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Projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature

19 juin 2013 : Conseil supérieur de la magistrature ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er (art. 64 de la Constitution) - Mission du Conseil supérieur de la magistrature

Cet article tend à préciser la nature de la mission du Conseil supérieur de la magistrature et ses liens avec le Président de la République en la matière.

L'article 64 de la Constitution décline les trois garanties constitutionnelles offertes aux magistrats : l'indépendance de l'autorité judiciaire, la soumission à un statut organique et l'inamovibilité des magistrats du siège.

Il désigne, en même temps, les autorités chargées d'assurer le respect de ces principes.

Le législateur organique détermine le statut de la magistrature. Le Président de la République est réputé garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire. Il est assisté dans cette tâche par le Conseil supérieur de la magistrature.

Cette subordination du Conseil supérieur de la magistrature au chef de l'État fait l'objet de critiques récurrentes, dont les représentants des syndicats de magistrats se sont fait l'écho lors de leur audition.

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait de supprimer la connotation de subordination qu'évoque la notion d'« assistance » en privilégiant l'idée selon laquelle « le Conseil supérieur de la magistrature concourt, par ses avis et ses décisions, à garantir cette indépendance ».

Comme l'a observé le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, notre collègue député, M. Dominique Raimbourg, cette modification terminologique est à rapprocher de la faculté nouvelle donnée au CSM de s'autosaisir de questions relatives à l'indépendance de la justice.

Le premier président de la Cour de cassation, président de la formation plénière du CSM, M. Vincent Lamanda, ayant fait valoir devant les députés que le terme « concourt » pouvait laisser entendre que d'autres institutions que le CSM pourraient être chargées de garantir cette indépendance aux côtés du Président de la République, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, M. Dominique Raimbourg, a modifié cette rédaction afin d'indiquer que Conseil supérieur « veille » à garantir cette indépendance.

Votre commission s'accorde avec l'idée qu'il n'est plus possible de suggérer une quelconque subordination du CSM au chef de l'État : depuis la révision de 2008, ce dernier ne préside plus le Conseil supérieur. S'il demeure le garant symbolique de l'indépendance de la justice, celle-ci, est placée, au quotidien, sous la vigilance du CSM.

La rédaction retenue par les députés pose cependant deux difficultés.

Tout d'abord, elle ne vise que les avis ou décisions du CSM, ce qui apparaît trop restrictif : le Conseil supérieur formule aussi des propositions de nomination. Il publie par ailleurs un recueil des obligations déontologiques des magistrats. Il serait plus précis de viser l'ensemble de ses prérogatives. Toutefois, une telle mention serait tautologique, puisque les attributions du CSM n'ont qu'un objet : garantir l'indépendance de la justice.

La précision proposée par le présent article n'apparaît donc ni suffisante, ni nécessaire et pourrait être supprimée.

Ensuite, le verbe « veiller » ne semble pas à la hauteur de la mission du Conseil supérieur. Son emploi, dans le texte constitutionnel renvoie plutôt à l'idée d'un contrôle. Tel est le cas, aux articles 58 et 59 de la Constitution, qui disposent que le Conseil constitutionnel « veille » à la régularité de l'élection du Président de la République et des opérations référendaires.

Votre rapporteur a suggéré à votre commission de s'inspirer de la formule retenue à l'article 66 de la Constitution, aux termes duquel « l'autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe [selon lequel nul ne peut être arbitrairement détenu] ». À son initiative, votre commission a donc adopté un amendement en ce sens, qui supprime en outre la référence inutile aux seuls avis et décisions du CSM.

Votre commission vous proposer d'adopter l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 (art. 65, 65-1 [nouveau] et 65-2 [nouveau] de la Constitution) - Pouvoirs et composition du Conseil supérieur de la magistrature

Cet article procède à une réécriture complète de l'article 65. Pour plus de clarté, il réserve l'article 65 à la définition des compétences et de l'organisation du Conseil supérieur de la magistrature, et consacre le nouvel article 65-1 aux règles de composition de cet organe. Le nouvel article 65-2 rassemble les différents renvois à la loi organique.

Article 65 de la Constitution - Organisation et compétence du Conseil supérieur de la magistrature


· L'organisation du CSM en trois formations

Le premier alinéa de la rédaction proposée pour l'article 65 de la Constitution confirme l'organisation actuelle du Conseil supérieur en trois formations distinctes : une formation plénière, chargée des avis généraux sur la justice, une formation compétente à l'égard des magistrats du siège et une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet.

Cette organisation tripartite concilie à la fois le souci de l'unité du corps judiciaire, puisque les questions générales sont examinées au sein d'une formation commune, et celui des spécificités statutaires et fonctionnelles du siège et du parquet.

