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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 : Famille

6 novembre 2013 : Sécurité sociale - Famille ( rapport - première lecture )

B. UNE RÉNOVATION DES PRESTATIONS FAMILIALES QUI AMÉLIORE LA REDISTRIBUTIVITÉ DU SYSTÈME, MAIS QUI SUSCITE NÉANMOINS DES INQUIÉTUDES

1. Une meilleure redistributivité des prestations familiales au risque toutefois de complexifier leur gestion
a) L'effet faiblement redistributif du système actuel

Selon une étude de l'Insee6(*), les prestations familiales participent pour 26 % à la réduction des inégalités de niveau de vie.

Les prestations familiales sans condition de ressources ont un pouvoir redistributif a priori limité par l'absence de ciblage. Elles participent pourtant pour près de 16 % à la réduction des inégalités de niveau de vie, dont 11 % pour les seules allocations familiales. Ceci s'explique d'abord par l'importance des masses financières en jeu : les prestations familiales sans condition de ressources représentent 39 % de l'ensemble des prestations sociales. Leur efficacité en matière de redistribution est ensuite renforcée par le fait que les ménages qui ont des enfants sont plus nombreux dans les quintiles inférieurs de la distribution.

Les prestations familiales sous condition de ressources ont a priori un pouvoir redistributif important du fait de leur ciblage. Cependant, les montants distribués étant globalement plus faibles (16 % de l'ensemble des prestations sociales), elles opèrent une redistribution à hauteur de seulement 10 % des revenus. Le ciblage exercé par les conditions de ressources joue, certes, son rôle (la progressivité de ces prestations est plus élevée que celles de la catégorie précédente), mais les conditions de ressources ne sont pas toujours très restrictives : par exemple, l'allocation de base de la Paje peut bénéficier à plus de 80 % de l'ensemble des familles.

L'effet faiblement redistributif de l'architecture actuelle des prestations familiales a également été pointé par la Cour des comptes, dans son rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale de septembre 2012. Au regard de l'objectif de redistribution verticale des revenus, la Cour constate que les prestations sous conditions de ressources stricto sensu (allocation de base et prime à la naissance de la prestation d'accueil du jeune enfant - Paje-, complément familial et allocation de rentrée scolaire) n'ont que des effets relativement limités. Quant aux prestations modulées en fonction des ressources (complément de libre choix du mode de garde - CMG-), lesquelles répondent à des objectifs de conciliation de la vie familiale et professionnelle, elles bénéficient relativement plus aux familles aisées.

Au total, le rôle des prestations familiales conditionnées aux ressources est paradoxalement, en matière de réduction des inégalités, inférieur à celui joué par les prestations familiales sans conditions de ressources.

b) Le ciblage de prestations versées sous conditions de ressources

Le présent projet de loi de financement contient plusieurs mesures destinées à recentrer certaines prestations sous conditions de ressources sur les familles en ayant le plus besoin.

(1) La création d'un complément familial majoré

Certaines familles sont plus vulnérables et leur risque de pauvreté, plus élevé. C'est le cas des familles monoparentales et des familles nombreuses car leurs charges de familles pèsent relativement plus lourd par rapport à leurs faibles revenus.

Deux aides spécifiques existent en direction de ces familles : l'allocation de soutien familial (ASF) et le complément familial. Le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale de janvier 2013 a acté « un objectif de redéploiement des prestations vers les familles les plus modestes qui passera notamment par l'amélioration de l'allocation de soutien familial et du complément familial ».

Conformément à l'engagement pris, le Premier ministre a annoncé en juin dernier que le montant de l'ASF, qui s'adresse aux parents élevant seuls leurs enfants, sera majoré de 25 % en plus de l'inflation à l'horizon 2018. Les 735 000 familles allocataires de l'ASF verront, à terme, leur aide augmenter de près de 40 euros par mois en moyenne7(*). La première revalorisation exceptionnelle aura lieu au 1er avril 2014.

L'article 55 du présent texte met en oeuvre la deuxième mesure prévue par le plan pluriannuel contre la pauvreté, la majoration de 50 % en plus de l'inflation, d'ici 2018, du complément familial pour les familles nombreuses vivant sous le seuil de pauvreté. Environ 400 000 familles bénéficieront de cette mesure, qui représentera, dès 2014, une augmentation mensuelle de l'ordre de 17 euros par mois (soit 204 euros par an) en métropole et de 10 euros par mois (soit 120 euros par an) dans les départements d'outre-mer8(*).

(2) La modulation de l'allocation de base de la Paje selon les ressources

L'article 56 procède à une rénovation de l'allocation de base de la Paje, dont l'effet très faiblement redistributif est aujourd'hui clairement admis.

Plutôt que d'abaisser ses plafonds de ressources, mesure qui aurait rendu inéligible un trop grande nombre de familles, le Gouvernement a fait le choix d'une modulation du montant de l'allocation de base selon le niveau de ressources des familles : ses bénéficiaires les plus aisés verront son montant diminué de moitié, tandis que ses bénéficiaires les plus modestes continueront de la percevoir à taux plein.

La diminution de moitié de l'allocation de base devrait concerner 10 % des familles éligibles, soit près de 180 000 d'entre elles. Seules seront concernées par cette réforme les familles nouvellement bénéficiaires de la prestation à compter du 1er avril 2014. Les actuels allocataires voient leurs droits maintenus.

(3) La suppression du complément de libre choix d'activité majoré

Actuellement, les parents qui ne sont pas éligibles à l'allocation de base de la Paje en raison de revenus supérieurs au plafond de ressources, peuvent bénéficier d'un montant de CLCA majoré équivalent à cette allocation de base. Cette majoration est donc favorable aux familles les plus aisées (soit environ 10 % des bénéficiaires actuels du CLCA), situation qui va à l'encontre de toute logique redistributive.

