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Proposition de loi portant création d'une Haute autorité chargée du contrôle et de la régulation des normes applicables aux collectivités locales

2 octobre 2013 : Normes applicables aux collectivités locales ( rapport - deuxième lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Intitulé de la proposition de loi

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement modifiant l'intitulé de la proposition de loi, en raison de la modification de l'appellation de l'organe consultatif retenue par le Sénat. Ainsi, l'intitulé adopté par l'Assemblée nationale porte « création d'un conseil national d'évaluation des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics ». Cette mise en cohérence est bienvenue.

Votre commission a adopté l'intitulé de la proposition de loi sans modification.

Article premier (art. L. 1212-1 à L. 1212-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) - Création du conseil national d'évaluation des normes

Cet article propose d'insérer un nouveau titre premier bis composé d'un chapitre unique, après le chapitre III du titre premier du Livre deuxième de la première partie du code général des collectivités territoriales, consacré au Conseil national d'évaluation des normes.

L'Assemblée nationale a conservé le dispositif proposé et adopté par le Sénat. Outre plusieurs amendements rédactionnels, elle a adopté des modifications de fond, tout en renvoyant à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités de mise en place et de fonctionnement du CNEN.

Elle a également conservé le principe, introduit par le Sénat, selon lequel les avis rendus par la CCEN seraient réputés avoir été pris par le CNEN, afin de conserver la doctrine de la CCEN, qui servira de socle de base aux futurs travaux du Conseil national.

1. Les principales modifications adoptées par l'Assemblée nationale

· La composition du Conseil national

Le futur Conseil national d'évaluation des normes comprendrait trente-six membres :

- deux députés ;

- deux sénateurs ;

- quatre conseillers régionaux ;

- quatre conseillers généraux ;

- cinq conseillers communautaires ;

- dix conseillers municipaux ;

- neuf représentants de l'État.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement précisant que la moitié au moins des représentants des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre soit des exécutifs locaux. Le président serait secondé par deux vice-présidents, issus des collèges d'élus locaux, comme c'est le cas aujourd'hui pour la CCEN.

Par ailleurs, le mandat des membres du Conseil, fixé à six ans par le Sénat, pour l'aligner sur la durée des mandats locaux, a été abaissé à trois ans afin de faciliter, « un renouvellement régulier des membres du conseil et de faire coïncider à terme l'organisation des élections de ces derniers avec celle des membres du Comité des finances locales ».

Un amendement de M. Olivier Dussopt, rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, prévoit une représentation paritaire des différents collèges au sein du Conseil national.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur, précisant que l'obligation de représentants des collectivités territoriales exerçant des fonctions exécutives s'appliqueraient aux listes, et non pas au collège une fois élu, en cas de pluralité de listes.

· Les compétences du Conseil national

Le Sénat a, en première lecture, distingué le champ de saisines obligatoires du futur Conseil de celui des saisines facultatives.

Le champ de saisine obligatoire

Outre les normes qui seraient directement justifiées par la protection de la sûreté nationale, qui demeurerait exclues de son champ de compétences, le Conseil national serait obligatoirement consulté, par le Gouvernement, sur l'impact technique et financier :

- d'une part, des projets de textes règlementaires créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements ;

- d'autre part, des projets de loi créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales et à leurs groupements ;

- enfin, des projets d'acte de l'Union européenne créant ou modifiant des normes applicables aux collectivités territoriales ou leurs établissements publics.

En revanche, l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur et de Mme Marietta Karamanli, n'a pas retenu la proposition du Sénat d'étendre le champ de compétence du Conseil national aux amendements déposés durant la procédure d'examen parlementaire des projets ou des propositions de loi créant ou modifiant les normes applicables aux collectivités territoriales. Les députés ont estimé que, en raison du délai nécessaire au traitement des amendements et à leur renvoi au Conseil national, la saisine systématique de ce dernier aboutirait à demander au Conseil de se prononcer de façon superficielle, sans qu'aucune expertise ne puisse réellement avoir lieu sur le contenu de l'amendement.

