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Proposition de loi visant à mieux encadrer l'utilisation des produits phytosanitaires sur le territoire national

6 novembre 2013 : Produits phytosanitaires ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er - (article L. 253-1 A [nouveau] du code rural et de la pêche maritime) - Interdiction pour les personnes publiques d'utiliser des produits phytopharmaceutiques pour l'entretien des espaces verts, forêts et promenades relevant de leur domaine public ou privé

Objet : cet article vise à interdire aux personnes publiques, à compter du 1er janvier 2018, l'utilisation des produits phytopharmaceutiques, à l'exception des préparations naturelles peu préoccupantes, pour l'entretien de leurs espaces verts, forêts et promenades.

I. Le droit en vigueur

Le chapitre III du titre V du livre II du code rural et de la pêche maritime comporte diverses dispositions encadrant la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Ce chapitre est issu de l'ordonnance n° 2011-840 du 15 juillet 2011 relative à la mise en conformité des dispositions nationales avec le droit de l'Union européenne sur la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

L'article L. 253-1 précise que les conditions dans lesquelles la mise sur le marché et l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sont autorisées, et les conditions selon lesquelles sont approuvés les substances actives, les coformulants, les phytoprotecteurs et les synergistes contenus dans ces produits, sont définies par le règlement n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques. Les préparations naturelles peu préoccupantes relèvent, pour leur part, d'une procédure fixée par voie réglementaire conformément aux dispositions applicables aux substances de base ou aux produits à faible risque du règlement.

L'article L. 253-2 concerne l'information et la protection des données. Toute personne ayant transmis des informations pour lesquelles est revendiqué et reconnu le secret industriel et commercial est tenue d'informer l'autorité administrative lorsqu'elle rend publiques ces informations. L'autorité administrative prend toutes dispositions utiles pour que les données reconnues comme relevant du secret industriel et commercial ne soient accessibles qu'aux personnes qu'elle a désignées.

L'article L. 253-3 prévoit la possibilité de régler par arbitrage les litiges lorsque le demandeur potentiel d'une autorisation de mise sur le marché d'un produit phytopharmaceutique nécessitant la réalisation d'essais et études impliquant l'utilisation d'animaux vertébrés, déjà réalisés ou entrepris par le titulaire d'une autorisation de mise sur le marché, ne parvient pas à trouver un accord concernant le partage de ces essais et études.

Les articles L. 253-4 et L. 253-5 comportent les règles relatives à l'emballage, l'étiquetage et la publicité des produits phytopharmaceutiques.

Les titulaires d'une autorisation de mise sur le marché (AMM) doivent procéder à la mise à jour de la classification et de l'étiquetage de leurs produits à la suite de toute modification liée à une évolution ou adaptation au progrès technique de la réglementation des substances et mélanges dangereux.

En outre, la publicité commerciale destinée au grand public, télévisée, radiodiffusée et par voie d'affichage extérieur en dehors des points de distribution est interdite pour les produits phytopharmaceutiques visés à l'article L. 253-1.

L'article L. 253-6 dispose qu'un plan d'action national fixe les objectifs quantitatifs, les cibles, les mesures et calendriers en vue de réduire les risques et les effets de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques sur la santé humaine et l'environnement. Ce plan doit également comporter les mesures encourageant l'élaboration et l'introduction de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures et les méthodes ou techniques de substitution en vue de réduire la dépendance à l'égard de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

Le plan national est arrêté après concertation avec les représentants des organisations professionnelles concernées, des organismes publics intéressés, des associations nationales de protection de l'environnement agréées, des organisations syndicales représentatives et des associations nationale de défense des consommateurs agréées.

La mise en oeuvre du plan est notamment financée par la redevance pour pollutions diffuses visée à l'article L. 213-10-8 du code de l'environnement.

Il s'agit du plan Ecophyto, lancée en 2008 à la suite du Grenelle de l'environnement et piloté par le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt.

Les articles L. 253-7 et L. 253-8 portent sur les mesures de précaution concernant l'utilisation des produits phytopharmaceutiques.

L'article L. 253-7 permet à l'autorité administrative de prendre, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement, toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits phytopharmaceutiques et des semences traitées par ces produits, après avis de l'Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES).

