IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION : UNE RÉFORME NÉCESSAIRE POUR L'INDÉPENDANCE ET LA LÉGITIMITÉ DE L'AUTORITÉ JUDICIAIRE
A. UNE RÉFORME QUI NE PEUT PLUS ÊTRE DIFFÉRÉE ET DOIT ÊTRE CONFORTÉE
Votre commission partage le constat que dresse la réforme ainsi que l'ambition qui la porte.
Quels que soient les progrès enregistrés par les précédentes réformes, l'occasion a été manquée d'asseoir définitivement l'indépendance de l'autorité judiciaire , en particulier celle du ministère public, et de lever ainsi les soupçons qui l'entachent.
Soumettre les nominations au parquet à l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, et lui transférer les attributions disciplinaires du garde des sceaux constitue une avancée qui ne peut plus, aujourd'hui, être différée et doit passer de la pratique au droit.
Que les gardes des sceaux successifs se soient récemment engagés à garantir l'indépendance du parquet, honore ceux qui s'y sont tenus, mais on reprocherait à raison au Constituant de n'avoir pas veillé à l'inscrire dans notre texte fondamental, le jour où cette parole serait reprise .
La conduite loyale et vertueuse de chacun ne suffit pas, sauf à recevoir le renfort du droit. Aussi heureuses soient-elles, les pratiques suivies par le garde des sceaux pour les nominations de magistrats du parquet ne sauraient suppléer une garantie inscrite dans le marbre de la Constitution.
Votre commission marque par ailleurs son accord avec la parité instaurée par les députés, entre les membres magistrats et non magistrats du Conseil supérieur. Ce juste équilibre, conforme aux principes en vigueur partout ailleurs en Europe, est une garantie contre toute dérive corporatiste ou politique.
Votre commission vous propose de confirmer l'innovation que constitue le vote d'approbation aux 3/5 e , par les commissions parlementaires compétentes, des personnalités extérieures proposées pour le CSM. En imposant un accord qui transcende les clivages des partis, elle interdit toute mainmise politique, et oblige l'autorité de nomination à proposer un candidat impartial.
Enfin, votre commission se félicite de la possibilité reconnue au Conseil supérieur de se saisir d'office sur toute question intéressant l'indépendance de la justice ou la déontologie des magistrats, qui lui permettront d'intervenir publiquement, si celles-ci étaient menacées.
B. ASSURER LA LÉGITIMITÉ DU CSM TOUT EN PRÉSERVANT SON INDÉPENDANCE
Votre commission a conduit ses travaux dans le souci de renforcer encore la légitimité, parfois mise en cause, du Conseil supérieur de la magistrature, et de ne modifier les règles issues des précédentes révisions constitutionnelles que dans la mesure nécessaire à garantir plus fortement son indépendance.
À l'initiative de son rapporteur, elle a adopté neuf amendements , qu'elle soumet à votre approbation.
1. Souligner le rôle majeur du CSM pour l'indépendance de la justice
La présente réforme renforce les prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature, et l'établit comme l'institution centrale, chargée, au quotidien, de garantir le respect de l'indépendance de l'autorité judiciaire.
Pour cette raison, votre commission vous propose, en s'inspirant de la formulation retenue, à l'article 66 de la Constitution, de remplacer la mention selon laquelle le Conseil supérieur de la magistrature « veille à garantir » cette indépendance, par celle selon laquelle il en « assure le respect ».
Cette modification, symbolique, rend plus justement compte du rôle essentiel qui est le sien.
2. La suppression du collège de nomination
Votre commission vous propose de supprimer le collège de nomination et de conserver le principe d'une désignation par le Président de la République et ceux des assemblées.
En effet, la nécessité d'un vote d'approbation aux 3/5 e des suffrages exprimés au sein des deux commissions compétentes des assemblées constitue une garantie suffisante pour exclure que des nominations politisées puissent intervenir.
En outre, votre commission s'interroge : quelle que soit leur qualité les membres du collège sont-ils véritablement plus légitime que les plus hautes autorités de l'État à nommer ceux du Conseil supérieur de la magistrature ?