La rédaction adoptée par l'Assemblée nationale relative au motif de saisine du CNEN, en concertation avec le Gouvernement et votre rapporteur, assure une meilleure sécurité juridique aux procédures suivies devant cette instance consultative, qui ont donné lieu à de réelles incertitudes dès les débuts de la CCEN. En énonçant de façon homogène, dans tous les cas de saisine, que celle-ci est requise quand il s'agit de textes « ayant un impact technique et financier » pour les collectivités territoriales et leurs groupements, la rédaction proposée préserve une exigence large de la saisine. Quelle que soit la nature de celle-ci, technique (notamment le risque de complexité ou le manque de précision dans la norme envisagée) ou financière (les coûts induits par son éventuelle application), le Conseil national sera appelé à donner son avis dans les conditions de procédure définies par la loi.

En revanche, votre commission ne partage pas l'analyse de M. Olivier Dussopt, selon lequel le contrôle de la recevabilité financière des amendements exclut qu'un parlementaire soit à l'origine de l'introduction d'une nouvelle norme coûteuse pour les collectivités territoriales. Si le risque d'un examen superficiel est indéniable, votre commission estime que des amendements ont pu être adoptés par le passé, introduisant de nouvelles obligations pour les collectivités territoriales, sans que leur coût réel, et notamment la charge induite par leur complexité, ait été, au préalable, réellement apprécié, du fait que le contrôle de recevabilité s'opère lui aussi dans la hâte.

Le champ de saisine facultative

Le Conseil national pourrait être consulté par plusieurs autorités :

- par le président d'une assemblée parlementaire sur l'impact technique et financier d'une proposition de loi déposée par l'un de ses membres, sauf si ce dernier s'y opposerait ;

- par la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES), à la demande de son président ou du tiers de ses membres, sur un projet de norme d'une fédération sportive délégataire. Introduite en séance publique par un amendement du Gouvernement, cette saisine du CNEN aurait lieu avant que la CERFRES se prononce définitivement sur un projet de norme. En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas précisé la portée de l'avis qui serait rendu par le Conseil national dans ce cas ;

- par le Gouvernement, les commissions permanentes de l'Assemblée nationale et du Sénat et, dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, sur une évaluation de normes réglementaires en vigueur.

Le Conseil national pourrait se saisir lui-même de l'ensemble des projets précédemment cités s'il l'estime nécessaire.

En revanche, l'Assemblée nationale n'a pas retenu la faculté de saisine, adoptée par votre commission à l'initiative de notre collègue, Mme Éliane Assassi, d'un groupe politique d'une assemblée sur une proposition de loi déposée par l'un de ses membres et inscrite à l'ordre du jour de l'assemblée.

La nature du contrôle opéré par le Conseil national

Dans le cadre de son contrôle, le Conseil national pourrait proposer toute mesure d'adaptation ou de simplification, voire d'abrogation, des normes règlementaires en vigueur, si l'application de ces dernières entraînait, selon lui, des conséquences matérielles, techniques ou financières disproportionnées au regard des objectifs poursuivis.

Lorsqu'il serait saisi, le Conseil national disposerait d'un délai de six semaines pour rendre son avis. Le président pourrait reconduire ce délai une fois, portant ainsi à douze semaines le délai maximal d'examen du futur Conseil.

Ce délai pourrait être réduit, à titre exceptionnel :

- à deux semaines, à la demande, soit du Premier ministre, soit du Président de l'Assemblée parlementaire qui le saisit. La compétence du président d'une assemblée parlementaire de réduire le délai de saisine a été introduite par deux amendements identiques de Mme Mariette Karamanli et du rapporteur, M. Olivier Dussopt. Ce délai est apparu aux députés compatible avec l'examen d'une disposition d'un texte en cours de navette ;

- à soixante-douze heures, par décision motivée du Premier ministre.

En cas d'avis défavorable du Conseil national sur tout ou partie d'un projet pour lequel il aurait été saisi, le Gouvernement transmettrait un projet modifié. Un amendement du Gouvernement, adopté par la commission des lois de l'Assemblée nationale, propose que le Gouvernement puisse défendre, dans le cadre d'une seconde délibération, son projet initial, après avoir transmis des pièces complémentaires susceptibles d'éclairer les membres du Conseil national.