À l'initiative de M. Georges Fenech, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des lois, modifiant l'ordre de présentation retenu pour les trois formations et renvoyant la formation plénière à la fin de l'énumération. Le rapporteur de l'Assemblée nationale justifie cette inversion par la réduction des attributions de la formation plénière.

Votre rapporteur observe toutefois, que cette modification, sans aucune conséquence normative, présente l'inconvénient de présenter les formations dans l'ordre inverse du reste de l'article, puisque le paragraphe qui suit est consacré à la formation plénière. S'interrogeant sur la portée symbolique de cette inversion, il a proposé à votre commission qui l'a adopté, un amendement rétablissant l'ordre initial.


· La compétence consultative de la formation plénière

La révision constitutionnelle a étroitement limité les compétences de la formation plénière dont elle a pourtant consacré l'existence.

En effet, jusqu'à cette révision, la réunion plénière des deux autres formations du CSM s'était organisée dans le silence des textes, pour traiter des questions d'intérêt commun et répondre aux demandes d'avis adressées par le chef de l'État. Cette réunion plénière avait même adopté certains avis spontanés sur des questions relatives à l'indépendance de la justice.

Le Constituant, en 2008, a souhaité définir strictement ses compétences. La formation plénière est ainsi chargée d'une part de répondre aux demandes d'avis formulées par le chef de l'État en application de l'article 64, ce qui renvoie à toute question pouvant intéresser la garantie de l'indépendance de l'autorité judiciaire, et d'autre part, de se prononcer sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ou au fonctionnement de la justice dont la saisit le garde des sceaux.

Alors que les travaux préparatoires, au Sénat mentionnaient l'éventualité que la formation plénière conserve la capacité de se saisir d'office34(*), le Conseil constitutionnel a censuré une disposition de la loi organique portant application de cette révision constitutionnelle, qui prévoyait expressément cette possibilité pour toutes les questions relatives à la déontologie des magistrats35(*). Le Conseil n'a toutefois pas censuré la disposition organique imposant la publication par le CSM du recueil des obligations déontologiques des magistrats.

La rédaction proposée pour le deuxième paragraphe de l'article 65 de la Constitution confirme l'existence de cette formation plénière et reprend ses attributions actuelles.

Elle revient, en revanche, sur la décision précitée du Conseil constitutionnel et consacre expressément la possibilité pour le CSM de se saisir d'office de toute question relative à l'indépendance de l'autorité judiciaire et à la déontologie des magistrats.

Il s'agit là d'une avancée importante, dont votre rapporteur se félicite, qui dépasse le seul symbole, puisqu'elle autoriserait le CSM à publier un avis sur tous faits, paroles, actes ou interventions, qui menaceraient l'indépendance de la justice.

L'Assemblée nationale, outre des clarifications rédactionnelles, a complété la liste des prérogatives de la formation plénière, en prévoyant, à l'initiative de son rapporteur, que le CSM puisse être saisi par un magistrat d'une question de déontologie qui le concerne.

Cet ajout répond à l'incompréhension de nombre des personnes entendues par votre rapporteur, que le Conseil supérieur puisse être saisi par le pouvoir exécutif et les justiciables, mais qu'en revanche, les magistrats, dont il est censé protéger l'indépendance, soient les seuls qui ne puissent le saisir.

Il permettra aux juges et aux parquetiers de s'adresser au Conseil supérieur de la magistrature pour être conseillés ou éclairés, en toute confidentialité et dans le respect de leur indépendance, sur une difficulté d'ordre déontologique qu'ils rencontrent. La loi organique devra toutefois veiller à définir clairement les limites de cette saisine, qui ne peut porter que sur des faits relatifs au magistrat saisissant.

Cette avancée est pertinente. Toutefois, votre rapporteur juge nécessaire de la compléter, afin d'en étendre le champ aux questions relatives à l'indépendance du magistrat en cause. En effet, il y aurait là un levier puissant pour garantir l'indépendance de la justice, puisque le magistrat pourrait directement saisir le Conseil supérieur de pressions qu'il estimerait subir, et les soumettre à son examen impartial. À son initiative, votre commission a adopté un amendement en ce sens.


· Les compétences du CSM en matière de nomination des magistrats du siège

La rédaction proposée pour le troisième alinéa de l'article 65 de la Constitution reprend, sans les modifier, les prérogatives actuelles de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège.

Elle proposerait donc les magistrats du siège de la cour de cassation, les premiers présidents de cour d'appel et les présidents de TGI, tandis que les propositions du garde des sceaux pour les autres magistrats du siège devraient recevoir son avis conforme. La formation siège resterait le conseil de discipline des juges.

Les députés n'ont pas apporté de modification aux compétences de cette formation.


