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Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 : Famille

6 novembre 2013 : Sécurité sociale - Famille ( rapport - première lecture )

II. LA NOUVELLE CONVENTION D'OBJECTIFS ET DE GESTION ENTRE L'ÉTAT ET LA CAISSE NATIONALE D'ALLOCATIONS FAMILIALES : DE GRANDES AMBITIONS QUI NE RÉPONDENT CEPENDANT PAS À LA SITUATION DE CRISE DES CAISSES D'ALLOCATIONS FAMILIALES

A. LES ORIENTATIONS STRATÉGIQUES DE LA CONVENTION D'OBJECTIFS ET DE GESTION 2013-2017

Après plus d'un an et demi de négociations longues et difficiles, la nouvelle convention d'objectifs et de gestion (Cog) entre l'Etat et la Cnaf a finalement été signée le 16 juillet dernier. Couvrant pour la première fois une période de cinq ans (2013-2017), elle s'articule autour de trois grandes orientations stratégiques.

1. Développer les services aux familles

La première ambition de la Cog est de développer l'offre de services en direction des familles dans le souci de réaffirmer le caractère universel de la politique familiale, de faciliter la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle et de renforcer la cohésion sociale.

a) L'accueil de la petite enfance

Conformément au plan d'accueil de la petite enfance annoncé par le Premier ministre le 3 juin dernier dans le cadre de la rénovation de la politique familiale, la branche famille appuiera la création nette, sur 5 ans, de 100 000 solutions d'accueil collectif pour les moins de 3 ans. Cet objectif se fonde sur des crédits d'investissement, des mesures de revalorisation des prix plafonds qui encourageront les cofinancements, ainsi que sur des aides à la rénovation qui permettront de limiter les destructions de places.

La branche participera également au développement de l'accueil individuel pour assurer la prise en charge de 100 000 enfants supplémentaires en 5 ans. Dans cette perspective, la prime à l'installation des assistant(e)s maternel(le)s sera revalorisée et la création de de relais d'assistant(e)s maternel(le)s (RAM), encouragée.

Il s'agit donc d'une contribution importante à l'atteinte de l'objectif global de 275 000 nouvelles solutions d'accueil en 5 ans. L'Education nationale sera également mobilisée à hauteur de 75 000 nouvelles places en école maternelle pour les moins de trois ans au titre de la préscolarisation.

Au-delà de ces aspects quantitatifs, la Cog prévoit que le développement des solutions d'accueil proposées aux familles passe aussi par des objectifs qualitatifs :

- la correction des inégalités territoriales, grâce à un fonds de rééquilibrage territorial doté de 125 millions d'euros sur 5 ans, qui viendra en aide aux territoires déficitaires. Il est également prévu que 75 % des nouvelles solutions d'accueil collectif seront déployées dans les territoires prioritaires ;

- la correction des inégalités sociales, en favorisant à la fois le maintien ou le retour à l'emploi des parents et une socialisation précoce des enfants. A ce titre, les financements prévus dans le cadre de la Cog viendront en appui de l'action des collectivités territoriales pour rendre effective la réalisation de l'objectif d'accueil de 10 % d'enfants issus de familles pauvres dans les crèches, inscrit dans le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale ;

- une égale exigence de qualité pour l'accueil collectif et l'accueil individuel, qui passera par la mise en oeuvre d'un plan en faveur des métiers de la petite enfance permettant de développer l'accès à la formation professionnelle.

Par ailleurs, une nouvelle gouvernance de l'accueil de la petite enfance est mise en place par le biais de schémas départementaux des services aux familles, qui se substitueront aux comités départementaux d'accueil du jeune enfant. Ces schémas, auxquels participeront les Caf, l'Etat, les collectivités territoriales, les associations familiales ainsi que des parents, s'appuieront sur une analyse partagée tant de l'offre existante que de la demande. Ils détermineront une offre de service cible, définiront les moyens mobilisés et arrêteront un calendrier de mise en oeuvre.

b) Les aides à la parentalité

Pour aider concrètement les parents dans l'exercice de leur fonction de parent, la nouvelle Cog reconnaît l'apport du soutien à la parentalité en l'instituant en politique publique à part entière. Les crédits consacrés à ce volet seront doublés afin de permettre qu'une offre de service « parentalité » maille progressivement l'ensemble du territoire et réponde aux nouvelles attentes des parents : portail internet dédié, lieux d'écoute et d'échange, accompagnement des parents dans le cadre de la périnatalité ou pour le soutien scolaire de leurs enfants, aide au départ en vacances des familles.