L'article L. 253-8 pose le principe de l'interdiction de l'épandage aérien de produits phytopharmaceutiques. Des dérogations peuvent toutefois être accordées par l'autorité administrative, pour une durée limitée, « lorsqu'un danger menaçant les végétaux, les animaux ou la santé publique ne peut être maîtrisé par d'autres moyens ou si ce type d'épandage présente des avantages manifestes pour la santé et l'environnement par rapport à une application terrestre ».

Les articles L. 253-9 à L. 253-12 encadrent l'élimination des produits dont l'utilisation n'est pas autorisée.

Ainsi, l'article L. 253-9 prévoit que les opérations d'élimination des produits non autorisées sont réalisées, en cas de retrait ou de non-renouvellement de l'AMM d'un produit, par le détenteur de l'AMM ou, le cas échéant, par la personne ayant introduit les produits sur le territoire national.

L'article L. 253-10 prévoit la remise des produits non autorisés, dans des lieux de collecte indiqués, par les utilisateurs professionnels finaux des produits.

L'article L. 253-11 précise que les délais dont disposent les personnes responsables des différentes opérations visées aux deux articles précédents sont définis par voie réglementaire.

L'article L. 253-12 permet à l'autorité administrative de mettre en demeure les personnes concernées en cas de non réalisation des obligations découlant des articles L. 253-9 et L. 253-10.

L'article L. 253-13 organise le contrôle du respect des dispositions du règlement (CE) n° 1107/2009 et du présent chapitre du code rural et de la pêche maritime par les agents du ministère de l'agriculture et les inspecteurs de la santé publique vétérinaire.

Enfin, les articles L. 253-14 à L. 253-18 prévoient les dispositions pénales en cas d'infractions au présent chapitre et aux textes pris pour son application.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article crée un article L. 253-1 A, inséré avant l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime.

L'objectif est d'interdire aux personnes publiques visées à l'article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques d'utiliser des produits phytopharmaceutiques pour l'entretien des espaces verts, forêts et promenades relevant de leur domaine public ou privé. Seule exception prévue : les personnes publiques concernées pourront continuer d'utiliser les préparations naturelles peu préoccupantes visées au second alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime.

L'article L. 1 du code général de la propriété des personnes publiques vise l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que leurs établissements publics. Ces personnes ne pourront plus, à compter du 1er janvier 2018, utiliser les produits phytosanitaires chimiques traditionnels pour l'entretien de leurs espaces verts. Les notions d'espaces verts, forêts et promenades sont mentionnées dans les codes de l'environnement, de l'urbanisme et le code forestier.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve pleinement la volonté d'interdire l'utilisation des produits phytopharmaceutiques par les personnes publiques. De nombreuses collectivités ont déjà engagé cette démarche et ne seront donc que peu touchées par la présente proposition de loi. Pour les autres, un délai est prévu par le texte pour se mettre en conformité.

Votre commission a cependant adopté un amendement de réécriture, à l'initiative de votre rapporteur, afin de préciser et sécuriser le dispositif.

Sur la forme, il est apparu préférable à votre commission d'intégrer ces nouvelles dispositions au sein de l'article L. 253-7 du code rural, relatif aux mesures de précaution concernant les produits phytopharmaceutiques, plutôt qu'en exergue du chapitre III du titre V du livre II du code.

L'amendement de réécriture supprime la référence au 1er janvier 2018. Plutôt que de faire référence à la date d'entrée en vigueur dans l'article de code, un autre amendement prévoit cette entrée en application dans un article additionnel à la fin de la présente proposition de loi.

 Une exception à l'interdiction d'utilisation des produits phytosanitaires est prévue pour les produits de bio-contrôle figurant sur une liste établie par l'autorité administrative. Ces produits comprennent les macro-organismes auxiliaires, les micro-organismes, les médiateurs chimiques ainsi que certaines substances naturelles. La rédaction initiale de l'article prévoyait une exemption pour les préparations naturelles peu préoccupantes exclusivement, ce qui écartait de fait la majorité des produits de bio-contrôle. La nouvelle rédaction garantit aux personnes publiques une gamme suffisante d'alternatives aux produits chimiques.

