II. LE PROJET DE LOI : UNE RÉPONSE COMPLEXE AUX ENJEUX ACTUELS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
A. UNE VOLONTÉ DE CLARIFIER LES RESPONSABILITÉS DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE L'ÉTAT
1. Le rétablissement de la clause de compétence générale et l'affirmation du chef de filât
L'un des objectifs affirmés du projet de loi est de clarifier les responsabilités des collectivités territoriales et de l'État.
Pour parvenir à cet objectif, l' article 1 er propose une déclinaison législative du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, affirmé par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution. Il pose un principe de libre coordination des interventions des collectivités territoriales et entre ces dernières et l'État. Ainsi, l'exercice des compétences partagées des collectivités territoriales reposerait sur un dispositif d'organisation partenariale, défini par le pacte de gouvernance territoriale, lui-même déterminé au sein des conférences territoriales de l'action publique.
L' article 2 rétablit la clause de compétence générale des départements et des régions, dont la suppression est aujourd'hui prévue à partir du 1 er janvier 2015. Par coordination, l'ensemble du dispositif lié à cette suppression, prévu par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, est abrogé. Il s'agit principalement du dispositif d'évaluation de la suppression de clause de compétence générale qui a vocation à s'appliquer à partir de 2017.
Ce rétablissement s'accompagne de la reconnaissance, pour certaines compétences, d'un chef de file. Ainsi, reprenant les dispositions du cinquième alinéa de l'article 72 de la Constitution, l' article 3 désigne chaque échelon local comme organisant les modalités de l'action commune pour l'exercice de certaines compétences qui constituent la vocation de chaque niveau. Ainsi, les régions seraient chefs de file en matière de développement économique et d'organisation des transports ; les départements en matière d'action sociale, de développement social, d'autonomie des personnes, de tourisme, d'aménagement numérique et de solidarité des territoires ; enfin, le bloc communal en matière d'amélioration de la qualité de l'air et de mobilité durable.
2. La mise en place du pacte de gouvernance territoriale au sein de conférences territoriales de l'action publique rénovées
La réforme vise également à renforcer le dialogue entre les collectivités territoriales et à articuler leurs différentes interventions tout en tenant compte de la diversité des contextes locaux.
L' article 4 institue un nouvel outil destiné à organiser, au niveau régional, le dialogue entre les différents niveaux de collectivités territoriales et avec l'État : les conférences territoriales de l'action publique. S'inspirant des conférences des exécutifs supprimées par l'article 3, ces conférences auraient pour objectif, autour du président du conseil régional, de renforcer la coordination des politiques publiques locales afin d'en optimiser l'exercice et de créer un espace de discussion de référence entre les différents acteurs locaux.
Organisées autour de deux formations - l'une réunissant uniquement les élus locaux, l'autre associant le représentant de l'État dans la région - elle aurait pour principale mission de proposer, dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale prévu à l' article 5 , les modalités d'organisation adaptées aux spécificités de chaque territoire. Elle pourrait également émettre un avis sur les projets de schémas sectoriels et serait consultée sur les schémas d'organisations élaborés dans le cadre du pacte de gouvernance territoriale.
Celui-ci représenterait un nouvel outil de clarification des compétences des collectivités territoriales. Selon l'exposé des motifs, il constituerait « l'instrument privilégié [...] de la rationalisation de leurs moyens d'action. ». Il regrouperait l'ensemble des schémas d'organisation sectoriels destinés à déterminer les niveaux pertinents d'exercice des compétences partagées et les modalités d'intervention des acteurs locaux. Ces schémas devraient prévoir :
- les délégations de compétences entre collectivités territoriales ;
- les créations de services communs ;
- les conditions de rationalisation et de coordination des interventions financières.
Seules les collectivités territoriales qui auraient approuvé par délibération le schéma d'organisation les concernant se verraient imposer les dispositions de ces derniers. Pour les autres, le projet de loi prévoit des règles plus contraignantes en matière de financements croisés et de participation minimale du maître d'ouvrage. Les articles 6 et 7 prévoient les coordinations nécessaires à la mise en place du pacte de gouvernance territoriale.
L' article 8 propose une évaluation de ce pacte par les chambres régionales des comptes territorialement compétentes. L' article 9 subordonne la capacité des communes, des départements ou de la région et des groupements des collectivités territoriales à recevoir des subventions de la région ou du département au respect des prescriptions de ces schémas.