.

L'union des maires des Bouches-du-Rhône a présenté un projet alternatif d'établissement public opérationnel de coopération (EPOC) pour « garantir un aménagement durable et solidaire des communes et territoires des Bouches-du-Rhône ». Il regrouperait l'ensemble des communes, le département, le conseil régional et les neuf EPIC à fiscalité propre du département91(*).

L'EPOC


· Attributions

L'établissement serait investi de trois compétences obligatoires :

- les transports (l'EPOC serait autorité unique organisatrice) ;

- le développement économique, y compris l'enseignement supérieur et la recherche ;

- l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement.

Les SCOT, aujourd'hui arrêtés à l'échelle intercommunale, seraient progressivement harmonisés pour définir un schéma métropolitain de développement durable. Le PLU resterait de la compétence communale.


· Gouvernance

L'EPOC serait administré par un conseil d'administration composé de trois collèges représentant respectivement les maires, les intercommunalités, les conseils général et régional.

Un conseil de développement associerait les représentants de la société civile et du monde économique.


· Fonctionnement

- les personnels seraient mis à disposition par les membres de l'EPOC ;

- son budget serait alimenté par le versement transport, les crédits transports de ses membres ainsi que par des contributions de ceux-ci.

Les promoteurs du projet envisagent une évolution institutionnelle du dispositif au 1er janvier 2020 sans se prononcer, cependant, pour la création d'un EPCI à fiscalité propre unique.

3 - La recherche d'une solution réaliste

Confrontée à ce dilemme, votre commission s'est attachée à favoriser l'émergence du projet métropolitain avec la participation de toutes les collectivités concernées.

Votre rapporteur considère que la mise en place d'un établissement intégré doté d'une fiscalité propre demeure la solution la plus appropriée pour harmoniser les inégalités de développement de ce territoire et valoriser ses atouts pour le bénéfice de tous. Il constate cependant qu'à ce jour, les conditions de sa mise en place ne sont pas encore réunies.

C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission des lois a prévu de reporter d'un an -au 1er janvier 2016- la création de la Métropole d'Aix-Marseille-Provence afin d'approfondir avec les élus des collectivités concernées par ce projet les voies d'une meilleure articulation entre les compétences de celles-ci et les interventions de la métropole. Pour renforcer l'association des élus locaux à la mise en place de la métropole, notamment aux travaux de la mission de préfiguration confiée au préfet Laurent Théry pour conduire le projet92(*), la commission des lois a, à cette fin, retenu le principe de la mise en place de la conférence métropolitaine des maires de l'entrée en vigueur du présent projet de loi.

Pour le reste, la commission a harmonisé en tant que de besoin les modalités spécifiques à la Métropole d'Aix-Marseille-Provence sur le régime métropolitain de droit commun. En outre, afin de mieux tenir compte des réalités du terrain, elle a déconcentré la procédure d'élaboration des PLU au niveau des territoires en réservant au conseil de la métropole la décision de les approuver pour vérifier leur compatibilité avec le SCOT métropolitain.

Votre commission a adopté l'article 30 ainsi modifié.

CHAPITRE IV LA MÉTROPOLE

Les articles 31 à 34 rénovent le régime métropolitain institué en 2010 et ajustent ses conséquences.

Article 31 (art. L. 5217-1 à 5217-8 et L. 5217-9 à L. 5217-20 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Restructuration du régime métropolitain

L'article 31 ne créé pas un nouvel EPCI à fiscalité propre mais il modifie profondément l'organisation du régime existant institué par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 (cf. art. L. 5217-1 et suivants du code général des collectivités territoriales).

D'une part, il crée des structures infra métropolitaines au-dessus des communes membres ; d'autre part, il élargit les blocs de compétences de l'établissement public, principalement en ce qui concerne les transferts de l'Etat.

Ce faisant, le Gouvernement entend « développer les potentialités des grandes agglomérations françaises » pour leur permettre de « mieux s'intégrer dans la compétition économique des villes européennes »93(*).

1) La volonté de concilier métropolisation et proximité

Le Gouvernement observe que le cadre intercommunal en vigueur apparaît encore inadapté « pour conduire les politiques de développement à une échelle européenne qui se caractérise par une concurrence en termes d'attractivité »94(*).

Il propose un régime plus intégré par le transfert de compétences plus étendues qui devrait permettre la rationalisation de l'action publique sur le territoire métropolitain.

Parallèlement, il prévoit la mise en place d'instances consultatives infra métropolitaines.

a) Les critères de la métropole

Considérant que les critères du fait métropolitain (infrastructures, recherche et développement, attractivité ...) sont trop imprécis pour figurer dans un texte législatif, l'article 31 retient un double critère démographique pour permettre la création d'une métropole : un ensemble de plus de 400 000 habitants dans une aire urbaine au sens de l'Institut national de la statistique et des études économiques95(*) de plus de 500 000 habitants.

Les modalités de création proposées par l'article 31 se différencient du régime de 2010 sur deux points :

- le critère démographique puisque l'actuel article L. 5217-1 du code général des collectivités territoriales prévoit un seuil démographique unique, celui de l'ensemble fixé à 500 000 habitants ;

- les conditions de création de la métrople.

La mise en place de la métropole 2010 obéit au droit commun des EPCI à fiscalité propre dès lors que la condition de population est remplie : création ex nihilo, transformation, extension d'un EPCI existant ou fusion d'établissements, avec dans tous les cas, l'accord des communes membres recueilli à la majorité qualifiée (2/3 des communes représentant la moitié de la population ou l'inverse).

En revanche, l'article 31 emprunte la voie de l'automaticité : dès lors que l'EPCI a fiscalité propre obéit à la double condition démographique, il est de ce fait transformé en métropole par décret. La métropole est alors substituée de plein droit à l'établissement pré-existant dont les biens et droits lui sont transférés en pleine propriété. Si ceux-ci étaient mis à disposition par les communes, le transfert de propriété est opéré entre la ou les communes concernées et la métropole. En revanche, toute modification ultérieure du nom de la métropole, de son siège, de la désignation de comptable public, du transfert de compétences supplémentaires ou de l'extension de son périmètre relèvera d'un arrêté préfectoral.

Régime des biens et droits

Ces dispositions reprennent celles prévues par l'article L. 5217-6 du code général des collectivités territoriales pour la métropole 2010.

Les biens et droits sont mis de plein droit à disposition de la métropole pour les compétences transférées et font l'objet d'un procès verbal qui en précise la consistance et la situation juridique ;

- dans le délai d'un an à compter de la première réunion du conseil de la métropole, ils lui sont transférés en pleine propriété ;

- ces transferts ont lieu à titre gratuit ;

- en cas de conflit, ils sont réalisés par décret en Conseil d'Etat après avis d'une commission composée par arrêté ministériel des maires, des présidents du conseil métropolitain, des conseils régional et général et d'organes délibérants d'EPCI à fiscalité propre ;

- la métropole est substituée de plein droit dans l'ensemble des droits et obligations attachés aux biens ;

- les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties.

b) Un champ de compétences élargi

Si le régime des compétences de la métropole reprend, pour l'essentiel, l'économie générale du statut de 2010, l'article 31 prévoit plusieurs modifications notables.

Le bloc des transferts de compétences exercées en lieu et place de la commune est principalement élargi pour ce qui concerne la protection et la mise en valeur de l'environnement et la politique du cadre de vie.

L'exercice de compétences départementales obéit à un mouvement analogue, essentiellement en matière d'action sociale. Il convient de préciser que le transfert intervient en deux temps : au cours d'une première période, le département et la métropole sont invités à l'organiser conventionnellement. En tout état de cause, les compétences visées (cf. infra tableau) sont transférées de plein droit au 1er janvier 2017.

L'Etat propose de déléguer à la métropole -qui les exercera en son nom et pour son compte- un bloc insécable de cinq compétences pour « renforcer l'intervention des métropoles en matière de logement ».

Enfin, la métropole ne pourrait exercer des compétences régionales que par transfert conventionnel. Aucun transfert n'est prévu de plein droit comme en 2010.

Le tableau ci-après compare le dispositif proposé au régime en vigueur.

   

MÉTROPOLES

Loi du 16 décembre 2010

MÉTROPOLES

projet de loi

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES OBLIGATOIRE

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

COMPÉTENCES EXERCÉES
AU LIEU ET PLACE DES COMMUNES

(suite)

1° En matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel :

a) création, aménagement et gestion des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ;

b) actions de développement économique ;

c) construction, aménagement, entretien et fonctionnement d'équipements culturels socioculturels, socio-éducatifs et sportifs d'intérêt métropolitain ;

2° En matière d'aménagement de l'espace métropolitain :

a) schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d'urbanisme et documents d'urbanisme en tenant lieu ; création et réalisation de zones d'aménagement concerté; constitution de réserves foncières ;

b) organisation des transports urbains ; création, aménagement et entretien de voirie ; signalisation ; parcs de stationnement, plan de déplacement urbain ;

c) prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme ;

3° En matière de politique locale de l'habitat :

a) Programme local de l'habitat ;

b) Politique du logement ; aides financières au logement social ; actions en faveur du logement social ; action en faveur du logement des personnes défavorisées ;

c) amélioration du parc immobilier bâti, réhabilitation et résorption de l'habitat insalubre ;

d) aménagement, entretien et gestion des aires d'accueil des gens du voyage.

4° En matière de politique de la ville :

a) dispositifs contractuels de développement urbain, de développement local et d'insertion économique et sociale ;

b) dispositifs locaux de prévention de la délinquance ;

5° En matière de gestion des services d'intérêt collectif :

a) assainissement et eau :

b) création, extension et translation des cimetières et sites cinéraires, ainsi que création et extension des crématoriums ;

c) abattoirs, abattoirs marchés et marchés d'intérêt national ;

d) services d'incendie et de secours ;

6° En matière de protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie :

a) collecte, élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

b) lutte contre la pollution de l'air ;

c) lutte contre les nuisances sonores ;

d) soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie.

1° Sans modification

a) Sans modification

b) Sans modification

c) Sans modification

d) promotion du tourisme par la création d'offices du tourisme ;

e) programme de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche

2° Sans modification

a) Sans modification

b) sans modification

c) Sans modification

3° Sans modification

Sans modification

5° sans modification

a) sans modification

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public

6° sans modification

a) gestion des déchets ménagers et déchets assimilés ;

b) sans modification

c) sans modification

d) sans modification

e) élaboration et adoption du plan climat énergie territorial ;

f) concession de la distribution publique d'électricité ;

g) création et entretien des infrastructures de charge nécessaires à l'usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables ;

h) gestion des milieux aquatiques ;

i) création et gestion de services de désinfection et de services d'hygiène et de santé.

COMPÉTENCES EXERCÉES DE PLEIN DROIT AU LIEU ET PLACE DES DÉPARTEMENTS

Transports scolaires ;

2° gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, ainsi que de leurs dépendances et accessoires ;

3° zones d'activités et promotion à l'étranger du territoire et de ses activités économiques.

Transfert de plein droit au 1er janvier 2017 :

1° attribution des aides du fonds de solidarité pour le logement ;

2° action sociale ;

3° adoption, adaptation et mise en oeuvre du programme départemental d'insertion ;

4° aide aux jeunes en difficulté ;

5° action de prévention spécialisée auprès des jeunes et des familles en difficulté ou en rupture avec leur milieu ;

6° sans modification ;

7° sans modification ;

8° sans modification ;

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES FACULTATIFS

(suite)

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LE DÉPARTEMENT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE

1° Tout ou partie des compétences attribuées au département dans le domaine de l'action sociale ;

2° construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges (et accueil, restauration, hébergement ainsi que entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

3° tout ou partie des compétences en matière de développement économique ;

4° tout ou partie des compétences en matière de tourisme ;

5° tout ou partie des compétences en matière culturelle ;

6° tout ou partie des compétences en matière de construction, exploitation et entretien des équipements et infrastructures sportives.

1° Jusqu'au 1er janvier 2017, les huit compétences (1° à 8°) transférées de plein droit à compter du 1er janvier 2017 (cf supra) ;

2° tout ou partie des compétences en matière de développement économique ;

3° Tout ou partie des compétences en matière de personnes âgées, action sociale et aide sociale à l'enfance ;

4° sans modification ;

Cf supra

5° sans modification ;

6° sans modification ;

7° sans modification .

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC LA RÉGION SAISIE D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE

1° La compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées (et accueil, restauration, hébergement ainsi que entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

2° tout ou partie des compétences en matière de développement économique.

1° sans modification ;

2° sans modification.

PAR CONVENTION PASSÉE AVEC L'ÉTAT SAISI D'UNE DEMANDE EN CE SENS DE LA MÉTROPOLE

Transfert, à la demande de la métropole, de la propriété, l'aménagement, l'entretien et la gestion de grands équipements et infrastructures.

1° bloc de cinq compétences indissociables :

a) attribution des aides à la pierre ;

b) gestion de tout ou partie des réservations de logements pour les personnes prioritaires ;

c) garantie du droit à un logement décent et indépendant ;

d) mise en oeuvre des procédures de réquisition

e) gestion de la veille sociale, de l'accueil, de l'hébergement et de l'accompagnement au logement des sans domicile ou des personnes éprouvant des difficultés particulières à se loger.

Financement des organismes et dispositifs y contribuant.

2° Sans modification

c) Une organisation infra métropolitaine

L'article 31 offre aux métropoles la faculté de mettre en place des structures internes au territoire métropolitain : les conseils de territoire.

Ces instances consultatives sont créées dès lors que le conseil de la métropole a choisi de diviser son périmètre en territoires : les limites de ceux-ci sont fixées sur proposition du président du conseil métropolitain à la majorité des 2/3 des conseils municipaux représentant la moitié de la population totale de la métropole -ou l'inverse. Cette majorité doit comprendre les conseils des communes représentant le quart de la population métropolitaine.

Le conseil de territoire

1 - Il est composé des conseillers métropolitains des communes incluses dans son périmètre qui élisent, en leur sein, son président.

2 - Les services de la métropole sont mis à disposition du président qui est ordonnateur de l'état spécial du territoire.

3 - Compétences :

- le conseil de territoire est saisi pour avis des rapports de présentation et des projets de délibération en matière de développement économique, social et culturel, de l'aménagement de l'espace et de politique locale de l'habitat dont l'exécution est spécifiquement prévue en tout ou en partie dans les limites du territoire ;

- l'avis doit être émis dans le délai fixé par le président du conseil métropolitain, qui ne peut être inférieur à 15 jours sauf urgence dûment constatée ;

- le conseil de territoire peut demander l'inscription à l'ordre du jour de toute affaire intéressant le territoire ;

- il peut émettre des voeux sur tout objet intéressant le territoire.

4 - Les dépenses et recettes de fonctionnement du conseil (constituées par une dotation de gestion dont le montant est fixé par le conseil de la métropole en tenant compte des « caractéristiques propres du territoire » et qui constitue une dépense obligatoire pour la métropole) sont détaillées dans un état spécial annexé au budget de la métropole.

d) Des ressources diverses

Les métropoles de droit commun seraient soumises aux dispositions budgétaires applicables aux communes, sous réserve des dispositions spécifiques prévues par le projet de loi.

A compter de l'année suivant leur création, les métropoles bénéficieraient d'une dotation globale de fonctionnement égale à la somme de la dotation d'intercommunalité et de la dotation de compensation, constituée des montants correspondant aux compensations versées au titre de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle, des communautés urbaines. Pour le calcul de ces dotations, la population à prendre en compte est celle résultant des recensements généraux ou complémentaires.

Lorsque la métropole bénéficierait d'un transfert de compétences de la part de la région ou du département, l'accroissement net de charges, conformément aux dispositions applicables en matière de transfert de compétences de l'État vers les collectivités territoriales, prévues à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, serait accompagné du transfert concomitant à la métropole des ressources nécessaires à l'exercice normal des compétences concernées.

Une évaluation contradictoire entre les parties serait réalisée sur les transferts de compétences.

Les charges transférées devraient être équivalentes aux dépenses consacrées préalablement à la création de la métropole par la région ou le département à l'exercice des compétences transférées. Les deux parties définiraient la période de référence ainsi que les modalités d'évaluation des compensations des transferts de compétences.

La métropole bénéficierait de la part du département ou de la région selon les cas, du versement d'une dotation de compensation des charges transférées, qui constitueraient pour les collectivités régionales et départementales, une dépense obligatoire. Ce versement serait annuel et évoluerait, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement.

2) La nécessité de conforter le régime métropolitain

La commission des lois et son rapporteur approuvent l'objectif visé par le projet de loi « d'accompagner le phénomène de métropolisation des grandes agglomérations françaises » pour leur permettre de peser dans compétition européenne et internationale et d'irriguer le tissu de leur aire de rayonnement. Il convient donc de poursuivre et d'approfondir la démarche entreprise naguère pour favoriser l'émergence de métropoles dynamiques en créant les conditions d'un développement harmonieux du territoire et de l'amélioration du quotidien de sa population.

En d'autres termes, Mme Martine Aubry, maire de Lille et présidente de la communauté urbaine Lille métropole, reçue par votre rapporteur, a résumé leur vocation : « être au coeur du développement économique et du renouvellement urbain durable et solidaire et penser la ville de demain où chaque habitant trouve, quelle que soit la commune où il habite, les services publics de proximité indispensables à la cohésion sociale » (...) exercées au niveau le plus pertinent » -métropole ou communes.

Votre rapporteur s'est, cependant, interrogé sur les critères proposés par le projet de loi, qui conduisent, hors Lyon, à la création de douze métropoles sur le territoire métropolitain :

Des élus entendus par votre commission, à l'instar de MM. Daniel Delaveau, maire de Rennes et président de l'assemblée des communautés de France (AdCF), Michel Destot, député-maire de Grenoble et président de l'association des maires de grandes villes de France (AMGVF) et François Cuillandre, maire de Brest, président de la communauté urbaine Brest métropole Océane, membre de l'association des communauté urbaines de France (ACUF)96(*) considèrent que les seuls critères démographiques ne sauraient à eux seuls définir la métropole mais qu'il faut ouvrir sont statut aux agglomérations qui assurent des fonctions métropolitaines telles qu'elles sont définies par la délégation interministérielle, à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR) : pôles de compétitivité, université, centre hospitalier universitaire, aéroport international ...

Pour votre rapporteur, la métropole doit remplir des fonctions éminentes de moteur du développement économique, d'organisation des services publics de réseau. Elle ne doit cependant pas se détourner de l'impératif de la cohésion sociale mais « (marier) attractivité économique et solidarité » selon la formule de M. Patrick Braouezec, président de la communauté d'agglomération Plaine Commune97(*).

Ces deux préoccupations ont inspiré les travaux de la commission des lois et les amendements qu'elle a adoptés sur la proposition de son rapporteur.

1 - Equilibrer territorialement la création de métropoles

Votre rapporteur considère que le succès de l'institution métropolitaine implique de réserver son statut aux agglomérations qui pourront pleinement le mettre en oeuvre. Le législateur ne saurait « métropoliser » l'ensemble du territoire national sauf à étouffer ces moteurs de la croissance par une insuffisante aire de rayonnement et donc à affaiblir l'impact du dispositif.

C'est pourquoi la commission a relevé le double critère démographique en le fixant à un ensemble de plus de 450 000 habitants au sein d'une aire urbaine de 750 000 habitants.

Elle a ensuite rejeté le principe de l'automaticité de la mise en place des métropoles au profit d'une initiative des communes et de leur accord à la majorité qualifiée comme le prévoit aujourd'hui le code général des collectivités territoriales.

Pourraient accéder au statut de métropole, hors Lyon et Marseille, Toulouse, Lille, Bordeaux, Nice, Nantes et Strasbourg.

L'ensemble de ces agglomérations serait ainsi harmonieusement réparti sur le territoire national métropolitain du nord au sud et de l'est à l'ouest afin d'en permettre un développement équilibré.

2 - Ajuster les compétences

a) Préciser le transfert des compétences communales

Les compétences exercées en lieu et place des communes ou par délégation de l'Etat ont été rectifiées dans des conditions analogues aux modifications apportées au statut de la métropole de Lyon à l'initiative du rapporteur et de nos collègues Michel Delebarre, Pierre-Yves Collombat, Ronan Dantec et Hélène Lipietz (cf. supra art. 20).

Les compétences métropolitaines en matière de développement et d'aménagement ont été expressément étendues aux actions de restructuration et de rénovation urbaine, de valorisation du patrimoine naturel et paysager, d'aménagement des aires d'accueil des gens du voyage sur la proposition de notre collègue Michel Delebarre.

A son initiative, en revanche, seul sera opéré le transfert des cimetières et sites cinéraires d'intérêt métropolitains.

Sur la proposition de notre collègue Louis Nègre, la compétence de la métropole en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie a été élargie à la gestion des plages concédées par l'Etat.

b) Refuser le transfert de plein droit de compétences départementales

Votre commission rejoint notamment Mme Christine Bost, vice-présidente de la communauté urbaine de Bordeaux et maire d'Eysines98(*) pour refuser le transfert obligatoire à la métropole de la compétence sociale pour préserver l'égalité sur les territoires.

Plus généralement, la commission des lois, suivant son rapporteur et nos collègues Christian Favier, Christian Namy et Pierre-Yves Collombat, a refusé tout transfert de plein droit de compétences départementales et privilégié le conventionnement : il lui apparaît plus pertinent d'ouvrir le champ de transferts dont les modalités auront été fixées entre les partenaires.

Les dispositions correspondantes ont été en conséquence supprimées.

c) Conforter le rôle de la métropole

Afin de permettre à la métropole de jouer pleinement un rôle stratégique sur son territoire, la commission a adopté un amendement de son rapporteur pour reconnaître la fonction d'autorité organisatrice de réseaux, notamment en matière de voirie, de transports urbains, d'électricité, de gaz, de réseau de chaleur, de communications électroniques, d'eau et d'assainissement, de collecte et de traitement des déchets, dès lors qu'elle est compétente en la matière.

Cette fonction d'autorité organisatrice comprendrait :

- la définition et la gestion de services publics ;

- la planification et la coordination des interventions sur les réseaux concernés par les compétences.

La commission a ensuite adopté un amendement de notre collègue Michel Delebarre pour conforter la position des métropoles en matière de développement économique : elles pourront participer au capital de sociétés commerciales intervenant au profit des PME et PMI locales en matière de capital investissement, de soutien à l'innovation, au transfert de technologies, telles que les sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT).

3 - Alléger les structures

La faculté ouverte aux métropoles de créer des conseils de territoire alourdit le fonctionnement de l'intercommunalité en insérant un niveau intermédiaire entre l'établissement et ses communes membres.

La fonction consultative de ces organes, enserrée dans des procédures et des délais contraignants, risque de retarder le processus décisionnel et de générer des coûts superflus.

Aussi, sur la proposition de son rapporteur et de notre collègue Pierre-Yves Collombat, votre commission des lois a-t-elle supprimé le dispositif des territoires. Mais pour permettre une meilleure articulation, une plus grande prise en compte des préoccupations et des compétences communales, elle a préféré instituer une instance de coordination à l'échelle du périmètre : la conférence métropolitaine, composée de tous les maires de la métropole qui se réuniraient au moins une fois par an à l'initiative du président du conseil de la métropole ou de la moitié des maires.

4 - Reconnaître le statut d'eurométropole

Sur proposition de notre collègue et président de la commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, le statut d'eurométropole a été reconnu aux futures métropoles de Lille et de Strasbourg. Dans les mêmes conditions, la commission a conforté les actions de coopération transfrontalière qu'elles conduisent en leur qualité de membres d'un groupement européen de coopération territoriale.

Deux amendements identiques du rapporteur et de notre collègue Roland Ries, ont précisé l'objet et la spécificité du contrat signé entre l'Etat et l'eurométropole de Strasbourg.

L'inscription de ce dispositif dans la loi vise à marquer la reconnaissance par la France du rôle que, par voie de Traités avec ses partenaires européens, elle a entendu conférer à Strasbourg, siège notamment du Parlement européen, du Conseil de l'Europe, de la Cour européenne des Droits de l'Homme et du Médiateur de l'Union européenne.

5 - Harmoniser les modalités des transferts

La commission a adopté un amendement de notre collègue M. Christian Favier pour créer une commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées en cas de transfert de compétences entre la région ou le département vers une métropole.

Composée, à parité, de quatre représentants de la métropole et de quatre représentants de la collectivité à l'origine du transfert, soit le département, soit la région, elle serait présidée par le président de la chambre régionale des comptes territorialement compétente. Elle serait consultée sur les modalités de compensation des charges correspondant aux compétences transférées.

Les modalités de fonctionnement et de composition des commissions locales, qui seraient déterminées par un décret en Conseil d'État, s'inspirent des dispositions régissant la commission locale prévue initialement à l'article 20 du projet de loi et insérée à l'article 28 quinquies.

Votre commission a estimé que tout transfert de compétences entre une région ou un département vers une métropole devait bénéficier des mêmes outils d'évaluation qu'un transfert entre une commune et une métropole.

Votre commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 31 bis (nouveau) (art. L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales) Effectif des vice-présidents d'une métropole

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois a adopté un amendement pour assouplir les modalités de composition du bureau du conseil de la métropole qui encadrent le nombre des vice-présidents.

La loi du 16 décembre 2010 a plafonné leur effectif pour éviter la constitution de bureaux pléthoriques en le limitant à 15 et 20 % du nombre des conseillers communautaires (le nombre de sièges de l'organe délibérant qui est réglementé par l'article L. 5211-6-1 du code général des collectivités territoriales, varie selon la population de l'intercommunalité et le nombre de communes membres).

Toutefois, pour tenir compte de certaines situations locales, ce dispositif a été assoupli par la loi n° 2012-1561 du 31 décembre 2012 : à la majorité des deux tiers de ses membres, l'organe délibérant peut désormais déroger au second critère dans la limite de 30 %.

Cette augmentation possible du nombre de vice-président n'entraîne cependant pas de coût supplémentaire puisqu'elle s'inscrit dans l'enveloppe budgétaire destinée aux indemnités du président et des vice-présidents basée sur le double plafond initial : 15 vice-présidents au plus et 20 % maximum de l'effectif de l'organe délibérant. L'augmentation rendue possible du nombre de vice-président implique alors de répartir ce montant entre tous.

Cet assouplissement demeure toutefois limité pour les métropoles dotées de larges compétences et de budgets conséquents qui imposent de permettre un contrôle proportionné par les élus des politiques mises en oeuvre : en l'état actuel du droit, le nombre de vice-président du conseil communautaire reste fixé à 15 au plus, un niveau trop faible au regard des attributions métropolitaines.

C'est pourquoi, tout en demeurant attachée à la réglementation de l'effectif du bureau, la commission des lois a ouvert raisonnablement aux métropoles la faculté de porter le nombre maximum de vice-présidents à vingt par un accord local recueilli à la majorité des deux tiers des conseillers métropolitains.

Mais cet effectif ne devra pas excéder 30 % de celui du conseil en demeurant, bien entendu, dans le cadre de l'enveloppe indemnitaire initiale. Ce nouvel assouplissement comme le précédent résultant de la loi du 31 décembre 2012 n'entraînera donc aucune charge supplémentaire pour la collectivité.

Votre commission a adopté l'article 31 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 32
(art. L. 3211-1-1 et L. 4221-1-1 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) Délégations de compétences départementales et régionales à la métropole

L'article 32 est le miroir des dispositions prévues par l'article 31 pour l'exercice, par la métropole, de compétences déléguées par le département ou la région.

Il prévoit donc la faculté, pour le département et la région, à leur initiative ou à la demande de la métropole, de transférer à celle-ci, dans les limites de son territoire, certaines de leurs compétences :

1) Pour le département

- tout ou partie des compétences en matière de développement économique ;

- tout ou partie des compétences en matière de personnes âgées, action sociale et aide sociale à l'enfance ;

- construction, aménagement, entretien et fonctionnement des collèges (et accueil, restauration, hébergement ainsi qu'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

- tout ou partie des compétences en matière de tourisme, de culture, de construction, d'exploitation et d'entretien des équipements et infrastructures sportives.

2) Pour la région

- La compétence en matière de construction, aménagement, entretien et fonctionnement des lycées (et l'accueil, la restauration, l'hébergement ainsi que l'entretien général et technique, à l'exception des missions d'encadrement et de surveillance des élèves) ;

- Tout ou partie des compétences en matière de développement économique.

Les modalités du transfert sont précisées par convention (cf. article 31). Celle-ci précise notamment l'étendue et les conditions financières du transfert et, après avis des comités techniques compétents, les conditions dans lesquelles tout ou partie des services régionaux correspondants sont transférés à la métropole.

La commission des lois a adopté un amendement de notre collègue Christian Namy pour exclure l'aide sociale à l'enfance du transfert conventionnel à la métropole de compétences départementales. Il s'agit de préserver la cohérence de l'action du département.

Votre commission a adopté l'article 32 ainsi modifié.

Article 32 bis (nouveau) (art. L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales) Prise en compte, par les régions, des orientations économiques prises par une métropole

Cet amendement, inséré par un amendement adopté par votre commission à l'initiative de son rapporteur, reprend les dispositions d'un amendement déposé à l'article 2 de notre collègue M. Gérard Collomb.