· Les compétences du CSM en matière de nomination des magistrats du parquet

Le quatrième alinéa de l'article 65 de la Constitution proposé par cet article porte l'une des avancées essentielles de la réforme.

Alors qu'actuellement, la formation parquet ne donne qu'un avis simple sur les nominations de parquetiers envisagées par le garde des sceaux, ces propositions seraient demain soumises à son avis conforme.

Le progrès, pour l'indépendance du parquet, est notable et doit être assuré.

Certains objectent que d'ores et déjà, depuis cinq ans, les gardes des sceaux successifs se sont engagés à respecter l'avis simple et à ne jamais passer outre.

Toutefois, l'engagement pris par les gardes des sceaux récents, qui doit être salué, n'efface pas la pratique suivie jusqu'à lors. Il est raisonnable de préférer des garanties objectives, inscrite dans notre texte fondamental, à des garanties subjectives.

En outre, comme on l'a vu précédemment36(*), les critiques récurrentes adressées au ministère public à la française ne pourront être démenties par ces seuls engagements personnels, sans le renfort de la règle de droit.

Enfin, votre rapporteur rappelle que cette avancée a été unanimement saluée au cours des auditions, tous soulignant combien il était nécessaire d'établir, pour le parquet, cette nouvelle garantie de son indépendance.


· Les compétences disciplinaires du CSM

La rédaction proposée par l'Assemblée nationale pour le cinquième alinéa de l'article 65 regroupe au sein du même paragraphe les prérogatives disciplinaires des deux formations siège et parquet, que le projet de loi initial séparait dans deux alinéas différents.

Ce regroupement signale l'alignement des pouvoirs disciplinaires du CSM à l'égard du parquet sur ceux qu'il détenait déjà à l'égard du siège.

En effet, alors que, depuis l'origine, le CSM est le conseil de discipline des magistrats du siège, il n'intervient vis-à-vis des magistrats du parquet que depuis la révision de 1993, et est seulement compétent pour donner un avis qui ne lie pas le garde des sceaux, sur la sanction que ce dernier, autorité disciplinaire des parquetiers, envisage.

Le ministre de la justice perdrait donc le pouvoir de prononcer une sanction disciplinaire à l'encontre d'un membre du ministère public. En revanche, il resterait compétent, comme c'est le cas vis-à-vis des magistrats du siège, et comme le sont les chefs de cour, pour saisir la formation compétente du CSM du comportement d'un parquetier.

Cette avancée complète la précédente, puisqu'elle soustrait un peu plus le parquet au contrôle immédiat du garde des sceaux, et renforce son indépendance.

Comme pour l'avis conforme sur les nominations au ministère public, on minorerait à tort le progrès réalisé, en soulignant que, traditionnellement, le garde des sceaux suivait l'avis du CSM. En effet, non seulement la procédure actuelle réunit, sous la même tête, l'autorité hiérarchique, celle de poursuite et celle de jugement, mais le choix de se conformer à l'avis du CSM est aussi discrétionnaire que celui de l'écarter, et ne suffit pas à garantir juridiquement l'indépendance du parquet.

Par conséquent, votre commission des lois, qui avait d'ailleurs adopté un amendement en ce sens, lors de la première lecture de la révision constitutionnelle de 2008, soutient l'avancée proposée.


· La saisine du CSM par les justiciables

Le dernier alinéa de l'article, non modifié par l'Assemblée nationale, conserve la possibilité pour un justiciable de saisir le CSM, créée par la révision constitutionnelle de 2008.

Cette faculté n'était destinée, dans l'intention du Constituant, qu'à permettre la saisine des formations disciplinaires du CSM du comportement fautif d'un magistrat, ce qui correspond très exactement à la procédure mise en place par la loi organique du 22 juillet 2010.

Pourtant, votre rapporteur observe que la rédaction retenue (« Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable ») est, comme l'était la précédente, imprécise et n'interdit pas que le législateur organique prévoie d'autres motifs de saisine.

En outre, après deux années de mise en oeuvre, le bilan de la saisine du CSM par les justiciables, montre qu'ils n'en ont pas toujours compris le sens et l'ont confondu avec une voie supplémentaire de cassation : 55 % des requêtes ont été déclarées irrecevables parce qu'elles portaient sur la décision de justice elle-même et non le comportement du juge.

Pour ces raisons, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur précisant que la saisine du justiciable porte sur des faits commis par un magistrat susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire, et rattachant le présent alinéa au précédent, consacré aux formations disciplinaires du CSM.

