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Projet de loi de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles

15 mai 2013 : Modernisation de l'action publique territoriale et affirmation des métropoles ( rapport - première lecture )

C. LE RENFORCEMENT DU FAIT MÉTROPOLITAIN

Le développement de la métropolisation a généré de vastes agglomérations sur l'ensemble du territoire national, ce qui a conduit le législateur à adapter les structures locales à cette nouvelle donne pour en valoriser les atouts.

1. Le développement du fait métropolitain

« Aujourd'hui, plus de 60 % de la population réside dans une aire urbaine de plus de 100 000 habitants et on assiste à un progressif rééquilibrage entre Paris et les grandes métropoles régionales »18(*).

La volonté de conduire un aménagement équilibré du territoire, initiée dès 1963 par la DATAR, a permis l'émergence de huit métropoles régionales pour contrebalancer la puissance de la capitale : Lille-Roubaix-Tourcoing, Nancy-Metz-Thionville, Lyon-Saint-Etienne-Grenoble, Aix-Marseille, Toulouse, Bordeaux, Nantes-Saint-Nazaire et Strasbourg ont alors bénéficié de l'aide de l'Etat pour l'installation d'industries, le développement de centres d'affaires ou encore la conduite de grandes opérations d'aménagement. C'est dans ce cadre qu'ont été créées les premières communautés urbaines en 1966.

Près de quatre décennies plus tard, la réflexion se poursuit et la DATAR a lancé une réflexion au cours de l'automne 2010 pour proposer une politique nationale en faveur du développement et du rayonnement des systèmes métropolitains et des territoires qui leur sont associés : les territoires métropolitains français sont les portes d'entrée de la mondialisation, les pivots d'une armature urbaine en mutation, des lieux essentiels au développement, à l'innovation et à la croissance. Ils constituent un enjeu national d'attractivité, de cohésion, de compétitivité et de développement durable »19(*).

En effet, si elle a été à l'origine une politique d'aménagement du territoire décidée par l'Etat, la métropole s'est affranchie de cette approche descendante pour devenir une démarche de projets et de coopération très intégrée, impulsée et mise en oeuvre par les territoires eux-mêmes. Les élus locaux de ces territoires se dotent de projets de développement métropolitain ambitieux, couvrant un champ de compétences de plus en plus conséquent. Ainsi, au fil des années, plusieurs agglomérations se sont développées, riches de leurs centres de recherches, de leurs industries de pointe, de leurs pôles d'excellence, de leurs infrastructures, de services publics de proximité ... Les études de la DATAR montrent une organisation métropolitaine des territoires « en système, structurée par des pôles (espaces urbains, ruraux, villes moyennes) et des liens fonctionnels efficaces représentant des lieux essentiels de la croissance françaises »20(*). Il importe encore aujourd'hui de valoriser leurs atouts, « d'assurer la croissance commune de ces métropoles et de les adapter aux conditions d'une compétition qui se joue aujourd'hui au plan international »21(*).

Le législateur a dès lors recherché les voies d'adapter les structures à cette nouvelle donne.

2. La mise en place de structures encore inabouties

La loi du 31 décembre 1966 a mis en place le statut des communautés urbaines. Le seuil de création ayant fortement évolué, les 15 communautés urbaines aujourd'hui existantes recouvrent des réalités différentes.

Dans un contexte de concurrence territoriale au niveau européen, les communautés urbaines apparaissent inadaptées à l'objectif de construire de grandes métropoles européennes compétitives. Si la nécessité de les doter d'une gouvernance plus intégrée, notamment en matière de développement économique, fait consensus, les propositions pour y parvenir ont été diversement formulées : pour la mission de réforme des collectivités territoriales présidé par l'ancien Premier ministre, M. Edouard Balladur, a retenu l'institution d'une nouvelle collectivité territoriale en lieu et place des communes membres et exerçant, sur son périmètre, les compétences du département. L'Association des maires de France, pour sa part, privilégiait la collaboration des communes et intercommunalités. S'inscrivant entre ces deux conceptions opposées, la mission temporaire présidée par notre collègue Claude Belot se prononçait pour une intercommunalité plus intégrée par un élargissement des compétences communales transférées, d'une part, et des délégations de compétences de chacun des trois niveaux de collectivités territoriales, d'autre part.

La loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, s'inscrivant dans cette voie, a institué une nouvelle catégorie d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre : la métropole.

Créée par la volonté des communes membres d'un ensemble d'un seul tenant et comptant plus de 500 000 habitants, cette nouvelle intercommunalité dispose d'un bloc de compétences plus large que celui des communautés urbaines dans les domaines stratégiques et structurants des infrastructures, de la voirie, du développement économique, notamment par l'exercice de plein droit de certaines attributions départementales et régionales et le transfert conventionnel par l'Etat de certains grands équipements et infrastructures.

Force est de constater, près de 30 mois après l'adoption de ce nouveau statut, qu'il n'a pas rencontré le succès escompté : à ce jour, une seule métropole a été mise en place, celle de Nice Côte-d'Azur. Aucune des autres grandes métropoles, régionales n'y a recouru.


* 18 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 19 Cf. site internet de la DATAR : www.datar.gouv.fr

* 20 C ; DATAR, « une nouvelle ambition pour l'aménagement du territoire », 2009

* 21 Cf. rapport d'information n° 264 (2008-2009) précité.