Elle rejoint, en cela, les propos tenus par notre collègue M. Jean-Jacques Hyest, lors de la révision constitutionnelle de 2008, dont il était le rapporteur au Sénat : « la désignation des personnalités qualifiées par des autorités élues, désormais soumises à un contrôle parlementaire, semble préférable à une désignation par des autorités qui ne sont pas issues du suffrage universel et qui pourraient librement, d'ailleurs, désigner les membres du Conseil supérieur de la magistrature. Il y a lieu de maintenir un lien entre le peuple et la justice, rendue en son nom » 33 ( * ) .
3. Conserver la présidence par le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette même cour
Votre commission considère que la présidence du CSM par les chefs de la Cour de cassation constitue l'un des apports les plus importants de la réforme de 2008 .
L'expérience récente confirme que l'autorité morale des intéressés, leur connaissance remarquable de la justice sont autant d'atouts pour le Conseil supérieur.
En outre, ils sont susceptibles d'inscrire leur action dans une durée plus longue que celle du mandat de quatre ans des membres du Conseil supérieur, et présentent, pour leur nomination, de solides garanties.
Pour l'ensemble de ces raisons, votre commission vous propose de rétablir le premier président de la Cour de cassation à la présidence de la formation plénière et de la formation siège, et le procureur général près cette cour à la présidence de la formation parquet ainsi qu'à celle de la formation plénière, en suppléance du premier président.
4. Des règles plus contraignantes pour le cumul d'activité
L'autorité et la légitimité du Conseil supérieur de la magistrature dépendent non seulement de l'indépendance et de l'impartialité de ses membres, mais aussi de leur implication dans leurs tâches.
Or celles-ci seraient menacées si, en raison d'activités extérieures trop nombreuses, les intéressés étaient soit placés dans des situations de conflits d'intérêt, qui les conduiraient à devoir se déporter trop souvent, soit indisponibles pour accomplir l'ensemble de leurs missions.
Votre commission vous propose par conséquent de prévoir que la loi organique déterminera les activités incompatibles avec l'exercice des fonctions de membre du Conseil supérieur de la magistrature, ou les restrictions d'activités requises.
5. Étendre le champ de la saisine par les magistrats et préciser celui de la saisine par le justiciable
Votre commission vous invite à étendre le champ de la saisine du Conseil supérieur par un magistrat aux questions d'indépendance qui le concernerait. Cette extension permettra en effet au magistrat en cause de saisir le Conseil d'une menace qui pèserait sur son indépendance. Il s'agit d'une garantie essentielle, puisqu'elle assure au magistrat un recours, si sa hiérarchie était déficiente à traiter cette question.
Par ailleurs, votre commission vous propose de préciser, dans le texte constitutionnel, le champ de la saisine du Conseil supérieur par un justiciable. En effet, celle-ci a, dès l'origine, été conçue comme une saisine pour des faits susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire. Or l'expérience récente montre que les justiciables se sont mépris et y ont vu, pour beaucoup, une autre voie de cassation. La précision de son objet disciplinaire apparaît donc justifiée.
6. Limiter la participation du garde des sceaux aux séances des formations du CSM
Conservant la formulation en vigueur, le projet de loi précise que, sauf en matière disciplinaire, le garde des sceaux peut participer aux séances des formations du CSM.
Votre commission juge cette formulation ambiguë, puisqu'elle sous-entend une possibilité de prendre part aux discussions, alors qu'en toute logique, le ministre de la justice, qui n'est plus membre du CSM depuis la réforme de 2008, devrait seulement pouvoir présenter sa position ou la proposition qu'il soumet au CSM quand il le souhaite. Il convient par ailleurs de conjurer le soupçon que pourrait alimenter la présence du garde des sceaux aux séances de délibération du Conseil supérieur, même s'il ne prend pas part au vote.
Pour plus de clarté, votre commission vous propose d'indiquer qu'il est entendu à sa demande, par chacune des formations.
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Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature .
* 33 JO Sénat 25 juin 2008, p. 3367.