Article 65-1 de la Constitution - Composition, désignation des membres et présidence du Conseil supérieur de la magistrature

Sur de nombreux points, le projet de loi constitutionnelle conserve la composition actuelle du CSM :

- il reconduit le même nombre de personnalités extérieures (huit), dont un avocat et un conseiller d'État élu par le Conseil d'État. Ces membres sont communs aux trois formations du Conseil supérieur ;

- il conserve le principe selon lequel les membres magistrats sont élus par leurs pairs. Ils sont répartis entre les deux formations du siège et du parquet, un représentant du siège appartenant à la formation parquet et inversement. Alors que le projet de loi initial prévoyait que la formation plénière regroupe la totalité des membres du CSM, ce qui plaçait les magistrats en très forte majorité, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur a reconduit le dispositif consistant à ne retenir qu'une partie des membres magistrats pour siéger au sein de cette formation, ce qui évite d'en déséquilibrer totalement la composition au profit des magistrats, plus nombreux ;

- il maintient la possibilité pour le garde des sceaux, qui n'est plus membre du CSM de participer aux travaux de ses formations, sauf en matière disciplinaire.

Les principales modifications apportées par le présent projet de loi constitutionnelle portent sur l'équilibre entre membres magistrats et non magistrats, les modalités de désignation des personnalités extérieures et la présidence du Conseil supérieur.

Votre commission a par ailleurs examiné deux aspects supplémentaires : les incompatibilités d'activité des membres du CSM et les modalités de participation du garde des sceaux aux travaux du Conseil supérieur.

Composition actuelle du CSM

Formation du siège
(15 membres pour les nominations)
(15+1 pour le disciplinaire)

Formation du parquet
(15 membres pour les nominations)
(15+1 pour le disciplinaire)

- premier président de la Cour de cassation, président

- procureur général près la Cour de cassation, président

- cinq magistrats du siège

- cinq magistrats du parquet

- un magistrat du parquet

- un magistrat du siège

En matière disciplinaire exclusivement :
le magistrat de l'autre formation rejoint la formation compétente

- un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État

- un avocat élu par le Conseil national des barreaux

- six personnalités qualifiées n'appartenant ni au Parlement,
ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif.
Le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat en nomment chacun deux, après avis des commissions compétentes des assemblées concernées (un vote aux 3/5e contre interdit la nomination)

Formation plénière

Présidence par le premier président de la Cour de cassation, suppléé par le procureur général près cette cour

- trois des magistrats du siège ;

- trois des magistrats du parquet ;

- les huit membres communs

Composition du CSM envisagée par le projet de loi constitutionnelle
adopté par l'Assemblée nationale

Formation du siège
(16 membres pour les nominations)
(16+1 pour le disciplinaire)

Formation du parquet
(16 membres pour les nominations)
(16+1 pour le disciplinaire)

- sept magistrats du siège

- sept magistrats du parquet

- un magistrat du parquet

- un magistrat du siège

En matière disciplinaire exclusivement :
le premier président de la Cour de cassation préside la formation

En matière disciplinaire exclusivement :
le procureur général près la Cour de cassation préside la formation

- un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État

- un avocat élu par le Conseil national des barreaux

- six personnalités qualifiées n'appartenant ni au Parlement,
ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Ces personnalités sont désignées par un collège de nomination comprenant le vice président du Conseil d'État, le président du CESE, les deux chefs de la Cour de cassation, le premier président de la Cour des comptes, le président d'une instance consultative en matière de droits de l'homme et un professeur des universités.

Formation plénière

- quatre des magistrats du siège ;

- quatre des magistrats du parquet ;

- les huit membres communs

Le CSM est présidé par l'une des personnalités extérieures désignées à cette fin par le collège de nomination


· L'établissement d'une parité entre membres magistrat et non magistrats

La révision constitutionnelle de 2008 a maintenu les membres magistrats en minorité d'une voix dans chaque formation du Conseil supérieur de la magistrature (7 contre 8).

Le projet initial prévoyait de rendre la majorité aux magistrats (de 7 à 8), en ajoutant deux membres magistrat au sein de chaque formation, pour compenser la suppression des chefs de la Cour de cassation, et en retirant une personnalité extérieure (de 6 à 5). La majorité en faveur de magistrats aurait même été de deux dans les formations disciplinaires, puisqu'ils recevaient alors le renfort des chefs de la Cour de cassation. Enfin, elle devenait écrasante dans la formation plénière, puisque celle-ci était composée de l'ensemble des membres du CSM (16 magistrats et 7 personnalités extérieures)

Cette proposition, conforme aux standards européens37(*), recevait le soutien, parmi les organisations de magistrat, de l'union syndicale des magistrats (USM).

Toutefois, à l'initiative de son rapporteur, et de M. Gilles Bourdouleix, l'Assemblée nationale a établi une stricte parité en membres magistrats et non magistrats, en ajoutant une personnalité extérieure (de 5 à 6). Elle a par ailleurs réduit la représentation des magistrats en formation plénière à quatre magistrats du siège et quatre du parquet.

