B. LES CONSÉQUENCES DE L'ACQUISITION DU STATUT DE PUPILLE DE L'ETAT
1. L'organisation de la tutelle et la prise en charge par le service de l'aide sociale à l'enfance
Le statut des pupilles de l'Etat est organisé autour de l'intervention de trois acteurs : le préfet , représentant de l'Etat dans le département, le conseil de famille et le service de l'ASE .
Aux termes de l'article L. 222-5 du code de l'action sociale et des familles, les pupilles de l'Etat sont pris en charge par l'ASE, service placé sous l'autorité du président du conseil général. Au sein de l'ensemble des enfants suivis par l'ASE, seuls les pupilles de l'Etat sont adoptables.
C'est le préfet, désigné comme tuteur , qui assure la tutelle de l'enfant avec le conseil de famille. Leurs attributions sont les mêmes que celles prévues dans le régime de droit commun de la tutelle 8 ( * ) . Il n'existe en revanche ni juge des tutelles, ni subrogé tuteur.
La France compte actuellement 117 conseils de famille composés chacun de huit membres 9 ( * ) :
- deux représentants du conseil général ;
- deux membres d'associations familiales dont une association de familles adoptives ;
- un membre de l'association d'entraide des pupilles et anciens pupilles de l'Etat du département ;
- un membre d'une association d'assistants maternels ;
- deux personnalités qualifiées en raison de l'intérêt qu'elles portent à la protection de l'enfance et de la famille.
Un même conseil de famille ne peut s'occuper de plus de cinquante pupilles. Il se prononce obligatoirement sur la situation de l'enfant dans les deux mois qui suivent son admission provisoire en qualité de pupille de l'Etat puis deux mois après l'édiction de l'arrêté d'admission. Il intervient ensuite au moins une fois par an.
En outre, toute décision du président du conseil général relative au lieu et au mode de placement du pupille ne peut intervenir qu'une fois l'accord du tuteur et celui du conseil de famille recueillis. En 2011, les conseils de famille se sont réunis en moyenne sept fois, les situations étant là encore variables selon les départements.
2. L'engagement de la procédure d'adoption
L'article 347 du code civil définit trois catégories d'enfants adoptables :
- les enfants pour lesquels les père et mère ou le conseil de famille ont valablement consenti à l'adoption ;
- les pupilles de l'Etat ;
- les enfants qui ont fait l'objet d'une déclaration judiciaire d'abandon.
La loi confie explicitement à la tutelle ainsi qu'au service de l'ASE la mission d'élaborer, dans les meilleurs délais, un projet d'adoption pour le pupille de l'Etat 10 ( * ) .
Les deux principales catégories d'adoptants sont les familles d'accueil auxquelles le service de l'ASE a confié les enfants et les personnes ayant obtenu l'agrément d'adoption . En 2011, 5 887 agréments ont été accordés par les présidents de conseils généraux. Les demandes des familles d'accueil doivent être examinées en priorité 11 ( * ) .
Le tuteur peut s'opposer au projet d'adoption à condition de faire connaître ses motifs au conseil de famille. Ce dernier doit alors confirmer la position du tuteur, sur le rapport du service de l'ASE, à l'occasion de l'examen annuel de la situation de l'enfant.
En l'absence de consentement parental à l'adoption, celui-ci est donné par le conseil de famille. La décision de placement en vue de l'adoption est alors prise par le tuteur.
Une fois l'enfant placé, le retour dans sa famille d'origine devient impossible . En effet, l'article 352 du code civil dispose que « le placement en vue de l'adoption met obstacle à toute restitution de l'enfant à sa famille d'origine. Il fait échec à toute déclaration de filiation et à toute reconnaissance. Si le placement en vue de l'adoption cesse ou si le tribunal a refusé de prononcer l'adoption, les effets de ce placement sont rétroactivement résolus » . En vertu du principe général selon lequel les tiers ne peuvent prétendre bénéficier sur l'enfant de droits supérieurs à ceux dont dispose la famille, cette disposition s'applique à plus forte raison aux personnes qui auraient assuré la prise en charge de l'enfant sans avoir de lien familial avec lui.
Au 31 décembre 2011, un peu plus de quatre pupilles sur dix étaient placés en vue de l'adoption , le plus souvent dans une famille agréée par le département. Le nombre d'enfants qui ne font pas l'objet d'un projet d'adoption a été divisé par trois depuis la fin des années 1980 : il est en effet passé de 4 368 à 1 392 entre 1989 et 2011. Selon le rapport de l'observatoire national de l'enfance en danger (ONED) sur la situation des pupilles de l'Etat au 31 décembre 2011, cette évolution résulte certainement de la baisse du nombre de pupilles, d'un changement de politique visant à favoriser le placement adoptif ainsi que de la création de services et systèmes d'information qui facilitent l'échange d'informations entre départements sur la situation des enfants 12 ( * ) .
La prise en charge par une famille d'accueil sans que l'enfant soit placé en vue de l'adoption demeure malgré tout le mode de suivi le plus fréquent : il concernait 953 enfants à la fin de l'année 2011.
Evolution des modalités d'accueil des pupilles de l'Etat sur la période 1989-2011
Source : Observatoire national de l'enfance en danger,
« La situation des pupilles de l'Etat : enquête au 31
décembre 2011 »
L'absence de projet d'adoption peut avoir des causes diverses. Dans certains cas, les enfants ne sont pas encore prêts à être adoptés ou sont bien insérés dans leur famille d'accueil sans que celle-ci souhaite pour autant engager une procédure d'adoption. Pour près de la moitié des pupilles, leur état de santé, leur situation de handicap, leur âge ou leur appartenance à une fratrie rendent plus complexe la mise en oeuvre du projet d'adoption.
* 8 Articles 390 à 413 du code civil.
* 9 Les dispositions relatives au rôle et aux missions des conseils de famille sont définies aux articles R. 224-1 à 224-25 du code de l'action sociale et des familles.
* 10 Les règles relatives à l'adoption des pupilles de l'Etat sont définies aux articles L. 225-1 à L. 225-20 du code de l'action sociale et des familles. Elles doivent être lues au regard des dispositions du titre VII du livre I er du code civil relatives à la filiation adoptive.
* 11 Article R 224-16 du code de l'action sociale et des familles : « lorsque la personne à laquelle le pupille de l'Etat a été confié a fait connaître son souhait de l'adopter, dans les conditions prévues à l'article R. 224-15 , le conseil de famille ne peut examiner un autre projet d'adoption qu'après avoir statué sur cette demande et à l'expiration des délais de recours contre sa délibération, ainsi que, le cas échéant, après que la cour d'appel a statué ».
* 12 Il s'agit notamment des organisations régionales de concertation pour l'adoption (Orca), structures de coordination entre départements mises en place pour le moment en Lorraine et en Basse-Normandie et du système d'information pour l'adoption des pupilles de l'Etat (Siape), qui recense les enfants ayant des besoins spécifiques.