Il tend à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux compétences du conseil régional, selon lequel ce dernier prendrait en compte, dans ses propres orientations stratégiques en matière de développement économique, la stratégie arrêtée par une métropole située sur le territoire régional.

L'objectif est de favoriser une meilleure coordination des politiques de développement économique définies par les régions et les métropoles sur un même territoire.

Votre commission a adopté l'article 32 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 33 Dispositions spécifiques à la métropole de Nice Côte d'Azur

L'article 33 prévoit les mesures permettant d'assurer la transition, pour la métropole de Nice Côte d'Azur créée sous le régime de la loi du 16 décembre 2010, avec les dispositions prévues par le présent projet de loi.

La première métropole de France

Nice Côte d'Azur est la première et la seule métropole régie par cette nouvelle catégorie d'EPCI à fiscalité propre instituée en 2010.

Créée au 1er janvier 2012, elle regroupe quatre intercommunalités- la communauté urbaine Nice Côte d'Azur, la communauté de communes de la Vésubie, la communauté de communes de la Tinée, la communauté de communes des stations du Mercantour - et la commune de la Tour-sur-Tinée.

Elle rassemble 42 communes et 550 000 habitants sur un périmètre de 1 400 km2 s'étendant du nord au sud des vallées de la Tinée et de la Vésubie jusqu'au rivage méditerranéen.

1. - L'article 33 assure la jonction entre les deux régimes métropolitains en préservant à la métropole Nice Côte d'Azur les compétences exercées à la date de publication de la loi. Ainsi, si elle devra s'adapter au nouveau format des compétences métropolitaines, elle pourra, en tout état de cause, conserver les compétences qui sont aujourd'hui les siennes, lesquelles seront exercées de plein droit par la métropole « nouveau régime » qui se substituera à l'ancienne.

2. - L'article 33 organise ensuite le régime des biens, règle la situation des personnels ainsi que le sort du mandat des élus de Nice Côte d'Azur :

- l'ensemble des biens, droits et obligations de la métropole actuelle sont transférés à la nouvelle collectivité qui lui est substituée dans tous les actes intervenus à la date de la transformation de l'EPCI.

Il s'agit de la règle traditionnelle applicable notamment en matière de transformation d'un établissement en une autre catégorie d'EPCI à fiscalité propre ;

- le passage au régime nouveau sera sans effet pour le personnel qui sera transféré à la nouvelle métropole dans les conditions de statut et d'emploi qui étaient les siennes ;

- le mandat des conseillers communautaires est maintenu jusqu'à son terme normal au sein du conseil de la nouvelle métropole.

Votre commission a adopté l'article 33 sans modification.

Article 34 (art. L. 5217-21 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Transfert des services et des personnels

L'article 34 règle le sort des services concourant à l'exercice des compétences transférées à la métropole et précise la situation des personnels qui y sont affectés.

1. Les services communaux

Les services ou parties de services correspondants des communes sont transférés dans les conditions du droit commun de l'intercommunalité (cf. article L. 5211-4-1 du code général des collectivités territoriales).

Les fonctionnaires et contractuels qui y remplissent leurs fonctions en totalité sont transférés à la métropole dont ils relèvent dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

S'ils refusent leur transfert, les agents qui exercent partiellement leurs fonctions dans lesdits services sont de plein droit et sans limitation de durée mis à disposition, à titre individuel, du président de la métropole selon les modalités fixées par convention entre la commune et la métropole.

Les agents conservent, s'ils y ont intérêt, le bénéfice de leur régime indemnitaire ainsi que, à titre individuel, les avantages collectivement acquis au titre de complément de rémunération avant l'entrée en vigueur du statut de la fonction publique territoriale du 26 janvier 1984.

2. Les services de l'Etat

Les services ou parties de services qui participent à l'exercice du bloc de compétences en matière de logement sont mis à disposition de la métropole par convention.

En revanche, les services intervenant dans la gestion des grands équipements et infrastructures transférés à la métropole le sont selon les modalités prévues aux articles 46 à 54 du présent projet de loi (cf. infra).

3. Les services départementaux et régionaux

Les services ou parties de services du département ou de la région sont transférés par convention sauf si celle-ci les maintient au sein de l'administration départementale ; dans ce cas, ils sont mis à disposition de la métropole.

Cependant, le transfert de plein droit au 1er janvier 2017 de compétences départementales s'accompagne du transfert définitif des services correspondants du département dans les conditions fixées par convention. Celle-ci peut prévoir que le département conservera tout ou partie d'un service à raison du caractère partiel du transfert de compétence.

A défaut de convention conclue avant le 1er avril 2017, le préfet propose dans le mois un projet de convention aux présidents des conseils général et de la métropole qui disposent d'un délai d'un mois pour le signer. S'ils n'y procèdent pas, la date et les modalités du transfert sont fixées par arrêté préfectoral.

Dans l'intervalle du transfert définitif et à compter du 1er janvier 2017, le président du conseil métropolitain donne ses instructions aux chefs des services concernés.

A partir du transfert définitif, les fonctionnaires et non titulaires qui y remplissent en totalité leurs fonctions sont transférés à la métropole et en relèvent dans les conditions de statut et d'emploi qui sont les leurs.

Les fonctionnaires de l'Etat détachés à la date du transfert auprès du département sont placés en position de détachement auprès de la métropole pour la durée de leur détachement restant à courir.

4. Situation des agents non titulaires de droit public et des fonctionnaires

A la date d'entrée en vigueur des transferts définitifs des services, les contractuels du département et de la région deviennent des agents non titulaires de la métropole.

Les fonctionnaires territoriaux lui sont affectés de plein droit.

Ces agents conservent leur régime indemnitaire s'il est plus favorable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis à titre de complément de rémunération avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984.

Les non-titulaires conservent, à titre individuel, le bénéfice des stipulations de leur contrat. Les services antérieurement accomplis en qualité de contractuel du département sont assimilés à des services accomplis dans la métropole.


· L'article 34 applique au régime métropolitain les dispositions habituellement prévues pour régir les transferts de service, arrêtées par les lois de transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités locales.

Votre commission en a donc approuvé les principes.

Cependant, par coordination avec la suppression - à l'article 31 - des dispositions prévoyant le transfert de plein droit à la métropole de compétences départementales, la commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a supprimé, par amendement les dispositions destinées à organiser le sort des services correspondants.

Votre commission a adopté l'article 34 ainsi modifié.

CHAPITRE V DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES À L'INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE ET URBAINE

Les articles 35 à 38 visent à clarifier les modalités d'exercice du pouvoir de police du maire et à faciliter le transfert de certaines de ses attributions au président d'un EPCI à fiscalité propre.

Article 35 (art. L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales) Transfert des pouvoirs de police en matière d'assainissement et de déchets

L'article 35 prévoit le transfert des pouvoirs de police dans les domaines de l'assainissement et de la gestion des déchets à l'EPCI à fiscalité propre compétent.

L'article L. 5211-9-2 prévoit que dès lors que l'établissement exerce ces compétences, les maires des communes membres transfèrent à son président les attributions lui permettant de réglementer cette activité.

Il autorise cependant les exécutifs communaux à conserver leurs pouvoirs de police spéciale : dans les six mois de l'élection du président de l'EPCI ou du transfert des compétences, un ou plusieurs maires peuvent s'opposer à leur dessaisissement. Dans ce cas, le président de l'établissement peut renoncer au transfert de l'exercice de ces pouvoirs.

L'article 35 modifie les contours du périmètre des attributions transférés sur deux points :

1- Il inclut dans les prérogatives transférées en matière d'assainissement la dérogation au délai de raccordement des immeubles aux réseaux publics de collecte des eaux usées domestiques, lequel doit intervenir dans le délai de deux ans à compter de la mise en service du réseau public de collecte.

Conformément à l'habilitation du maire à édicter des mesures particulières99(*), l'article L. 1331-1 du code de la santé publique autorise le maire, sous réserve d'une approbation préfectorale, à accorder soit des prolongations du délai dans la limite de dix ans au plus, soit des exonérations.

Aux termes de l'article 35, ce pouvoir pourrait donc être exercé par le président de l'EPCI ;

2- le pouvoir de police transféré en matière de gestion des déchets ménagers s'entend de la réglementation de la compétence transférée de leur collecte.

L'article 35 rationalise le champ des attributions conférées au président de l'intercommunalité pour réglementer les compétences transférées.

Votre commission l'a adopté sans modification.

Article 36 (art. L. 2213-1, L. 2213-33 [nouveau], L. 5211-9-2 et L. 5842-4 du code général des collectivités territoriales) Polices spéciales de la circulation et de délivrance des autorisations de stationnement des taxis

L'article 36 poursuit deux objectifs :

1- créer une police spéciale de la circulation sur les voies communales et intercommunales à l'extérieur des agglomérations ;

2- créer une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi, pour leur transfert au président de l'EPCI à fiscalité propre compétent.

1- L'unification du pouvoir de police sur l'ensemble des voies communales et intercommunales

Aujourd'hui, le maire exerce la police spéciale de la circulation et du stationnement sur la voirie située à l'intérieur de l'agglomération, quel qu'en soit le propriétaire, sous réserve des pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation.

Cependant, la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales a ouvert la faculté de transférer ce pouvoir au président de l'EPCI compétent en matière de voirie. Il s'agit donc d'un transfert volontaire réalisé à l'unanimité des maires et du président de l'établissement sauf s'il s'agit d'une communauté urbaine : dans ce cas, la décision requiert l'accord du président de la communauté et d'une majorité qualifiée de maires (les deux tiers représentant la moitié de la population totale ou l'inverse)100(*).

Le Gouvernement relève les difficultés engendrées par le dispositif en vigueur hors agglomération, qui « nuit à l'intelligibilité du droit et limite la cohérence de l'exercice du pouvoir de police »101(*).

En effet, si l'Etat et le département sont chacun compétent sur leur domaine public routier, seul le maire, en vertu de son pouvoir de police générale, peut intervenir sur la voirie communale ou intercommunale située à l'extérieur de l'agglomération.

C'est pourquoi il est le seul responsable pour édicter les mesures réglementant la circulation hors agglomération alors même qu'il aurait transféré son pouvoir de police spéciale au président de l'EPCI.

En s'appuyant sur les résultats d'une enquête conduite auprès de 89 préfectures, le Gouvernement estime que cette dissociation entrave le transfert de la police spéciale au niveau intercommunal : « au 1er août 2012, 0,8 % des présidents d'EPCI à fiscalité propre compétents en matière de voirie (14 sur 1 730) s'étaient vu transférer la police spéciale de la circulation par les maires des communes membres »102(*).

Au-delà de la généralisation de cette attribution, l'article 36 vise à favoriser son transfert au président de l'intercommunalité.

En conséquence, le régime actuel est réformé en deux temps :

- en premier lieu, pour habiliter le maire à exercer la police spéciale de la circulation et du stationnement sur le territoire de sa commune, pour l'ensemble des voies du domaine public routier communal et du domaine routier intercommunal situées en dehors de l'agglomération ;

- ce nouveau pouvoir pourrait donc désormais être confié au président de l'intercommunalité.

Les auteurs du projet de loi, toutefois, souhaitent renforcer l'intégration supracommunale : c'est pourquoi l'article 25 inverse le mécanisme de transfert de ce pouvoir de police spéciale au président du conseil communautaire. Ils soulignent, en effet, que le transfert en l'absence d'opposition des maires s'avère plus incitatif puisque le pouvoir de police spéciale transféré à l'établissement compétent est respectivement réalisé dans 47 % des cas pour l'assainissement, 34 % en matière de collecte des déchets ménagers et 42 % en ce qui concerne le stationnement des gens du voyage.

En conséquence, l'article 36 aligne le régime de la police spéciale de la circulation et du stationnement sur le traitement de celles prévues en matière d'assainissement, de déchets ménagers et d'aires de stationnement des gens du voyage.

Il habilite le préfet à exercer la compétence du président de l'EPCI en matière de circulation et de stationnement en cas d'inaction de celui-ci et après mise en demeure infructueuse comme c'est déjà le cas pour le maire.

2- La création d'une police spéciale des autorisations de stationnements des taxis

Aujourd'hui, le maire, en vertu de son pouvoir de police générale103(*), et, à Paris, le préfet de police, sont compétents pour attribuer les autorisations de stationnement après avis de la commission des taxis et des voitures de petite remise104(*).

Le Conseil d'Etat a précisé les éléments déterminant la délivrance de l'autorisation : « les besoins de la population, les conditions générales de la circulation publique et les équilibres économiques de la profession des exploitants de taxi » (cf. décision du 27 juin 2007, requête n° 292 855).

L'étude d'impact du projet de loi indique que les préfectures ont mis en place des index économiques départementaux pour mieux connaître l'évolution de l'offre et de la demande de transport dans la circonscription. Il est cependant observé qu' « en particulier en milieu rural, il est parfois difficile d'apprécier, au seul niveau communal, les besoins réels de la population (...) et l'augmentation de l'offre en la matière peut conduire à fragiliser localement la viabilité économique de certains exploitants ».

C'est pourquoi l'article 35 vise à confier la délivrance des autorisations « à une structure ayant une vision plus globale de l'offre et de la demande des transports à l'échelle d'un territoire économiquement plus cohérent »105(*), c'est-à-dire à l'intercommunalité.

Cet objectif passe par la création d'une police spéciale de la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi. L'article 36 organise son transfert automatique au président de l'EPCI à fiscalité propre compétent en matière de voirie. Les maires conserveraient, cependant, la possibilité de s'y opposer comme en matière d'assainissement, de déchets, d'aires d'accueil des gens du voyage et, aux termes de l'article 36, comme il l'a été précédemment exposé, de circulation et de stationnement : dans les six mois de l'élection du président ou du transfert de compétence, un ou plusieurs maires pourront s'opposer au transfert du pouvoir de police spéciale.

3- L'article L. 5842-4 du code général des collectivités territoriales étendant les dispositions régissant les EPCI à la Polynésie française est modifié par coordination pour tenir compte de la réorganisation de l'article L. 5211-9-2.


· Les modifications portées par l'article 36 favoriseront une plus grande cohérence des compétences transférées aux EPCI et donc de leur action.

Votre commission l'a adopté sans modification.

Article 37 Entrée en vigueur des transferts de police spéciale prévus par l'article 36

L'article 37 programme l'entrée en vigueur des transferts des deux nouvelles polices spéciales du maire créées par l'article 36 -circulation hors agglomération et délivrance des autorisations de stationnement des taxis- en tenant compte des délais d'opposition et de renonciation prévues par le dispositif.

Ainsi leur transfert à l'EPCI à fiscalité propre compétent interviendra de plein droit le premier jour du douzième mois suivant la publication du présent projet de loi.

Dans l'intervalle, les maires pourront notifier au président de l'intercommunalité leur opposition au transfert de l'un ou l'autre de ces attributions avant le premier jour du sixième mois qui suivra cette publication : de ce fait, le transfert n'aura pas lieu dans les communes des maires s'y étant opposés.

Cependant, le président de l'EPCI pourra alors renoncer à exercer les pouvoirs de police accompagnant les compétences transférées. Dans ce cas, avant l'expiration du délai d'un an prévu pour le transfert, il devra notifier sa renonciation à chacun des maires des communes membres.

Ces dispositions transitoires qui sont étendues en Polynésie française où le régime du transfert des pouvoirs de police spéciale est applicable106(*), transposent les modalités prévues à l'article L. 5211-9-2 du code général des collectivités territoriales pour organiser le droit d'opposition des maires à leur dessaisissement et la faculté, pour le président de l'EPCI à fiscalité propre, de renoncer alors à exercer le pouvoir de police spéciale sur une portion seulement du périmètre de l'intercommunale.

Votre commission a adopté l'article 37 sans modification.

Article 38 (art. L. 3121-11, L. 6332-2, L. 6732-1 et L. 6741-1 du code des transports) Coordinations

L'article 38 procède d'une part, aux coordinations découlant de la création, par l'article 37, de la nouvelle police spéciale de délivrance des autorisations de taxis et de son transfert au président de l'EPCI à fiscalité propre compétent et d'autre part, aux adaptations nécessitées par le régime juridique des collectivités de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin :

- le taxi titulaire d'une autorisation doit, aujourd'hui, lorsqu'il est en attente de clientèle, stationner dans sa commune de rattachement ou dans une commune faisant partie d'un service commun de taxi dont sa commune de rattachement est membre (cf. article L. 3121-11 du code des transports).

Lorsque l'autorisation lui aura été délivrée par le président de l'EPCI, l'obligation liée au stationnement s'étendra au périmètre de l'établissement ;

- en revanche, l'habilitation du président de l'intercommunalité demeure sans effet sur la compétence du préfet pour autoriser le stationnement de taxis dans l'emprise des aéroports en vertu de son pouvoir de police dans les aérodromes et les installations aéronautiques qui se substitue à celui du maire (cf. article L. 6332-2 du code des transports).

Votre commission a adopté l'article 38 sans modification.

Article 39 (art. L. 5211-4-2 du code général des collectivités territoriales) Sécurisation juridique du dispositif des services communs

Le dispositif des services communs, mis en place par la loi n 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, a facilité la mutualisation des moyens entre un EPCI à fiscalité propre et une ou plusieurs de ses communes membres pour l'exercice par les communes de compétences qui n'ont pas été transférées à l'EPCI. Il peut s'agir de la mise en commun de services dits « supports », comme le service juridique, le service informatique ou le service des ressources humaines par exemple. Un service commun peut ainsi constituer un appui important pour la conduite par les petites communes de leurs projets.

Ce nouveau mécanisme a néanmoins provoqué quelques difficultés du fait notamment de l'existence d'un régime de double mise à disposition des personnels : d'une part de la commune vers l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, d'autre part de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre vers une commune.

De plus, il a placé certains acteurs locaux dans une situation d'insécurité juridique dans la préparation administrative des décisions relevant du maire. Or, de nombreux élus de petites communes dépourvues du personnel suffisant ou qualifié pour exercer ce type de mission sont demandeurs d'une telle assistance.

Le projet de loi prévoit en conséquence un transfert de plein droit à l'établissement public de coopération intercommunale des agents communaux, avec continuité des droits et des contrats, contre une mise à disposition à l'heure actuelle, afin de clarifier la chaîne hiérarchique de responsabilités. Une fiche d'impact décrivant les effets de ces mises en commun pour les agents devra être obligatoirement établie.

Il définit en outre les missions pouvant être confiées à un service commun, lesquelles, outre la prise en charge des fonctions support dont l'énumération est donnée, peuvent également concerner la préparation des décisions des maires, qu'il s'agisse aussi bien de leurs attributions exercées au nom de la commune que de celles qui le sont au nom de l'État. Si la clarification du champ d'application des services communs opérée par le projet de loi est indispensable, il apparaît toutefois que ce dernier établit une restriction trop importante des domaines dans lesquels les services communs peuvent être mis en place.

Votre commission a donc souhaité sortir du flou actuel en précisant le champ d'application des services communs sans pour autant restreindre démesurément leur périmètre.

C'est la raison pour laquelle votre commission a adopté, sur proposition de M. Michel Delebarre, une série d'amendements permettant le recours aux services communs, d'une part entre un EPCI et un établissement public dont il est membre, et d'autre part, au niveau infra communautaire, entre des commune sans qu'il soit nécessaire que ces dernières passent par l'EPCI dont elles sont membres. Elle a également retenu la proposition de Michel Delebarre de garantir explicitement la possibilité aux services communs de porter tant sur des missions fonctionnelles qu'opérationnelles, et non pas seulement fonctionnelles comme le prévoyait le texte initial du projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 39 ainsi modifié.

Article 40 (art. L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales) Abaissement du seuil de création d'une communauté urbaine

Le présent article vise à modifier le seuil, prévu à l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, de création d'une communauté urbaine.

Selon les dispositions du premier alinéa de l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales, la communauté urbaine est un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre regroupant plusieurs communes, d'un seul tenant et sans enclave, formant un ensemble d'au moins 450 000 habitants.

Le seuil de création d'une communauté urbaine a fait l'objet de plusieurs modifications depuis sa création en 1966. La loi n° 66-1069 du 31 décembre 1966 relative aux communautés urbaines avait fixé ce seuil à 50 000 habitants, tout en créant, de droit, quatre communautés urbaines de plein droit (Bordeaux, Lille, Lyon et Strasbourg). Cinq autres communautés urbaines ont été créées sur ce fondement : Dunkerque (1968), Le Creusot-Montceau-les-Mines et Cherbourg (1970), Le Mans (1971) et Brest (1973).

Ce seuil a été ensuite abaissé à 20 000 habitants par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, permettant la création de trois nouvelles communautés urbaines : Nancy (1996), Alençon et Arras (1997).

La loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a significativement relevé ce seuil à 500 000 habitants afin de structurer les grandes agglomérations et redonner une cohérence à l'architecture d'ensemble de l'intercommunalité, tout en maintenant la qualité de communauté urbaine à celles qui la possédaient à cette date par dérogation au nouveau seuil ainsi fixé. Ainsi, en 2000, la communauté urbaine Marseille-Provence-Métropole a vu le jour, suivie par celle de Nantes Métropole (2001), de Toulouse (2008) et de Nice Côte d'Azur (2008).

Comme l'avait observé notre collègue M. Jean-Patrick Courtois, « Ce « mouvement de yoyo » explique la diversité des agglomérations composant la catégorie des communautés urbaines : on peut notamment y recenser Lille, Lyon, Marseille, Bordeaux, Strasbourg, Dunkerque, Cherbourg, Brest, Le Creusot - Monceau-les-Mines, Alençon, Arras, Nancy ... » comme le montre le tableau suivant récapitulant la population de chaque communauté urbaine.

Ce seuil a de nouveau été abaissé par l'article 18 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, passant de 500 000 à 450 000 habitants en raison de la création d'une nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale plus intégrée : les métropoles dont le seuil de création a été fixé à 500 000 habitants. Votre commission a adopté à l'article 30 un relèvement de ce double seuil afin de le fixer à 450 000 habitants au sein d'une aire urbaine de 750 000 habitants. En 2011, la communauté urbaine de Nice a fusionné avec les communautés de communes de La Tinée, des stations du Mercantour et de Vésubie-Mercantour et la commune de La Tour pour se transformer en métropole, sous le nom de Métropole Nice Côte d'Azur. Le nombre de communautés urbaines s'élève aujourd'hui à quinze.

Population des communautés urbaines

Dénomination

Population totale (1)

CU de Lyon

1 313 868

CU de Lille Métropole

1 129 080

CU Marseille Provence Métropole

1 052 127

CU de Bordeaux

727 466

CU du Grand Toulouse

716 638

CU Nantes Métropole

603 757

CU de Strasbourg

475 634

CU du Grand Nancy

262 638

CU de Brest Métropole Océane

213 489

CU le Mans Métropole

202 456

CU de Dunkerque Grand Littoral

201 401

CU d'Arras

104 933

CU le Creusot-Montceau-les-Mines

92 542

CU de Cherbourg

85 113

CU d'Alençon

56 778

(1) Population totale en vigueur en 2013 (millésimée 2010)

Source : Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL)

Le présent article propose de modifier, pour la cinquième fois depuis 1966, le seuil de création d'une communauté urbaine, qui passerait de 450 000 à 400 000 habitants, en raison du seuil de création des métropoles de droit commun, prévu par l'article 31 du présent projet de loi, qui fixe un double seuil de 400 000 habitants le seuil de transformation d'un établissement public de coopération intercommunale, dans une aire urbaine de plus de 500 000 habitants, en métropole.

D'après les informations fournies par la direction générale des collectivités locales, cet abaissement permettrait aux communautés d'agglomération Toulon Provence Méditerranée (430 155 habitants), de Montpellier (423 842 habitants), de Rennes Métropole (413 998 habitants), Plaine Commune (407 283 habitants), Grenoble Alpes Métropole (405 464 habitants) et Est Ensemble (400 715 habitants), de prétendre au statut de communauté urbaine.

Votre commission a approuvé ce nouvel abaissement afin de conserver une cohérence à la déclinaison des catégories d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, liant degré d'intégration et taille requise de l'agglomération.

 Toutefois, à l'initiative de votre rapporteur, votre commission a adopté un amendement tendant à compléter l'article L. 5215-1 du code général des collectivités territoriales par un nouvel alinéa visant à permettre la création d'une communauté urbaine par dérogation au nouveau seuil de 400 000 habitants. En effet, votre commission a estimé que, sur le modèle de la métropole, un seuil démographique ne pouvait apparaître comme un critère suffisant permettant la création d'une communauté urbaine. De surcroît, alors que les métropoles qui sont créées par le présent projet de loi ou qui le seront sur son fondement auront une vocation européenne, votre commission estime qu'une vocation de métropole régionale doit être reconnue aux communautés urbaines, en raison de leur rôle en matière d'aménagement du territoire, de leur intégration et leur développement économique au sein de leur espace. Ainsi, à sa demande, une communauté d'agglomération pourrait se transformer en communauté urbaine, même si sa population est inférieure au seuil de 400 000 habitants, dans toute unité urbaine qui réunirait au moins deux des fonctions de commandement suivantes :

- le siège du chef-lieu de la région ;

- le siège d'un centre hospitalier universitaire ;

- le siège d'un pôle universitaire ;

- la présence d'au moins deux pôles de compétitivité ;

- la présence d'au moins deux pôles d'excellence.

La notion d'unité urbaine, selon la définition de l'INSEE, repose sur la continuité du bâti et le nombre d'habitants. Est appelée unité urbaine toute commune ou tout ensemble de communes présentant une zone de bâti continu, c'est-à-dire sans coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions, comptant au moins 2 000 habitants. Ces deux seuils - 200 mètres pour la continuité du bâti et 2 000 habitants pour la population des zones bâties - résultent de recommandations adoptées au niveau international.

Une communauté urbaine pourrait donc être créée sur un territoire d'un seul tenant et sans enclave, associant des communes au sein d'un espace de solidarité, qui présenterait des fonctions de développement économique affirmée au sein de son aire urbaine liées à la présence de fonctions de commandement qui constituent une métropole régionale.

Votre commission a adopté l'article 40 ainsi modifié.

Article 41 (art. L. 5111-7 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) Situation des agents en cas de changement d'employeur

L'article 41 reprend une proposition formulée par le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale lors de sa séance du 6 février dernier.

Il introduit une disposition de principe dans le régime des intercommunalités, qui reprend les modalités déjà prévues pour les services transférés en conséquence d'un transfert de compétences.

Ainsi, dans tous les cas de changement d'employeur qui accompagne une évolution de l'EPCI (transformation, fusion...), les agents de l'établissement conserveraient le bénéfice du régime indemnitaire le plus favorable ainsi que, à titre individuel, les avantages acquis au titre du complément de rémunération avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

Il prévoit, par ailleurs, l'ouverture d'une négociation sociale au sein des comités techniques dans le cas de changement d'employeur, d'une part, par l'effet de la création ou d'une fusion d'EPCI à fiscalité propre, d'autre part, de la mise en place d'un service unifié ou commun, ou d'un service communal mis à disposition de l'EPCI, sous la réserve que l'effectif de l'établissement d'accueil ou du service soit d'au moins cinquante agents.


· Approuvant cette mesure équitable qui devrait tout à la fois préserver la situation des agents et faciliter l'évolution statutaire des EPCI, votre commission a adopté l'article 41 sans modification.

Article 42 (art. L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales) Élargissement du champ des compétences obligatoires des communautés urbaines

Le présent article propose de modifier plusieurs dispositions de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales visant à élargir le champ de compétences obligatoire des communautés urbaines.

L'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales définit les compétences exercées par les communautés urbaines. Le I énumère celles que la communauté urbaine exerce en lieu et place des communes. Elles s'articulent autour de six thématiques : développement et aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire ; aménagement de l'espace communautaire (schéma de cohérence territoriale, plan local d'urbanisme, transports urbains) ; équilibre social de l'habitat ; politique de la ville ; gestion des services d'intérêt collectif (eau, assainissement, cimetières, abattoirs) ; protection et mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie gestion des déchets, lutte contre la pollution de l'air et les nuisances sonores. Le III107(*) permet à toute communauté urbaine d'exercer, par convention avec le département, tout ou partie des compétences que celui-ci exerce en matière d'action sociale : il s'agit plus précisément de l'aide sociale, du fonds d'aide aux jeunes et la fonds de solidarité pour le logement.

Le présent projet de loi propose de compléter le champ des compétences obligatoires des communautés urbaines :

- en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire est ajoutée la promotion du tourisme par la création d'un office de tourisme ;

- en matière de protection et de mise en valeur de l'environnement et de politique du cadre de vie, les communautés urbaines seraient obligatoirement compétentes pour la gestion des milieux aquatiques dans les conditions prévues au I bis de l'article L. 211-7 du code de l'environnement ;

Par ailleurs, deux nouvelles catégories de compétences obligatoires seraient confiées aux communautés urbaines : d'une part, l'aménagement, l'entretien et la gestion des aires d'accueil des gens du voyage, d'autre part, et la création et la gestion de maisons de services au public, définies par le nouvel article 27-2 de la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, prévu par l'article 32 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.

Enfin, l'obligation de définir un intérêt communautaire pour l'exercice des compétences en matière de création et de réalisation de zones d'aménagement concerté, de constitution de réserves foncières, de politique de logement est supprimée. L'étude d'impact estime que cette suppression conduirait à accroître l'intégration des communautés urbaines.

