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Projet de loi habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l'administration et les citoyens

10 juillet 2013 : Relations entre l'administration et les citoyens ( rapport - première lecture )

II. LE PROJET DE LOI : DAVANTAGE QU'UNE SIMPLIFICATION DES RELATIONS ENTRE L'ADMINISTRATION ET LE PUBLIC, UNE RÉNOVATION DU PROCESSUS DÉCISIONNEL

Ce projet de loi est la traduction législative de certaines orientations décidées par le Comité interministériel pour la modernisation de l'action publique (CIMAP) lors de ses réunions des 18 décembre 2012 et 2 avril 2013.

Si son exposé des motifs met en avant la facilitation du dialogue entre les administrations et les citoyens par la généralisation du recours aux nouvelles technologies de l'information et l'adoption d'un code des relations entre l'administration et le public, ce projet de loi porte également en germe une rénovation du processus de décision de l'administration.

A. LA SIMPLIFICATION DES RELATIONS ENTRE LE PUBLIC ET LES ADMINISTRATIONS

1. La création d'un code relatif aux relations entre les administrations et le public

Mesure emblématique de la volonté de rendre l'administration plus accessible au citoyen, la création d'un code relatif aux relations entre les administrations et le public est au coeur du dispositif proposé par ce projet de loi, en son article 2. Son titre définitif n'est toutefois pas arrêté.

Si l'idée d'un tel code n'est pas nouvelle8(*), la démarche empreinte de pragmatisme qui semble animer le Gouvernement devrait permettre à ce projet d'aboutir enfin. En effet, tirant les leçons de l'échec de la précédente tentative d'élaboration d'un code de l'administration, le code ici envisagé est d'abord plus modeste. Son approche même est différente, davantage orientée vers le citoyen que vers l'administration. Il n'est plus question d'une somme regroupant, en sus des dispositions ayant trait aux procédures administratives non contentieuses, l'ensemble des dispositions relatives à l'organisation de l'administration, y compris les autorités administratives indépendantes, dont la Commission nationale de l'informatique et des libertés. Comme l'expérience l'a montré, une telle « grande charte de l'administration » posait nombre de problèmes, allant de l'empiètement sur d'autres codes existants aux difficultés d'actualisation d'un code dont les sources juridiques auraient été extrêmement diverses : lois des années 1970 et 2000, décrets d'attribution des ministres, droit européen de la protection des données... Code instrumental destiné au public, le nouveau code ne regrouperait que les dispositions relatives aux relations entre l'administration et ses usagers, dont il énoncerait les grands principes, tels l'obligation de motivation des décisions individuelles défavorables ou le droit d'accès aux documents administratifs ; ces grands principes pourraient faire l'objet d'un titre préliminaire. Il contiendrait également les règles générales du régime des actes administratifs unilatéraux. Ce code serait donc généraliste et supplétif, le Gouvernement indiquant dans l'étude d'impact qu'il n'aurait pas vocation à attraire dans son champ les dispositions déjà codifiées.

Le défaut d'organe de pilotage étant l'un des facteurs d'explication de l'échec du code de l'administration avancés par certains, l'élaboration du nouveau code serait confiée au Secrétariat général du Gouvernement, en lien avec la Commission supérieure de codification, qui procèderait à des consultations afin de recueillir l'avis des praticiens. Quant aux objections liées à la nature même du droit administratif, essentiellement jurisprudentiel, la réussite de l'élaboration du code de justice administrative, via l'ordonnance n° 2000-387 du 4 mai 2000 relative à la partie législative du code de justice administrative, laisse augurer que les réticences passées ne sont plus un frein à sa codification.

Contrairement au projet de code de l'administration cependant, le code relatif aux relations entre les administrations et le public ne se ferait pas à droit constant. C'est pourquoi l'article 2 prévoit une durée d'habilitation longue de vingt-quatre mois. Outre un important travail de conception, l'ampleur de la tâche nécessiterait en effet de procéder par étapes. En un premier temps seraient adoptées les modifications que l'article 1er et le III de l'article 2 autoriseraient le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance. Les règles codifiées en un second temps seraient celles « en vigueur à la date de la signature de l'ordonnance, ainsi que, le cas échéant, les règles déjà publiées mais non encore en vigueur à cette date », ce qui permettrait d'inclure les dispositions prises précédemment mais non encore entrées en vigueur.

2. La consécration de la place des nouvelles technologies par l'instauration d'un droit à saisir l'administration par voie électronique

Parmi les modifications au droit en vigueur concernant les relations entre les administrations et le public figureraient celles résultant de leur adaptation aux évolutions technologiques. Depuis une quinzaine d'années effectivement, les nouvelles technologies de l'information sont devenues une des voies privilégiées de la simplification administrative avec l'adoption en particulier de l'ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 relative aux échanges électroniques entre les usagers et les autorités administratives et entre les autorités administratives.

L'article 1er consacrerait même ce nouveau mode des relations entre l'administration et le public en instaurant un droit à saisir l'administration par la voie électronique et à lui répondre par la même voie. Le 1° du I de cet article habiliterait le Gouvernement à définir par voie d'ordonnance les conditions d'exercice de ce droit.

De manière plus générale, le Gouvernement demande une habilitation pour « adapter les relations entre les administrations et le public aux évolutions technologiques » (4° du III de l'article 2). En vertu du 1° du III de l'article 2, il serait également habilité à « simplifier les démarches du public auprès des administrations et l'instruction de ses demandes ».


* 8 La circulaire du Premier ministre du 30 mai 1996 sur la codification des textes législatifs et réglementaires prévoyait déjà l'adoption d'un tel code (cf. le commentaire de l'article 2).