En outre, la commission des lois, à l'initiative du Gouvernement, a supprimé la présence obligatoire d'un représentant du Premier ministre en cas de seconde délibération. Le Gouvernement estime que la présence obligatoire d'un tel représentant, empiétant sur l'organisation gouvernementale, soulèverait des problèmes de constitutionnalité. Or, le Sénat a adopté cette disposition afin, non seulement de donner une certaine solennité à cette présentation, mais également pour impliquer le Premier ministre dans son rôle d'arbitrage. De surcroît, comme l'a justement relevé notre collègue, M. Olivier Dussopt, « la définition de « représentant du Premier ministre » peut englober tout fonctionnaire qui est soumis hiérarchiquement au chef du Gouvernement », ce qui assure une souplesse dans le choix du représentant. Il serait judicieux de demander au Gouvernement de préciser ce point dans le décret fixant la procédure de fonctionnement du Conseil national.

· La publicité des travaux du Conseil national

À l'initiative de M. Olivier Dussopt, les modalités de publicité des avis du Conseil national ont été réorganisées. Les avis rendus par le Conseil seraient rendus publics comme l'avait adopté le Sénat en première lecture. Toutefois, leur insertion au Journal Officiel de la République Française, adoptée par votre Haute Assemblée, n'a pas été retenue par l'Assemblée nationale, au motif que « cette procédure [est] inutile car une grande partie des informations du Journal officiel n'[est] désormais disponible qu'en ligne, et parfois disproportionnée, s'agissant notamment des avis de la CERFRES concernant des règlements fédéraux n'ayant pas eux-mêmes vocation à être publié au Journal officiel mais uniquement au Bulletin officiel du ministère des Sports »1(*).

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a rappelé que l'annexion de l'avis du Conseil national à l'étude d'impact jointe au projet de loi se heurte au troisième alinéa de l'article 39 de la Constitution selon lequel les conditions de présentation des projets de loi déposés devant l'Assemblée nationale ou le Sénat relèvent d'une loi organique. Elle estime que cette suppression n'empêcherait pas la mention, par l'étude d'impact d'un projet de loi, du contenu et du sens de l'avis du Conseil national parmi les consultations légales effectuées. Cette exigence serait toutefois dépourvue de sanction, comme l'a démontré votre rapporteur en première lecture. Aussi, par souci de renforcer la portée des avis du CNEN, une proposition de loi organique tendant à joindre les avis rendus par le Conseil national d'évaluation des normes aux projets de loi relatifs aux collectivités territoriales et à leurs groupements, a été déposée par nos collègues Mme Jacqueline Gourault et M. Jean-Pierre Sueur, et fera l'objet d'une discussion commune avec la présente proposition de loi, le 7 octobre prochain au Sénat.

Les avis rendus sur les propositions de lois seraient adressés au président de l'assemblée parlementaire qui les aurait soumis, pour communication aux membres de cette assemblée.

Enfin, afin d'assurer une large publicité des travaux du Conseil national, l'Assemblée nationale a conservé le principe d'un rapport public annuel, qui serait remis au Premier ministre et aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, sur le modèle du rapport public annuel remis chaque année par le Premier président de la Cour des comptes aux mêmes autorités.

· L'adossement de la CERFRES au Conseil national

Afin de répondre aux inquiétudes exprimées par les élus locaux quant aux conséquences liées à l'application des normes sportives, le Sénat a adopté, en première lecture, l'adossement de la commission d'examen des projets de règlements fédéraux relatifs aux équipements sportifs (CERFRES) au Conseil national. Par ailleurs, il avait conforté son existence en « légalisant » les dispositions régissant ses compétences et sa composition.

A l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a précisé la composition de la CERFRES, en y intégrant les représentants du monde sportif au côté des représentants de l'État et des collectivités territoriales. Elle aurait compris, pour moitié, des représentants des élus locaux (Parlement et collectivités territoriales et leurs groupements), désignés parmi les membres du Conseil national et, pour l'autre moitié, des représentants de l'État, du Comité national olympique et sportif français, du Comité paralympique et sportif français et des associations sportives. La présidence serait assumée par un élu local.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement supprimant les dispositions relatives à la CERFRES. Ce dernier a estimé que le décret du 4 avril 20132(*) portant création du Conseil national du sport permet de répondre aux deux principaux défauts reprochés à la CERFRES : délai d'instruction trop court et absence de toute articulation entre la CCEN et la CERFRES. Ce décret prévoit que la commission, qui est désormais une formation restreinte du Conseil national du sport, comprend désormais six représentants des collectivités territoriales, soit un tiers de ses membres. Sa présidence revient de droit à l'un d'entre eux. En outre, à la demande du président ou du tiers de ses membres, la CERFRES peut surseoir à statuer pour renvoyer l'examen d'un projet de norme fédérale à la CCEN, avant de rendre son avis définitif. Une étude d'impact détaillée est en outre exigée, comprenant notamment le chiffrage des « conséquences financières qui résulteraient de l'application du projet de règlement pour les clubs sportifs et pour les collectivités territoriales, tant en fonctionnement qu'en investissement », de même que la teneur des concertations obligatoires avec les associations d'élus, la justification de la nécessité du projet de règlement et de la proportionnalité de ses exigences et les délais prévus pour la mise en conformité éventuelle des installations existantes.