Votre commission approuve l'élargissement des compétences des communautés urbaines en matière touristique et de gestion des aires d'accueil des gens du voyage. Elle estime toutefois que la création d'un office de tourisme devrait s'accompagner de la suppression des offices de tourismes gérés par les communes, afin d'assurer une politique touristique cohérente sur le territoire communautaire. La compétence de gestion des aires des gens du voyage permettra la mise en oeuvre d'une politique adaptée et cohérente pour laquelle les communes se trouvent souvent démunies.

En revanche, votre commission a adopté deux amendements de son rapporteur. Le premier vise à maintenir la notion d'intérêt communautaire pour l'ensemble des compétences, à l'exception de celles relatives à l'équilibre social de l'habitat en raison des règles législatives qui s'y appliquent. La suppression envisagée par le projet de loi dénature en effet le principe même des groupements de communes au sens de « coopératives de communes » pour en faire des collectivités territoriales à part entière. C'est pourquoi l'intérêt communautaire conserve toute sa pertinence, quelle que soit la compétence considérée. Cet amendement tend à supprimer les compétences de gestion des milieux aquatiques et de création des services publics, pour lesquels le périmètre de la communauté urbaine n'apparaît pas comme le plus adapté et le plus pertinent. Par ailleurs, la création des services publics au sens du futur article 27-2 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations est renvoyée au troisième projet de loi constituant la réforme ainsi proposée.

Le deuxième amendement de son rapporteur adopté par votre commission tend, d'une part, à remplacer la notion de zones d'aménagement concerté par celle d'opérations d'aménagement, plus large et, d'autre part, de supprimer le c) du 2° du I relatif à la prise en considération d'un programme d'aménagement d'ensemble et de détermination des secteurs d'aménagement au sens du code de l'urbanisme, qui est incluse dans les a) et b) du 2° du I.

Elle a également adopté cinq amendements de notre collègue M. Michel Delebarre visant à renforcer les compétences des communautés urbaines. Ainsi :

- en matière de développement et d'aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire : les communautés urbaines pourraient participer au capital des sociétés d'investissement, des sociétés de financement interrégionales ou propre à chaque région, et des sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT). Elles seraient également compétentes pour mettre en oeuvre des stratégies de soutien et d'aides aux établissements d'enseignement supérieur et aux programmes de recherche ;

- en matière d'aménagement de l'espace communautaire, la compétence des communautés urbaines en matière de parcs de stationnement est élargie à celle des aires de stationnement ;

Enfin, la commission a précisé que les communautés urbaines seraient associées à l'ensemble des schémas et documents de planification en matière d'aménagement, de transports et d'environnement relevant de la région ou du département. L'objectif est de garantir la cohérence des politiques publiques territoriales et la coordination entre les différents niveaux de collectivités territoriales, pour une action publique locale plus efficace.

Votre commission a adopté l'article 42 ainsi modifié.

Article 43 (art. L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30 du code général des collectivités territoriales) Coordination

L'article 43 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 44 Autorisation du Gouvernement à fixer par voie d'ordonnance le régime budgétaire, fiscal, comptable et financier aux métropoles et à la métropole d'Aix-Marseille-Provence

L'article 44 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

CHAPITRE VI LES ÉTABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS (DIVISION ET INTITULÉ SUPPRIMÉS)

Votre commission a supprimé l'intitulé du chapitre VI en raison de la suppression de l'article 45.

Article 45 (art. L. 321-1 du code de l'urbanisme) Création d'un seul établissement public foncier de l'État par région

Le présent article tend à insérer un nouvel alinéa à l'article L. 321-1 du code de l'urbanisme selon lequel un seul établissement public foncier de l'État ne pourrait être créé par région.

L'article L. 321-1 du code de l'urbanisme définit les missions et les compétences des établissements publics fonciers de l'État. Ils mettent en place des stratégies foncières destinées à mobiliser du foncier et à favoriser le développement durable et la lutte contre l'étalement urbain. Ces stratégies visent à contribuer à la réalisation de logements, en tenant compte des priorités définies par les programmes locaux de l'habitat (PLH). Créés par un décret en Conseil d'État qui détermine leur objet, leur périmètre de compétence, leurs statuts et leur durée, ils peuvent mettre en oeuvre leurs compétences pour le compte d'une collectivité territoriale, si celle-ci le souhaite.

Il existe actuellement quatorze établissements publics fonciers de l'État dont on constate, comme l'indique l'étude d'impact, une variété de périmètres d'intervention. La majorité d'entre eux ont une compétence régionale108(*), un seul a une compétence interrégionale109(*). D'autres, enfin, ont un périmètre d'action sur un territoire départemental ou supra-départemental, mais sans excéder le périmètre régional110(*).

Le présent article propose de créer, par région, un unique établissement public foncier de l'État « dans un objectif de bonne gestion et d'efficacité de l'action publique ». Par ailleurs, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, dans les régions où existent actuellement plusieurs établissements publics fonciers de l'État, celui dont le périmètre serait le plus large se substituerait aux autres dans leurs droits et obligations.

Cette disposition répond à un souci de bonne gestion et d'efficacité de l'action publique en matière foncière. Il s'agit de mettre fin à la coexistence, sur certains territoires, de plusieurs établissements publics fonciers de l'État, qui peuvent entraîner des incohérences en matière de stratégie foncière. C'est notamment le cas en Île-de-France. L'échelon régional est le niveau pertinent pour définir une politique foncière cohérente, afin de lutter contre les inégalités territoriales entre territoire urbain et territoire rural et les phénomènes de ségrégation spatiale.

Toutefois, tout en partageant l'objectif poursuivi par cet article, votre commission estime, dans un souci de rationaliser le présent projet de loi, que ces dispositions mériteraient de figurer dans le futur projet de loi sur le logement et l'urbanisme, qui sera prochainement discuté au Parlement. Par ailleurs, votre commission rappelle qu'elle a mis en place un groupe de travail commun avec la commission des finances et la commission de l'économie sur les outils fonciers à destination des élus locaux, dont les conclusions seront présentées dans les prochaines semaines. Celui-ci abordera la question de l'articulation entre les établissements publics fonciers de l'État et les établissements publics fonciers locaux, qui est absente du présent projet de loi.

C'est pourquoi votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article, à l'initiative de son rapporteur.

Votre commission a supprimé l'article 45.

CHAPITRE VII PÔLES MÉTROPOLITAINS (DIVISION ET INTITULÉ NOUVEAUX)

Les articles 45 bis et 45 ter (nouveaux) assouplissent le régime des pôles métropolitains.

Article 45 bis (nouveau) (art. L. 5731-1 du code général des collectivités territoriales) Adhésion de la région et du département à un pôle métropolitain

Les pôles métropolitains créés par la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 ont été constitués sous la forme de syndicats mixtes fermés, composés exclusivement d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, dont le périmètre cumulé définit celui du pôle métropolitain.

La loi n'a pas ouvert aux intercommunalités regroupées au sein d'un pôle métropolitain la faculté d'inviter à y participer des collectivités territoriales dont la contribution leur apparaîtrait utile, au regard des objectifs poursuivis par le pôle.

A l'initiative de notre collègue Michel Delebarre, la commission des lois a adopté un amendement en ce sens pour permettre aux départements et aux régions d'adhérer, dans ces conditions, à des pôles métropolitains.

Votre commission a adopté l'article 45 bis (nouveau) ainsi rédigé.

Article 45 ter (nouveau) (art. L. 5731-2 du code général des collectivités territoriales) Assouplissement des critères démographiques de création

L'article L. 5731-2 du code général des collectivités territoriales fixe un double critère de constitution du pôle métropolitain : les EPCI à fiscalité propre doivent représenter un ensemble de plus de 300 000 habitants dont un groupement de plus de 150 000 habitants.

Le législateur a prévu une dérogation pour les pôles limitrophes d'un Etat étranger : dans ce cas, la condition exigée de l'établissement le plus peuplé est abaissé à 50 000 habitants. En contrepartie, cependant, le pôle doit constituer un territoire continu et sans enclave.

La commission a adopté un amendement de notre collègue Michel Delebarre pour assouplir les seuils de constitution des pôles métropolitains : il s'agit d'ouvrir plus largement la faculté d'en créer afin de mieux reconnaître le fait urbain.

En conséquence, le seuil requis de l'EPCI le plus important du pôle a été abaissé de 150 000 habitants à 100 000 habitants.

Votre commission a adopté l'article 45 ter (nouveau) ainsi rédigé.

TITRE III DISPOSITIONS RELATIVES AUX AGENTS ET AUX COMPENSATIONS FINANCIÈRES
CHAPITRE IER DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSFERT ET À LA MISE À DISPOSITION DES AGENTS DE L'ÉTAT

Le chapitre 1er précise les conditions dans lesquelles sont transférés, ou mis à disposition des collectivités bénéficiaires, les personnels, de l'État ou de collectivités locales, concernés par la nouvelle répartition des compétences qui résultera du présent projet de loi. Il s'inscrit sur le fond dans la lignée des précédentes vagues de décentralisation, si ce n'est que les effectifs concernés devraient être moins importants selon l'exécutif qui, interrogé par votre rapporteur, n'a néanmoins pas été en mesure de fournir de données chiffrées.

Article 46 Mise à disposition ou transfert des services de l'État

Cet article prévoit que dans le cadre du transfert de compétences prévu par le présent projet de loi, les services et parties de services de l'État concernés peuvent être mis à disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements voire, le cas échéant, transférés.

Il renvoie principalement pour ce faire aux dispositions de droit commun des articles L. 1321-1 à L. 1321-8 du code général des collectivités territoriales, sous réserve d'ajustements.

Ces transferts de compétences ont donc vocation à être accompagnés de la mise à disposition des biens meubles et immeubles utilisés pour l'exercice de cette compétence après établissement d'un procès-verbal contradictoire (article L. 1321-1). La mise à disposition de ces biens doit avoir lieu à titre gratuit et confère à la collectivité bénéficiaire l'ensemble des obligations du propriétaire : renouvellement des biens mobiliers, perception des fruits et produits, possibilité d'ester en justice, responsabilité et financement des travaux mais également responsabilité juridique de tous les contrats afférents, y compris l'octroi de concessions ou d'autorisations à des tiers (article L. 1321-2). Le code général des collectivités territoriales détermine également les conséquences de la désaffectation totale ou partielle des biens ainsi mis à disposition, notamment en prévoyant la possibilité pour la collectivité bénéficiaire d'acquérir ces biens en pareilles circonstances (article L. 1321-3).

Les autres articles du code général des collectivités territoriales visés par le présent article envisagent le cas d'un transfert de propriété vers la collectivité bénéficiaire (article L. 1321-4), d'un transfert des obligations incombant au locataire dans l'hypothèse où l'État n'est pas propriétaire du bien mis à disposition (article L. 1321-5) et prévoient l'hypothèse d'une collectivité bénéficiaire déjà propriétaire des biens (article L. 1321-6).

Il précise ensuite que les emplois transférés ou mis à disposition des collectivités territoriales ou de leurs groupements sont ceux pourvus au 31 décembre de l'année précédent l'année du transfert de compétence. Votre commission a apporté aux collectivités concernées une garantie supplémentaire, à l'initiative de M. Christian Favier : si le volume de ces effectifs s'avère inférieur à celui constaté au 31 décembre 2012, ce sont les effectifs à cette date qui seront pris en compte pour la détermination du nombre d'emplois à transférer.

Enfin, en cas de transfert de service, afin de fixer les conditions de compensation financière des fractions d'emplois ne pouvant donner lieu à transfert, le présent article renvoie au chapitre II du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 46 ainsi modifié.

Article 47 Chronologie des opérations en cas de transfert de service

Cet article détaille la chronologie des opérations de transfert de service.

Il prévoit une période transitoire au cours de laquelle l'autorité territoriale bénéficiaire du transfert peut donner ses instructions aux chefs des services de l'État en charge des compétences transférées afin de permettre la continuité du service public.

Il impose que soit conclue une convention, dans un délai de trois mois après la parution d'un décret fixant une convention-type, adaptable au regard de situations particulières, et après consultation des comités techniques. À défaut, la liste des services mis à disposition est établie par arrêté conjoint du ministre intéressé et du ministre chargé des collectivités territoriales après avis d'une commission nationale de conciliation.

Cette instance sera composée paritairement de représentants des collectivités territoriales et de représentants des ministères décentralisateurs. À ce stade, les services du ministère envisagent que soient désignés, pour les collectivités territoriales, deux représentants de l'ARF, deux de l'ADF, ainsi que des représentants de communes et d'EPCI désignés par l'AMF. Ses membres seront nommés pour trois ans par arrêté du ministre chargé des collectivités territoriales. Son secrétariat sera assuré par la direction générale des collectivités locales. Le dispositif ainsi envisagé s'inspire de celui de la commission nationale de conciliation créée par décret le n° 2007-1553 du 31 décembre 2007 en application de l'article 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Cet article prévoit enfin que des décrets en Conseil d'État fixeront, par ministère, la date et les modalités de transferts définitifs des services ou parties de services mis à disposition.

Votre commission a adopté l'article 47 sans modification.

Article 48 Principe de mise à disposition d'une collectivité ou d'un établissement des agents fonctionnaires et non titulaires à titre individuel et gratuit

Cet article tire la conséquence de la mise à disposition d'un service ou de parties de services en prévoyant que les agents fonctionnaires et non titulaires concernés sont mis à disposition à titre individuel et gratuit, et placés sous l'autorité fonctionnelle territoriale du président de l'exécutif de la collectivité bénéficiaire de la mise à disposition.

Votre commission a adopté l'article 48 sans modification.

Article 49 Mise en oeuvre du droit d'option ouvert aux fonctionnaires de l'État mis à disposition

Cet article permet aux fonctionnaires concernés par la mise à disposition de services ou parties de services prévue par les articles 46 à 48 d'opter, au choix, pour le statut de fonctionnaire territorial ou pour le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'État, dans le délai de deux ans à compter de la date de publication des décrets en Conseil d'État fixant les transferts définitifs des services. En cas de maintien dans la fonction publique d'État, l'agent concerné est placé en position de détachement auprès de la collectivité bénéficiaire sans limitation de durée. L'agent ainsi détaché dispose toujours de la possibilité de demander son intégration dans la fonction publique territoriale

Cet article prévoit enfin les conditions de délai dans lesquelles s'exerce le droit à compensation, selon que l'option choisie par l'agent intervient avant ou après le 31 août.

Votre commission a adopté l'article 49 sans modification.

Article 50 Retraite des agents transférés et intégrés dans la FPT

Cet article prévoit un mécanisme de compensation au bénéfice de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) pour financer la retraite des agents transférés et intégrés dans la fonction publique territoriale.

La CNRACL reverse à l'État, pour les fonctionnaires concernés, les cotisations perçues. En contrepartie, l'État lui rembourse le montant brut des pensions versées à ces agents.

Cet article renvoie à un décret, pris après avis du conseil d'administration de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, pour fixer les modalités de mise en oeuvre de cette compensation.

Votre commission a adopté l'article 50 sans modification.

Article 51 Situation des agents de l'État bénéficiant de la catégorie active, transférés dans un cadre d'emplois de la FPT

Cet article traite de la situation des agents de l'État, relevant de la catégorie active, transférés dans un cadre d'emplois de la fonction publique territoriale. Pour rappel, tous les emplois de la fonction publique sont classés entre ceux de catégorie active et ceux de catégorie sédentaire. Les emplois classés en catégorie active sont des emplois présentant un risque particulier ou des fatigues exceptionnelles justifiant un départ anticipé à la retraite (personnels de surveillance de l'administration pénitentiaire, éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse, personnels paramédicaux des hôpitaux militaires, etc.).

Cet article prévoit que les agents concernés conservent, à titre personnel, le bénéfice des avantages qui découlent du classement de l'emploi qu'ils occupent dans la catégorie active. Il permet aux collectivités bénéficiaires du détachement de fonctionnaires de maintenir le régime indemnitaire antérieur de ces derniers, s'il leur est plus favorable.

Votre commission a adopté l'article 51 sans modification.

Article 52 Instauration d'un dispositif spécifique pour certains agents de services transférés appartenant à des corps n'ayant pas leur équivalent dans la FPT

Cet article met en place un dispositif particulier pour les services transférés comptant des corps qui ne disposent pas d'un équivalent dans la fonction publique territoriale. Les emplois concernés ne peuvent donc pas être transférés.

Il est prévu que les agents de ces corps restent mis à disposition à titre individuel et gratuit, sans limitation de durée. Le droit d'option prévu à l'article 49 ne leur est donc pas applicable.

A l'issue de leur mise à disposition auprès de la collectivité territoriale bénéficiaire, ces agents peuvent solliciter une affectation dans un emploi de l'État.

Votre commission a adopté l'article 52 sans modification.

Article 53 Situation des agents non titulaires de l'État devenant des agents non titulaires de la FPT

Cet article règle la situation des agents non titulaires qui deviennent contractuels de la fonction publique territoriale dès lors que leur service est transféré. Ils conservent les stipulations de leur contrat et leur ancienneté auprès de l'État ou de l'un de ses établissements publics demeure valable auprès de la collectivité territoriale qui devient leur employeur.

Votre commission a adopté l'article 53 sans modification.

Article 54 Fixation des conditions dans lesquelles les agents non titulaires peuvent continuer à bénéficier du dispositif de titularisation instauré par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012

Les agents non titulaires mentionnés à l'article 53, qui remplissent les conditions fixées par la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique ne sauraient être pénalisés par le transfert de leur service. En effet, la loi susmentionnée établit une condition d'ancienneté, auprès d'un même employeur, pour bénéficier d'un mécanisme de titularisation des personnels contractuels.

Le présent article vise en conséquence à permettre la titularisation des agents concernés, s'ils sont affectés dans un service transféré : le transfert du service n'est pas, en toute logique, assimilé à un changement d'employeur s'agissant de l'ancienneté requise. Ils bénéficient en pareilles circonstances de l'ensemble des dispositions fixées à l'article 49, notamment la possibilité d'opter pour le maintien dans la fonction publique d'État.

Votre commission a adopté l'article 54 sans modification.

CHAPITRE II LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Article 55 Compensation financière des transferts de compétence

L'article 55 a fait l'objet d'une délégation au fond de votre commission des lois à la commission des finances.

Dans l'attente de sa décision, votre commission a adopté cet article sans modification.

*

* *

La commission des lois a adopté le projet de loi ainsi modifié.

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 15 MAI 2013

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons procédé à l'audition d'une soixantaine d'élus, sans compter ceux que le rapporteur a reçus. Plus de cinq cent amendements ont été déposés. Je vous propose que nous nous fixions un temps limité pour la discussion générale.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il vaudrait mieux prescrire une durée d'expression plus brève, mais conserver une discussion par partie.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela ferait quatre ou cinq discussions générales...

M. Alain Richard. - Je suis d'accord avec M. Hyest. Mieux vaut garder une discussion générale par sujet, à mesure qu'ils sont soulevés par les amendements : la présentation de ceux-ci s'en trouvera allégée.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous propose donc de tenir deux discussions générales, l'une sur la première partie, l'autre sur l'ensemble consacré aux métropoles, et que chaque groupe politique choisisse un orateur pour s'exprimer, le temps de parole résiduel étant attribué par ordre d'inscription.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - J'ai tâché d'atteindre à la clarté et à la simplicité que le Président de la République a appelées de ses voeux lors des états généraux de la démocratie territoriale, dans le grand amphithéâtre de la Sorbonne. Comme l'a rappelé M. Raffarin, il y a une pensée du Sénat sur la République décentralisée. Son coeur consiste à faire confiance à l'intelligence des territoires. Je donne acte à Mme Lebranchu de sa communication.

Tous les élus et les responsables associatifs se sont accordés à dire que le principe constitutionnel de libre administration se suffit, et qu'il est donc inutile d'introduire un principe de libre coordination. Il est nécessaire de développer et de clarifier, lorsqu'il s'agit de compétences non exclusives, la notion de chef de file. Les choix effectués à cet égard suscitent de nombreuses interrogations. Les conseils régionaux seront chefs de file en matière d'aménagement durable du territoire. Les milieux économiques et les présidents de région considèrent qu'il est indispensable qu'il existe un chef de file en ce domaine. Mme Duflot va prochainement soumettre un projet de loi sur le développement économique. Il importe de pacifier les rapports entre départements et régions sur la question du tourisme et sur celle de l'aménagement numérique. Il convient de laisser le rôle de chef de file en matière de tourisme à la région, qui est aussi en charge de l'intermodalité des transports. Les départements doivent être confortés dans le rôle de cohésion sociale : ils seront chefs de file sur l'égalité et la solidarité des territoires. Pour le numérique, il est équitable qu'ils soient aussi chefs de file. J'ai décelé au niveau du bloc communal un sentiment de quasi-humiliation de se voir donner comme seul rôle de chef de file la gestion de la qualité de l'air et de la mobilité durable.

Les présidents de région ont dénoncé un problème de moyens pour la conférence territoriale de l'action publique. Elle aura une fonction de clarification, au minimum.

Quant au pacte de gouvernance territoriale, pour ceux qui ont suivi tout le parcours de la décentralisation, c'est une manière insidieuse d'établir une curatelle, après dix ans de combats pour nous libérer de la tutelle. Le risque est en effet d'instaurer la tutelle d'une collectivité sur une autre... « Si vous ne suivez pas le schéma d'organisation, nous dit-on, plus de financements croisés, votre participation minimum devra être portée à 30 %... » Nous préférons supprimer ces dispositions, pour confirmer le principe de libre administration.

Selon la suggestion du président Sueur, j'aborderai d'abord les métropoles de droit commun, avant d'en venir à Paris, Lyon et Marseille. J'ai retrouvé les déclarations unanimes, de droite comme de gauche, au Sénat sur le sujet : « un nombre limité de métropoles » ! La direction générale des collectivités locales a toujours privilégié le critère démographique de la ville métropole et de son aire d'influence. A tous ceux qui rêvent de métropole, sans atteindre la « taille critique », qui n'est pas définie, je précise que des dispositions existent, sur lesquelles le maire de Lyon pourra s'exprimer. Je ne reviens pas sur la question géographique de l'atteinte de cette taille critique, traitée par la DATAR, par Eurostat, etc. bien que ce soit un vrai débat...

M. Jean-Jacques Hyest. - Oui.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - La dimension régionale d'une intercommunalité peut être prise en compte. Si deux des cinq conditions objectives que je vous proposerai sont remplies, des communautés d'agglomération pourront avoir droit à une intégration renforcée et voir leur rôle régional reconnu. Unanimement, tout le monde a dit oui à la compétence habitat-logement définie selon cinq items insécables. Attention ! Sur le droit au logement opposable (DALO) et l'hébergement d'urgence, la métropole pourra sortir du bloc insécable, en passant éventuellement par une contractualisation spécifique. Il n'y aura en aucun cas de transfert de compétences vers les métropoles.

J'ai discuté avec les représentants de tous les territoires. Tout le monde est sur la même longueur d'ondes, sauf le Gouvernement. Hors Paris, Lyon et Marseille, j'ai enlevé tout risque d'appropriation des compétences départementales, tout danger de laisser croire qu'il existerait une variable d'ajustement. Nous voulons préciser dans la loi l'obligation contractuelle entre la métropole et le département. Cette contractualisation territoriale, portant sur les politiques départementales d'aménagement et de développement durable, doit s'effectuer dans des conditions telles qu'un transfert automatique des compétences soit exclu. Le transfert peut être conventionnel, ce qui fait l'objet de plusieurs amendements.

Le conseil régional ne doit pas arrêter son schéma régional de développement économique sans avoir pris en considération les enjeux et priorités du développement économique de la métropole.

Je vous renvoie aux déclarations du Premier ministre excluant des compétences nouvelles, mais donnant des assurances du Gouvernement sur les contractualisations spécifiques qui pourraient intervenir, au titre des contrats de projets ou des délégations rendues possibles par les crédits européens. Ne rêvez pas ! La délégation irait au conseil régional, qui subdéléguerait aux métropoles, dans le cadre de son autorité de gestion, dans le cas où une individualisation de la mobilisation des crédits européens pourrait intervenir dans le champ de compétences des métropoles.

Plusieurs amendements confortent les compétences des communautés.

J'en viens à Paris. J'ai toujours considéré, en mon for intérieur, mais je ne puis ne pas vous en faire part, que la formule la plus efficace consisterait à agréger les départements de la petite couronne ! Néanmoins, je reconnais volontiers que la progression de l'intercommunalité en Ile-de-France représente une véritable quête du Graal pour tous les gouvernements qui se sont succédé depuis quelques décennies. Tout en reconnaissant le rôle accru du conseil régional d'Ile-de-France, force est de constater que l'habitat reste un défi de grande ampleur. Nous proposons d'achever la carte intercommunale pour constituer le pôle métropolitain. Beaucoup d'amendements ralentissent le calendrier de la région parisienne. Des auditions émerge la demande unanime d'une formule transitoire, avec un syndicat mixte, permettant d'avancer, mais recentré sur la compétence habitat et sur la confection du fameux plan local de l'habitat (PLH). Je me suis calé sur l'horizon du 1er janvier 2017 pour la constitution du pôle métropolitain. Nos amendements donnent de la souplesse et évitent de refaire le travail déjà accompli. J'attends d'Alain Richard plusieurs amendements sur la manière de constituer ces intercommunalités au regard du seuil démographique.

Nous réglons au passage le contentieux en cours entre l'établissement public d'aménagement de La Défense Seine Arche (EPADESA) et l'établissement public de gestion de La Défense (EPGD), qui a donné lieu à un rapport de la Cour des comptes. La rationalisation de l'intervention des établissements publics fonciers est renvoyée à quelques mois, lors de l'examen du projet de loi dit « Duflot » sur l'urbanisme.

Je constate que Lyon est le seul endroit du texte où le terme « Métropole » s'écrit avec une majuscule, c'est dire ! (Sourires) La formule d'intégration et de contractualisation y est tellement bonne que les amendements qui s'y rapportent sont suffisamment clairs pour mériter de retenir votre attention. Les commissions saisies pour avis statueront sous huit jours, ce qui est inhabituel ; nous aurons donc d'autres amendements, notamment financiers.

Le casse-tête marseillais ne date pas d'aujourd'hui. Nous rencontrons un blocage : les maires sont quasi unanimement mobilisés contre le projet de loi. Une mission de préfiguration, renforcée par un décret publié hier, a été confiée à un préfet délégué pour avancer. Il aura bien du travail et de la force de conviction à déployer pour fusionner les six établissements publics existants en un seul. Nous sommes persuadés qu'il faut approfondir la concertation avec les élus. La conférence des maires doit se mettre sans tarder au travail. Gérard Collomb a parlé de collectivité territoriale sui generis. Pour Marseille, il faut un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) sui generis. Quelles garanties donner aux maires que seule la stratégie sera traitée au niveau central, qu'ils ne perdront pas l'exercice de leurs compétences de proximité, celles-ci pouvant même être accrues ? Je tiendrai cet objectif. Je n'ai pas d'autre cadre juridique pour garantir l'effet péréquateur correspondant aux 34 millions d'euros par an de recettes annuelles dus, selon les estimations de la DGCL, à la bonification de la DGF pour l'intercommunalité marseillaise.

Aucun des syndicats mixtes qui ont été créés localement, y compris quand le président du conseil général voulait les piloter, n'a atteint un caractère opérationnel. Il y a dix autorités organisatrices de transports ! Les enjeux fiscaux et sociaux, en termes d'inégalités et de fragmentation territoriales, sont considérables. Je propose donc, modestement, de tenir le cap et de donner du temps à la concertation.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Merci d'avoir tenu un délai raisonnable sur un aussi vaste sujet. J'ouvre une première discussion générale, exclusivement sur le titre premier.

M. Jean-Jacques Hyest. - Etre Parlementaire depuis un certain temps procure l'avantage de retrouver des débats où s'affrontent les mêmes égoïsmes locaux, les mêmes craintes de subir la tutelle d'une collectivité sur une autre...Je remercie sincèrement le rapporteur de ses efforts, qui ont pu être guidés par les travaux du Sénat ; en 2010, le conseiller territorial aurait pu constituer l'amorce d'une solution, mais personne n'en a voulu. Vous vous référez aux propositions du Sénat sur la conférence territoriale ; cet élément de concertation entre collectivités est plutôt bienvenu. Nous allons trop loin dans les schémas : merci, Monsieur le rapporteur, de ne pas nous infliger cette accumulation ! En Ile-de-France, nous en sommes déjà à six, voire sept schémas !

M. Alain Richard. - A part le nombre de pages, ils n'ont pas grande importance !

M. Jean-Jacques Hyest. - Peut-être, mais ils peuvent être utilisés contre vous : j'en veux pour preuve le schéma directeur de la région Ile-de-France (SDRIF). Il serait bon de simplifier cela. Le chef de file est aussi une bonne chose. Le débat sur la clause de compétence générale, du point de vue juridique, est totalement stupide, ce qui ne nous a pas empêchés d'y consacrer plusieurs jours de séance en 2010 ! Les collectivités, les départements surtout, n'ont plus les moyens d'aider les communes !

Il importe, à propos de chef de file, de définir qui s'occupe du développement économique, ce qui ne signifie pas que le département ou les intercommunalités n'aient pas un rôle à jouer dans ce domaine.