Notre collègue député Dominique Raimbourg a défendu cet équilibre en soulignant que la parité était « souhaitée par la commission d'enquête sur l'affaire dite d'Outreau mais aussi appelée de leurs voeux par nombre de personnes entendues, car de nature à mettre fin au récurrent débat relatif à la composition du CSM ».

Votre rapporteur rejoint son collègue député. La parité présente l'avantage de tenir à égale distance le danger du corporatisme et celui de la mainmise politique. En outre, elle assure une conformité suffisante du droit français avec les standards européens.

Il observe par ailleurs, que, lors de la réforme de 2008, celle-ci avait été préservée, pour les formations disciplinaires, à l'initiative de votre commission des lois.

Votre commission vous propose par conséquent de conserver cet équilibre.


· La désignation des personnalités qualifiées

Le projet de loi initial retirait la désignation des personnalités qualifiées au Président de la République et aux présidents des assemblées, pour la confier à un collège composé du vice-président du Conseil d'État, du président du Conseil économique, social et environnemental, du Défenseur des droits, du premier président de la Cour de cassation, du procureur général près cette cour, du premier président de la Cour des comptes et d'un professeur des université.

Ce collège de sept membres aurait établi une liste de cinq personnalités qualifiées, soumise, sur le modèle de la procédure de confirmation d'une nomination de l'article 13 de la Constitution, à l'avis public des deux commissions permanentes compétentes des assemblées. Les commissaires se seraient prononcés par un vote global et n'auraient pu refuser la liste qu'à la majorité des 3/5e des suffrages exprimés dans les deux commissions.

L'Assemblée nationale a apporté à ce dispositif une modification majeure, inédite dans notre texte constitutionnel : à l'initiative de M. Dominique Raimbourg, son rapporteur, elle a inversé le veto négatif aux 3/5e, pour prévoir à la place un vote positif d'approbation aux 3/5e.

Ce changement a pour effet d'associer l'opposition aux désignations validées par la majorité.

Les députés ont par ailleurs adopté deux autres amendements de leur rapporteur.

Le premier supprime le vote global sur l'ensemble de la liste, et le remplace par un vote sur chacune des personnalités, ce qui offre plus de liberté aux parlementaires, puisque l'opposition sur un seul nom n'imposera plus de refuser aussi les autres candidats.

Le second amendement ajoute aux membres du collège de nomination le président d'une instance consultative de protection des libertés publiques et de défense des droits de l'homme. Cette mention fait en réalité référence à la commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH). Comme l'a expliqué le rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, « le recours à cette périphrase permet d'éviter la constitutionnalisation d'une commission dont l'existence est fondée par une loi ordinaire38(*) ».

L'ajout d'un membre supplémentaire au collège de nomination a pour objet de maintenir un écart suffisant entre le nombre de membres du collège (huit au total) et le nombre de personnalités extérieures qu'ils désignent (six). Cette garantie évite que chaque membre du collège impose son candidat et les oblige tous à s'entendre sur ceux qu'ils proposent.

Enfin, à l'initiative de M. Sergio Coronado, l'Assemblée nationale a prescrit que les personnalités qualifiées comptent autant d'hommes que de femmes.

Votre commission se félicite de l'avancée que constitue le vote d'approbation aux 3/5e.

Cette procédure de confirmation positive avait d'ailleurs été défendue, à l'époque, par nombre d'intervenants lors du débat au Sénat sur la révision constitutionnelle de juillet 2008.

Le président de votre commission des lois, M. Jean-Pierre Sueur, alors membre de l'opposition, l'avait soutenue, au nom de son groupe, en ces termes :

« Les nominations au Conseil constitutionnel, au CSA ou au CSM sont opérées par le Président de la République et par diverses autorités, et il peut leur être reproché de nommer des amis politiques. L'avis du Parlement ou des commissions parlementaires a pour objet de mettre fin à ce soupçon, afin que ces personnalités, nommées pour leur grande qualité, leur impartialité, leur hauteur de vue - "leur compétence", me souffle Robert Badinter - suscitent l'assentiment.

« C'est pourquoi, madame le garde des sceaux, nous proposons une procédure positive plutôt qu'une procédure négative. Il est en effet fort peu probable que la majorité cherche à rallier l'opposition pour rassembler trois cinquièmes des voix contre la nomination proposée par le Président de la République issu de cette majorité !

« Nous demandons simplement qu'un avis positif soit rendu. Nous pensons que cet avis aura une force morale que la personne qui nommera prendra en compte. À partir du moment où une majorité des trois cinquièmes est sollicitée, il faut forcément que l'opposition et la majorité trouvent un accord sur un certain nombre de personnes, ce qui conférera forcément une grande crédibilité à ces nominations »39(*).