L'amendement prévoit également une dérogation pour la lutte contre la propagation des organismes nuisibles. Les organismes nuisibles, visés à l'article L. 251-3 du code rural et de la pêche maritime, comprennent « tous les ennemis des végétaux ou des produits végétaux, qu'ils appartiennent au règne animal ou végétal ou se présentent sous forme de virus, mycoplasmes ou autres agents pathogènes ». La dérogation se justifie ainsi par l'objectif de protection de la santé publique. En cas de danger sanitaire, les personnes publiques pourront avoir recours aux pesticides chimiques classiques, jusqu'à ce que la menace soit enrayée, dans les conditions prévues à l'article L. 251-8 du code rural : « le ministre chargé de l'agriculture peut prescrire par arrêté les traitements et les mesures nécessaires à la prévention de la propagation des organismes nuisibles. [...] En cas d'urgence, les mesures ci-dessus spécifiées peuvent être prises par arrêté préfectoral immédiatement applicable ». En pratique, les villes engagées dans le zéro phyto disposent généralement d'une « trousse de secours » pour faire face aux organismes nuisibles les plus résistants.

L'amendement adopté précise que l'interdiction prévue ne s'applique qu'à l'entretien des espaces verts, forêts ou promenades « ouverts ou accessibles au public ». Cette réduction du champ d'application de l'interdiction a pour fondement la sécurité publique. Certains établissements publics se trouvent dans une situation particulière. Pour l'entretien des voies ferrées, des pistes d'aéroports, ou encore des autoroutes, l'utilisation des produits phytopharmaceutiques est encore largement une obligation pour cause de sécurité publique. En précisant donc que l'interdiction ne s'applique qu'aux lieux accessibles ou ouverts au public, ces cas spécifiques sont encadrés. Votre commission a toutefois rappelé que l'effort de réduction de l'usage des produits phytosanitaires devait être un objectif y compris pour ces personnes publiques.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 - (articles L. 253-7, L. 253-9 et L. 253-15 du code rural et de la pêche maritime) - Interdiction de la vente, l'utilisation et la détention des produits phytopharmaceutiques pour un usage non professionnel

Objet : cet article vise à interdire, à compter du 1er janvier 2018, la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention de produits phytopharmaceutiques pour un usage non professionnel, et à pénaliser le non-respect de cette interdiction.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 253-7 permet à l'autorité administrative de prendre toute mesure d'interdiction, de restriction ou de prescription particulière concernant la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits phytopharmaceutiques, après avis de l'ANSES, dans l'intérêt de la santé publique ou de l'environnement.

L'article L. 253-9 organise les opérations d'élimination des produits phytopharmaceutiques à usage professionnel dont la mise sur le marché, l'introduction ou l'utilisation ne sont pas permises sur le territoire national. En cas de retrait ou de non-renouvellement de l'autorisation ou du permis de commerce parallèle dont bénéficiaient ces produits, l'élimination est réalisée par le détenteur de l'autorisation, ou par la première personne qui a procédé à leur mise sur le marché sur le territoire national, ou le cas échéant, par la personne les ayant introduits sur le territoire national. Lorsqu'aucune autorisation n'a été délivrée, l'élimination relève de la personne ayant procédé à la première mise sur le marché des produits sur le territoire national, ou à défaut, la personne qui a introduit les produits sur le territoire national.

L'article L. 253-15, enfin, punit de deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende le fait de vendre ou distribuer un produit phytopharmaceutique sans autorisation telle que prévue par le règlement européen et le présent chapitre du code rural et de la pêche maritime. Sont également punis le fait pour le titulaire d'une autorisation de ne pas communiquer à l'autorité administrative les informations requises sur le produit, le fait de faire de la publicité pour un produit ne bénéficiant pas d'une autorisation, ou encore le fait de ne pas procéder aux opérations d'élimination prévues par l'article L. 253-9.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article complète l'article L. 253-7 pour prévoir l'interdiction de la mise sur le marché, la délivrance, l'utilisation et la détention des produits phytopharmaceutiques visés au premier alinéa de l'article L. 253-1 du code rural et de la pêche maritime, à compter du 1er janvier 2018, pour un usage non professionnel.

Il complète l'article L. 253-9, relatif à l'élimination des produits dont l'utilisation est interdite, pour imposer les mêmes obligations d'élimination aux produits à usage non professionnel.