Le tourisme est un secteur sensible. Des tentatives ont eu lieu précédemment : reportez-vous aux débats sur la loi de 2010, ou à ceux sur la loi Raffarin, puisque la loi Chevènement n'est pas la seule à avoir tenté de redistribuer les compétences. Les efforts du rapporteur pour donner un peu de cohérence à cet ensemble méritent d'être loués, mais nous n'inventons pas les métropoles avec ce texte : Gérard Collomb connaît l'apport de la loi de 2010. C'est un travers bien français que de vouloir un tel texte. Les métropoles allemandes ou britanniques, les scandinaves étant de moindre ampleur, reposent sur très peu d'outils juridiques. Elles se débrouillent très bien toutes seules, sans texte. La France en est incapable, peut-être parce que nous avons des préfets ou des juges administratifs...

M. Christian Favier. - Nous sommes très critiques sur ce projet qui n'est pas décentralisateur mais qui, au contraire, concentre encore davantage les pouvoirs locaux  et éloigne un peu plus les citoyens des lieux de décision, à l'inverse des conclusions des états généraux organisés par le Sénat, où les maires ont fortement exprimé le besoin de renforcer l'échelon communal. Il procède d'une volonté de réduire la dépense publique que nous ne partageons pas, en ciblant les seules collectivités pour mener une politique d'austérité.

Le rapporteur a justement souligné l'obligation de mettre en place des schémas, auxquels les collectivités restent « libres » de ne pas souscrire, quitte à perdre leurs financements croisés. Ce texte affaiblit les communes et les départements. Pas moins de 550 amendements ont été déposés, dont 150 par le rapporteur, preuve que ce texte pose problème...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - ...qu'il soulève l'intérêt !

M. Christian Favier. - Il suscite aussi un certain malaise et beaucoup de questions chez les élus locaux.

Nous avons besoin d'un nouvel acte de la décentralisation, fondé sur le renforcement des services publics locaux, sur la coopération volontaire et non sur la contrainte, sur l'harmonisation, la coordination, l'articulation des politiques publiques menées par chaque collectivité.

Nous approuvons les propositions du rapporteur, pour donner plus de souplesse et ne pas se laisser enfermer, sous couvert d'un pacte de gouvernance, dans de lourdes contraintes. Ce texte est mal ficelé. Il comporte trop d'articles. Au lieu de reprendre l'organisation territoriale du pays par la base, en partant des communes et des intercommunalités, il commence par les métropoles : nous marchons sur la tête ! Nos conditions de travail ne sont pas satisfaisantes. Elles mettent le Sénat en difficulté, car nous ne pouvons étudier sérieusement ce texte, qui devrait être réécrit. C'est ce qu'a entrepris le rapporteur, dont je partage l'essentiel des remarques, qui ont abouti à de nombreux amendements de la commission...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons fait notre travail...

M. Christian Favier. - ...dans des conditions qui ne sont pas satisfaisantes. C'est pourquoi notre groupe n'a pas souhaité déposer d'amendements, dans l'attente des propositions du rapporteur. Je présenterai néanmoins certains amendements en tant que membre de l'Assemblée des Départements de France (ADF). Nous allons en examiner 550 dans un délai extrêmement court... Ce n'est pas très sérieux. Nous souhaitons que l'examen de ce texte soit reporté, pour nous donner le temps de travailler plus sérieusement.

M. Gaëtan Gorce. - Je m'exprime à titre personnel et non au nom du groupe socialiste, puisque mon soutien à ce texte sera très tempéré par mes observations. Malgré l'excellent travail du rapporteur, nous sommes confrontés à la fatalité de la quasi-impossibilité de réformer notre organisation et notre carte territoriales. Nous avons trop de régions, la plupart des départements ruraux sont exsangues, notre carte administrative ne correspond pas à une véritable logique de territoire. Pour autant, les aménagements à la première partie sont cosmétiques, voire bureaucratiques. Nous aurions pu imaginer encourager l'expérimentation de solutions que nous ne souhaitons pas imposer mais qui résultent d'initiatives existantes ici ou là. Je regrette que nous n'y recourions pas, pour trouver une organisation plus proche de la réalité des territoires. L'occasion aurait pu être saisie de renforcer le chef de file, pour coordonner, par exemple, la politique de l'emploi, grande absente de ce texte, alors que nous faisons face à une situation dramatique. Nous avons besoin d'une politique territoriale de l'emploi. Il n'y en a pas, faute de chef de file.

La question territoriale soulève le problème des pays, dont le texte ne dit mot, alors qu'ils ont mobilisé des intercommunalités autour de vrais projets territoriaux. Je ne dis pas que le pays doit prendre la place des collectivités existantes, mais qu'il peut, dans les territoires ruraux, mettre en place des outils au service de politiques publiques territoriales cohérentes. Il importe enfin de réintroduire la notion d'organisation territoriale et de projets territoriaux à travers les régions.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'esprit dans lequel le rapporteur a envisagé ce texte ne peut qu'être approuvé et soutenu. Tout maçon sait cependant qu'il est beaucoup plus difficile et couteux de travailler en sous-oeuvre que de reconstruire un bâtiment. Je m'y suis attelé avec quelques amendements, sans illusion sur la suite qui leur sera donnée. Je vais vous faire rêver en vous citant cet extrait de l'exposé des motifs de la loi de 1982 sur la décentralisation : « le projet de loi présenté par le Gouvernement transfère des pouvoirs aux régions, aux collectivités territoriales, aux élus librement désignés par leurs concitoyens (...) il s'agit d'un acte de confiance dans la capacité des Français de se gérer eux-mêmes. »

M. Michel Mercier. - C'est un Marseillais qui a écrit cela.

M. Pierre-Yves Collombat. - Qu'est la confiance devenue ? Le présent texte est un acte de défiance à l'égard des représentants des citoyens, placés sous la haute surveillance des préfets et de la Cour des comptes.

J'insiste sur la coordination envisagée par la conférence territoriale. J'aurais préféré en rester aux propositions de la mission qui avaient fait l'unanimité au Sénat ...Vous verrez l'unanimité que nous aurons tout à l'heure ! (Sourires) Un conseil des exécutifs ayant pour mission de coordonner librement éviterait une organisation pléthorique, où beaucoup ne se sentiront pas représentés, qui passera son temps à fabriquer des schémas, nouvelle version du Gosplan. Un mandat entier sera consacré à l'élaboration de ces schémas. Pendant ce temps, on ne pourra rien dépenser, puisque les financements seront suspendus à leur achévement, en fin de mandat. Il faudra s'empresser de les refaire dès le début du mandat suivant : match nul ! Excellent moyen de ne plus rien dépenser !

La coordination est absente de ce texte. Je suis en faveur de pôles métropolitains, qui n'ont rien à voir avec les métropoles du pauvre de la loi de décembre 2010, mais organisent la mise en cohérence de compétences très importantes, en matière de transports, d'économie, y compris sur des territoires disjoints, qui peuvent relever de régions différentes.

C'est en discutant avec M. Collomb des problèmes lyonnais que m'est venue cette idée : pourquoi la coordination ne pourrait-elle avoir lieu que sur un territoire continu et sous forme d'EPCI ? La mise en cohérence des réseaux est importante. Les pays, évoqués par M. Gorce, ressortissent de cette logique, appliquée aux territoires ruraux.

Mme Nicole Bonnefoy. - Le projet de loi confie au département la compétence « tourisme », ce qui est remis en cause par les amendements du rapporteur et d'autres sénateurs. Les départements sont garants de la solidarité territoriale. Ils ont mis en oeuvre, y compris dans des territoires reculés inconnus des décideurs de la région, des projets touristiques qui sont souvent les seules sources de développement économique de ces territoires et qui n'existeraient pas sans le soutien des départements. Nous pouvons craindre que les régions, en privilégiant les grands projets régionaux, passent à côté de ces initiatives.

Les offices du tourisme, de la compétence des intercommunalités, sont l'échelon de proximité du secteur. Par cohérence, il est normal que la compétence « tourisme » soit exercée par le bloc local, intercommunal et départemental.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Pour moi, les trois textes forment un tout. On peut discuter à perte de vue pour savoir par où commencer. J'estime que ces trois textes sont trop longs. Ils ne vont pas assez à l'essentiel, qu'ils confondent avec l'accessoire.

Par rapport au projet initial, les propositions présentées par le rapporteur constituent un changement considérable. J'aurais eu beaucoup de mal à voter le texte du Gouvernement, pour une raison de principe : la décentralisation doit-elle signifier séparation des pouvoirs et clarté des responsabilités, ou confusion des pouvoirs ? Je suis pour la première branche de l'alternative. Comme chaque collectivité locale a beaucoup de compétences, il nous est proposé une autorité de régulation chargée de définir, pour chaque compétence, qui fait quoi. Elaborer un schéma pour chacune de ces compétences m'apparaît d'une complexité inutile et nuisible. Il y a des conseils régionaux, des conseils économiques, sociaux et environnementaux régionaux. On veut créer des conseils de développement régional, des conseils territoriaux, en plus des métropoles, une conférence territoriale régionale : c'est la polysynodie ! Je suis totalement d'accord avec les amendements du rapporteur, faisant de la conférence territoriale une instance de concertation, qui peut être mise en oeuvre dans chaque région. Cette conférence réunira soixante personnes, voire plus, appelées à débattre de toute compétence, à donner un avis sur un schéma par compétence, qui sera ensuite approuvé par les régions, les départements, les intercommunalités : c'est incroyable et pratiquement infaisable ! Définissons qui fait quoi, qui est chef de file. Modifions un aspect inacceptable de ce texte, qui confiait aux 36 700 communes la responsabilité de la qualité de l'air et de la « mobilité durable » ! J'y reviendrai en séance publique. Le rapporteur a parfaitement raison de proposer d'y substituer une prérogative en matière de service public et de services de proximité à la population. J'approuve la nouvelle écriture du texte, beaucoup plus cohérente, qui ne nous enferme plus dans cet enchevêtrement de conseils et de schémas, dont je ne mésestime pas les bonheurs et les joies, tout en souhaitant qu'ils laissent place à d'autres bonheurs et à d'autres joies.

M. Yves Détraigne. - Vous m'ôtez les mots de la bouche ! Il faut simplifier ce texte, censé clarifier les responsabilités, mais qui instaure en fait une réunionnite sans fin et ne pipe mot des moyens : nous sommes face à une oeuvre technocratique, dont les auteurs n'ont jamais géré une collectivité locale ! Nous atteignons des sommets de complexité.

La notion de chef de file est très bonne. Les moyens risquent cependant d'être trop limités pour réussir à rassembler les collectivités territoriales.

Ce texte a été écrit en pensant aux régions et aux grandes villes, pas aux départements situés en milieu rural, ni en écoutant la voix des nombreux élus de petites communes. Dans la Marne, 48 % des communes ont moins de 100 habitants. Il en va de même dans de nombreux départements, où la majorité des communes sont situées en zone rurale.

Je me retrouve dans les préoccupations de M. le rapporteur : ce texte ne me satisfait pas, en dépit de ses aspects intéressants, sur les métropoles.

Mme Cécile Cukierman. - Il est nécessaire de faire évoluer la conférence territoriale, qui souffre d'une contradiction avec la volonté affichée de libre administration des collectivités territoriales. La conférence des exécutifs, proposée par notre groupe en 2010, n'avait pas été retenue. Elle s'inspire du rapport cité par M. le rapporteur. Compte tenu de mon expérience en région Rhône-Alpes, je m'interroge sur la notion de chef de file, qui entre en contradiction avec la nécessité, pour les exécutifs des collectivités locales, de décider de politiques publiques plus efficaces. Probablement, dans l'esprit du projet de loi, les chefs de file seront-ils là non pour coordonner, mais pour décider dans le cadre d'une hiérarchie entre élus ? Bref, je reste sur ma faim. Ce texte marque un premier pas, mais nous sommes loin de l'acte III de la décentralisation.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Monsieur Gorce, nous avons mis en place, en région Nord-Pas-de-Calais, 11 contrats de pays. Ils ont été supprimés par la loi de 2010. Nulle part sur notre territoire, ils n'ont suscité l'enthousiasme des conseils généraux.

Monsieur Détraigne, les problèmes du monde rural feront partie du troisième volet du triptyque ; ce n'est pas moi qui en ai décidé.

Je vous remercie du consensus que vous avez exprimé et de vos appréciations sur mon travail : nous allons en avoir besoin. Nous allons éviter les risques technocratiques que vous avez évoqués. Je vous remercie de ce que vous avez dit sur la prolifération des schémas.

J'ai entendu ce que vous avez dit sur le tourisme, Madame Bonnefoy.  J'ai mis mon portable en mode silencieux depuis quelques jours, pour résister aux pressions. Nous ne retirons aucune prérogative. Le tourisme est une dimension stratégique du développement économique du territoire, ne serait-ce que par son impact sur l'emploi. Il faut identifier un chef de file qui, en conséquence, devrait se situer du côté des régions.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Motion tendant à opposer l'exception d'irrecevabilité

Mlle Sophie Joissains. - Puisqu'il est question de « faire confiance à l'intelligence territoriale », je voudrais répondre à certains propos entendus. Gaston Defferre estimait que notre pays était soumis à deux mouvements contradictoires : le besoin de décentralisation exprimé par les citoyens et leurs représentants ; la volonté des administrations centrales et des gouvernements de décider de tout. Or, la seconde a souvent tendance à l'emporter, en raison de la conviction de quelques-uns, issus de certains milieux sociaux, économiques et culturels, qu'ils sont seuls capables de diriger le pays. Ils se méfient particulièrement des provinciaux.

Dans la phase de préparation du texte, les élus des Bouches-du-Rhône n'ont pas été respectés. Lorsque nous nous sommes exprimés, d'aucuns ont considéré que ce n'était que du folklore. « Ce sont des Marseillais ! » a-t-on pu entendre avec une pointe de mépris. La ministre nous a reçus à plusieurs reprises, nous a écoutés, mais ne nous a pas entendus. Nous avons pourtant beaucoup évolué : nous avons voté pour la constitution d'un pôle métropolitain, et 109 des 118 conseils municipaux du département, socialistes, communistes, UMP et UDI ont fait l'union sacrée pour l'amour de leur territoire et contre le projet de loi. Puis, voyant que rien n'avançait, nous avons proposé la création d'un établissement public opérationnel de coopération. Lors d'une réunion au ministère, un sénateur socialiste du département a claqué la porte après avoir entendu dire « Pour Paris, nous allons travailler ; à Lyon, pas de problème ; et à Marseille, nous passerons en force ». Où est le respect des collectivités ? Et comment accepter que le préfet consulte les directeurs généraux des services avant les maires ? Si le projet de loi était adopté en l'état, le risque serait grand de blocages dans de très nombreuses communes du département. Notre révolte est légitime et saine !

Oui, la ville phare a besoin de ressources pour assumer ses charges de centralité et nous sommes disposés à négocier une péréquation associant les communes, le département et la région. Quant à l'Etat, qui s'apprête à accorder 1 milliard d'euros à Paris, il consent généreusement à verser à Marseille... 35 millions, tout en prétendant vouloir faire de cette ville une métropole européenne et méditerranéenne. Montant dérisoire, quand le seul Opéra de Marseille  coûte 100 millions d'euros ! « Qu'ils se débrouillent entre eux » dit-on à notre sujet avec dédain...

Le Conseil constitutionnel saisi de deux recours pour regroupements forcés a estimé qu'en matière de création d'EPCI, quelques communes ne pouvaient faire obstacle à l'intérêt général de rationalisation territoriale. Certes, mais ici l'opposition émane de 8 EPCI sur 9 et de 109 communes sur 118 ! Le Conseil constitutionnel a du reste rappelé que les décisions de changement de périmètres ou de fusion ne pouvaient intervenir qu'après consultation des EPCI à fiscalité propre concernés et des communes, ainsi que de la commission départementale de coopération intercommunale. L'article 30 du projet de loi aboutit à une fusion forcée sans garantie de consultation préalable. Or, la création de la métropole Aix-Marseille-Provence emporterait des transferts de compétences. Les élus des Bouches-du-Rhône comptent sur le Sénat, représentant des collectivités, pour entendre leurs doléances.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il n'est pas de tradition de voter les motions de procédure en commission mais il était important que vous puissiez prendre la parole.

Nous n'avons jamais considéré la question des Bouches-du-Rhône comme folklorique ; cela serait discriminatoire, incorrect et indigne. Nous suivons l'actualité ; nous connaissons les difficultés que vous traversez et les efforts que vous déployez. Nous avons entendu les appréciations des différents élus que nous avons rencontrés, celles de Jean-Claude Gaudin comme celles des représentants des 109 communes que vous évoquez. Mon souhait est de parvenir à un accord, peut-être en retenant une solution évolutive dans le temps.

Répondant aussi à M. Favier, je rappelle que depuis le dépôt de ce projet de loi au Sénat le 10 avril, nous avons travaillé sans relâche et organisé 60 auditions. Les quinze jours qui nous séparent de la réunion consacrée aux amendements extérieurs doivent être mis à profit pour rechercher une solution pour Marseille et les Bouches-du-Rhône.

Intitulé du titre Ier

M. Pierre-Yves Collombat. - Mon amendement n° 182 propose une modification de l'intitulé du titre Ier qui deviendrait « Clarification de compétences des collectivités territoriales et coordination des acteurs ». Je m'en suis déjà expliqué.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 182 est adopté.

Division additionnelle avant l'article 1er

Mlle Sophie Joissains. - Afin de renforcer la démocratie locale, l'amendement n° 494 prévoit la consultation des habitants par référendum en cas de changement de périmètre d'une commune ou d'un EPCI.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis défavorable.

L'amendement n° 494 est rejeté.

Articles additionnels avant l'article 1er

Les amendements identiques nos 4 et 437 sont rejetés.

Article 1er

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 313 vise à supprimer l'article 1er, dépourvu de portée normative.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cet amendement illustre la théorie de l'élagage. Je le soutiens donc avec vigueur.

M. Jean-Pierre Michel. - Attention, ce n'est pas la bonne période pour élaguer...

Les amendements de suppression identiques nos 313 et 186 sont adoptés. En conséquence, les amendements nos 177 et 183 deviennent sans objet.

Article 2

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 314 tend à réécrire l'article 2 qui rétablit la clause de compétence générale pour les départements et les régions. Celle-ci avait été supprimée par la réforme de 2010.

M. Christian Favier. - Cet amendement qui mentionne une compétence sociale de la région remet-il en cause les compétences du département ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Non, il n'y a rien de nouveau par rapport à la rédaction actuelle du code général des collectivités territoriales, j'en explicite seulement le contenu du texte.

M. Philippe Bas. - Je voterai contre cet amendement. Si l'on veut maintenir la clause de compétence générale, alors il faut supprimer un échelon territorial. Si on les maintient tous, il est indispensable d'appliquer le principe de spécialité, seul moyen d'éviter qu'une collectivité empiète sur les compétences des autres.

M. Christophe Béchu. - Je ne prendrai pas part au vote car j'estime hypocrite de rétablir la clause de compétence générale quand il n'existe plus d'autonomie financière des collectivités territoriales. Vous avez naguère dénoncé les limites d'un texte de décentralisation qui ne règlerait pas la question financière : c'est exactement le défaut ici ! La suppression de la compétence générale était liée à la baisse des dotations ; son rétablissement dans le contexte financier que nous connaissons n'est qu'un écran de fumée.

M. Pierre-Yves Collombat. - Quelle est la cause de la débâcle financière des collectivités territoriales ? C'est la réforme de la taxe professionnelle et la ventilation des impôts locaux décidée par la majorité précédente - et poursuivie hélas par le Gouvernement actuel. Je soutiens le rapporteur. Ce qui me gênerait serait que l'on rétablisse la clause de compétence générale tout en l'emprisonnant dans des schémas innombrables. Elle n'a de sens que si l'on supprime, dans la suite du texte, le pacte de gouvernance territoriale.

M. Christian Favier. - Je ne suis pas favorable à l'idée de confier aux régions certaines compétences, en particulier, en matière sanitaire et sociale.

Mme Hélène Lipietz. - Je voterai contre l'amendement en raison de l'insertion, dans la rédaction proposée, de la mention des langues régionales.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il ne s'agit que de réécriture, nous ne changeons rien sur le fond.

L'amendement n° 314 est adopté.

L'amendement de suppression n° 187 est retiré.

M. Pierre-Yves Collombat. - Fidèle au rapport Faire confiance à l'intelligence territoriale, l'amendement n° 184 tend à créer un conseil régional des exécutifs constitué du président du conseil régional, des présidents des conseils généraux, des représentants des métropoles, des communautés urbaines et des pôles métropolitains, ainsi que de deux représentants de chaque conférence départementale des exécutifs. Cette instance garantirait une meilleure représentation es qualités des diverses catégories de collectivités.

Je veux bien que l'on définisse des compétences exclusives mais que fait-on lorsque les collectivités désignées ne veulent pas les exercer ? D'autres collectivités doivent compenser ces manquements ! Nous avons rencontré ce cas dans certaines régions en matière d'aménagement numérique ; les départements ont pris des initiatives.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Dans la mesure où nous avons adopté l'amendement n° 314, votre amendement devient sans objet. Je précise que le texte que je vous ai proposé reprend une proposition du rapport de la mission Belot, dont M. Collombat était vice-président.

M. Pierre-Yves Collombat. - La seule différence concerne la composition de la conférence régionale.

L'amendement n° 184 devient sans objet.

M. Christian Favier. - Notre amendement n° 60 est issu d'une proposition de l'Assemblée des Départements de France. Il propose d'inscrire dans le code général des collectivités territoriales le champ d'action des départements, de la même façon que celui des régions.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'article 3 propose d'inscrire la double vocation du département : l'action et la cohésion sociales et la solidarité entre les territoires. Donc défavorable.

M. Christian Favier. - Nous souhaitons une insertion dans le code général des collectivités territoriales comme cela existe pour les régions.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Dès lors qu'il aura été adopté, l'article 3 sera codifié.

L'amendement n° 60 est rejeté.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'objet de l'amendement n° 178 est la création des conférences départementales des exécutifs dont deux représentants siègeront au sein du conseil régional des exécutifs.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - J'y suis défavorable. Puisque nous recherchons la souplesse, évitons de créer des conférences territoriales à tous les étages.

M. Alain Richard. - Beaucoup de choses sont proposées quant aux compétences des conférences territoriales mais seront-elles publiques, donneront-elles lieu à procès-verbal, personne ne pose la question !

M. Pierre-Yves Collombat. - Je ne suis pas un amateur d'empilement. Toutefois, ces conférences existant déjà dans un certain nombre de départements, il s'agit simplement d'officialiser cette bonne pratique et d'assurer ainsi une meilleure représentation de l'ensemble des collectivités à l'échelon régional. Je présenterai à nouveau l'amendement en séance publique.

L'amendement n° 178 est retiré.

Article 3

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 315 étend la liste des compétences pour lesquelles la région serait chef de file : aménagement et développement durable du territoire, développement économique, tourisme, innovation et complémentarité entre les modes de transports.

Mme Nicole Bonnefoy. - Compte tenu de l'importance de la politique en matière de tourisme pour la solidarité et l'emploi, ainsi que pour l'animation et la vie des territoires, l'échelon départemental me semble le plus adapté.

M. Christophe Béchu. - Le tourisme me pose une vraie difficulté, en raison de la taille inégale des régions. Au sein de chacune, les départements ont souvent des identités très différentes - départements maritimes et de l'intérieur des terres par exemple. Le comité départemental du tourisme de Loire-Atlantique préfère travailler avec le comité régional de Bretagne plutôt qu'avec celui des Pays-de-la-Loire. De plus, le département me semble le bon échelon pour accompagner le développement du tourisme urbain.

Mme Cécile Cukierman. - L'exemple du tourisme illustre parfaitement le problème de la définition du chef de file. Si l'on envisage le tourisme comme un élément stratégique du développement économique, alors il doit relever de la région. Les questions relatives à la situation professionnelle des saisonniers relèvent également de l'échelon régional, qui est en charge de la formation continue. Mais sur la promotion des territoires, l'intercommunalité est la mieux placée ! Je ne prendrai donc pas part au vote.

M. Michel Mercier. - Le rapporteur peut-il nous indiquer ce qu'il entend exactement par l'expression « organiser la complémentarité entre les modes de transports »? Cela signifie-t-il que la région fait un discours de temps en temps puis laisse chacun se débrouiller ? Il s'agit d'un service public essentiel, indispensable au développement urbain et pour lequel les compétences des différents échelons sont complètement enchevêtrées.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je soutiens totalement l'amendement de notre rapporteur : la pluralité des structures est source d'inefficacité ! Il faut en finir avec la perte en ligne... Le tourisme est un enjeu économique avec une dimension internationale. Des millions de gens viennent visiter les châteaux de la Loire. Nous n'exploitons pas suffisamment cet attrait. Les régions Pays-de-la-Loire et Centre ont signé une convention sur le domaine touristique, car il existe une continuité et l'on ne peut, auprès des Japonais, des Chinois ou des Brésiliens, vanter les châteaux de l'Indre-et-Loire ou ceux du Loiret, séparément. La remarque vaut pareillement pour les autres régions !

Loin de moi l'idée de minorer le rôle des départements et des communes, mais laissons les régions organiser leur promotion touristique : les étrangers ne seront pas conquis par les campagnes d'un office de tourisme communal.

M. Alain Richard. - Dans le code général des collectivités territoriales, la notion de chef de file n'est que faiblement opérationnelle. Les chefs de file n'ont qu'un pouvoir de proposition. Lorsque tout le monde est d'accord, il n'est pas besoin de texte et sans accord, la disposition est inopérante.

La culture est une autre compétence partagée et il ne viendrait à l'idée de personne d'instaurer un chef de filât qui serait, du reste, voué à l'échec.

A mon avis, il y a plus d'inconvénients que d'avantages à désigner un chef de file pour le tourisme. La recherche de synergies serait plus utile.

M. André Reichardt. - La définition du chef de filât aurait dû tenir compte des errements actuels.

Comme l'a dit M. Sueur, le tourisme est un élément fondamental du développement économique d'une région. En Alsace, il ne serait pas concevable que l'agence régionale du développement économique ne travaille pas avec le comité régional du tourisme, même si, bien sûr, les agences de développement touristique des deux départements ont leur rôle à jouer. Il est donc essentiel que la région soit chef de file en matière touristique.

M. Alain Anziani. - Je suis d'accord. Le tourisme est une affaire complexe : la promotion et l'orientation du tourisme relèvent de la région mais leurs déclinaisons doivent se faire au niveau départemental. Nul ne songe à demander au conseil général de la Dordogne de laisser la région faire la promotion des grottes de Lascaux.

Les régions doivent promouvoir une vision globale du tourisme tandis que les départements conservent un rôle d'opérateur et les communes et les intercommunalités un rôle de proximité. Ne devrions-nous pas écrire que la région est responsable de la dimension économique du tourisme ?

Mme Jacqueline Gourault. - La région Centre et les Pays-de-la-Loire mènent une politique touristique commune. Je veux également saluer le Loir-et-Cher qui a créé un office du tourisme intercommunal pour les châteaux de Blois, Cheverny, Chambord et Chaumont-sur-Loire. Dans le passé, chacun faisait sa promotion de son côté... Oui, la région doit être chef de file, même si j'ai bien entendu ce qu'a dit M. Richard.

M. Christophe Béchu. - En Alsace, les deux départements ont une identité commune. Tel n'est pas le cas pour des régions qui comptent huit départements très différents. En outre, il n'y a pas un, mais des tourismes. Et auprès des étrangers, l'Etat est mieux placé que la région normande pour faire la promotion des sites touristiques. Pour ma part, je préfèrerais que la région ne soit pas de chef de file.

M. Pierre-Yves Collombat. - Une des premières missions de la conférence territoriale sera de définir la notion de chef de filât. Pourquoi trancher ici alors qu'il lui appartiendra d'organiser les structures en fonction de la réalité ? En Alsace, le bon niveau, c'est la région, mais tel n'est certainement pas le cas pour la Meuse. Quand on est Américain ou Japonais, on ne vient même pas visiter les châteaux de la Loire, mais la France ou même l'Europe.

M. Jean-Pierre Michel. - Que d'élucubrations ! Je propose de rectifier l'amendement pour écrire « développement économique et touristique ».

M. Patrice Gélard. - Cela revient au même !

M. Jean-Pierre Michel. - Non ! Les autres collectivités conservent la compétence sur les festivals locaux, les fermes-auberges, etc. !

Mme Virginie Klès. - Le développement économique, l'emploi, la formation professionnelle et la complémentarité des modes de transport relèvent des régions. Pourquoi ne pas supprimer la référence au tourisme, qui relève également du département et de la commune ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous venons d'entendre quinze interventions de qualité sur cet amendement : contrairement à M. Michel, j'estime qu'il ne s'agit pas d' « élucubrations » mais d'un dialogue constructif...

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'article 72 de la Constitution, révisé en 2003 par le gouvernement Raffarin, précise que « aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». La région chef de file ne retire pas une once de leurs compétences aux autres collectivités.

M. Mercier s'interroge sur le choix du terme « complémentarité ». C'est que nous ne voulons pas enfermer la région dans une compétence d'organisation des transports. Les sénateurs, toutes tendances confondues, ont toujours préféré que la région s'occupe d'intermodalité.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous allons voter sur l'amendement tel que rectifié par M. Michel, c'est-à-dire en évoquant le développement économique et touristique.

