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Projet de loi relatif à la représentation des Français établis hors de France

25 juin 2013 : Français établis hors de France ( rapport - nouvelle lecture )

II. UNE CONVERGENCE PROGRESSIVE DES DEUX ASSEMBLÉES

Au terme des échanges entre votre rapporteur et son homologue de l'Assemblée nationale, votre commission constate un rapprochement des positions entre les deux assemblées à la faveur de la nouvelle lecture.

Les dispositions statutaires relatives aux instances représentatives des Français établis hors de France ont été enrichies au cours de la première lecture au sein des deux chambres. Le texte soumis à l'examen du Sénat en nouvelle lecture prévoit une compétence consultative facultative des conseils consulaires et de l'AFE, mais a fixé au niveau législatif des règles de fonctionnement et d'organisation qui, s'ils pourraient relever du domaine règlementaire, n'en présentent pas moins une importance qui s'attache au respect du caractère démocratique de ces instances, justifiant leur fixation par le législateur : date des réunions constitutives, information et formation des élus, régime et publicité des actes de ces instances.

Pour votre rapporteur, la création de conseils consulaires représente un réel progrès de la démocratie de proximité. Cependant, là où le choix a été fait de regrouper plusieurs pays ou circonscriptions consulaires au sein d'une même circonscription d'élection des conseillers consulaires, une attention particulière devra être portée à la pertinence des arbitrages opérés en matière d'attribution des bourses ou d'action sociale. Il serait paradoxal, aux yeux de votre rapporteur, que dans ces cas-là, la réforme se traduise par des décisions rendues au cours de réunions présidées par le chef de poste consulaire d'un pays différent que celui concerné par les dossiers examinés.

La principale innovation introduite par votre commission en première lecture a été la création d'une élection commune aux conseillers consulaires et aux conseillers à l'AFE, par la voie d'un bulletin unique, ce qui avait pour effet de permettre un scrutin direct pour l'élection de l'ensemble des élus sans remettre en cause le principe du cumul des mandats de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE pour partie d'entre eux. Tout en considérant comme le Gouvernement que les conseillers à l'AFE devaient être issus des conseils consulaires pour relayer efficacement les préoccupations de terrain au niveau central, le Sénat n'avait ainsi pas souhaité qu'une élection au suffrage indirect des conseillers à l'AFE eût pu signifier pour eux une moindre légitimité démocratique par comparaison avec les conseillers consulaires.

Cette position n'a pas été frontalement contredite par l'Assemblée nationale, qui a cependant souhaité l'atteindre par une autre voie emportant le rétablissement du scrutin indirect pour l'élection des conseillers à l'AFE. En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a remanié la proposition du Gouvernement dans la rédaction initiale du projet de loi en rapprochant dans le temps les deux élections, si bien que votre rapporteur estime que l'élection des conseillers à l'AFE, organisée dans le mois suivant celle des conseillers consulaires, en constitue manifestement un prolongement. Votre rapporteur estime que la pratique devrait rapidement conduire à observer une campagne unique pour les deux élections et des annonces de candidatures pour l'élection des conseillers à l'AFE avant celle des conseillers consulaires, permettant aux électeurs de connaître les implications de leur vote pour les conseillers consulaires sur la désignation des conseillers à l'AFE.

L'objectif du Sénat d'une désignation au sein d'un processus électoral unifié est atteint par des moyens qui, s'ils n'avaient pas la préférence initiale de notre assemblée, n'en demeurent pas moins satisfaisants en l'état.

Enfin, les modalités de vote à ces élections, dont la détermination incombe au législateur en vertu de l'article 34 de la Constitution et qui sont soumises aux règles constitutionnelles s'agissant d'élus au suffrage universel, ont été un sujet de préoccupation du Sénat dès la première lecture. Votre commission se félicite, au terme de la navette, que le vote par procuration soit autorisé pour l'élection des conseillers consulaires, des conseillers à l'AFE et des sénateurs représentant les Français établis hors de France et que le vote par remise en mains propres à l'administration ait été mieux encadré, dans le sens du respect de la sincérité du scrutin et du secret du suffrage. La confiance que les électeurs doivent avoir dans les conditions de déroulement et de prise en compte de leur suffrage est indispensable pour espérer renforcer la participation des électeurs.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement limitant la possibilité pour une personne d'exercer trois mandats consécutifs de conseiller consulaire et de conseiller à l'AFE. À l'exception de la limitation à deux mandats consécutifs à la présidence de la République, introduite par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, c'est la première contrainte de cette nature introduite en droit électoral. Le Sénat avait préféré jusqu'à présent écarté des amendements similaires lors de l'examen de dispositions électorales, renvoyant un débat sur cette question à la discussion sur le projet de loi relatif à la limitation du cumul des mandats annoncé par le Gouvernement. Toutefois, votre rapporteur n'a pas jugé opportun de proposer à votre commission de revenir sur cette disposition dans le texte soumis au Sénat en séance publique.

Ce projet de loi présente, aux yeux de votre rapporteur, de nombreuses avancées par rapport à la loi du 7 juin 1982 avec l'élection des élus de proximité, l'élargissement du collège électoral des sénateurs représentant les Français établis hors de France ou l'élection par ses pairs du président de l'AFE. Toutefois, une large place est laissée au dispositif règlementaire, que ce soit pour la composition des différentes formations des conseils consulaires, leur fonctionnement, celui de l'AFE et les prérogatives des élus dans leur circonscription. La qualité de la réforme se mesurera principalement au regard de sa capacité d'établir un dispositif règlementaire pour préciser le fonctionnement de ces instances et leurs compétences en bonne concertation avec les élus des Français établis hors de France. C'est de la bonne définition des compétences des conseils consulaires, du pouvoir qu'ils auront d'orienter des décisions touchant à la vie quotidienne de nos compatriotes vivant à l'étranger, que dépendra l'importance et la signification que nos concitoyens donneront à cette réforme. C'est de cela que dépendra la participation électorale aux élections des conseils consulaires.

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A l'issue de ses travaux, votre commission n'a pas adopté de texte. En conséquence, en application du premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion portera en séance sur le texte du projet de loi déposé sur le Bureau du Sénat.