Enfin, le présent article complète l'article L. 253-15 afin de prévoir les sanctions en cas de non-respect de l'interdiction désormais prévue à l'article L. 253-7. « Le fait de détenir en vue de la vente, d'offrir en vue de la vente ou de céder sous toute autre forme à titre gratuit ou onéreux, ainsi que le fait de vendre, de distribuer et d'effectuer d'autres formes de cession proprement dites d'un produit visé au premier alinéa de l'article L. 253-1 pour un usage non professionnel » est puni de deux ans d'emprisonnement et 75 000 euros d'amende.

III. La position de votre commission

Votre commission approuve l'interdiction de la vente et de l'usage des produits phytosanitaires pour des usages non professionnels. L'enjeu est à la fois sanitaire et environnemental. Les particuliers s'exposent généralement, par manque de formation et de sensibilisation aux dangers de ces produits, à des contaminations du fait d'une mauvaise protection et d'un surdosage. C'est pour cette raison que l'utilisation non professionnelle des pesticides représente une part considérable de la pollution constatée, comparativement, en proportion, à l'utilisation agricole.

Plusieurs amendements ont été adoptés, à l'initiative de votre rapporteur.

Un premier amendement supprime la référence à la date d'entrée en vigueur de l'interdiction, puisqu'elle est précisée dans un article additionnel après l'article 3.

Une exemption est prévue pour les produits de bio-contrôle figurant sur une liste établie par l'autorité administrative. Les alternatives aux pesticides doivent être possibles pour les utilisateurs non professionnels.

De la même manière qu'à l'article 1er, une dérogation est prévue pour la lutte contre les organismes nuisibles. Certains parasites nécessitent en effet une lutte globale, dans les espaces ouverts au public, mais aussi chez les particuliers.

Quatre amendements rédactionnels ont également été adoptés.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3 - Demande de rapport concernant les préparations naturelles peu préoccupantes

Objet : cet article prévoit la remise au Parlement, avant le 31 décembre 2014, d'un rapport sur les freins juridiques et économiques empêchant le développement des substances à faible risque définies par le règlement communautaire de 2009.

I. Le droit en vigueur

L'article 36 de la loi sur l'eau et les milieux aquatiques a donné une reconnaissance législative aux préparations naturelles peu préoccupantes et prévu leur encadrement. Une procédure dérogatoire de mise sur le marché, définie par décret, est prévue. Le décret n° 2009-792, relatif à la mise sur le marché de préparations naturelles peu préoccupantes à usage phytopharmaceutique, est paru le 23 juin 2009. Il n'a fait qu'anticiper de quelques mois le règlement européen.

La terminologie européenne ne mentionne pas les préparations naturelles peu préoccupantes. Le règlement vise les substances actives à faible risque à l'article 22, et les produits à faible risque à l'article 47. Sur le fond, les deux textes sont cependant identiques. Dès lors que les PNPP sont considérées comme des produits phytopharmaceutiques, elles doivent faire l'objet d'une autorisation de mise sur le marché simplifiée, et leurs substances doivent figurer sur la liste des substances autorisées à l'annexe I du règlement européen.

Le règlement fait référence à une autre catégorie de substances : les substances de base. Pour être utilisées, celles-ci doivent être approuvées après une évaluation simplifiée au niveau européen. Aucune AMM n'est nécessaire, mais ces substances ne peuvent pas être vendues en tant que produits phytopharmaceutiques. Les substances de base comprennent notamment les denrées alimentaires.

II. Le dispositif de la proposition de loi

Le présent article prévoit le dépôt par le Gouvernement sur le bureau du Parlement, avant le 31 décembre 2014, d'un rapport examinant les freins juridiques et économiques empêchant la fabrication et la commercialisation des préparations naturelles peu préoccupantes, correspondant, dans la réglementation européenne, aux substances à faible risque visées par le règlement CE n° 1107/2009 du 12 octobre 2009.

III. La position de votre commission

Les préparations naturelles peu préoccupantes relèvent de pratiques anciennes et utiles. Parmi les traitements disponibles, qui restent marginaux en termes de volumes par rapports aux produits chimiques, on peut citer le purin d'orties, utilisé contre les pucerons, les pulvérisations d'ail contre les thrips, le sucre, l'argile ou encore le vinaigre blanc. Ces produits ont en commun d'être peu onéreux, naturels et non nocifs.