Mme Virginie Klès. - N'oublions pas d'ajouter un « s » au mot « développement ».

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ce sera fait.

L'amendement n° 315 ainsi rectifié est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 316 remplace la compétence « développement social » par celle « d'action sociale » et supprime la compétence touristique des départements, par coordination.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est un amendement de conséquence.

L'amendement n° 316 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 317 propose de désigner le bloc communal comme chef de file des politiques relatives à l'accès aux services publics de proximité, au développement local et à l'aménagement de l'espace, au lieu de la qualité de l'air et de la mobilité durable. Cette rédaction est issue d'une vaste concertation avec les associations d'élus : le maire, élu au suffrage universel direct, est le garant de l'accès aux services publics de proximité, ce qui n'empêche nullement les départements de se mobiliser au titre de la solidarité entre les territoires.

M. Pierre-Yves Collombat. - Dans la mesure où les communes ont compétence pour s'occuper des territoires, pourquoi préciser les choses ? Il paraît assez évident que les maires se préoccupent des services publics de proximité comme de tout le reste, des inondations aux chiens errants. Le texte du Gouvernement était à cet égard ridicule !

M. Gérard Collomb. - Pourquoi avoir supprimé la référence à la qualité de l'air et à la mobilité durable dans le bloc communal ?

Mme Virginie Klès. - Même si certains maires ont délégué l'élaboration des PLU aux intercommunalités, ils doivent disposer d'un droit de regard.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le risque, c'est d'assister au transfert des PLU aux intercommunalités. J'ai compris le message subliminal de cet amendement, mais il s'agit d'un autre problème.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Cet amendement n'est pas né de rien ; il a été rédigé après avoir entendu les divers représentants des élus locaux. Il ne s'agit pas de se défausser sur le bloc communal, mais de dire quelles sont les compétences pour lesquelles le maire a un rôle d'impulsion.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je soutiens cet amendement.

Mme Jacqueline Gourault. - Moi aussi.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le texte initial, ridicule, doit être corrigé. La question des services publics de proximité est importante.

M. Patrice Gélard. - Cet amendement risque de provoquer des contentieux administratifs. Au moindre dysfonctionnement d'un service public, la commune sera attaquée.

Un exemple : le 7 mai dernier, on a découvert dans ma commune un obus de la Deuxième guerre mondiale. Je n'ai pu joindre personne, ni au département, ni à la préfecture, ni dans les entreprises : tout le monde était parti en vacances. Avec ce texte, le responsable de ce dysfonctionnement aurait été le maire !

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Cet amendement replace le maire au coeur des concertations pour les services publics de proximité. Si l'Agence régionale de santé veut généraliser les maisons de garde, si le département veut redéployer ses protections maternelles et infantiles, le maire en sera averti et il aura son mot à dire avant toute décision. Les maires en ont assez que les services publics de proximité soient réorganisés ou supprimés sans qu'ils n'en sachent rien, mais ce texte n'aura pas de conséquence sur leurs responsabilités politiques. Du reste, le déminage n'est pas un service public de proximité !

M. Patrice Gélard. - Je crains que votre texte n'ait pas d'impact : les préfectures et les départements continueront à décider, et les maires ne pourront rien faire pour s'y opposer.

L'amendement n° 317 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 429 porte sur la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) et son rôle en matière de chef de file. Je m'en suis déjà expliqué.

L'amendement n° 429 est adopté.

L'amendement n° 188 est retiré.

M. Pierre-Yves Collombat. - Mon amendement n° 185 corrige un défaut majeur de la réforme de 2010, notamment l'absence d'outil pour assurer la cohérence des interventions sur un territoire qui peut dépasser le cadre régional. Les Jacobins avaient réglé le problème à leur manière... Hélas, il n'existe pas de circonscription ou de collectivité qui puisse exercer toutes les compétences. Je vous propose de donner aux pôles métropolitains une dimension plus stratégique, notamment en matière de transports. Pour ce faire, un syndicat mixte est indispensable.

M. Gérard Collomb. - La France est devenue très diverse, d'où la difficulté de rédiger une loi qui s'applique uniformément à tous les territoires. La Lozère, où le fait urbain est peu représenté, n'a rien à voir avec le Rhône, où Lyon regroupe 75 % de la population. Recherchons un cadre suffisamment souple pour s'adapter aux réalités du terrain. Pourquoi les pôles métropolitains furent-ils une réussite ? Parce que ce cadre, large, s'adaptait aisément aux besoins de chacun.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les pôles métropolitains actuels sont des EPCI qui n'ont rien à voir avec ce projet de loi.

M. Gérard Collomb. - Non ! Mon pôle métropolitain, constitué du Grand Lyon, de Saint-Etienne Métropole et des communautés d'agglomération Porte de l'Isère et Vienn'Agglo, est un syndicat mixte qui dispose de diverses compétences.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Les pôles métropolitains peuvent être des syndicats mais aussi des EPCI sans fiscalité propre.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Monsieur Collombat, je vous propose de retirer votre amendement et de travailler avec moi pour rédiger un article additionnel sur les pôles métropolitains afin d'harmoniser les interventions en territoire discontinu.

M. Gérard Collomb. - Ce qui est le cas du pôle métropolitain lyonnais, ou du pôle de Nantes.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ces pôles doivent donc prendre la forme de syndicats entre aires urbaines discontinues.

M. Patrice Gélard. - Je m'inquiète de la constitutionnalité de cet article. La Constitution proscrit toute tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre. Certes, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi « peut autoriser » l'une d'entre elles ou un groupement à organiser les modalités de l'action commune. Mais ici la loi n'autorise pas, elle organise !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Vous avez raison. Il faudra rectifier l'amendement n° 429. Je plaide coupable, mais je considère que la Constitution est, sur ce point précis, mal écrite. Que veut en effet dire « organiser les modalités de leur action commune » ? C'est totalement incompréhensible ! J'ai eu un choc linguistique et c'est pourquoi j'ai préféré les termes « organiser les modalités d'action ».

J'ai noté que cinq de nos collègues, dont M. Collombat et Mme Joissains, souhaitent travailler avec notre rapporteur à améliorer cette rédaction.

L'amendement n° 185 est retiré.

Les amendements nos 197, 203, 212, 231, 207 et 211 deviennent sans objet.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 213 de Mme Hélène Lipietz est contraire au texte adopté.

M. Patrice Gélard. - Il n'a pas de valeur législative !

Mme Hélène Lipietz. - Je le maintiens.

L'amendement n° 213 est rejeté.

M. Gérard Collomb. - Avec l'amendement n° 247, je propose que la stratégie de développement économique et d'innovation arrêtée par les métropoles sur leur territoire soit prise en compte dans les schémas développés par les régions en tant que chef de file. Il ne faudrait pas que ces dernières défendent une autre orientation.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sur le principe, l'avis est favorable. Il faudrait proposer un article additionnel après l'article 32, son insertion dans le présent article n'étant pas pertinente.

Mlle Sophie Joissains. - Pourquoi ne pas intégrer les autres EPCI ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il serait alors difficile de placer le texte après l'article 32. Je vous suggère de présenter un amendement extérieur.

M. Gérard Collomb. - S'il s'agit de tous les EPCI, y compris les plus petits, nous aurons un puzzle !

Mlle Sophie Joissains. - On pourrait se limiter aux communautés d'agglomération et aux communautés urbaines.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il y aura un autre texte sur les intercommunalités. Je propose toutefois de réfléchir à un amendement reprenant les dispositions de cet amendement.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La réflexion pourra se poursuivre dans les jours à venir. Je suis attaché à des régions solides et des communautés fortes, reliées les unes aux autres. Certaines communautés de communes ont un rôle économique indéniable et toutes ont une capacité à structurer le développement économique.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'objectif est de hiérarchiser les approches. Si l'on veut que la région ait un réel poids, il faut lui donner des compétences stratégiques.

L'amendement n° 247 est retiré.

L'amendement n° 196 rectifié devient sans objet, ainsi que les amendements nos 62, 206 rectifié, 232, 209 et 214.

Au cours d'une seconde réunion tenue dans la soirée, la commission poursuit l'examen du rapport et du texte qu'elle propose pour le projet de loi n° 495 (2012-2013) de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

La commission poursuit l'examen des amendements sur le projet de loi relatif à la modernisation de l'action territoriale et l'affirmation des métropoles.

Article 4

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Inspiré par le rapport sénatorial  Faire confiance à l'intelligence territoriale, l'amendement n° 319 modifie les dispositions relatives aux conférences territoriales de l'action publique afin que les élus locaux organisent librement leurs travaux.

M. Jean-Pierre Michel. - Si nous votons cet amendement, ce qui sera mon cas, tous les amendements portant sur l'article 4 tomberont.

M. Gérard Collomb. - La rédaction n'est pas parfaite mais l'essentiel y est puisque la conférence n'est plus sous la direction du préfet et des CRC. Il faut considérer ensemble l'adoption de l'article 4 dans la rédaction proposée par votre rapporteur et la suppression des articles 5 et 6. La conférence ne limitera pas la liberté des collectivités territoriales.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis totalement d'accord avec vous.

M. Christian Favier. - Nous également, mais nous déplorons que la rédaction prévoie un seul représentant par département pour les communes de moins de 50 000 habitants. Le texte initial en prévoyait trois : ne serait-il pas possible de rétablir ce chiffre ?

M. Jean-Jacques Hyest. - Les articles 5 et 8 sont une illustration parfaite des penchants technocratiques. C'est à se demander si la décentralisation a jamais existé ! On l'encadre par exemple par de nouvelles missions confiées aux Chambres régionales des comptes. La proposition du rapporteur est sage et nous évitera beaucoup de débats inutiles. Ce sont toujours les mêmes administrations centrales qui ne supportent pas de ne pas contrôler les collectivités territoriales, alors même qu'elles n'en ont plus les moyens...

M. Alain Richard. - Les réunions seront-elles publiques ? Après la phrase « Elle organise librement ses travaux », nous pourrions ajouter : « Ses débats sont publics. »

M. André Reichardt. - Je suis favorable à cet amendement, car il faut éviter les usines à gaz. Mais en rétablissant la clause de compétence générale, on s'expose à des difficultés pour l'avenir. Au minimum, il faut prévoir une coordination. Cependant, la conférence ne donnant que des avis, rien ne sera réglé. Sur le fond, nous ratons une belle occasion de mettre de l'ordre dans le millefeuille institutionnel.

M. Gaëtan Gorce. - Je regrette que les établissements publics de coopération culturelle ne soient pas mentionnés, ni les syndicats mixtes, ni les structures de projet.

M. Gérard Collomb. - M. Delebarre souhaite que la conférence puisse traiter des questions de coordination des collectivités territoriales avec les Etats riverains. Notre rapporteur devrait y être sensible !

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Les travaux de la conférence méritent de faire l'objet de procès verbaux : d'ici la séance, affinons la rédaction. Les EPCC sont inclus dans la formule « tout élu ou organisme non représenté ». La rédaction offre une latitude non négligeable à la conférence.

Je propose d'utiliser le terme « organisent » plutôt que « définissent », au sixième paragraphe du nouvel article L. 1111-9-1. C'est une précaution vis-à-vis du Conseil constitutionnel : mieux vaut reprendre la terminologie de sa jurisprudence.

Je partage bien sûr le souci des représentants des collectivités frontalières : il est satisfait par la formule « projets d'intérêt local ».

M. Gérard Collomb. - M. Delebarre se ralliera sûrement à votre point de vue.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Si l'amendement est adopté, vous pourrez proposer des modifications de la rédaction par des amendements extérieurs.

Pour information, suite aux rappels au règlement de MM. Buffet et Reichardt, j'ai proposé, et je ne doute pas que la Conférence des présidents s'y ralliera, que le délai de dépôt des amendements extérieurs soit repoussé au vendredi 24 mai, à 18 heures.

Mlle Sophie Joissains. - Ne pourrions-nous attendre jusqu'à lundi ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - C'est impossible : le rapporteur doit disposer du temps nécessaire pour analyser chaque proposition.

L'amendement n° 319 est adopté.

Les amendements nos 189, 179, 149, 295, 233, 246, 293, 296, 245, 208, 210, 298, 300, 150, 151, 152, 234, 291, 220, 221, 235, 93, 157, 64, 292, 65, 294, 158, incompatibles avec les dispositions adoptées précédemment, deviennent sans objet.

Article 5

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Comme M. Hyest, j'ignore ce que recouvre ce principe de libre coordination. Les CTAP peuvent conventionner, mais non codifier ni appliquer un système de bonus-malus. Le pacte de gouvernance territoriale doit être éliminé. C'est pourquoi mon amendement n° 320 supprime cet article.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je partage entièrement cette philosophie de l'élagage. En outre, si nous adoptons cet amendement, le Sénat aura accompli son office en prenant en compte les élus locaux, de tous bords.

M. Pierre-Yves Collombat. - Cet amendement est de bonne méthode, pour sortir de l'ornière et rendre le texte moins répulsif. Mon amendement n° 190 est d'ailleurs identique à celui du rapporteur.

Les amendements de suppression nos 320 et 190 sont adoptés.

En conséquence, les amendements nos 70, 71, 94, 72, 73, 74, 219, 218, 75, 77, 79, 180, 215, 216, 217 et 244 deviennent sans objet.

Article 6

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 321 supprime l'article par coordination, puisque nous avons supprimé le pacte de gouvernance.

Les amendements de suppression nos 321et 191 sont adoptés.

En conséquence, l'amendement n° 181 devient sans objet.

Article 7

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'article décodifie la commission locale pour l'évaluation des charges, afin que le travail puisse commencer dès l'entrée en vigueur de la loi, car il doit être achevé en 2014. Avis défavorable à l'amendement de suppression n° 192.

L'amendement de suppression n° 192 est rejeté.

Article 8

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement de suppression n° 322 est une coordination, le pacte de gouvernance ayant été supprimé.

Les amendements de suppression nos 322 et 193 sont adoptés.

L'amendement n° 92 devient sans objet.

Article 9

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Même chose avec mon amendement n° 323.

Les amendements de suppression nos 323 et 194 sont adoptés.

En conséquence, les amendements nos 155 et 156 deviennent sans objet.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il a été décidé ce matin de scinder la discussion générale en deux parties. La première portait sur le titre I consacré à la coordination des compétences. Nous en venons au volet métropoles.

Mlle Sophie Joissains. - Les auditions de la semaine dernière furent instructives. A l'inverse des Lyonnais ou des Bretons qui réclament une métropole, qui ont le goût et l'habitude de travailler en équipe, les Marseillais n'ont pas l'expérience de l'intercommunalité et ont besoin de temps pour s'adapter. L'intercommunalité y est jeune. Celle du pays d'Aix a seulement douze ans. Vous savez que le blocage est presque total, 109 sur 118 communes étant hostiles à la métropole. Et douze municipalités appartenant à la communauté urbaine de Marseille veulent en sortir à cause du projet de loi ! Ce texte, c'est le chaos annoncé.

Le projet du précédent gouvernement avait pareillement uni contre lui des élus d'étiquettes politiques très variées. Nous avons coopéré, bien que cela ne nous soit pas habituel, pour protéger nos territoires.

Le maire de Marseille invoque un problème crucial de ressources. Soit. Mais il y a d'autres pistes pour lui en procurer.

Un peu tard, nous avons choisi l'option inscrite dans la loi du 16 décembre 2010
- celle qui a fait perdre le Sénat à la droite - et avons voulu créer un pôle métropolitain, formule beaucoup plus souple que la métropole. La ministre n'en a tenu aucun compte. Le projet d'établissement public que nous avons envisagé dans un second temps n'a pas reçu davantage d'écho, malgré le travail en commun exceptionnel fourni par les communes.

Nous demandons aujourd'hui à réaliser une expérimentation. Nous ne voulons pas être défavorisés par rapport à des villes comme Paris. Compte tenu des problèmes de Marseille et des ambitions de capitale méditerranéenne et européenne que le pays a pour elle, nous réclamons une dotation d'Etat conséquente.

Nous sommes d'accord pour que chaque commune verse à Marseille une subvention pour charges de centralité, pour créer un syndicat mixte qui exercerait la compétence transport - les trois intercommunalités du territoire de Camargue, laissés pour compte dans le projet actuel, travailleraient avec nous. L'organisme gèrerait aussi le port autonome, hors compétences de l'Etat : le maire de Marseille en est d'accord.

Nous sommes disposés à aller plus loin mais refusons de céder la compétence urbanisme : il n'est pas envisageable que les aménagements de la commune dense puissent être réalisés, sans l'accord des maires, dans leurs circonscriptions. Ce point reste à régler.

La coopération dans un cadre de métropole ne peut être imposée de l'extérieur, elle mérite une adhésion de ses membres. Aujourd'hui, 109 communes sont privées de parole. C'est pourquoi je salue l'écoute manifestée par notre commission des lois. L'attitude du Gouvernement, qui confine au déni de démocratie locale, est d'autant plus regrettable que depuis deux ans, dans les Bouches-du-Rhône, nous travaillons tous main dans la main.

D'accord pour que l'expérimentation ne dure qu'une période déterminée, deux ans par exemple, et qu'en cas d'échec, la loi s'applique. Mais laissez-nous une chance de faire nos preuves et de vous montrer notre bonne volonté !

M. Pierre-Yves Collombat. - Notre système territorial comporte trois niveaux, à  l'exception de Paris. Plus que la forme intégrée d'intercommunalité, le problème de fond des métropoles est qu'elles héritent de compétences des départements et des régions. Pour éviter d'insurmontables difficultés, nous devons limiter leur nombre. C'est pourquoi j'ai déposé un amendement limitant les ensembles éligibles à ceux qui ont un rayonnement extérieur, au minimum à l'échelle de l'Europe. Sinon, que deviendront les régions et les départements ? Que restera-t-il du Var après la création de Toulon-Provence-Méditerranée ? Que deviendra la région PACA si trois métropoles émergent autour de Marseille, Toulon et Nice ? Seul le cas de Lyon semble cohérent, c'est en quelque sorte la création d'un super-département en plus du département actuel.

Prenons acte de ce qui s'est passé en Alsace : les résultats du référendum sont éloquents ; or, s'il y a une région où la fusion des deux départements avait un sens, c'était bien là ! La population n'en veut pas : il y a lieu de s'interroger ! On ne réforme pas en prenant tout le monde à rebrousse-poil...

M. Alain Richard. - Ce débat touche plusieurs questions que nous n'abordons pas de la façon la plus cohérente car le déroulement du texte n'est pas d'une grande logique. Nous légiférons pour définir une nouvelle catégorie d'établissement de coopération intercommunale, les métropoles. Pour des raisons que j'ignore, cette disposition est située après les dispositions d'exception.

Concernant le droit commun, nous avons besoin d'un tableau comparatif, métropoles et communautés urbaines : quelles sont les compétences nouvelles, par rapport à la vingtaine de chapitres gérés par les communautés ? Je doute que le passage aux métropoles ouvre une ère nouvelle, au-delà de l'inflation verbale. Nous poursuivons un processus d'intégration qui a certes ses avantages, mais qui s'accompagne d'une banalisation des remontées de compétences de l'échelon intercommunal.

Le rapporteur a fait un bon travail pour déterminer à partir de quel seuil une agglomération pourrait prétendre au statut de métropole. Je comprendrais que soient éligibles les communautés volontaires remplissant certaines conditions, démographiques notamment, et fortement structurées sur le plan de l'intercommunalité, communautés d'agglomération ou communautés urbaines : on ne part pas de zéro. Mais comment la décision peut-elle être prise d'office, par décision législative ? La loi doit se contenter de leur offrir une possibilité. Quelle justification y a-t-il à décider à la place des intéressés ?

En outre, grâce aux amendements que nous allons adopter, la loi ne prévoira plus de transferts de compétences du département ou de la région - ceux-ci pouvant en revanche les déléguer à la métropole, comme aujourd'hui à la communauté urbaine. Le saut qualitatif est donc faible. La voie d'autorité n'en est que plus saugrenue.

Dans les communautés urbaines qui se transformeraient en métropole, le niveau d'intégration du droit de l'urbanisme ne change pas. En revanche, dans les communautés d'agglomération, le PLU est communal. Retirons la barbe, quittons le déguisement ! Et disons qu'un PLU intercommunal est nécessaire dans les communautés d'agglomération, réforme prévue dans le troisième texte sur l'organisation territoriale.

Mme Jacqueline Gourault. - Absolument.

M. Alain Richard. - A Lyon, le passage à la métropole ne heurte aucun principe de décentralisation et je n'ai rien à y redire.

Dédramatisons le cas de Paris : la seule chose qui rend l'intervention du législateur nécessaire est l'entrée obligatoire dans le futur syndicat mixte des intercommunalités de la petite couronne qui font partie de l'unité urbaine de Paris. Il n'y a là rien de déraisonnable, si le syndicat demeure un outil de coopération volontaire, seule condition pour qu'il fonctionne. Pour lever l'ambiguïté, quelques phrases sont à modifier. Je songe à la délégation de compétences, qui n'est pas transitive. Or, toutes les compétences ici concernées sont déjà déléguées aux intercommunalités par les communes-membres. La métropole servira seulement de support, si plusieurs communautés décident de mener des opérations ensemble.

La métropole étant un outil de coopération entre intercommunalités, il n'est prévu d'y faire siéger que les présidents d'exécutifs. Je crains que cela ne pose un problème de légitimité. Le système majoritaire à plusieurs degrés élimine une grande part de la diversité politique... A Paris, on ne veut pas être trop nombreux autour de la table : les grands patrons sont les bienvenus, non le menu fretin. En outre, alors que les quatre départements de la grande couronne viennent d'achever, parfois laborieusement comme dans les Yvelines, leur carte intercommunale, on leur demande de tout recommencer ! Cela ne va pas. Je reviendrai aussi sur les critères d'inclusion dans l'unité urbaine.

A Marseille, le mariage forcé me dérange. Les divergences sont profondes entre les élus du centre et ceux de la périphérie. La ville paie une évolution urbaine fâcheuse ; elle n'offre pas un modèle urbain attractif. Il n'est pas absurde que des élus de communes alentour, qui ont accompli un gros travail dans la durée, refusent un système dans lequel la deuxième commune en taille aurait six fois moins de représentants que Marseille.

J'entends des arguments des chasseurs de prime. Le gouvernement fait valoir qu'il serait dommage de ne pas constituer une intercommunalité, qui donne lieu à une prime. J'étais membre du gouvernement qui a créé cette DGF des intercommunalités, nous savions bien que c'était une carotte pour obtenir des avancées. Maintenant que l'intercommunalité est achevée ou presque, quel sens a encore cette subvention ? Quand les départements s'affolent pour boucler leur budget, ils se demandent pourquoi il existe à l'échelon communal deux DGF. Est-ce une priorité de dépenser 35 millions d'euros de prime pour faire accepter un projet dont personne ne veut ?

Marseille est en grave difficulté financière et tente de chercher des ressources dans les communes périphériques. Dans la formule du Gouvernement, tous les ingrédients de l'échec sont réunis...

Délibérer sur un syndicat mixte avec des compétences obligatoires, y compris en termes d'aménagement, me semble préférable. On avancerait progressivement. Le syndicat fonctionnerait selon les règles de la majorité qualifiée. Enfin, pour tenir compte des besoins financiers urgents de Marseille, un fonds de solidarité financière serait créé, comme en Ile-de-France.

M. Christian Favier. - Je partage beaucoup de ce qui a été dit sur les métropoles. Sans nier le fait métropolitain, il faut une démarche volontaire, sans contrainte ni application automatique au-delà d'un certain seuil. Bien sûr qu'il existe des questions spécifiques à l'Ile-de-France et qu'un renforcement de la coopération entre les collectivités y est indispensable. L'adhésion au syndicat mixte Paris Métropole a permis de dépasser des clivages et de réaliser des projets, comme le métro de banlieue à banlieue. Une institution nouvelle n'a pas été nécessaire : 200 collectivités territoriales se sont regroupées, d'abord celles gérées par des élus de gauche, rejoints par les autres ensuite. Faut-il aller vers un nouvel échelon métropolitain ? Tel qu'il se présente, il éloignerait les citoyens des décisions. Quelques élus auraient un pouvoir considérable sur l'essentiel de la population de l'agglomération parisienne. Ce serait un recul démocratique ; l'écrémage qu'implique le mode de désignation en cascade aboutirait à une représentation marquée par un bipartisme poussé...

En outre, quand on cherche à justifier le statut de métropole pour Paris, je suis surpris que le premier argument soit celui du logement. J'aurais préféré que l'on invoque le rayonnement international de la capitale !

Beaucoup de réunions ont eu lieu, aucun consensus n'a émergé. Je préfère qu'on en reste à ce syndicat mixte, d'autant que la question de l'achèvement de la carte intercommunale en petite couronne est posée. Je suis d'accord avec Alain Richard : dans la grande couronne, on vient difficilement d'achever la carte, la revoir entièrement semble ahurissant.

Le seuil de 300 000 habitants en petite couronne est complètement artificiel et ne peut être compris que comme une volonté de réduire le nombre de personnes autour de la table. Réfléchissons plutôt aux bassins de vie. Des contrats de développement territorial ont été créés, utilisons-les.

Autre question à aborder, le calendrier. Il sera très difficile d'achever la carte intercommunale dans les délais prévus, compte tenu notamment des élections municipales l'an prochain.

En outre, comment sont abordées les questions de citoyenneté et de consultation des habitants ? La population adhère-t-elle à ces bouleversements profonds ? Je suis favorable à une consultation référendaire.

Le passage en force, à Marseille, est inacceptable : quand 109 maires sur 118 ne sont pas d'accord, je ne vois pas comment le Sénat et l'Assemblée nationale pourraient passer outre. Je suis donc favorable à ce que l'on travaille à nouveau sur le projet.

M. Gérard Collomb. - La France est diverse, on ne peut organiser tous les territoires de la même façon. Dans la grande diagonale qui va des Ardennes aux Pyrénées, la ruralité l'emporte et le département est le bon échelon. Autre type de territoire, celui où sont implantées des villes moyennes, environ 120, qui doivent se renforcer autour de leur ville centre et qui travaillent avec leur département. A un autre niveau, il y a les capitales régionales : ce n'est pas une construction intellectuelle, il suffit pour les identifier de regarder une carte de la Datar. Enfin, quelques villes ont une vocation européenne et sont en compétition avec les grandes villes des pays voisins. Quand des entreprises s'installent en Europe, elles arbitrent entre Barcelone, Munich, Manchester, Lyon,...

L'histoire de la communauté urbaine de Lyon est exemplaire : l'institution fut créée par décret en 1966 et quasiment tous les maires y étaient opposés. Il ne s'agissait à l'époque que de construire un réseau commun d'assainissement. Que de chemin parcouru en une quarantaine d'années ! Notre communauté urbaine, parce que son territoire fut d'emblée très large, ne connaît pas les difficultés de Marseille. Si toutes les industries étaient à l'extérieur de son périmètre, la situation serait bien différente : le dynamisme économique ferait défaut. Au contraire, aujourd'hui, on construit chez nous 10 000 logements par an pour 1,5 million d'habitants, ce qui alimente un mix social qui ne se retrouve ni en Ile-de-France ni à Marseille. La politique du logement est pensée dans sa globalité plutôt que de façon fractionnée. Les habitants trouvent naturel qu'on délibère sur un PLU unique, et le PLH a été adopté à l'unanimité. Dans les communes qui se paupérisent, des opérations de rénovation urbaine attirent les couches moyennes, tandis qu'à Lyon et à Villeurbanne, on construit des logements sociaux. C'est ainsi que nous avons surmonté les difficultés d'il y a vingt ans, quand les émeutes commençaient toujours chez nous, à Vénissieux ou à Vaulx-en-Velin. Du reste, des communes paupérisées comme Givors et Grigny demandent à nous rejoindre. Voyez le dynamisme du Greater London par rapport à l'Ile-de-France... Et pourtant, Mme Thatcher avait supprimé cette collectivité, dont les pouvoirs lui semblaient excessifs.

Mon directeur général des services a travaillé pendant deux ans dans une grande société HLM en Ile-de-France et il estime que la fragmentation y est un grand frein à la construction de logements. Comment voulez-vous que l'intercommunalité de Clichy-Montfermeil, où s'allient deux pauvretés, puisse s'en sortir seule ? Au sein d'un territoire étendu et contrasté, il est possible de rééquilibrer les niveaux sociaux, d'insuffler une nouvelle dynamique sociale. En outre, dans de grands ensembles dotés de services étoffés, l'instruction des dossiers est bien plus rapide, les projets se réalisent plus rapidement : dans la communauté de Lyon, 10 000 logements par an pour 1,5 million d'habitants, en Ile-de-France, 35 000 pour 11,5 millions. Si l'on veut construire beaucoup, il faut s'en donner les moyens.

Barcelone fut pour moi un modèle et je suis stupéfait de constater un tel écart de trajectoire entre cette ville et Marseille. Je comprends les réticences des communes alentour, mais si Marseille s'affaisse, elle entraînera à sa suite tout le territoire. Il n'y aura pas de vainqueur. Certains industriels marseillais songent à venir s'installer dans l'agglomération lyonnaise. Je pourrais m'en réjouir, mais ce n'est pas ainsi que les problèmes se règleront.