L'exigence des 3/5e assure le respect du pluralisme, qui constitue, en démocratie, la garantie suprême : c'est d'ailleurs celle qui prévaut pour les révisions constitutionnelles, car elle interdit la mainmise de la seule majorité.

À quelques reprises au cours des auditions, certaines des personnes entendues se sont interrogées sur le risque de blocage qu'une telle majorité qualifiée pourrait entraîner.

M. Bertrand Mathieu, membre du CSM et professeur de droit, a ainsi rappelé qu'en Espagne, les parlementaires n'étaient pas parvenus à s'entendre sur certaines nomination au Conseil général du pouvoir judiciaire, et que la situation avait duré.

Tout en évoquant cette éventualité, M. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation, a estimé que le risque envisagé devait être mis en balance avec l'avantage représenté par l'approbation au 3/5e, comme garantie de l'excellence et de l'impartialité des membres désignés.

Votre rapporteur considère que l'inquiétude exprimée n'est pas fondée, parce que les deux procédures françaises et espagnoles ne sont pas comparables.

En effet, en Espagne, le Congrès et le Sénat élisent eux-mêmes, à une majorité des 3/5e les membres du Conseil général du pouvoir judiciaire40(*). Par cette élection, les assemblées réunissent à la fois le pouvoir de proposition et celui de confirmation et la décision appartient à l'ensemble des parlementaires de chaque chambre.

La procédure proposée est très différente : les autorités de nomination et de confirmation sont distinctes, et seules les commissions des lois auraient à approuver, aux 3/5e, la désignation des intéressés. L'exigence des 3/5e imposera à l'autorité de nomination de présenter des candidats susceptibles de réunir les suffrages par leur haute valeur et leur indépendance.

Le progrès que constitue l'exigence d'une approbation aux 3/5e a cependant conduit votre commission à s'interroger sur la pertinence du collège de nomination, car, la garantie des 3/5e étant acquise, quelle peut encore être la nécessité de ce collège ?

Ce dernier est censé prémunir contre les soupçons de politisation des nominations, en confiant la décision à des autorités impartiales. Or, l'exigence d'un vote favorable aux 3/5e suffit à écarter un tel risque de politisation.

En outre, quelle que soit la qualité des membres du collège, sont-ils plus légitimes que les plus hautes autorités de l'État à désigner des membres du Conseil supérieur de la magistrature ?

Votre rapporteur observe, tout d'abord, que les conditions de nomination de plusieurs d'entre eux sont en retrait par rapport à ce qui est actuellement exigé pour les personnalités extérieures membres du CSM.

Ainsi, le président de la CNCDH est désigné par le Premier ministre, le vice-président du Conseil d'État et le premier président de la Cour des comptes par le Président de la République, sans que s'applique la procédure de l'article 13 de la Constitution. Le professeur d'université, lui, devrait être élu par le conseil national des universités, sans que cette nouvelle compétence corresponde aux missions de cette institution.

De plus, comme l'ont observé MM. Vincent Lamanda, premier président de la Cour de cassation et Jean-Claude Marin, procureur général près cette cour, non seulement le vice-président du Conseil d'État, autorité de désignation des membres du CSM préside la juridiction de cassation des décisions disciplinaires de cette instance, mais il préside aussi l'assemblée générale du Conseil d'État chargée d'élire le conseiller d'État membre ès qualité du Conseil supérieur.

Par ailleurs, si l'on peut concevoir l'intérêt d'une représentation de la société civile au sein du CSM, le lien de certains des membres du collège avec la justice est ténu et ne justifie pas qu'ils remplacent d'autres autorités de nomination plus légitimes. Pour une raison similaire, lors de la révision constitutionnelle de 2008, le Sénat, à l'initiative de votre commission, s'était opposé à la nomination d'une personnalité extérieure par le Défenseur des droits et le président du Conseil économique, social et environnemental, en lieu et place du chef de l'État et des présidents des assemblées.

Surtout, le choix d'un collège d'autorités indépendantes pour désigner les membres du Conseil supérieur de la magistrature pose une question de principe : faut-il que les plus hautes autorités politiques du pays soient dessaisies d'un pouvoir de désignation qu'elles exercent publiquement sous la vigilance des parlementaires, alors que, tenant leur légitimité du suffrage populaire, elles la transfèrent ainsi à ceux qu'elles nomment et qui sont censés représenter la société civile face aux magistrats élus par leurs pairs ?

À cet égard, votre rapporteur partage la position défendue, lors de la révision constitutionnelle de 2008, par notre collègue Jean-Jacques Hyest, alors président de votre commission des lois et rapporteur de ce texte : « la désignation des personnalités qualifiées par des autorités élues, désormais soumises à un contrôle parlementaire, semble préférable à une désignation par des autorités qui ne sont pas issues du suffrage universel et qui pourraient librement, d'ailleurs, désigner les membres du Conseil supérieur de la magistrature. Il y a lieu de maintenir un lien entre le peuple et la justice, rendue en son nom »41(*).