Or, ainsi que le soulignait le rapport de la mission commune d'information du Sénat, le cadre juridique actuel est globalement insatisfaisant. Les substances contenues dans les PNPP doivent, en vertu du règlement, être inscrites à l'annexe I pour pouvoir être autorisées. Une inscription à l'annexe coûte en moyenne de 40 000 à 200 000 euros. Aucun acteur économique n'est susceptible d'engager ces frais pour un retour très limité, ces produits relevant du domaine public. En outre, il est presque impossible de mener les évaluations de toxicité requises sur des substances qui n'intéressent pas la recherche.

Votre commission estime que le développement des PNPP devrait être encouragé en France. Ces substances pourraient contribuer à la réduction des traitements chimiques traditionnels, et compléter utilement l'offre d'alternatives pour les jardiniers professionnels et amateurs.

Il semble aujourd'hui impossible de simplifier davantage le régime juridique de reconnaissance des PNPP sans modification de la réglementation européenne.

Le rapport demandé au Gouvernement pourra faire le point sur le régime juridique de ces substances dans les autres pays européens.

Ainsi, que le relève l'étude de l'Association pour la promotion des PNPP sur la « règlementation relative aux PNPP : état des lieux en Espagne, Autriche et Allemagne », en Allemagne, on ne parle pas de PNPP, mais de fortifiants de plantes, définis comme « pouvant augmenter la résistance des plantes contre des organismes nuisibles et protégeant les plantes contre des dommages ne venant pas des parasites ». Au 1er février 2010, la liste des fortifiants de plantes comprenait 497 produits.

Une loi a été adoptée en février 2012 sur la protection des végétaux. Cette loi a modifié le régime des fortifiants. Leur définition comprend désormais les substances et mélanges qui « sont exclusivement destinés à maintenir la santé des plantes en général, dans la mesure où ils ne sont pas des phytopharmaceutiques, ou sont destinés à protéger les plantes contre les déficiences non parasitaires ».

À partir de 2013, la loi impose aux produits figurant sur l'ancienne liste de faire l'objet d'une nouvelle évaluation afin d'obtenir une autorisation délivrée par l'Office fédéral allemand de protection des consommateurs et de sécurité alimentaire. Cette réévaluation des fortifiants tend à restreindre le champ de cette catégorie. L'Allemagne dispose toutefois d'un arsenal de substances autorisées bien plus fourni que la France.

Il est indispensable de trouver les leviers efficaces pour lever les freins tant juridiques qu'économiques au développement des PNPP.

Votre commission a adopté un amendement rédactionnel précisant la référence exacte du règlement européen visé.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 (nouveau) - Entrée en vigueur du dispositif

Objet : cet article prévoit l'entrée en vigueur différée des articles 1er et 2 de la proposition de loi, respectivement au 1er janvier 2020 et au 1er janvier 2022.

Cet article additionnel, ajouté à l'initiative de votre rapporteur, a pour objectif de prévoir l'entrée en vigueur différée des articles 1er et 2 de la proposition de loi. Cette entrée en vigueur différée était, dans le texte initial, mentionnée dans le corps des articles du code rural et de la pêche maritime. Par souci de clarté, votre commission a jugé plus opportun d'extraire la date d'entrée en vigueur des articles du code.

Le deuxième objectif de cet article additionnel est de repousser la date d'entrée en vigueur du 1er janvier 2018 au 1er janvier 2020 pour l'article 1er. En effet, ce délai a été estimé plus adapté pour permettre aux personnes publiques non encore engagées dans la démarche zéro phyto de faire évoluer leurs aménagements et leurs méthodes de traitement des espaces verts. 2020 correspond en outre à un mandat municipal complet à compter des prochaines élections de mars 2014.

Concernant l'interdiction de la vente et de l'utilisation de produits phytopharmaceutiques pour un usage non professionnel, prévue à l'article 2, votre commission a estimé préférable de repousser la date d'entrée en vigueur à 2022, afin notamment de laisser à l'industrie le temps d'adapter son modèle économique et de développer suffisamment d'alternatives.

Votre commission a adopté cet article additionnel ainsi rédigé.

Au cours de sa réunion du 6 novembre 2013, la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire a adopté l'ensemble de la proposition de loi dans la rédaction issue de ses travaux.