La création de la métropole de Lyon réduira d'une couche le millefeuille administratif et renforcera la complémentarité des compétences. A l'heure actuelle, c'est le conseil général qui s'occupe des populations fragilisées. On me déconseille de demander à m'en charger. Or, je suis convaincu qu'en additionnant compétences économique, urbaine et sociale, nous donnerons du sens à l'avenir de notre communauté.

M. Jean-Jacques Hyest. - On savait depuis 2010 quelle initiative Lyon voulait prendre. Finalement, Nice Côte d'Azur l'a devancée, exploitant les possibilités ouvertes par la loi de 2010, qui a eu le mérite de reconnaître le fait urbain, même si certains feignent de croire que rien n'existait avant le présent projet de loi.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je n'ai rien dit de tel !

M. Jean-Jacques Hyest. - Vous non, mais d'autres si ! Je songe au maire de Toulouse... L'expérience lyonnaise s'est développée dans un contexte particulier : le département a conservé sa consistance. Mais ailleurs, l'extension des pouvoirs dans les métropoles risque de transformer les régions et départements en simples croupions !

Je partage l'analyse de M. Richard sur l'Ile-de-France. La grande couronne souffre : tout ce que l'on nous envoie depuis le centre, ce sont des maisons de retraite, des logements sociaux, des centres de traitement des déchets. Mais pas d'emplois ! La Seine-et-Marne, certes, va bénéficier de délocalisations ministérielles, mais tout de même... Heureusement que nous avons Eurodisney. En matière de transports, plus on s'éloigne de Paris, plus la situation est difficile. Il faudrait une coopération plus forte entre Paris et les autres départements mais dès le périphérique franchi, il n'y a plus rien !

Il serait intolérable d'imposer une refonte de la carte de coopération intercommunale dans la grande couronne alors que nous avons eu tant de mal à l'achever tout dernièrement.

Sans la loi de 1966 sur les villes nouvelles, en Ile-de-France, la situation serait encore pire. Je rends grâce à Paul Delouvrier qui mena une politique exemplaire : à l'époque, l'Etat assumait tout son rôle !

Certains, dans la région parisienne, ne sont guère partageux. Je trouve scandaleux que le fonds de solidarité repose sur un mécanisme d'intervention qui ne tient pas compte de la richesse de chaque département. Jamais on n'a atteint un tel degré de cynisme !

Une métropole n'a de sens que si tous les éléments sont réunis pour mener une politique globale, et non pas diviser. Beaucoup d'intercommunalités se sont créées non pas pour un projet commun mais contre le projet de leurs voisins. Les préfets ont laissé faire... pour avoir la paix ! A présent qui, de l'Etat ou des élus, devra prendre les décisions ? Question difficile.

Enfin, nous avions eu un débat sans fin sur le bon seuil pour créer une métropole. J'y insiste : si l'on crée partout des « métropolettes », l'entreprise n'aura plus aucun sens.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Si l'on transposait les pourcentages lyonnais à l'Ile-de-France, ce ne sont pas 30 000 logements par an qui seraient construits, mais 70 à 80 000 : le nirvana, le nec plus ultra !

Autre constat : lorsque Gaston Defferre a refusé en 1966 le statut de communauté urbaine pour Marseille, il a commis une erreur historique, quelles que furent, par ailleurs, ses grandes qualités.

J'ai toujours pensé que l'on progresserait en région parisienne uniquement en reliant Paris et les départements de la petite couronne. La mixité sociale ne se décrète pas et la ségrégation s'amplifie en Ile-de-France, en dépit des investissements. Il faut entendre Claude Dilain sur la question ! Je vous proposerai donc que, pour les cinq prochaines années, la priorité absolue soit donnée dans la région capitale à un plan local de l'habitat à nouvelle échelle, qui garantisse une véritable politique de la construction. Un syndicat mixte devra donc être créé et les représentants de la région et des départements y siégeant avec voix consultative. Sur la carte communale, laissons faire les élus, je rejoins MM. Richard et Hyest.

A Marseille, la situation n'est pas simple et je ne suis pas persuadé que le mariage forcé produise des résultats. Mais la loi doit prévoir une échéance, pour susciter des avancées concrètes, au-delà des déclarations et des intentions. Je l'avais dit à Jean-Noël Guérini, la plupart des départements participent au financement des SDIS. Les marins-pompiers du bataillon de Marseille mériteraient l'aide du conseil général. Pour sortir des situations difficiles, il faut savoir se mobiliser ! Nous avons proposé, non seulement de prolonger jusqu'en janvier 2016 la mission de préfiguration du préfet Théry, mais d'en renforcer les moyens. Sur ce territoire très fragmenté, il faudra surtout étudier les justes modalités d'une péréquation future. Les moyens ne manquent pas : les six EPCI marseillais percevront cette année une cinquantaine de millions d'euros. Il est essentiel que tout le monde se mobilise pour bâtir, en s'appuyant sur la loi, un système crédible.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en venons à présent à l'examen des amendements. Au titre Ier, nous avons privilégié l'élagage. Pour le titre II, le mot d'ordre sera : liberté des collectivités territoriales. Ce qui signifie en l'espèce démarche volontaire et respect de la diversité. Pour Marseille, je ne désespère pas que nous parvenions dans les quinze prochains jours à une solution pragmatique et collective : ni statu quo, impossible, ni bouleversement total et instantané.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - J'ai oublié tout à l'heure de dire qu'il fallait supprimer la section 4 relative au pacte territorial, devenue une coquille vide.

La section 4 est supprimée.

Article 10

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 324 clarifie la rédaction : dès lors que le département de Paris n'est constitué que d'une seule commune, il n'y a pas lieu de l'exonérer de l'obligation de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre, cela n'a pas de sens.

L'amendement n° 324 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 325 autorise le préfet à déroger aux seuils de constitution des EPCI à fiscalité propre fixés par le projet de loi, pour les départements franciliens de la petite couronne, afin de tenir compte des situations géographiques particulières et des EPCI existants. Cependant M. Richard nous présentera un amendement qui va plus loin que le mien et dont la rédaction est, me semble-t-il, meilleure.

M. Alain Richard. - Ne peut-on examiner mon amendement n° 76 en priorité, car je fais une proposition alternative ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Examinons-le par priorité.

M. Alain Richard. - Le Gouvernement propose de revoir la carte intercommunale non seulement de la petite mais aussi de la grande couronne, en créant une immense commission régionale. Ne touchons pas à la carte de grande couronne, qui pourra être modifiée en 2018 si des rapprochements s'avèrent nécessaires. Pourquoi ne pas créer une commission interdépartementale, présidée par le préfet de région, pour réunir les trois départements de la petite couronne ? Le seuil minimum de constitution des intercommunalités serait fixé à 200 000 habitants et à au moins trois communes.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Cette approche me convient, même si d'ici la séance publique, il nous faudra sans doute affiner les chiffres que vous nous proposez.

L'amendement n° 76 est adopté.

Les amendements nos 325, 326 et 327 sont retirés.

L'amendement n° 80 est sans objet.

L'amendement n° 78 est adopté.

Les amendements nos 81, 82, 205 et 552 deviennent sans objet.

Article 11

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 328 vise à prendre en compte les schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) franciliens dans l'élaboration du schéma régional pour l'Ile-de-France.

L'amendement n° 328 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Compte tenu des élections municipales de 2014 et des discussions préalables à l'élaboration du SRCI, mon amendement n° 329 reporte de six mois la présentation du schéma à la commission régionale de la coopération intercommunale. Cet amendement conduit par cohérence à décaler dans le temps la totalité du calendrier d'élaboration puis de mise en oeuvre du schéma.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Si nous adoptons cet amendement, il sera logique d'adopter les 35 amendements de coordination qui suivent.

L'amendement n° 329 est adopté, ainsi que les amendements nos 330, 331, 332, 333, 334, 335, 336, 337, 338, 339, 340, 341, 342, 343, 344, 345, 346, 347, 348, 349, 350, 351, 352, 353, 354, 355, 356, 357, 358, 359, 360, 361, 362, 363 et 364.

M. Alain Richard. - L'amendement n° 68 tire les conséquences de notre vote précédent à l'article 10. Peut-être serait-il possible de regrouper en seul amendement les amendements nos 68, 555, 556 et 557 que je présente et qui créent la commission interdépartementale de la coopération intercommunale ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je suis d'accord. Il faudra ajuster leur rédaction.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La réunion pour examiner les amendements extérieurs aura lieu dans quinze jours...

M. Jean-Jacques Hyest. - Nous votons aujourd'hui le texte de la commission : veillons à ce qu'il ne comporte pas de contradictions !

M. Alain Richard. - Mieux vaut réécrire l'article 11 dans un seul amendement, ce serait plus clair.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Heureusement, dans sa grande sagesse, le Gouvernement n'a pas eu recours à la procédure accélérée.

L'amendement n° 68 est adopté, ainsi que les amendements nos 555, 556 et 557.

Section 2

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nos auditions ont démontré que la dénomination « Métropole de Paris » ne correspondait pas aux attentes des élus franciliens, qui lui préfèrent « Grand Paris Métropole », d'où cet amendement n° 318.

L'amendement n° 318 est adopté.

Article additionnel avant l'article 12

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 365 prévoit un régime transitoire pour Grand Paris Métropole dans l'attente de l'achèvement de la carte intercommunale. Nous travaillerons ainsi plus sérieusement sur ces questions sensibles.

M. Alain Richard. - Il s'agit ici des communautés dont l'inclusion dans le syndicat mixte sera obligatoire, en dérogation au principe de la libre administration. La base de discussion est l'unité urbaine telle que définie par l'INSEE, considérant la distance entre la dernière construction d'une commune et la première d'une autre. La carte de ces unités évolue, c'est un support mobile. Entre 1999 et le dernier recensement, une trentaine de communes supplémentaires de la région sont ainsi entrées dans l'unité urbaine.

Or une dizaine de communautés de communes, en périphérie, comptent quelques membres situés à l'intérieur de l'unité, les autres étant à l'extérieur.

Dans le projet du Gouvernement, seront dans le périmètre du syndicat mixte les communautés dont le siège est situé dans une commune de l'unité urbaine. Certains de mes collègues envisagent de déplacer leur siège - il suffit d'une délibération à la majorité simple - pour échapper au syndicat mixte.

Je souhaite plutôt que soient intégrées dans le syndicat mixte les communautés dont au moins 25 000 habitants sont dans l'unité urbaine. Je ne peux être d'accord avec l'amendement n° 365.

Dans les Yvelines, une communauté de 35 communes ne comprend que 8 000 habitants sur le territoire de l'unité urbaine. Va-t-on la faire entrer dans le syndicat mixte ? Si cet amendement est adopté, je le sous-amenderai ou le combattrai, car une telle mesure serait considérée par les intéressés comme totalement illégitime.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement prévoit le cas d'intercommunalités dont une seule commune serait située dans l'unité urbaine et c'est pourquoi il est précisé « situé en tout ou partie ».

M. Alain Richard. - Mais vous incluez par force des communautés de communes qui n'ont aucun intérêt commun avec la zone dense.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Vous m'avez convaincu : je retire mon amendement. Mettons à profit les jours qui nous séparent de la prochaine réunion pour travailler dans le sens que vous indiquez.

L'amendement n° 365 est retiré.

Article 12

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il est fondamental que la région et les départements assistent avec voix consultative aux réunions du syndicat mixte, d'où l'amendement n° 368.

M. Christian Favier. - Pourquoi seulement avec voix consultative ?

M. Alain Richard. - Le syndicat mixte pourra mener des opérations d'aménagement confiées par les communautés d'agglomération. Il est donc logique que son organe délibérant inclue des représentants du bloc communal. Mais les départements et les régions ne confient aucune compétence au syndicat.

Je transforme en sous-amendement mon amendement n° 66, pour supprimer la mention des EPCI situés « en tout ou en partie ».

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Favorable.

L'amendement n° 368, sous-amendé par l'amendement n° 66, est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon amendement n° 369 donne la priorité au logement, première urgence en Ile-de-France, qui justifie à elle seule la création de Grand Paris Métropole.

M. Alain Richard. - Mais qu'est-ce que ce « projet métropolitain » ? N'est-il pas contradictoire avec le schéma directeur d'Ile-de-France ? Il n'a pas de définition en droit. C'est une erreur ! Cela ne va pas du tout !

M. Jean-Jacques Hyest. - Le projet métropolitain se résume-t-il à l'action en faveur du logement ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Pour les cinq années à venir, la priorité doit être le logement et l'efficacité énergétique des logements. Je suis prêt à retirer l'expression « projet métropolitain ».

M. Alain Richard. - Reste que l'on ne délègue pas deux fois une compétence. Il n'est pas possible de transférer par la loi à une nouvelle institution des compétences communales déjà déléguées à la structure intercommunale. Au deuxième alinéa, il faudrait écrire « qu'ils confient » plutôt « qu'ils transfèrent ».

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Les membres de Grand Paris Métropole se prononcent par délibérations concordantes sur l'intérêt métropolitain des actions qu'ils transfèrent.

M. Alain Richard. - Le terme « transfèrent » est impropre.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous le remplaçons par « confient ». Je précise que nous avions repris la rédaction actuelle de l'article L 5731-1 du code...

M. Alain Richard. - Cet article n'est pas applicable à la région Ile-de-France.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous allons donc voter sur l'amendement n° 369 ainsi rectifié. La deuxième phrase du premier alinéa est supprimée et les mots « qu'ils transfèrent » sont remplacés par « qu'ils confient ».

L'amendement n° 369 rectifié est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Dans un souci de clarification, l'amendement n° 370 vise à recentrer Grand Paris Métropole sur la priorité du logement, en supprimant son intervention dans le domaine de la transition énergétique, sans préjudice de son action en matière d'efficacité énergétique des logements.

L'amendement n° 370 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 371 a pour objet de recentrer Grand Paris Métropole sur le logement. A Paris, Lyon ou Marseille ou dans les métropoles de droit commun, tous les élus, de tous bords politiques confondus, ont averti du piège constitué par le bloc insécable de la compétence logement qu'il est proposé de confier aux métropoles par délégation de l'Etat. Ce bloc de compétence ne doit pas comporter la réquisition, l'hébergement d'urgence et le droit au logement opposable. Ce que je vous propose c'est donc d'exclure ces compétences du bloc logement. Les métropoles peuvent, sur une base volontaire et contractuelle, assumer les autres compétences. Mais comme a pris soin de le préciser notre collègue Gérard Collomb, maire de Lyon, cette compétence serait alors assumée au nom et pour le compte de l'État.

L'amendement n° 371 est adopté.

M. Alain Richard. - Il me semble que l'alinéa 13 de l'article 12 du texte, sur lequel l'amendement n° 372 vient apporter une modification de forme, pose une difficulté. L'alinéa 13 dispose en effet que « la métropole peut décider de mettre en oeuvre des opérations d'aménagement d'intérêt métropolitain » ; je pense qu'il est judicieux que le rapporteur vérifie auprès du Gouvernement la compatibilité de cette disposition avec la compétence des communes ou des établissements publics en matière d'opérations d'aménagement. Car on prévoit d'abord que la métropole ne peut mener des opérations d'aménagement que lorsque celles-ci lui ont été confiées par les collectivités compétentes et on dit ensuite qu'elle mène seule ces opérations. Mais sur le territoire de quel établissement public de coopération intercommunale et avec quelle coordination vis-à-vis de celui-ci ? S'il existait une forme d'aménagement extraterritorial ne relevant pas de la compétence des collectivités territoriales, avec des compétences respectives clairement établies, je serais convaincu, mais je ne comprends pas en l'état cette disposition car, en principe, toutes les opérations d'aménagement sont de la compétence des communes qui les ont éventuellement déléguées à un établissement public de coopération intercommunale.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je me suis posé la même question ; il y a probablement une procédure de décision conjointe qui est sous-jacente ici.

M. Alain Richard. - Ce texte serait alors un mauvais texte car c'est la loi qui doit organiser cette procédure de décision conjointe.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je prends en compte cette observation et je note votre souci de ne pas porter atteinte aux compétences des communes. S'il faut rectifier cet article, il faut préparer des amendements pour la prochaine étape.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Ce débat illustre la différence qui existe entre un établissement public de coopération intercommunale et un syndicat mixte en ce qui concerne sa capacité opérationnelle.

L'amendement n° 372 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 373 vise à élargir la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale membres de Grand Paris Métropole de déléguer leurs compétences en matière d'aménagement, car la rédaction initiale, calquée sur les textes relatifs aux compétences des communautés urbaines n'envisageaient que les seules zones d'aménagement concerté. Dans la réalité, les procédures d'aménagement sont beaucoup plus diversifiées et la catégorie juridique qui me semble être la plus adaptée mais aussi la plus précise est celle d'« opérations d'aménagement » plutôt que celle de « zones d'aménagement concerté ».

L'amendement n° 373 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 374 vise lui aussi à recentrer Grand Paris Métropole sur la priorité du logement.

L'amendement n° 374 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 375 est un amendement visant également à recentrer Grand Paris Métropole sur la priorité du logement, avec la mise en place d'un plan métropolitain de l'habitat.

L'amendement n° 375 est adopté.

Les amendements nos 376, 377, 378, 379, 380, 381, 382, 383, 384 et 385 sont adoptés.

M. Alain Richard. - A partir de l'amendement n° 386 on se prononce sur la composition de l'organe délibérant. Or j'ai déposé un amendement n° 67, qui est contradictoire avec cet amendement. Il me semblerait judicieux de débattre des deux en même temps.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - M. le rapporteur présentera l'amendement n° 386 puis M. Alain Richard présentera l'amendement n° 67.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 386 ne présente pas d'incompatibilité avec l'amendement n° 67 puisqu'il ne fait que supprimer une mention superflue. Dès lors que le maire de Paris et les présidents des établissements public de coopération intercommunale membres de Grand Paris Métropole composent le conseil métropolitain, il n'y a pas lieu d'ajouter que chaque membre dispose d'un siège.

M. Alain Richard. - On vient d'adopter le principe selon lequel ce sont les communautés existantes, incluses dans le périmètre, qui vont être membres du syndicat mixte, mais elles ont des populations très hétérogènes, donc il n'est pas logique que chacune d'entre elles soit représentée par un membre, car on aura un problème de représentation. Or, on vient de dire qu'on allait abaisser la population minimale des futurs établissements publics de coopération intercommunale de petite couronne, donc il faut bien une représentation pondérée et qu'on sorte de ce système d'un représentant, forcément président de l'exécutif de surcroît, pour représenter les communautés au sein du syndicat mixte. Enfin, il va falloir prévoir une représentation proportionnelle pour la ville de Paris. Ainsi, l'amendement n° 67 dispose simplement que les établissements publics de coopération intercommunale membres sont représentés à raison de un délégué par tranche de 100 000 habitants.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 67 se réfère à un article aujourd'hui abrogé ; il y a donc une modification à prévoir.

M. Alain Richard. - Il s'agit simplement de dire que lorsqu'il y a un représentant à élire, on l'élit comme le maire, c'est à dire au scrutin majoritaire à deux tours, et que lorsqu'il y a plus d'un représentant, on l'élit à la représentation proportionnelle au sein de l'assemblée délibérante.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je mets aux voix l'amendement n° 67  tel qu'il est rédigé et on mandate le rapporteur pour le modifier en ce qui concerne la référence ; il y a bien une référence dans le code général des collectivités territoriales permettant d'élire des représentants à la proportionnelle au sein d'une assemblée.

L'amendement n° 67 est adopté.

Les amendements nos 386, 388, 389 et 390 sont adoptés et l'amendement n° 387 est sans objet.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 436 est un amendement de clarification.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cet amendement renvoie à un décret en Conseil d'État.

M. Alain Richard. - Où est-il dit que les dispositions générales applicables aux organes délibérants sont applicables à ce conseil métropolitain ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - C'est un syndicat mixte, donc c'est le régime des syndicats mixtes qui s'applique.

M. Alain Richard. - Il y a deux catégories de syndicats mixtes : les syndicats mixtes qui ne comprennent que des communes et des intercommunalités, et ceux qui comportent d'autres instances, donc il faut renvoyer à la catégorie à laquelle on veut rattacher le conseil métropolitain.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - On a dix jours pour préciser cela.

L'amendement n° 436 est adopté.

Les amendements nos 391, 392 et 393 sont adoptés.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 366 a pour objet de reporter la date de création de Grand Paris Métropole au 1er janvier 2017. Par coordination, il faut le rectifier en retirant le dernier alinéa.

L'amendement n° 366 ainsi rectifié est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 367 vise à organiser les conditions de l'évolution institutionnelle du Grand Paris, en mettant en place une sorte de clause de rendez-vous, cinq ans après sa création, sous la forme d'une délibération du conseil métropolitain adressée au Gouvernement.

L'amendement n° 367 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 237 reprend l'idée de changer le nom du syndicat mixte : c'est le conseil métropolitain qui définirait lui-même le nom du syndicat.

Les amendements nos 237, 239, 236 et 553 sont sans objet.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement n° 66 a été adopté sous la forme d'un sous-amendement à l'amendement n° 368 du rapporteur.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je souhaiterais que l'amendement n° 198, qui mentionne en priorité l'action de la métropole en matière économique, soit retiré dans la mesure où je vous propose que la métropole de Paris relève en priorité le défi du logement.

L'amendement n° 198 est rejeté.

Les amendements nos 200 et 199 sont sans objet.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 222 vise à préciser la composition et les missions dévolues au conseil de développement. J'ai rencontré les conseils de développement et je leur ai expliqué que les dispositions les concernant seront abordées dans le troisième texte consacré à la décentralisation.

L'amendement n° 222 est sans objet.

Article 13

Les amendements nos 238 et 240 sont sans objet.

Article 14

M. Hugues Portelli. - L'amendement n° 91 a pour objet de modifier l'article 14 créant un fonds de solidarité au bénéfice des départements de la région Île-de-France. C'est un fonds dont on a fixé les ressources à 60 millions d'euros et la clef de répartition entre les départements est telle que le département de la Seine-Saint-Denis obtiendra à lui seul 43 millions d'euros, soit 71 % de la dotation. L'exécutif de ce département en est d'ailleurs tellement persuadé qu'il a inscrit cette ressource dans son budget primitif adopté il y a quelques semaines, ce qui est original au regard des règles budgétaires des collectivités territoriales. L'idée est donc ici d'instaurer un plafonnement de 50 % des ressources du fonds pour le département qui sera le mieux doté.

M. Alain Richard. - Il y a aussi un amendement de M. Vincent Eblé qui propose de modifier cet article. J'étais rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale quand la dotation de solidarité urbaine (DSU) a été instituée et lorsqu'on a créé le fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF), qui est un fonds remplissant le même objectif de péréquation, pour les communes. Cela s'est fait dans l'entente entre toutes les collectivités concernées. J'ai revu le barème du FSRIF en 1996 car la DSU était devenue plus avantageuse ; on a donc adapté le barème du FSRIF. Tout s'est fait dans la concertation. Or, ici, le Gouvernement que je soutiens procède de façon toute autre. Il est évident qu'on doit retravailler sur le barème de répartition entre les départements, pour qu'il y ait de la transparence. J'ai demandé au directeur général des collectivités locales de me transmettre les éléments de calculs de ce fonds départemental.

M. Christian Favier. - En tant que président du conseil général du Val-de-Marne, je n'ai jamais eu, à aucun moment, la moindre réunion sur l'élaboration de critères pour ce fonds de péréquation. Je ne suis pas choqué que la part la plus importante de ce fonds revienne au département de la Seine-Saint-Denis, qui a des charges sociales beaucoup plus lourdes, mais il faudrait sans doute définir par la loi de finances le montant de ce fonds plutôt que de le fixer dans cette loi.

M. Alain Richard. - Je ne conseille pas de fixer ce barème en loi de finances.

Mlle Sophie Joissains. - Ne peut-on pas imaginer un tel système de péréquation entre départements et communes ?

M. Hugues Portelli. - Je suis tout à fait d'accord avec Alain Richard. Dans ce texte, il y a un plafonnement des prélèvements opérés sur les départements - on ne doit pas prélever plus de 10 % des recettes - mais il n'y a aucun plafond pour les attributions de ressources. Il y a une certaine inégalité de traitement ici.

M. Jean-Jacques Hyest. - J'ai vu naître le fonds de solidarité des communes d'Ile-de-France. Je pense en effet que la péréquation est indispensable. Ici, la péréquation ne concerne que les départements mais les critères ne sont pas pertinents, à l'instar du critère de voirie introduit par le président du conseil général de Seine-et-Marne ; on a 5 000 kms de routes départementales, mais en quoi cela concerne-t-il le conseil général de la Seine-Saint-Denis ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'examen au fond de cet article a été renvoyé à la commission des finances. Nous devons cependant statuer sur sont sort et, à titre conservatoire, je vous propose sa suppression.

L'article 14 est supprimé.

Les amendements nos 91 et 554 deviennent sans objet.

Article 18

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 89 clarifie les dispositions de l'article 18 afin de dénouer un contentieux en précisant les rôles respectifs de l'Établissement public d'aménagement de la défense Seine-Arche (EPADESA) et de l'Établissement public de gestion du quartier d'affaires de la Défense (EGPD) relatifs à la gestion des biens et à leur mise à disposition.

L'amendement n° 89 est adopté.

Article 19

L'amendement n° 90 est adopté.

Article 20

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 396 vise à prévoir que la conférence métropolitaine de Lyon, réunie à l'initiative du président du conseil de la métropole, puisse l'être aussi à la demande du tiers des maires du périmètre.

M. Gérard Collomb. - Nous risquons d'avoir de nombreuses réunions !

M. René Vandierendonck, rapporteur. - A la demande de la moitié des membres alors.

L'amendement n° 396 ainsi rectifié est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 414 permet d'élargir la détermination de la compétence de la métropole de Lyon en matière d'aménagement, en lui ouvrant les dispositifs autres que celui de la ZAC.

L'amendement n° 414 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 415 permet de retirer du champ des compétences métropolitaines la création et la gestion des maisons de services au public. En effet, il me parait hasardeux de nous prononcer sur cette disposition qui relève du troisième volet de l'acte III de la décentralisation, que nous examinerons plus tard.

L'amendement n° 415 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 416 est une précision rédactionnelle.

L'amendement n° 416 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 417 prévoit un élargissement des compétences de la métropole de Lyon à la distribution de gaz et de chaleur pour lui permettre de construire des politiques cohérentes en matière d'énergie.

L'amendement n° 417 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 413 supprime du champ de compétences de la métropole de Lyon, la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques pour conduire des travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence réalisés dans le cadre du schéma de gestion et d'aménagement des eaux (SDAGE).

M. Gérard Collomb. - Lyon comporte un relief collinaire important. Très souvent, les populations se trouvent hors communauté urbaine. La gestion de l'eau est confiée à des syndicats car plusieurs territoires sont concernés.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il s'agit effectivement d'un problème majeur mais ça me parait relever du deuxième texte qui va concerner les régions et les départements.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je suis très sensible pour ma part à la protection contre le risque d'inondations. Or, on ne sait pas trop à qui appartient cette compétence. On ne pourra avoir une politique de prévention efficace qu'à partir du moment où elle sera confiée à des organismes suffisamment puissants. Cela ne peut être, à mon sens, que les intercommunalités. On parle de la métropole lyonnaise, mais la question va bien au-delà.

M. Gérard Collomb. - Nous menons une politique active pour lutter contre les inondations. Il faut lutter de la source du ruisseau jusqu'au bout de la chaine. Nous avons donc besoin de syndicats intercommunaux car toutes les sources ne sont pas situées dans la métropole. Il faut pouvoir associer des communes situées hors périmètre de la métropole.

M. Jean-Jacques Hyest. - En Seine-et-Marne, nous avons fait une entente entre cinq départements, pour que les travaux réalisés en amont ne puissent causer de dommages en aval. Lyon pourrait être victime d'inondation si des erreurs sont faites en amont. Plus nous créons de syndicats puissants, plus nous sommes protégés. Il ne faut pas non plus oublier le rôle des agences de l'eau. Les intercommunalités, sauf exceptionnellement, ne sont pas les mieux armées pour gérer ces problématiques.

M. Pierre-Yves Collombat. - Si nous partons des expériences qui fonctionnent déjà, vous avez raison. Mais il n'existe pas de politique de lutte contre les inondations partout. Ma conviction est que si nous voulons progresser, il faut confier cette responsabilité à des collectivités suffisamment importantes. Elles peuvent se regrouper en établissement public de bassin.

M. Jean-Jacques Hyest. - En syndicat mixte.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les communes ne le font pas.

M. Alain Richard. - Il est nécessaire de redonner un pouvoir d'impulsion à l'Etat, dans les cas, et il en existe, dans lesquels les collectivités ne se sont pas organisées et où il n'y a pas d'instance compétente pour un bassin versant.

Dans les communautés d'agglomération et les communautés de communes, lorsque toutes les communes sont dans un syndicat de bassin, nous avons une difficulté : la communauté se substitue aux communes pour la représentation. Seuls les conseillers communautaires participent à ce syndicat, et non pas les conseillers municipaux.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je redis que le problème posé est pertinent et qu'il me parait relever de la solidarité des territoires. Mais ce sujet devra être abordé plus tard. Nous ne vous oublierons pas.