Afin que tous les allocataires, quel que soit le niveau de leurs ressources, perçoivent un montant de CLCA identique, l'article 57 du projet de loi de financement supprime le droit à majoration, uniquement pour les nouveaux bénéficiaires.

(4) L'encadrement des tarifs pratiqués par les microcrèches

Enfin, partant du constat que la liberté tarifaire dont bénéficient aujourd'hui les microcrèches donne lieu à de nombreux abus (renchérissement des tarifs horaires, facturation de frais annexes, sélection des publics...), l'article 58 instaure un mécanisme de plafonnement des tarifs pratiqués par ces structures.

Cette mesure devrait, selon l'étude d'impact, permettre une diminution du reste à charge des familles et une diversification des publics accueillis.

c) Des mesures qui remettent en cause le principe d'universalité des prestations familiales et qui entrent en contradiction avec le « choc de simplification » voulu par le Gouvernement

Votre rapporteure entend l'argument selon lequel le ciblage de certaines prestations sur les familles les plus modestes conduira à une amélioration de la redistributivité du système actuel.

Elle estime cependant qu'une telle réforme non seulement remet en cause le principe fondamental d'universalité des prestations familiales, mais qu'elle s'inscrit en outre dans une logique d'austérité budgétaire qui ne dit pas son nom.

Elle craint, par ailleurs, que deux des mesures prévues, la création d'un montant majoré du complément familial et la modulation de l'allocation de base de la Paje, soient source de complexité supplémentaire pour les allocataires et de nouvelles difficultés de gestion pour les Caf. Ces deux dispositions nécessitent en effet l'instauration de nouveaux plafonds de ressources, lesquels vont logiquement requérir de la part des usagers, la production de pièces justificatives, et de la part des Caf, un travail de traitement des dossiers plus long.

Il y a là une contradiction avec la volonté du Gouvernement de faire participer la branche au « choc de simplification », ainsi que le mentionne le préambule de la nouvelle Cog :

« Parce que la complexité de certaines démarches et de certaines réglementations éloigne les allocataires de leurs droits et alourdit la charge  de travail des Caf, la branche famille participera aussi au « choc de simplification ». Y concourront les engagements réciproques de l'Etat et de la Cnaf de parvenir à un encadrement législatif et réglementaire des prestations plus lisible et plus uniforme, à un allègement des pièces justificatives exigées qui doit permettre une gestion plus efficiente et mieux sécurisée des dossiers, au développement des échanges de données afin de limiter les démarches incombant aux usagers. »

2. Des mesures de rigueur budgétaire qui vont durablement pénaliser les ménages

Votre rapporteure déplore que le présent projet de loi comporte également plusieurs mesures de rigueur budgétaire qui pèseront lourdement sur les ménages les plus modestes dans les années à venir.

a) Le gel du montant des composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant

Sous couvert de faire converger, « à des fins de cohérence » selon l'étude d'impact annexée au projet de loi, les montants de l'allocation de base de la Paje et du complément familial, l'article 56 maintient, à compter de 2014, le montant de l'allocation de base à son niveau actuel (185,54 euros), sans application des règles de revalorisation annuelle, jusqu'à ce que le montant du complément, régulièrement revalorisé selon les règles de droit commun, atteigne le niveau de l'allocation de base.

Le rattrapage entre les deux prestations étant prévu pour l'horizon 2020, cela signifie que le montant de l'allocation de base ne sera pas revalorisé pendant six années consécutives.

L'article prévoit également le gel des montants des primes à la naissance et à l'adoption, dans la mesure où ceux-ci sont établis en relation avec le montant de l'allocation de base.

b) Le gel du montant des allocations logement

Poursuivant le même objectif de rigueur, l'article 59 permet de déroger, pour l'année prochaine, aux règles de revalorisation annuelle de l'allocation de logement familiale (ALF), laquelle compte 1,3 million d'allocataires.

Une disposition analogue est prévue à l'article 64 du projet de loi de finances pour 2014 s'agissant de l'allocation de logement sociale (ALS) et l'aide personnalisée au logement (APL).

3. L'incidence financière des mesures « famille »

Le tableau ci-dessous retrace l'impact financier pour 2014 des mesures prévues aux articles 55 à 59 du projet de loi.

Tableau n° 6 : Impact financier des mesures « famille » en 2014

(en millions d'euros)

Création d'un complément familial majoré

+ 63

Modulation de l'allocation de base de la prestation d'accueil du jeune enfant (Paje)

- 10

Mise en place des nouveaux plafonds de la Paje1

- 10

Gel des montants de l'allocation de base et des primes à la naissance et à l'adoption

- 30

Suppression du complément de libre choix d'activité (CLCA) majoré

- 30

Gel du montant de l'allocation de logement familiale (ALF)

- 46

Source : Etude d'impact

1 Les nouveaux plafonds de ressources de l'allocation de base de la Paje entraînent, par coordination, des modifications dans le calcul des plafonds de ressources des primes à la naissance et à l'adoption, ainsi que dans le calcul des plafonds de ressources déterminant le niveau de prise en charge des frais de garde au titre du complément de libre choix du mode de garde (CMG).


* 6 Insee, « Etat des lieux de la redistribution en France », 2011.

* 7 Le montant mensuel de l'ASF est fixé à 90,40 euros pour un enfant privé de l'aide de l'un de ses parents, et à 120,54 euros pour un enfant privé de l'aide de ses deux parents.

* 8 Pour les règles d'attribution du complément familial, se reporter au tome VII du rapport.