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Projet de loi organique relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public

17 septembre 2013 : Indépendance de l'audiovisuel ( rapport - première lecture )

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Les présents projet de loi organique et projet de loi relatifs à l'indépendance de l'audiovisuel public sont le début des réformes attendues par l'ensemble du secteur audiovisuel.

Aux yeux de votre rapporteur, ils constituent une loi fondatrice, qui garantit l'indépendance de l'audiovisuel public, l'impartialité des décisions du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) et la capacité des acteurs privés à se développer dans le cadre d'une régulation assouplie et responsable.

L'importance de cette loi est au demeurant signifiée par son volume : alors qu'il contenait dix articles lors de son dépôt à l'Assemblée nationale, le projet de loi ordinaire en comprenait vingt à l'issue de la discussion dans la première assemblée saisie, et en compte trente-deux, tel qu'adopté par votre commission de la culture, de la communication et de l'éducation.

Sur la proposition de votre rapporteur, votre commission a décidé d'enrichir la loi dans trois directions :

- le renforcement à la fois de l'indépendance et de la transparence de l'audiovisuel public, avec une nomination du président de l'Institut national de l'audiovisuel selon la procédure de l'article 13 de la Constitution, le choix de confier un avis sur le contrat d'objectifs et de moyens des sociétés nationales de programme au CSA et l'obligation pour France Télévisions de travailler avec des sociétés de production certifiant leurs comptes ;

- l'encadrement des nouveaux pouvoirs confiés au CSA par l'Assemblée nationale, et notamment celui de permettre la transformation d'une chaîne de télévision de la TNT payante à la TNT gratuite ou celui de favoriser le passage en haute définition des chaînes diffusant actuellement en simple définition ;

- et la prise en compte des effets de la convergence numérique avec l'élargissement des pouvoirs du CSA sur les services de médias audiovisuels à la demande (déclaration préalable et extension du pouvoir de règlement des différends).

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. GARANTIR L'INDÉPENDANCE DE L'AUDIOVISUEL PUBLIC

Le double projet de loi organique et ordinaire relatif à l'indépendance de l'audiovisuel public porte une ambition très forte : il s'agit ni plus ni moins que de refonder ce service public sur de nouvelles bases.

Votre rapporteur estime à cet égard que les piliers de l'audiovisuel public sont l'honnêteté, la qualité et l'indépendance ; cette dernière étant au fondement des deux autres.

C'est au demeurant pour cette raison que, sur sa proposition, le Sénat a inscrit dans l'article 34 de la Constitution que le pluralisme et l'indépendance des médias faisaient partie des libertés fondamentales garanties par la loi.

Or il apparaît que la réforme de 2009 a eu des effets très regrettables sur cette indépendance.

A. LES EFFETS PERNICIEUX DE LA RÉFORME DE 2009

1. Un mode de nomination inadapté

Dans son rapport d'application de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de l'audiovisuel1(*), votre rapporteur faisait le constat de l'échec du nouveau mode de désignation des présidents de l'audiovisuel public, nommés par décret du Président de la République.

De très nombreuses décisions prises par les présidents ont été marquées du sceau de la suspicion. Les personnes auditionnées avaient ainsi évoqué « la marque du péché originel de la nomination », « un climat de suspicion mauvais pour la bonne marche de l'entreprise », « l'ombre du doute pesant sur chaque choix du président ».

Le soupçon s'est en fait déporté du choix du président vers l'ensemble des décisions des présidents de l'audiovisuel public. Chacune d'entre elle a été commentée, analysée, disséquée au prisme des choix politiques qu'elle était supposée représenter, et non comme le simple souhait de faire vivre une antenne de façon libre et pluraliste.

Lors des auditions réalisées par votre rapporteur, les présidents de l'audiovisuel public ont une nouvelle fois confirmé, parfois à demi-mots, que la procédure de nomination était un handicap dans l'exercice quotidien de leur fonction, du fait des doutes pesant sur leurs décisions.

Certains pensent que l'indépendance est une exigence quotidienne, une pratique plutôt qu'une règle fixée dans le marbre, et que le mode de nomination est secondaire.

Votre rapporteur pense qu'opposer la règle et la pratique est une erreur.

En premier lieu, rien n'assure a priori que les présidents de l'audiovisuel sauront en toutes circonstances garder un esprit de neutralité et d'impartialité. Il est difficile, notamment pour un président en place, de ne pas penser à son renouvellement et donc de ne pas être tenté de plaire ou complaire à l'autorité qui le nomme. Le problème devient majeur quand il s'agit du Président de la République en exercice.

En second lieu, au-delà de l'exercice de l'indépendance, il y a surtout les garanties d'indépendance.

Dès lors, un mode de nomination indépendant est un préalable nécessaire à toute politique de service public, et un corollaire à la volonté de faire en sorte que l'audiovisuel public n'apparaisse pas comme étant un audiovisuel d'État. Si les règles ne suffisent certes pas à assurer l'indépendance, il n'y a pas d'indépendance sans règles. Telle a été l'erreur de la loi du 5 mars 2009.

2. Une suppression de la publicité qui a déstabilisé profondément France Télévisions

Votre rapporteur a longuement détaillé dans son rapport sur le bilan de la loi du 5 mars 2009, les effets néfastes de la suppression de la publicité après 20 heures, et les risques que faisait peser la disparition totale de la publicité sur l'indépendance financière de France Télévision.

En effet, la substitution d'une dotation budgétaire à la ressource publicitaire a fragilisé le groupe, surtout dans un contexte de difficultés budgétaires pour l'État ainsi que pour les acteurs privés, puisque le produit des taxes supposées compenser la suppression de la publicité n'a pas été au niveau attendu.

Comme l'a souligné votre rapporteur dans son intervention devant la commission, « on voulait rendre le service public indépendant des annonceurs alors qu'il l'était déjà. On l'a en fait rendu dépendant de l'État alors qu'il ne l'était pas. C'est tout le paradoxe de la précédente réforme ».

De fait, depuis la réforme, le groupe France Télévisions connaît chaque année des péripéties budgétaires et le montant de la dotation est longuement débattu chaque année.

Votre rapporteur soulignait au demeurant dès 2010 que l'idée de supprimer la publicité en journée devait être définitivement oubliée et que la disposition de l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication méritait d'être supprimée : « selon vous, la réforme a pour vocation essentielle de permettre que des programmes de qualité puissent être diffusés en prime time, c'est à dire après 20 heures, en refusant la dictature de l'audimat. Soit ! Ne revenons pas sur la suppression de la publicité après cette heure, mais ne généralisons pas cette mesure, car les 430 millions d'euros de recettes engrangés par la régie publicitaire ont représenté un véritable ballon d'oxygène pour le service public. L'État ne pourra lui apporter un tel concours de façon pérenne dans l'avenir ».

Par ailleurs, la réforme n'a pas porté ses fruits :

- l'ambition de faire débuter les programmes à 20 heures 35 a disparu, France Télévisions ne respectant plus le cahier des charges en raison des échecs d'audience rencontrés par différents programmes. Il est ainsi avéré qu'on ne dirige pas une télévision par décret ;

- le projet culturel n'a convaincu ni les commentateurs ni les téléspectateurs : le « recentrage » sur les missions de service public, commencé avant la réforme, n'a pas été approfondi par la suite.


* 1 Communication audiovisuelle et nouveau service public de la télévision : la loi du 5 mars 2009 à l'heure du bilan, rapport d'information n° 572 (2011-2012) de MM. David Assouline et Jacques Legendre, fait au nom de la commission pour le contrôle de l'application des lois.