Pour conforter la CERFRES, un autre amendement du Gouvernement a été adopté, tendant à soumettre l'examen des projets de règlements fédéraux renvoyés par la CERFRES au droit commun de l'examen par le Conseil national des autres normes qui lui sont soumises, à la demande du président ou d'un tiers de ses membres.

· Les ressources du Conseil national

Tout en conservant le principe d'une dotation budgétaire destinée à assurer l'indépendance du Conseil national, l'Assemblée nationale a encadré la possibilité pour ce dernier de fixer lui-même le montant de sa dotation en le soumettant à l'avis conforme du Comité des finances locales.

2. La position de votre commission

Votre commission se félicite des apports et des améliorations adoptées par l'Assemblée nationale, qui n'ont pas remis en cause les principales novations proposées par le Sénat, qui permettront à cette nouvelle instance de disposer des outils et des compétences nécessaires pour répondre aux inquiétudes des élus locaux, dans un souci d'efficacité de l'action publique locale, chère à votre Haute Assemblée.

Ainsi, votre commission approuve la possibilité dont disposerait le Gouvernement, en cas d'avis défavorable du Conseil national, de fournir, pour la seconde délibération, des informations complémentaires destinées à éclairer les membres du Conseil. Votre commission estime toutefois que le Gouvernement devrait fournir, dès la première délibération, l'ensemble des informations dont il disposerait. Cette disposition permet cependant au Gouvernement de présenter au CNEN un argumentaire complété et enrichi en faveur de son projet avant que le Conseil national se prononce.

Ensuite, l'adossement de la CERFRES au Conseil national répondait aux préoccupations exprimées par de nombreux élus locaux lors des états généraux de la démocratie territoriale, ou lors des auditions organisées par notre collègue, Mme Jacqueline Gourault, sur la proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales. Il s'agissait, à la fois, de protéger cette commission, en l'élevant au niveau législatif alors qu'elle ne bénéficie, aujourd'hui, que d'une existence règlementaire, et d'approfondir ses compétences. Votre commission constate que le décret précité du 4 avril 2013 répond aux critiques adressées à cette instance, et permet une articulation entre la CERFRES et le CNEN.

Enfin, l'insertion, par votre commission, de la publication des avis du Conseil national au Journal officiel de la république française était guidée par le souci d'assurer la plus large publicité des travaux du futur Conseil. Or, l'Assemblée nationale a prévu que l'ensemble des avis rendus par le Conseil national seraient rendus publics, selon les modalités choisies par ce dernier. Cette disposition satisfait votre commission quant à l'efficience des avis du CNEN et laisse au Conseil le choix des moyens qu'il jugerait les plus appropriés.

Votre commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 2 (art. L. 1211-3 et L. 1211-4-2 du code général des collectivités territoriales) - Coordinations

Cet article prévoit les coordinations imposées par la création du Conseil national d'évaluation des normes.

À l'initiative de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a inséré deux nouvelles dispositions transitoires :

- la première prévoit que la suppression de la CCEN n'entrerait en vigueur qu'à la date d'installation du Conseil national : cette précision permettrait à la CCEN de poursuivre ses travaux entre la promulgation de la présente proposition de loi et l'installation du CNEN ;

- la seconde précise la transition entre la CCEN et le CNEN : les projets règlementaires soumis à la CCEN sur lesquels elle n'aurait pas statué à la date de création du CNEN seraient soumis de plein droit à ce dernier.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

La commission des lois a adopté la proposition de loi sans modification.


* 1 VI de l'article L. 1212-2 et III de l'article L. 1212-3 du code général des collectivités territoriales.

* 2 Décret n° 2013-289 du 4 avril 2013 portant création du Conseil national du sport.