Pour l'ensemble de ces raisons et jugeant, en particulier, que l'exigence du vote positif aux 3/5e est la garantie qui interdira toute mainmise politique dans les nominations, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur supprimant le collège et rendant au Président de la République, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat la charge de désigner chacun deux personnalités qualifiées. Comme il est d'usage dans la Constitution42(*), les propositions de nomination effectuées par le président d'une assemblée ne seraient examinées que par la commission compétente de l'assemblée concernée.

L'amendement de votre rapporteur précise par ailleurs qu'au sein de chaque assemblée, la commission compétente pour se prononcer sur la nomination des personnalités qualifiées est la commission compétente en matière de justice. Il est en effet inutile de renvoyer pour cela à la loi.


· La présidence du CSM

Le projet de loi initial, qui faisait perdre aux premier président de la Cour de cassation et au procureur général près cette cour, présidents des différents formations du CSM, la qualité de membre du Conseil supérieur, confiait à l'ensemble des membres du CSM le soin de désigner parmi les personnalités qualifiées un président unique pour toutes les formations. Les chefs de la Cour de cassation conservaient cependant, par exception, la présidence des formations du CSM siégeant en matière disciplinaire.

Cette présidence dédiée à un membre extérieur équilibrait la majorité donnée aux magistrats au sein des différentes formations.

À l'initiative de son rapporteur, l'Assemblée nationale a préféré confier au collège de nomination le soin de désigner le président du CSM parmi les personnalités qualifiées qu'il propose, ce qui soumettait ce choix à l'approbation des commissions parlementaires.

Votre commission ayant adopté un amendement de suppression du collège, elle ne pouvait reprendre un tel dispositif.

Surtout, elle a marqué son attachement au choix qui avait été fait en 2008 de confier la présidence des différentes formations du CSM aux chefs de la Cour de cassation. Il s'agissait d'une des avancées les plus utiles de la réforme, dont se sont félicités la plupart des membres du CSM.

En effet, le premier président de la Cour de cassation et le procureur général près cette cour jouissent d'une hauteur de vues et d'une autorité morale incontestable, qui profite au Conseil supérieur de la magistrature dans son ensemble.

La pratique observée depuis deux ans dément les craintes exprimées à l'époque, qu'ils ne soient pas suffisamment disponibles pour cette tâche : ils ont présidé l'ensemble des séances de leurs formations.

Rien ne justifie aux yeux de votre commission, de revenir sur cet acquis de la réforme constitutionnelle de 2008. Pour cette raison, elle a adopté un amendement de son rapporteur, rétablissant les chefs de la Cour de cassation dans leur présidence des trois formations du CSM.

Par coordination, et afin de conserver le même nombre de magistrats, elle a soustrait un magistrat du siège et un du parquet à la composition du Conseil supérieur.

Dans le même esprit, pour éviter que la voix prépondérante du président puisse rompre cette parité au profit des magistrats, elle a supprimé la mention, ajoutée par l'Assemblée nationale, selon laquelle « en formation plénière, la voie du président est prépondérante ». Il semble en effet à votre commission que l'un des effets heureux de la parité magistrats/non magistrats est d'obliger à des majorités plus larges : une facilité de départage contrarierait cet objectif.

Enfin, pour éviter que le procureur général près la Cour de cassation, qui supplée le Premier président de cette même cour, à la présidence de la formation plénière, ne puisse y participer si ce dernier est présent, votre commission a expressément prévu qu'il soit membre de cette formation. La situation actuelle est insatisfaisante, puisque le président de la formation parquet n'est pas en mesure de siéger au sein de la formation plénière, qui a pourtant pour objet d'unifier les pratiques suivies par les deux autres formations.


· La question des activités incompatibles avec le mandat de membre du CSM

Ni le texte constitutionnel en vigueur, ni le présent projet de loi constitutionnelle ne prévoient de dispositions relatives aux activités incompatibles avec le mandat de membre du CSM. Dans le silence des textes, la question relève de la loi organique. Celle du 22 juillet 2010 a d'ailleurs défini les conditions de déport et les limitations d'activités de certains membres.

Ces limitations, comme d'autres, sont dictées par le souci de garantir l'impartialité des décisions du CSM et son bon fonctionnement, en évitant que se pose trop souvent la question du déport d'un des membres du Conseil supérieur.

En effet, qu'il s'agisse des magistrats ou de l'avocat, la majorité des membres du CSM étant issus du monde judiciaire, leur pratique professionnelle les conduit à côtoyer nombre de magistrats dont ils pourraient avoir à examiner la situation par la suite, ce qui les conduiraient alors à se déporter.