L'amendement n° 413 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - La même logique s'applique à l'amendement n° 397.

L'amendement n° 397 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 422 est rédactionnel.

L'amendement n° 422 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 423 est un amendement de coordination.

L'amendement n° 423 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 420 est la correction d'une erreur.

L'amendement n° 420 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 241 vise à prévoir que le nom de la future métropole serait choisi par le conseil de métropole et ne pourrait contenir de référence à la ville de Lyon, afin de changer la symbolique centralisatrice du précédent nom.

M. Gérard Collomb. - Cela risque de compliquer les choses...

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis défavorable

Mme Hélène Lipietz. - Je retire cet amendement.

L'amendement n° 241 est retiré.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 223 propose qu'un conseil de développement soit créé pour la Métropole de Lyon, sur le modèle de celle de Paris.

M. Gérard Collomb. - Ce conseil existe déjà et fonctionne de manière satisfaisante.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous avons eu l'occasion de recevoir les représentants de ces conseils, y compris ceux de Lyon. Les dispositions les concernant seront examinées dans une autre partie de la réforme, le troisième volet.

Mme Hélène Lipietz. - Je retire donc cet amendement.

L'amendement n° 223 est retiré.

Mme Jacqueline Gourault. - L'amendement n° 201 est défendu.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 201 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 249 est rédactionnel.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 249 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Le texte prévoit l'institution d'un pacte de cohérence métropolitain entre la métropole et les communes situées sur son territoire. L'amendement n° 251 comble une lacune du texte en précisant que ce pacte est adopté par le conseil de la métropole.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 251 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Le projet de loi prévoit l'institution d'un pacte de cohérence métropolitain entre la métropole et les communes situées sur son territoire. Ce pacte permet une délégation de compétences « descendante », de la métropole en direction des communes. L'amendement n° 280 ouvre la possibilité de prévoir dans ce pacte, des délégations de compétences « ascendantes », c'est-à-dire des communes en direction de la métropole.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 280 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Le projet de loi prévoit que la Métropole de Lyon peut notamment déléguer, par convention, la création ou la gestion de certains équipements ou services relevant de ses compétences à une ou plusieurs communes situées sur son territoire et inversement. Afin de transposer ces dispositions à la Métropole de Lyon, l'amendement n° 252 propose d'étendre le dispositif conventionnel de délégation de gestion aux communes ou établissements ne figurant pas dans le périmètre de la Métropole.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 252 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 253 permet à la métropole d'avoir, pour les sociétés de transfert de technologies et le rayonnement des territoires, au moins les mêmes pouvoirs que ceux exercés à l'heure actuelle par la communauté urbaine.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - J'y suis favorable, mais ces dispositions pourraient avoir leur place dans le deuxième volet de la réforme, celui sur les régions.

L'amendement n° 253 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 254 prévoit que la Métropole de Lyon peut contribuer au soutien de l'enseignement supérieur et aux programmes de recherche, en formalisant ce transfert dans la liste des compétences concourant au développement économique, social et culturel.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 254 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 290 tend à prévoir que les transferts d'équipements vers la métropole sont décidés par le conseil de métropole et la commune concernée.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Cet amendement est satisfait. Les équipements sont mis de plein droit à la disposition de la métropole.

M. Gérard Collomb. - Les communes craignent de se voir imposer des transferts de compétences vers la métropole. Cet amendement a pour objet de préciser que tout transfert nécessite l'avis des communes concernées.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 290 est adopté.

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 307 concerne la création d'un service public du stationnement. Il est en lien avec la proposition de substituer à l'amende pénale de 17 euros une redevance forfaitaire de nature administrative.

M. Gérard Collomb. - Cette disposition n'est pas opportune. Votre proposition de créer un service public du stationnement est plus restrictive que ce qui existe actuellement à Lyon. Nous pensons déjà de manière globale les déplacements, le stationnement...

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je vais grouper mon commentaire de l'amendement n° 307 avec celui de l'amendement n° 306, évoqué dans sa présentation par Mme Lipietz. Aujourd'hui, les projets de développement et d'aménagement durable remettent la question du stationnement au coeur des enjeux de l'aménagement urbain. À l'occasion de ce texte, ces amendements ont été transmis à la commission du développement durable, saisie pour avis. Je vous propose donc de vous rapprocher de cette commission pour aboutir à une rédaction commune sur cette question de la dépénalisation du stationnement.

Mme Hélène Lipietz. - Je retire donc cet amendement.

L'amendement n° 307 est retiré.

M. Gérard Collomb. - La compétence en matière d'abris de voyageurs fait l'objet d'analyses jurisprudentielles variables qui en fragilisent les fondements.

Afin de sécuriser cette compétence et ses modalités de mise en oeuvre, l'amendement n° 255 propose de formaliser son transfert à la Métropole de Lyon dans la liste des compétences concourant à l'aménagement de l'espace métropolitain.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 255 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 256 prévoit de supprimer l'alinéa 89, qui transfère au conseil métropolitain, les comités locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. Les maires tiennent à conserver cette compétence, liée à leur pouvoir de police.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous réfléchissons à une nouvelle rédaction pour vous donner satisfaction, tout en sauvegardant la coordination nécessaire à l'échelle intercommunale. Je vous demande donc de retirer votre amendement.

L'amendement n° 256 est retiré.

M. Gérard Collomb. - Le projet de loi prévoit le transfèrt de tous les cimetières à la métropole. Or, certains petits cimetières de village n'ont pas forcément vocation à être transférés au Grand Lyon. L'amendement n° 257 propose de limiter la compétence de la Métropole de Lyon aux sites d'intérêt métropolitain.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable. Cette demande de Lyon émane également d'un grand nombre de communautés urbaines.

L'amendement n° 257 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Les amendements nos 258, 259, 260 et 261 sont satisfaits.

Les amendements nos 258, 259, 260 et 261 sont retirés.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 274 prévoit que l'intérêt métropolitain est déterminé à la majorité des deux tiers du conseil de la Métropole de Lyon. Le seuil est volontairement élevé pour permettre de recueillir l'accord du plus grand nombre.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 274 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 275 concerne les rapports que nous voulons établir entre la future métropole et les communes. Les communes peuvent se voir déléguer un certain nombre de compétences de la métropole.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 275 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 262 précise les modalités concernant l'attribution des aides à la pierre.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 262 est adopté.

M. Gérard Collomb. - A l'heure actuelle, ne peuvent être membres d'un pôle métropolitain que des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Afin de pouvoir substituer la Métropole de Lyon à la communauté urbaine de Lyon au sein du pôle métropolitain, l'amendement n° 263 prévoit une disposition spécifique autorisant la participation au pôle de cette collectivité territoriale à statut particulier.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable, sous réserve de la suppression du dernier alinéa de cet amendement qui est inutile.

L'amendement n° 263 rectifié est adopté.

M. Gérard Collomb. - Aujourd'hui, nous avons une commission intercommunale pour l'accessibilité des personnes handicapées. L'amendement n° 284 tend à permettre que ce dispositif perdure sur le territoire de la métropole.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 284 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Le texte prévoit le transfèrt à la métropole de la quasi-totalité des pouvoirs de police des maires. Cette disposition faisant débat, l'amendement n° 264 précise que ce transfert concerne uniquement certaines compétences spécifiques comme l'assainissement, la gestion des résidences mobiles des gens du voyage...

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 264 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 273 supprime les alinéas 152 et 153 sur le conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Par coordination avec l'amendement n° 256, je vous propose de le retirer, pour nous permettre d'en retravailler la rédaction.

L'amendement n° 273 est retiré.

M. Gérard Collomb. - En vertu des dispositions adoptées précédemment, des transferts de biens des communes vers les métropoles sont prévus. L'amendement n° 265 précise les modalités de ces transferts.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 265 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 266 prévoit de transposer aux métropoles certaines dispositions du code général des collectivités territoriales concernant les personnels des établissements publics de coopération intercommunale et leurs communes membres.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 266 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Le texte prévoit l'adoption d'un protocole financier général entre la Métropole de Lyon et le département du Rhône, pour préciser les conditions de la reprise des éléments d'actif et de passif du département qui préexistaient à la création de la Métropole.

L'amendement n° 279 permet d'en préciser la teneur, pour que ce protocole évoque, au-delà de la seule question de la dette, l'ensemble des éléments d'actif et de passif, ainsi que les conditions de valorisation des engagements hors bilan.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 279 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 267 a pour objet de permettre à la commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées, créée par le texte, de se réunir après les élections de 2014.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 267 est adopté.

M. Gérard Collomb. - L'amendement n° 285 précise explicitement que la valorisation des charges transférées tient compte des éventuels engagements hors bilan.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 285 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Dans sa rédaction actuelle, le texte propose une méthode d'évaluation des charges relatives aux compétences transférées un peu trop favorable à la communauté urbaine pour la prise en compte des investissements et pas assez en ce qui concerne ceux de fonctionnement. Les amendements nos 286 et 287 prévoient d'autres règles pour rééquilibrer le partage.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

Mme Cécile Cukierman. - Les projets contenus dans ces amendements vont bouleverser, en bien ou en mal d'ailleurs, la vie des habitants des territoires, ceux qui intégreront la métropole comme ceux qui y demeureront. Il serait nécessaire de demander l'avis de la population du Rhône par référendum. Je m'abstiendrai donc, ainsi que pour les votes suivants.

M. Gérard Collomb. - Je tiens à souligner que les maires communistes actuellement membres de la communauté urbaine n'ont pas organisé de consultation de leur population avant d'y entrer.

Mme Cécile Cukierman. - Je défends la libre administration des communes. Les maires communistes sont donc parfaitement libres de gérer leur commune comme ils l'entendent.

Mme Hélène Lipietz. - Je vais également m'abstenir sur les amendements nos 286 à 278 qui concernent les transferts de financements, en attendant l'avis de la commission des finances.

L'amendement n° 286 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Contrairement aux amendements précédents qui concernaient le financement, celui-ci est relatif au fonctionnement.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - J'y suis favorable. J'indique que nous disposerons également de l'avis de la commission des finances sur cet amendement.

L'amendement n° 287 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Je vous présente ici une série d'amendements qui vise à attirer l'attention sur un problème qui n'a été vu ni par la DGCL ni par Bercy.

Pour la Métropole de Lyon, il ne s'agit pas simplement d'un transfert de charges mais véritablement de la création de deux entités : la métropole, d'une part, le département, d'autre part. Il nous faut faire en sorte qu'au départ, chacun parte sur des bases d'autofinancement comparables.

M. Alain Richard. - Si je comprends bien, à la différence de ce qui est prévu pour Paris, il n'y aura à Lyon qu'un seul budget ?

M. Gérard Collomb. - Effectivement, après une période transitoire de 2015 à 2017, il n'y aura plus qu'un seul budget. C'est pour cela qu'il nous faut envisager un système un peu complexe de répartition des ressources.

M. Alain Richard. - Mais alors, cela pose un problème à l'égard de la péréquation qui s'opère entre départements.

M. Gérard Collomb. - Précisément. On voudrait éviter que la Métropole se trouve pénalisée du fait du transfert de charges étant donné le mécanisme de péréquation.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mon avis est favorable sur les amendements nos 288, 289 et 270.

Les amendements nos 288, 289 et 270 sont adoptés.

Article 22

M. Gérard Collomb. - Pour les amendements 277 et 278, là encore il s'agit de remédier à un problème qui n'avait pas été vu par la DGCL. La Métropole devenant une collectivité territoriale au sens de l'article 72 de la Constitution, il ne peut lui être fait application du mécanisme de liaison des taux qui existe pour les communes et les EPCI sauf à porter atteinte au principe de libre administration et d'interdiction de tutelle entre collectivités. Je voulais signaler ce problème.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je demande le retrait et indique par ailleurs que j'ai sollicité l'avis de la commission des finances sur ces deux amendements.

Les amendements nos 277 et 278 sont retirés.

Article 23

Les amendements nos 398 et 250 sont adoptés.

Article 24

M. Gérard Collomb. - Le rapporteur propose que le service départemental d'archives du Rhône soit compétent pour recevoir et gérer les archives de la Métropole de Lyon. Nous disposons aujourd'hui à Lyon d'un service d'archives très développé. Je demande donc le retrait de l'amendement n° 399.

M. Jean-Jacques Hyest. - Chaque département dispose obligatoirement d'un service d'archives. Vous transférez bien certains documents à ce service aujourd'hui, non ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je vais y réfléchir à nouveau. Pour le moment, je retire cet amendement mais je pense que vous le reverrez.

L'amendement n° 399 est retiré.

Article 25

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 424 que je vous propose vise à aligner le régime de la contribution financière de la Métropole de Lyon au budget du service départemental-métropolitain d'incendie et de secours sur celui du département du Rhône.

M. Gérard Collomb. - À ce sujet, il nous faut faire attention car on a déjà décroisé les comptes il y a quelques années. Je ne voudrais pas remettre en cause une situation déjà réglée.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Le projet du Gouvernement est ainsi rédigé : « Les relations entre le département et le service départemental-métropolitain d'incendie et de secours et, notamment, la contribution du département, font l'objet d'une convention pluriannuelle. » Je propose, pour ma part, d'associer la métropole à cette convention.

L'amendement n° 424 est adopté.

Article 26

M. Gérard Collomb. - Par cet amendement n° 283, je propose de supprimer l'article 26 et de le remplacer par un article additionnel après l'article 28 pour régler la question de la désignation des conseillers métropolitains dès 2014 et non pas seulement à partir du 1er avril 2015.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'élection des conseillers communautaires et celle des conseillers métropolitains ont beau se faire chacune au scrutin universel, l'une est basée sur le principe du fléchage pré-déterminé, mais pas la seconde.

Entre temps, il y aura tout de même eu changement de statut de la métropole. Je comprends votre interrogation mais je m'interroge sur le mode de scrutin.

M. Gérard Collomb. - Si la conséquence est que ceux qui seront élus en 2014 ne le seront que pour un an, il n'y aura pas beaucoup de candidats !

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Mais l'article 26 tel qu'il est rédigé répond à votre inquiétude puisqu'il précise que « jusqu'au prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant la création de la Métropole de Lyon, les délégués communautaires de la communauté urbaine de Lyon exercent le mandat de conseiller métropolitain. »

M. Gérard Collomb. - Il faut prendre en compte dès maintenant la période transitoire entre l'adoption de la loi que nous discutons et son entrée en vigueur.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je suis favorable au maintien de l'article 26.

M. Gérard Collomb. - Je retire l'amendement pour le moment mais je pense que mon interprétation est la bonne.

M. Alain Richard. - Le texte du Gouvernement crée un vide juridique en 2020 et rend nécessaire le vote d'une nouvelle loi électorale.

L'amendement n° 283 est retiré.

Article additionnel après l'article 27

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je suis favorable à l'amendement n° 271.

L'amendement n° 271 est adopté.

Article 28

L'amendement n° 421 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Le texte prévoit que la loi entre en application au 1er avril 2015. Or ses dispositions sont déjà complexes à mettre en oeuvre pour des raisons d'ordre budgétaire et fiscal et cette date d'entrée en vigueur complexifie encore les choses.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement identiques no 268 est adopté et l'amendement n° 202 est satisfait.

Article additionnel après l'article 28

M. Gérard Collomb. - Le problème soulevé par l'amendement n° 248 est celui du seuil de 1 000 habitants à compter duquel les conseillers communautaires sont élus au suffrage universel direct tandis qu'en deçà ils sont désignés parmi les membres du conseil municipal dans l'ordre du tableau. Certaines communes de la future Métropole étant susceptibles de voir le nombre de leurs habitants passer en deçà de ce seuil, il nous faut trouver un palliatif car la Métropole ayant la qualité de collectivité territoriale, ses conseillers doivent être élus au suffrage universel direct.

M. Alain Richard. - Je signale d'ailleurs que la loi prévoit que les chiffres à prendre en compte seront ceux de 2014 qui ne seront connus que le 2 janvier.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je sollicite le retrait de cet amendement qu'il nous faut retravailler.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je préconise que nous l'adoptions à titre de précaution.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je me rallie à cette suggestion.

L'amendement n° 248 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Cet amendement s'inscrit également dans l'optique d'assurer une continuité entre communauté urbaine et Métropole. Dans une communauté urbaine aujourd'hui, le nombre de vice-présidents est fixé à quinze alors qu'il est de vingt-cinq dans une métropole. Je propose que par dérogation on monte dès à présent le nombre de vice-présidents de la communauté urbaine à vingt-cinq.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je propose, pour l'ensemble des métropoles, de permettre le passage de quinze à vingt vice-présidents maximum dans le respect de l'enveloppe fermée.

M. Gérard Collomb. - L'objectif à Lyon est de supprimer un échelon.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je donne un avis favorable mais à titre très exceptionnel.

L'amendement n° 269 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Le projet prévoit la mise en place d'un mécanisme de transfert de ressources et de charges à partir du 31 mars 2015 alors qu'il faudrait le mettre en oeuvre dès 2014.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable sous réserve de ce qu'en dira la commission des finances.

L'amendement n° 272 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Dans le même esprit, je propose d'installer la commission locale pour l'évaluation des charges et des ressources transférées avant la création effective de la Métropole.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 276 est adopté.

M. Gérard Collomb. - Il s'agit de nouveau des pouvoirs de police. Tout à l'heure on a listé ceux qui devaient obligatoirement être transférés à la Métropole. Cet amendement traite des transferts facultatifs.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avis favorable.

L'amendement n° 281 est adopté.

M. Gérard Collomb. - La commune de Quincieux a demandé à adhérer à la communauté urbaine mais cette adhésion ne devrait être effective qu'en 2015. Il s'agit de lui permettre d'adhérer directement à la Métropole.

M. Alain Richard. - Il faudra préciser l'article du code électoral visé à l'avant-dernière phrase du second alinéa.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sous réserve de ce petit ajustement rédactionnel, avis favorable.

M. Pierre-Yves Collombat. - N'y a-t-il pas un problème à ce qu'un membre d'une collectivité territoriale soit élu sur la liste d'une autre collectivité territoriale ?

M. Alain Richard. - Cela a déjà été jugé par le Conseil constitutionnel.

M. Pierre-Yves Collombat. - C'est un beau sujet...

L'amendement n° 282 est adopté.

Article 30

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je vous propose de reporter d'un an la création de la métropole d'Aix-Marseille-Provence afin de permettre à la concertation de se poursuivre à la faveur de la mise en place de la conférence métropolitaine. Ma conviction est que ce travail de concertation est loin d'être inutile.

Mlle Sophie Joissains. - Nous nous félicitons de cette avancée, mais je rappelle que nous avions personnellement retenu le nom d'union métropolitaine Aix-Marseille-Provence afin de marquer notre refus de la métropole. Nous aspirons plutôt à un traitement particulier comme à Paris.

M. Alain Richard. - Je voterai contre cet amendement car il emporte création de la métropole. On tombe dans l'erreur d'un mariage forcé qui ne tiendra pas.

M. Gérard Collomb. - Portant un regard extérieur sur cette partie du territoire, je vous alerte sur le risque de déclin de Marseille si nous n'agissons pas. Notre inaction nous sera reprochée alors que Marseille pourrait égaler ce qu'est Barcelone. Prenons garde à ce que le même renoncement qu'on constate parfois vis-à-vis de la Corse ne l'atteigne pas, il faut agir.

Mme Cécile Cukierman. - J'ai salué le travail du rapporteur sur ce texte mais nous abordons à présent un des points qui font difficulté. Il s'agit d'imposer à 118 communes la création d'une métropole que 109 refusent quand, à l'inverse, l'accord des maires à Lyon nous a conduit à accepter le dispositif qu'ils proposaient. J'entends les alarmes et si nous pouvions être certains que la création de cette collectivité règlerait les dérives violentes que connaît Marseille, nous la voterions. Rien n'est moins sûr. On ne saurait faire le bonheur des gens contre eux. La marche forcée qu'on nous propose est contraire au principe démocratique et à celui de libre administration des collectivités territoriales.

J'observe d'ailleurs que la situation évolue puisque les élus concernés envisagent la création d'un pôle métropolitain.

M. Gérard Collomb. - Certes nous n'avons pas l'assurance que la création de la métropole permettra un sursaut, mais le déclin est acquis si rien n'est fait. Mademoiselle Joissains, je vous engage à travailler avec le rapporteur à un consensus.

M. Jean-Pierre Vial. - Appartenant à la région Rhône-Alpes, je mesure le succès de Lyon et le bénéfice qu'en retire la région. J'adhère à l'analyse de M. Collomb et soutiendrai l'amendement du rapporteur. Le vote de la loi pourrait convaincre nombre de communes réticentes et le délai supplémentaire accordé pourrait être une des clés du succès. L'exemple des communautés urbaines enseigne que l'arbitrage de l'Etat est parfois nécessaire.

M. Alain Richard. - Nous sommes confrontés à cette difficulté en raison d'un engagement du Premier ministre pris dans des conditions incertaines pour répondre à la fièvre suscitée par des faits divers violents. On sait bien que la création d'une métropole fait cesser les mitraillages...

En réalité, aucune commune ne souhaite s'associer à Marseille par crainte du système qui s'est organisé depuis longtemps pour la gérer et qui a conduit à sa dégradation. Le changement doit venir des Marseillais eux-mêmes. Si l'on force les autres communes, les élections municipales se joueront sur le refus de la métropole.

Mlle Sophie Joissains. - Cessons de croire que le mot « métropole » est magique. Sa création du jour au lendemain ne règlera rien. Les 35 millions d'euros de subsides financiers qu'on annonce sont une paille quand on sait que le seul opéra de Marseille coûte 100 millions d'euros chaque année. Marseille fait peur à certaines communes. Il faut plutôt parier sur la naissance et le renforcement d'une culture de l'intercommunalité.

M. Pierre-Yves Collombat. - Ne faudrait-il pas s'inspirer de Paris et retenir quelques compétences comme le logement, exercées en commun, sans création d'une superstructure que les gens rejettent. Les progrès enregistrés convaincraient de l'intérêt à agir ensemble.

Mme Jacqueline Gourault. - Ma certitude est que l'on ne peut laisser les choses en l'état. Les lacunes de la carte intercommunale marseillaise le montrent suffisamment : il faut une concertation. Et parfois il faut engager les élus à s'entendre. La situation économique de Marseille et la délinquance qu'elle connaît posent problème alors qu'il s'agit d'une ville importante en Méditerranée. Je voterai l'amendement car il améliore le texte en apportant un délai supplémentaire.

M. Gérard Collomb. - Je ne me détermine pas par rapport aux engagements du Premier ministre. Nous avons les moyens de changer la donne. Des aménagements peuvent être envisagés mais l'orientation doit être acquise.

M. Alain Richard. - Si nous votons l'amendement, le principe de la création de la métropole est acté et sa date seulement différée. Or, six pages du projet de loi sont consacrées aux compétences transférées. Le saut est si important par rapport à l'existant que nous allons aggraver une mal-administration déjà problématique. Il ne faudrait retenir que le tiers de ces compétences et renoncer à une fusion brutale.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Un choc est nécessaire pour que le territoire avance. Aucun syndicat mixte n'a prospéré jusqu'à présent. Il est nécessaire que chacun comprenne qu'un mouvement est engagé. Or, jusqu'à présent, on a beaucoup dit et jamais fait. Si les élus proposent une solution solide, le délai pourra toujours être interrompu. Le report d'un an crée le mouvement et incite à la concertation : c'est nécessaire pour conjurer le risque de déclin et de fragmentation du territoire.

Mlle Sophie Joissains. - Nous pouvons nous accorder sur la date mais je suis opposée au principe de la métropole. Nous avons formulé la proposition d'un syndicat mixte au sein duquel le conseil général et l'Etat joueraient le rôle de garant. Une fusion forcée ne reposera pas sur de bonnes bases.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - L'amendement du rapporteur est une avancée car prévoir un délai trop court conduirait à l'échec. Je m'efforce de trouver un accord qui reposerait sur la création d'un pôle métropolitain aux compétences plus nombreuses que celles que proposent actuellement les élus. Supprimer l'article 30 et le principe de la création de la métropole ne peut être la bonne solution car tout le monde interprétera cette suppression comme l'enterrement du projet. Il nous reste du temps pour travailler sur le sujet.

M. Jean-Jacques Hyest. - Des avancées sont nécessaires mais les intercommunalités forcées ne fonctionnent pas.

M. Pierre-Yves Collombat. - Le report d'un an est un leurre. Je suis plus convaincu par la proposition d'Alain Richard qui pourrait prendre la forme d'un pôle métropolitain.

Mlle Sophie Joissains. - Pourquoi ne pas retenir le terme d'Union métropolitaine Aix-Marseille-Provence ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Parler d'union, c'est refuser de s'unir. Pourquoi ne pas plutôt faire un geste fort et proposer que le siège du nouvel ensemble soit à Marseille ?

Mlle Sophie Joissains. - Je suis d'accord pour réexaminer cette rectification.

M. Jean-Pierre Michel. - Il faut garder le terme de métropole qui est générique. En outre la création interviendra en 2016 après les élections municipales et tous les candidats auront donc eu l'occasion de se prononcer sur la question.

Mme Cécile Cukierman. - Respectons nos collègues élus. Ils ne se satisfont pas de la situation et prouvent leur volonté d'agir. J'ai pu observer, lors du renouvellement des conseils municipaux de mon département qu'en dépit d'un passage en force, de la démission de tous les élus en signe de protestation et de leur réélection massive, rien n'avait changé. Pour faire avancer les choses, il faut plus apaiser les tensions que cristalliser les oppositions et surtout s'abstenir de décider à la place des gens.

L'amendement n° 432 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 433 que je vous propose vise à donner des garanties aux élus locaux en tenant compte des inquiétudes exprimées au cours des auditions : l'élaboration des plans locaux d'urbanisme se fera au niveau des conseils de territoire, seule la vérification de leur compatibilité avec le schéma de cohérence territoriale s'effectuera au niveau du conseil de la métropole.

L'amendement n° 433 est adopté, de même que l'amendement n° 426.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 430 tend à harmoniser le champ des compétences de la métropole d'Aix-Marseille-Provence avec le régime métropolitain de droit commun via la suppression de la compétence en matière de gestion des milieux aquatiques.

L'amendement n° 430 est adopté, de même que l'amendement n° 431.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il est proposé que la conférence des maires soit installée tout de suite afin de les associer rapidement à la définition du pacte de gouvernance territoriale dans le cadre de la mission de préfiguration.

L'amendement n° 434 est adopté.

Les amendements nos 495, 5, 438, 499, 550, 9, 58, 442, 490, 59, 491, 551, 496, 6, 439, 242, 497, 7, 440, 501, 11, 444, 500, 443, 10, 498, 8, 441, 502, 12, 445, 503, 13, 446, 504, 505, 506, 16, 449, 507, 17, 450, 226, 508, 18, 451, 227, 509, 19, 452, 510, 20, 453, 511, 21, 454, 512, 22, 455, 513, 23, 456, 514, 24, 457, 515, 25, 458, 516, 26, 459, 517, 27, 460, 518, 28, 461, 519, 29, 462, 31, 520, 521, 30, 463, 464, 522, 32, 465, 524, 33, 466, 525, 34, 467, 523, 526, 35, 468, 527, 36, 469, 528, 37, 470, 529, 530, 38 et 224, incompatibles avec les dispositions précédemment adoptées, sont sans objet.

Mlle Sophie Joissains. - Puisque nous devons continuer à travailler dans les jours à venir, je pense qu'il est important que j'indique que les amendements qui sont ainsi tombés contenaient des propositions élaborées par les élus des Bouches-du-Rhône après des heures de travail. Ils visaient à proposer une alternative à la métropole, viable sur le territoire concerné, sous la forme de l'expérimentation d'un syndicat mixte renforcé, associant conseil général, conseil régional et État, dont l'échec au bout de deux ans aurait été sanctionné par la mise en place de la métropole.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je ne renonce pas à trouver une solution évolutive !

Article additionnel avant l'article 31

Mme Hélène Lipietz. - L'amendement n° 228 pose le problème de la latence entre l'élection communale et le fléchage intercommunal et l'exercice des nouveaux pouvoirs.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Défavorable. L'élection des conseillers métropolitains à l'échelle de la métropole, c'est très optimiste vu le contexte...

L'amendement n° 228 est retiré.

Article 31

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Avec cet amendement n° 400 nous abordons le régime de droit commun des métropoles.

Je vous propose de reprendre les préconisations que la mission temporaire sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales avait formulées dans son rapport sur l'intelligence territoriale en juin 2009. Sans aucune originalité, j'ai donc repris la définition de métropoles en nombre limité. Gérard Collomb l'a très bien expliqué tout à l'heure : il ne s'agit pas seulement d'attractivité et de compétitivité européenne, mais également de cohésion sociale, de politique de la ville, de services publics de proximité tant il est vrai que solidarité et développement forment un couple pour reprendre l'expression de M. Braouezec.

J'estime qu'il existe une taille critique pour une métropole, que ce terme ne renvoie pas à un vague élément de marketing territorial mais au contraire à une démarche d'intégration. C'est pourquoi j'ai souhaité recentrer ce débat afin qu'il ne soit pas édulcoré, bien qu'il me faille reconnaître que la question des villes ayant un rayonnement régional et que l'on désigne communément sous le vocable de « métropoles régionales » reste posée.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je souscris à ce qui vient d'être dit. Je propose même dans un amendement de réserver le terme de « métropole » aux ensembles de plus de 700 000 habitants. Cette proposition constitue néanmoins déjà un progrès.