Toutefois, il est souhaitable de réduire, autant que possible, l'éventualité de tels déports, en apportant certaines restrictions justifiées à l'exercice professionnel de l'intéressé.

En outre, à mesure que les prérogatives du CSM s'étendent, la charge de travail de ses membres s'accroît et approche celle d'un temps plein. Il peut être légitime, dans cette perspective, de limiter l'activité professionnelle des intéressés, dans la mesure nécessaire pour prévenir tout conflit avec les exigences de leur mandat.

Si d'après les informations recueillies par votre rapporteur, le quorum a toujours été atteint et si aucune réunion d'une formation n'a été annulée, faute d'un nombre suffisant de membres, beaucoup se sont tenues sans que l'effectif complet de la formation ait été réuni, ce qui signale une difficulté.

À l'initiative de votre rapporteur, votre commission a par conséquent adopté un amendement, renvoyant, sur le modèle de l'article 57 de la Constitution43(*), à la loi organique le soin de définir les activités incompatibles avec les fonctions de membre du CSM, ou les restrictions d'activités nécessaires pour le bon exercice de ces fonctions.


· La participation du ministre aux séances des formations du Conseil supérieur

Le projet de loi conserve la mention en vigueur selon laquelle, sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

Cette participation, qui n'autorise toutefois pas le garde des sceaux à prendre part au vote devant ces formations, a suscité l'étonnement de plusieurs des personnes entendues par votre rapporteur. Les représentants de la commission nationale consultative des droits de l'homme ont ainsi estimé que s'il était légitime que le garde des sceaux puisse faire valoir ses arguments devant chacune des formations, le terme retenu laissait entendre qu'il pouvait participer aux échanges, ce qui ne correspondait pas aux exigences d'une stricte indépendance.

Votre rapporteur partage cette interrogation : si le ministre de la justice, qui ne préside plus le CSM depuis la réforme de 2008, doit pouvoir être entendu par lui à chaque fois qu'il le juge nécessaire, pour présenter et défendre ses propositions ou faire connaître ses observations, sa participation aux discussions entre les membres n'a pas lieu d'être. Votre commission a adopté un amendement en ce sens de votre rapporteur.

Article 65-2 de la Constitution - Renvoi à la loi organique

Ce nouvel article organise un renvoi général à la loi organique pour déterminer les conditions d'application des articles précédents.

D'ores et déjà ces conditions sont fixées par les lois organiques du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature et du 22 juillet 2010 relative à l'application de l'article 65 de la Constitution.

Toutefois, la nouvelle organisation du CSM et ses nouvelles prérogatives devront faire l'objet de précisions.

Il en serait notamment ainsi pour la saisine d'office du CSM en matière de déontologie ou d'indépendance de la justice, la saisine par un magistrat, ou les nouvelles modalités de désignation des personnalités qualifiées.

Votre commission vous proposer d'adopter l'article 2 ainsi modifié.

Article 3 - Entrée en vigueur

Cet article renvoie à la loi organique déterminant les conditions d'application des nouveaux articles 65 et 65-1 de la Constitution le soin de définir leur date d'entrée en vigueur.

Il reviendra ainsi au législateur organique de décider si le nouveau CSM remplacera le CSM actuel, qui est à mi-mandat, avant son terme, prévu en février 2015.

Votre commission vous proposer d'adopter l'article 3 sans modification.

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission vous propose d'adopter le projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature.


* 34 Notre collègue Jean-René Lecerf avait proposé un sous-amendement en ce sens, et l'avait retiré, après que le rapporteur du texte, notre collègue Jean-Jacques Hyest, avait fait valoir que « s'agissant des avis spontanés, qui ne seraient pas évoqués dans la Constitution, il est possible que l'absence d'une telle mention, sauf si on l'interdit, n'empêche absolument pas la formation plénière d'en émettre de nouveaux » (JO Sénat, 25 juin 2008, p. 3376).

* 35 CC, n° 2010-611 DC du 19 juillet 2010, Loi organique relative à l'application de l'article 65 de la Constitution, Rec. p. 148, cons. 15.

* 36 Cf. infra, II. B.

* 37 Cf. infra, II. A.

* 38 Loi n° 2007-292 du 5 mars 2007 relative à la commission nationale consultative des droits de l'homme.

* 39 JO Sénat du 20 juin 2008, p. 3052.

* 40 Chaque chambre désigne six magistrats et quatre juristes ou avocats justifiant de plus de quinze ans d'expérience professionnelle (art. 122 de la Constitution espagnole).

* 41 JO Sénat 25 juin 2008, p. 3367.

* 42 Notamment pour la désignation des membres du Conseil constitutionnel.

* 43 Cet article porte sur les incompatibilités applicables aux membres du Conseil constitutionnel.