Il y a cependant un second problème : celui de l'automaticité des transferts. J'aurais pour ma part préféré des délégations. Mais faute de mes grives, je m'accommoderai des merles !

Mme Jacqueline Gourault. - Je suis d'accord avec l'idée qu'il faille limiter le nombre de métropoles.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Le projet de loi fixe le nombre de métropoles à une quinzaine.

Mme Jacqueline Gourault. - Je m'interroge cependant sur l'exclusion de ce statut de villes qui souhaiteraient pourtant l'acquérir, comme Rennes.

M. Alain Richard. - Il y a en réalité deux débats : le seuil minimum en termes de nombre d'habitants pour qu'une collectivité existante qui n'exerce que des compétences communales soit qualifiée de « métropole » d'une part, et, d'autre part, le fait que l'on oblige les communautés urbaines et les agglomérations à se transformer en métropole en faisant fi du principe de libre administration. Je souhaiterais donc qu'on se prononce sur chacun de ces points.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je pense qu'il faudrait que l'on se prononce sur la question du volontarisme en proposant un nouvel amendement. Pour ce qui est du seuil, je ne comprends pas la différence ontologique que représentent ces 50 000 habitants.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Pourquoi l'automaticité de la transformation ? - Parce que lorsque la loi a créé ces métropoles sur la base du volontariat, il n'y a eu qu'une seule ville - Nice - pour choisir ce nouveau statut.

Madame Gourault, si vous souhaitez que certaines villes puissent accéder au statut de métropoles, énumérez-les dans la loi mais n'abaissez pas trop les seuils sinon ce sera comme le tube de dentifrice : quand c'est sorti du tube, il est impossible de l'y faire rentrer.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Monsieur le rapporteur, vous ne pouvez pas nous dire une chose et son contraire : que les villes refusent la transformation en métropole si l'on ne les y contraint pas, mais que d'abaisser le seuil aboutira à un trop grand nombre de métropoles !

M. Christian Favier. - Pour nous le problème est moins la question du seuil que l'automaticité de la transformation en métropole.

M. Gérard Collomb. - Le paradoxe serait que les villes qui ont tout pour être des métropoles ne le veuillent pas et qu'inversement celles qui n'ont rien pour l'être le souhaitent et le deviennent !

M. Alain Anziani. - Lors de nos débats en 2010, il y avait une très grande majorité en faveur du volontarisme. On a donc conservé le principe de création des métropoles par décret tout en instaurant une condition du recueil de l'accord des deux tiers des communes représentant la moitié de la population ou de la moitié des communes représentant les deux tiers de la population. Pour ma part, je crains que si on ne recueille pas l'accord des villes pour devenir métropole, on ne recueillera pas davantage leur accord ensuite pour leur transférer les équipements d'intérêt métropolitain.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je pense qu'il n'y a pas de contradiction entre le fait que la métropole soit créée par un décret et la nécessité qu'il y ait une demande formulée pour devenir une métropole, sous une forme ou une autre.

M. Alain Richard. - Le II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales prévoit que la création de l'établissement public de coopération intercommunale peut être décidée par arrêté du ou des représentants de l'État dans le ou les départements concernés après accord des conseils municipaux des communes intéressées sur l'arrêté dressant la liste des communes. Cet accord doit être exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population. Cette majorité doit nécessairement comprendre, pour la création d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale. Il me semble que c'est cette disposition qu'il faut reprendre.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il s'agit des dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Ne peut-on pas alors écrire que « Sont transformées en métropole, à leur demande, exprimée dans les conditions prévues par l'article L. 5211-5... » ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - On peut reprendre le contenu de l'actuel article L. 5217-2.

M. Alain Anziani. - Il faut préciser si la création se fait par décret ou par arrêté, car le principe de droit commun est la création par arrêté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Cela est précisé au huitième alinéa, il s'agit d'un décret. On ajoute donc uniquement les conditions dans lesquelles s'effectue la création de la métropole, par renvoi aux dispositions que nous venons d'évoquer. Cela signifie qu'il y a l'expression d'un volontarisme, actée par un décret.

La commission adopte cette proposition de rédaction.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il reste la question du seuil de la création, 400 000 habitants, comme le prévoit le projet de loi ou 450 000 habitants, ainsi que le propose l'amendement du rapporteur. Nous pouvons discuter longtemps je crois !

M. Alain Richard. - Le rapporteur nous a indiqué qu'il ferait une proposition pour assouplir les conditions de création des communautés urbaines pour la catégorie qui se situera sous le seuil.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous en parlerons lorsque nous examinerons l'amendement du rapporteur qui le propose. Pour le moment, nous devons voter sur le seuil. Personnellement, je suis pour celui de 400 000 habitants, prévu par le projet de loi.

L'amendement n° 400 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je tiens à préciser que, dans mon esprit, il ne s'agit pas d'un lot de consolation de prévoir la possibilité d'accéder à un degré renforcé d'intégration intercommunale ouvrant la création d'une communauté urbaine aux communautés d'agglomération sous le seuil habituel, lorsqu'elles réunissent deux des cinq conditions prévues. Cela est d'ailleurs attendu par certains.

Cependant, si le Gouvernement nous trouve trop sélectif sur le seuil, il pourra proposer le rétablissement du seuil de 400 000 habitants ! Quand on travaille sur un tel texte, le lobbying des associations d'élus est pressant...

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 419 est devenu sans objet en raison de l'adoption d'amendements précédents.

L'amendement n° 419 est retiré.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Les amendements nos 401, 402, 403, 404, 428 et 405 sont la reprise de dispositions déjà adoptées.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je tiens cependant à préciser que, pour la distribution d'électricité, on va remettre en cause l'existence des syndicats départementaux lorsqu'ils existent, partout où il y aura des métropoles !

Les amendements n° 401, 402, 403, 404, 428 et 405 sont adoptés.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 406 a pour but de rassurer sur le fait que les départements ne sont pas la variable d'ajustement des pouvoirs métropolitains, en prévoyant la suppression du transfert obligatoire de compétences départementales à la métropole au 1er janvier 2017 au profit d'une obligation de conventionner pour l'organisation de ces transferts. Il devra y avoir soit une délégation de compétences, soit un transfert contractuel.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je souhaiterais que la rédaction du texte de la commission soit explicitée pour mentionner expressément les deux possibilités énoncées par le rapporteur : la délégation de compétences ou le transfert contractuel.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Ce sera fait.

L'amendement n° 406 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 427 vise à préciser l'objet et la spécificité du contrat signé entre l'Etat et l'eurométropole de Strasbourg.

L'amendement n° 427 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Afin de permettre à la métropole de jouer pleinement son rôle stratégique sur son territoire, l'amendement n° 435 propose que celle-ci assure systématiquement la fonction d'autorité organisatrice de réseaux, notamment en matière de voirie, de transports urbains, d'électricité, de gaz, de réseau de chaleur, de communications électroniques, d'eau-assainissement et de collecte et traitement des déchets, dès lors qu'elle est compétente en la matière. Cette fonction d'autorité organisatrice comprendrait la définition et la gestion des services publics et la planification et la coordination des interventions sur les réseaux concernés par les compétences.

M. Alain Richard. - Je pense qu'il reste du travail, car lorsque nous avons défini la notion d'autorité organisatrice de transports, cela a pris plus d'une ligne !

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous sommes d'accord, mais nous avons au moins posé un principe.

M. Alain Richard. - En l'état, cette disposition n'est pas applicable.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement permet d'engager un travail qui se poursuivra par des textes d'application, et il permet surtout à des métropoles de retrouver des libertés contractuelles lorsqu'elles se trouvent dans des réseaux. Je maintiens l'amendement.

L'amendement n° 435 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 412 est une coordination.

L'amendement n° 412 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous avons précédemment rappelé l'utilité des conseils de territoire dans certaines situations ; nous trouvons néanmoins qu'il appartient à l'exécutif d'une intercommunalité, quand il se fait investir, de prévoir dans son règlement intérieur de créer un conseil de développement, un conseil de territoire ou une conférence des maires. Nous entendons laisser à la libre administration toutes ses latitudes d'action. Tel est l'objet de mon amendement n° 407.

M. Jean-Jacques Hyest. - Il faudrait harmoniser avec ce que nous avons voté tout à l'heure : il convient de prévoir la moitié des maires, et non le tiers.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Vous avez raison, nous allons harmoniser dans le texte de la commission.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je tiens à souligner, et c'est peut être du mauvais esprit de ma part, qu'après avoir créé de grandes structures en faveur de la compétitivité par exemple, on réintroduit ensuite des conférences de territoire... On sera bientôt au niveau des fêtes de quartier !

L'amendement n° 407 est adopté.

Les amendements n° 531, 39 et 471 sont devenus sans objet.

Mme Hélène Lipietz. - Mon amendement n° 243 prévoit de laisser aux métropoles la faculté de choisir leur nom, mais je le retire.

L'amendement n° 243 est retiré.

L'amendement n° 163 est devenu sans objet.

Les amendements nos 472, 40, 473 et 41 sont satisfaits.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 95 tombe.

L'amendement n° 95 est sans objet.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous rappelle que c'est une attente très forte, sur laquelle des engagements avaient été pris, pour que le statut de métropole soit demandé, non pas sur des critères démographiques, mais sur des critères de contenu.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - En tant que rapporteur, j'ai cherché à comprendre ce qu'étaient les métropoles au regard de la pensée du Sénat. Adopter l'amendement de M. Delebarre reviendrait à rouvrir le débat précédent et faire entrer 15 nouvelles métropoles !

M. Jean-Pierre Sueur. - L'objet de l'amendement de M. Delebarre rappelle que le rapport d'information de Mme Jacqueline Gourault et M. Edmond Hervé conclut à la nécessité, d'une part, de créer par la loi plusieurs métropoles, en précisant qu'il ne faut pas que l'institutionnel l'emporte sur le fonctionnel et le stratégique (proposition n°14) et, d'autre part, de réexaminer les critères de création des métropoles en fonction de l'objectif d'organiser le fait métropolitain autour des convergences économiques et structurelles et pas seulement démographiques (proposition n°15).

Mon devoir est de vous alerter ici sur les réactions si nous balayons cet amendement.

M. Alain Richard. - N'avons-nous pas déjà tranché la question précédemment ? Il me semble que notre rapporteur doit nous présenter un amendement concernant les communautés en dessous du seuil de 450 000 habitants, que nous pourrions évoquer maintenant, afin de voir s'il satisfait tout le monde.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il s'agit de l'amendement n° 408 à l'article 40. Il vise à déroger au seuil de 400 000 habitants pour la constitution d'une communauté urbaine dans les aires urbaines disposant, sur leur territoire, d'au moins deux fonctions de commandement parmi les cinq proposés : être le chef-lieu d'une région, disposer d'un centre hospitalier universitaire, disposer d'un pôle universitaire, disposer d'au moins deux pôles de compétitivité, disposer d'au moins deux pôles d'excellence.

Je vais vous livrer une anecdote : le Président de mon groupe, par ailleurs président de la communauté d'agglomération de Dijon, m'a questionné sur le projet de loi. Je lui ai indiqué que j'essaierai de tirer tout le monde vers davantage d'intégration métropolitaine, tout en essayant cependant de laisser aux mots leur cohérence.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je suis d'accord pour discuter en même temps les deux amendements, mais il faudrait ajouter au II de l'amendement n° 408 « à sa demande ».

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Vous avez raison Monsieur le Président, mais la rédaction le prévoit déjà.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La position de la commission est donc que l'on crée 6 ou 7 métropoles et que les autres communautés d'agglomération pourront assez facilement devenir des communautés urbaines à leur demande, mais sans utiliser l'appellation de « métropole », même si on ne peut pas les en empêcher dans le choix de l'intitulé de leur communauté. Je suis tout à fait partisan d'adopter cet amendement n° 408 rectifié.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'argent en plus pour ces nouvelles communautés urbaines sera enlevé aux petites communautés et aux communes ! C'est un jeu à somme nulle. Il y a déjà une inégalité dans le calcul des dotations, il ne faudrait pas l'accentuer...

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Votre remarque nous renvoie à la nécessité de revoir le calcul des dotations, ce dont nous avons déjà débattu.

L'amendement n° 408 est adopté, après rectification.

M. Alain Richard. - Je ne suis pas sûr que tous les maires soient conscients que le passage à la communauté urbaine ou à la métropole implique le passage au PLU intercommunal.

M. Félix Desplan. - Changeons-nous ici aussi le seuil de 400 000 à 450 000 habitants ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous conservons le seuil de 400 000 habitants proposé par le projet de loi pour la création d'une communauté urbaine, c'est un autre seuil. Si nous le relevons également, nous allons créer de nombreux mécontentements.

M. Jean-Pierre Michel. - Je vous rappelle que ce texte crée déjà chez les maires des petites communes une levée de boucliers ! Vouloir créer une quinzaine de métropoles n'a pas de sens, au niveau européen. Nos maires pensent que nous favorisons la ville et l'urbanisation au détriment des petites communes.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - J'ai été très critique sur le texte de départ. J'ai écrit plusieurs fois que j'eusse préféré trois textes courts et conjoints. Un choix différent a été fait, nous manquons donc de vision d'ensemble.

Je tiens de plus à souligner que nous sommes face à une question de vocabulaire. Les villes de plus de 100 000 habitants ont intégré un phénomène de vocabulaire récent : elles pensent que l'appellation de métropole les tourne vers l'avenir, que celle de communauté d'agglomération est dépassée, et que la communauté urbaine semble plus intéressante mais insuffisante. Les mots ont une valeur dans l'esprit des gens, la différence est sémantique.

L'amendement n° 95 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La position du rapporteur sur l'amendement n° 98 est identique.

L'amendement n° 98 est rejeté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - J'ai mandat de Michel Delebarre pour demander le retrait de l'amendement n° 97.

L'amendement n° 97 est retiré et l'amendement n° 96 est rejeté.

Mlle Sophie Joissains. - L'amendement n° 534 que j'ai déposé a pour objet de ne pas rendre applicable le droit commun aux collectivités locales et aux EPCI des Bouches-du-Rhône.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je considère qu'on ne peut pas dire qu'une loi ne s'applique pas sur une partie du territoire français.

Mme Cécile Cukierman. - Le texte rend déjà le droit commun non applicable à deux endroits...

L'amendement n° 534 est rejeté.

Les amendements nos 42, 43, 474, 475 sont rejetés.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il y a deux métropoles européennes en France : Lille et Strasbourg. L'amendement n° 2, que j'ai déposé avec le consentement de notre rapporteur qui ne souhaite pas être juge et partie, vise à dénommer la métropole lilloise : « eurométropole de Lille ».

L'amendement n° 2 est adopté sous réserve de remplacer le mot : « eurométropole » par les mots « métropole européenne ».

Les amendements nos 536, 476, 44, 537, 477 et 45 sont rejetés.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je considère que la compétence économique englobe le copilotage des pôles de compétitivité. Par conséquent l'amendement est satisfait.

L'amendement n° 101 est satisfait.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Les sociétés d'accélération du transfert de technologie (SATT) ne sont pas encore en place. Elles seront mises en place par le volet régional de cette nouvelle étape de décentralisation. L'effet juridique d'une telle disposition est donc conditionné par l'adoption du deuxième volet du projet de loi de décentralisation que nous examinerons après celui-ci. J'émets en tout cas un avis favorable.

L'amendement n° 100 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons ensuite une série d'amendements portant sur l'alinéa 22 de l'article 31 qui tombent compte tenu de la position de notre commission sur les amendements précédents.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - C'est effectivement le cas de tous les amendements suivants portant sur l'alinéa 22, à l'exception de l'amendement n° 99 de Michel Delebarre sur lequel j'émets un avis favorable, sous réserve d'une rectification rédactionnelle qu'il me charge de vous proposer.

L'amendement n° 99 ainsi rectifié est adopté.

Les amendements nos 538, 478, 46, 539, 479, 47, 540, 480, 48, 541, 481 et 49 sont sans objet.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sur l'amendement n° 102, j'émets un avis favorable.

L'amendement n° 102 est adopté et l'amendement n° 308 est retiré.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons ensuite une série d'amendements, notamment de suppression, qui tombent, compte tenu de la position de notre commission sur les amendements précédents.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - S'agissant des amendements à venir, je précise simplement que j'émets un avis favorable sur l'amendement n° 103 et que l'amendement n° 104 est satisfait.

Mme Hélène Lipietz. - Je retire mon amendement n° 310.

L'amendement n° 103 est adopté.

L'amendement n° 104 est satisfait.

Les amendements nos 482, 50, 545, 485, 53 et 61 sont sans objet.

L'amendement n° 310 est retiré.

Mme Hélène Lipietz. - Je retire mes amendements nos 311 et 312.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sur délégation de Michel Delebarre, je précise que les amendements nos 105, 106 et 107 sont retirés.

M. Pierre-Yves Collombat. - Je retire mes amendements nos 164 et 165.

Les amendements nos 105, 106, 107, 164, 165, 311 et 312 sont retirés.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sur l'amendement n° 297, j'émets un avis défavorable.

L'amendement n° 297 est rejeté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons ensuite une série d'amendements qui tombent, compte tenu de la position de notre commission sur les amendements précédents.

Les amendements nos 543, 51, 483, 544, 52 et 484 sont sans objet.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - J'émets un avis favorable sur l'amendement n° 63 et un avis défavorable sur les amendements nos 148 et 299.

L'amendement n° 63 est adopté.

Les amendements nos 148 et 299 sont rejetés.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons ensuite deux amendements, qui tombent, compte tenu de la position de notre commission sur les amendements précédents.

Les amendements nos 108 et 109 sont sans objet.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 83 est satisfait par les dispositions déjà adoptées.

M. Christian Favier. - Je le retire.

L'amendement n°83 est retiré.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Les amendements nos 546, 54 et 486 tombent, compte tenu de la position de notre commission sur les amendements précédents. J'émets un avis défavorable sur les amendements nos 166, 167 et 169. Sur l'amendement n° 84, j'émets un avis défavorable également car je propose de conserver la rédaction proposée par le projet de loi sur l'alinéa 67.

M. Christian Favier. - Je maintiens cet amendement.

Les amendements nos 546, 54 et 486 sont sans objet.

Les amendements nos 166, 167, 169 et 84 sont rejetés.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons ensuite une série d'amendements qui sont satisfaits par les dispositions que nous avons déjà adoptées. Il s'agit des amendements nos 85, 153, 168, 547, 55 et 487.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je donne un avis défavorable à tous les amendements portant sur les alinéas 71 à 74, car ils sont contraires à ma position.

Les amendements nos 85, 153, 168, 547, 55 et 487 sont satisfaits.

Les amendements nos 548, 56, 488, 170, 171 et 3 sont rejetés.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Comme précédemment, je suis l'auteur d'un amendement « par suppléance » concernant les métropoles européennes car le rapporteur, c'est tout à son honneur, ne souhaite pas être juge et partie.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je donne bien entendu un avis favorable à cet amendement n° 1.

L'amendement n° 1 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je donne un avis défavorable à l'amendement n° 172, contraire à ma position.

L'amendement n° 172 est rejeté.

Mme Hélène Lipietz. - Mon amendement n° 225 prévoit la mise en place d'un conseil de développement pour toutes les métropoles. Je précise que l'Assemblée des Communautés de France est demandeuse d'une telle précision.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sur les conseils de développement, les avis sont partagés.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Sans doute aura-t-on l'occasion d'en parler ultérieurement. Peut-être l'amendement pourrait-il être retiré...

Mme Hélène Lipietz. - Je propose donc de retirer mon amendement dans l'immédiat.

L'amendement n° 225 est retiré.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je donne un avis défavorable sur les amendements nos 204, 160 et 492.

M. Alain Richard. - Je ne comprends pas les réticences du rapporteur. Il n'est pas normal que le degré d'intégration des métropoles soit moins important que celui des communautés urbaines, c'est absurde.

Les amendements nos 204, 160 et 492 sont rejetés.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Plusieurs territoires se sont exprimés au sujet du nombre de vice-présidents des intercommunalités, lors des auditions. Je crois effectivement que le nombre de vice-présidents, pour les intercommunalités existantes, doit être limité mais qu'il doit pouvoir être supérieur au plafond actuellement prévu. Il nous faut aborder cette question pour les métropoles. C'est pourquoi je soutiens cet amendement n° 143 de notre collègue Michel Delebarre.

L'amendement n° 143 est adopté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 195 aborde une question complexe sur l'exercice par les métropoles de leur compétence d'autorité concédante de la distribution publique d'électricité. Je pense qu'il faudra davantage approfondir la question. J'émets donc un avis défavorable.

L'amendement n° 195 est rejeté.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement n° 173 est satisfait.

L'amendement n° 173 est satisfait.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Je suis défavorable aux amendements nos 110 et 111 et j'ai mandat de Michel Delebarre pour procéder au retrait des amendements nos 112, 113 et 114.

Les amendements nos 110 et 111 sont rejetés.

Les amendements nos 112 et 113 sont retirés.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Nous avons une série d'amendements qui tombent, en raison de la position de notre commission sur les points précédents. Il s'agit des amendements nos 542, 549, 57 et 489.

Les amendements nos 542, 549, 57 et 489 sont sans objet.

L'amendement n° 114 est retiré.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Sur les deux amendements suivants de Mme Lipietz, je m'en remets pour le n° 229 à la sagesse de notre commission et j'émets un avis défavorable à l'amendement n° 230.

Les amendements nos 229 et 230 sont rejetés.

Article additionnel après l'article 31

L'amendement n° 425 est adopté.

M. Christian Favier. - Il s'agit de prévoir la mise en place d'une commission locale d'évaluation des charges.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous avons retenu cette solution pour Lyon. Avis favorable

L'amendement n° 86 est adopté avec modification.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - L'amendement de notre collègue Michel Delebarre vise à étendre les possibilités de délégation de signature.

Mme Jacqueline Gourault. - Attention, il s'agit de délégation à des fonctionnaires.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il n'est pas toujours apprécié de recevoir la réponse d'un fonctionnaire quand on s'était adressé à un élu.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - La question mérite d'être approfondie d'ici la séance publique.

L'amendement n° 161 est rejeté, ainsi que le n° 162.

Article 32

L'amendement n° 532 est sans objet.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - M. Namy propose d'exclure l'aide sociale à l'enfance du champ des transferts conventionnels.

M. Jean-Jacques Hyest, président. - J'y suis favorable en raison de la spécificité de l'aide sociale à l'enfance.

L'amendement n° 154 est adopté.

Article additionnel après l'article 32

L'amendement n° 558 est adopté.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Proposer un rapport sur l'élection au suffrage direct des conseillers communautaires reviendrait à réévoquer par la bande le débat sur le fléchage alors que nous sommes parvenus à un accord. Avis défavorable ?

L'amendement n° 142 est rejeté.

Article 33

L'amendement n° 533 est sans objet.

Article 34

L'amendement n° 418 est adopté.

Article additionnel après l'article 34

L'amendement n° 87 est retiré.

Article additionnel après le chapitre V

M. René Vandierendonck, rapporteur. - La proposition de nos collègues Gorce et Vall est intelligente et justifierait la création d'un groupe de travail pour montrer que les pôles métropolitains peuvent intéresser les territoires ruraux. Nous pourrons y revenir dans le cours de la discussion.

M. Jean-Jacques Hyest. - On réinvente ce qu'on peut déjà faire avec les syndicats mixtes.

L'amendement n° 304 est rejeté.

Article 35

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Nous avons constaté avec François Pillet dans notre rapport sur les polices municipales que beaucoup d'agents verbalisaient sans y être habilités.

M. Alain Richard. - Les facultés de mise en commun des polices municipales au sein d'une intercommunalité sont très limitées, ce qui oblige à des transferts intégraux que ne souhaitent pas forcément toutes les communes. Il faudrait prévoir des possibilités de verbalisation par des agents non assermentés et revenir sur le dogme de la DGCL selon lequel trois communes d'une intercommunalité ne peuvent exercer ensemble une compétence lorsque les autres ne veulent pas se joindre à elles, ce qui les oblige à toujours passer par l'intercommunalité. Sans me prononcer sur l'amendement, je penserais utile d'examiner la question.

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Tout-à-fait, je propose à l'auteur de le retirer à ce stade.

L'amendement n° 159 est rejeté.

Article 37

Les amendements nos 115, 116 et 117 ne sont pas adoptés.

Article additionnel après l'article 38

L'amendement n° 306 est retiré.

Article 39

Les amendements nos 120, 124, 121, 118, 119 et 122 sont adoptés. L'amendement n° 123 est retiré.

Article 40

L'amendement n° 408 est adopté.

Article 41

Les amendements nos 125, 126 et 127 sont satisfaits.

Article 42

M. Alain Richard. - En matière d'équilibre social de l'habitat, comment faire le départ entre ce qui relève de l'intérêt communautaire et ce qui n'en relève pas ?

M. René Vandierendonck, rapporteur. - Il s'agit plutôt de la compétence en matière d'aménagement de l'espace communautaire. Mieux vaut toujours définir l'intérêt communautaire par anticipation. Je vous propose de rectifier mon amendement pour tenir compte de votre remarque.

L'amendement n° 409 rectifié est adopté ainsi que l'amendement n° 410.

Les amendements nos 130, 131, 133, 134 et 136 sont adoptés. Les amendements nos 128, 129, 132, 135, 137 et 139 sont retirés. L'amendement n° 138 est rejeté. L'amendement n° 174 est sans objet.

Article additionnel après l'article 42

Les amendements nos 145, 146, 147 sont retirés.

Article 44

L'amendement n° 175 est rejeté.

Division additionnelle après l'article 44

L'amendement n° 140 est rejeté.

Article additionnel avant le chapitre VI

Les amendements nos 301, 302, 303, 305 et 309 sont rejetés.

Article 45

L'amendement n° 411 est adopté.

En conséquence, l'amendement n° 176 devient sans objet.

Division additionnelle après l'article 45

Les amendements nos 141 et 144 sont adoptés.

Article 46

L'amendement n° 88 est adopté.

M. Christian Favier. - Notre vote négatif sur le texte n'anticipe pas celui du groupe en séance. Nous prenons acte des améliorations notables que le rapporteur y a apportées. D'autres progrès sont cependant encore nécessaires.

M. Jean-Jacques Hyest. - Je salue le travail du rapporteur. Le texte sort de la commission meilleur qu'il n'y est entré. J'observe toutefois que, comme souvent, sous couvert de simplification, on complexifie à vouloir tout mettre dans la loi.

Nous avons le souci que le texte examiné en séance soit celui de la commission et non du Gouvernement, plein d'incertitudes. C'est la raison de mon abstention. Mais je comprends le vote négatif de Melle Joissains, que j'aurais partagé si j'avais été dans la même situation.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Il est sage que la procédure accélérée n'ait pas été engagée sur ce texte. Des avancées ne peuvent être obtenues que si nous y consacrons suffisamment de temps et je souhaite parvenir à un accord sur Marseille.

L'ensemble du projet de loi est adopté dans la rédaction résultant des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Motion

Mlle JOISSAINS

493

Motion d'exception d'irrecevabilité

 

TITRE IER
Les modalités de l'organisation des compétences

M. COLLOMBAT

182

Modification du titre 1er du projet de loi

Adopté

Division(s) additionnelle(s) avant Article 1er

Mlle JOISSAINS

494

Organisation d'un référendum lors d'une modification des limites territoriales d'une commune

Rejeté

Article(s) additionnel(s) avant Article 1er

M. POVINELLI

4

Organisation d'un référendum lors d'une modification des limites territoriales d'une commune

Rejeté

M. POVINELLI

437

Organisation d'un référendum lors d'une modification des limites territoriales d'une commune

Rejeté

Article 1er
Principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales

M. VANDIERENDONCK, rapporteur

313

Suppression de l'article

Adopté

M. COLLOMBAT

186

Suppression de l'article

Adopté

M. COLLOMBAT

177

Coordination des collectivités au sein du conseil régional des exemples

Sans objet

M. COLLOMBAT

183

Rappel des compétences de la région et du département

Sans objet

Article 2
Rétablissement de la clause de compétence générale des départements et des régions

M. VANDIERENDONCK, rapporteur

314

Réécriture de l'article

Adopté

M. COLLOMBAT

187

Suppression de l'article

Retiré

M. COLLOMBAT

184

Mise en place d'un conseil régional des exécutifs

Sans objet

M. FAVIER

60

Vocation des conseils généraux

Rejeté

M. COLLOMBAT

178

Création d'une conférence départementale des exécutifs

Retiré

Article 3
Désignation des collectivités chefs de file pour certaines compétences

M. VANDIERENDONCK, rapporteur

315

Compétences pour lesquelles la région serait chef de file

Adopté avec modification

M. VANDIERENDONCK, rapporteur

316

Compétences pour lesquelles le département serait chef de file

Adopté

M. VANDIERENDONCK, rapporteur

317

Compétences pour lesquelles le bloc communal serait chef de file

Adopté

M. VANDIERENDONCK, rapporteur

429

Organisation des modalités de l'action des compétences pour lesquelles est désigné un chef de file dans les CTAP

Adopté

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