Une attention particulière sera également portée au développement des services de médiation familiale pour accompagner les familles qui font face à la séparation des parents ou qui souhaitent l'éviter.

c) La politique en faveur de la jeunesse

Enfin, dans le champ de la jeunesse, qui recouvre l'ensemble des enfants de plus de trois ans et les adolescents, la Cog prévoit la poursuite du développement de l'offre d'accueil périscolaire et extrascolaire, notamment par un soutien financier aux centres de loisirs.

La branche famille accompagne également, depuis la rentrée 2013, la mise en oeuvre de la réforme des rythmes scolaires au moyen d'une ligne spécifique du Fnas qui montera en charge progressivement pour atteindre 250 millions d'euros à partir de 2015.

Par ailleurs, la Cnaf entend développer son offre de services en faveur de l'autonomisation des jeunes, en apportant une aide financière aux projets élaborés par et avec les adolescents, dans les domaines des loisirs, des vacances ou de l'engagement citoyen.

2. Mettre en place une politique de service aux allocataires répondant aux nouveaux besoins des familles

La deuxième ambition de la Cog consiste à développer une politique de service aux allocataires reposant sur deux piliers :

- la simplification. L'Etat et la Cnaf s'engagent à parvenir à un encadrement législatif et réglementaire des prestations plus lisible et plus uniforme, à un allègement des pièces justificatives exigées permettant une gestion plus efficiente et mieux sécurisée des dossiers, au développement des échanges de données afin de limiter les démarches incombant aux usagers. Par ailleurs, l'ensemble des procédures existantes devra faire l'objet de démarches dématérialisées avant la fin 2014 ;

- l'accès aux droits. La branche famille déploiera une politique de paiement « à bon droit », c'est-à-dire garantissant un accès effectif aux droits. Conformément au plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, 100 000 « rendez-vous des droits », organisés en fonction des besoins de chaque territoire et en partenariat avec les autres institutions impliquées dans la lutte contre l'exclusion, permettront chaque année aux allocataires qui en ont le plus besoin de bénéficier d'un accompagnement renforcé dans l'accès à l'ensemble de leurs droits sociaux. Plus généralement, le réseau des Caf intensifiera son action pour accompagner les familles quand un évènement est susceptible de les rendre plus vulnérables. Ainsi, des parcours dédiés permettront un suivi spécifique des allocataires les plus fragiles.

3. Produire plus vite et mieux

Partant du constat que la crise a sensiblement accru la sollicitation des Caf et entraîné une détérioration de la qualité du service préjudiciable tant aux allocataires qu'aux agents, la troisième ambition de la Cog est de produire plus vite et mieux.

Des moyens humains supplémentaires seront affectés au cours des deux premières années de la Cog afin de provoquer, selon les termes de la convention, un véritable « choc de production ».

Sur le plus long terme, dans un contexte de maîtrise de la dépense publique, les effectifs devront évoluer à la baisse, ce qui impose d'une part, une simplification de la réglementation et des processus, d'autre part, d'optimiser le fonctionnement du réseau par un meilleur pilotage à l'échelle nationale, l'accompagnement des caisses en difficulté, l'homogénéisation des coûts de gestion et la modernisation des systèmes d'information.

Ces efforts nécessiteront aussi d'associer étroitement aussi bien les administrateurs des Caf et de la caisse nationale, que les agents et les allocataires :

- les administrateurs locaux et nationaux seront impliqués dans la définition des politiques mises en oeuvre, dans le suivi et l'évaluation des dispositifs ;

- une attention particulière sera portée aux conditions de travail des agents des Caf, tant en termes de formation professionnelle que d'amélioration et de sécurisation du cadre dans lequel ils accueillent les usagers ;

- la participation des usagers au processus de décision sera encouragée sous différentes formes (participation au fonctionnement des établissements financés par la branche comme les centres sociaux, mise en oeuvre de dispositifs pour recueillir leurs avis, réunion publique annuelle du conseil d'administration des Caf, etc.).

4. Les moyens financiers et humains dédiés

Compte tenu de ces objectifs ambitieux, la Cog prévoit une augmentation importante du fonds national d'action sociale (Fnas) : ses ressources vont croître de 7,5 % en moyenne annuelle sur la période, passant de 4,6 milliards en 2013 à 6,6 milliards d'euros en 2017.

En outre, la convention prévoit un renforcement des moyens humains des caisses sur les deux premières années à hauteur de 700 équivalents temps plein, dont 500 se feront sous la forme d'emplois d'avenir. Ces moyens supplémentaires seront prioritairement affectés à l'atelier de régulation des charges, structure qui vient en soutien des caisses en difficulté.

Cependant, dans un souci de dégager des marges d'efficience, il est dans le même temps acté que les effectifs de la branche devront diminuer de 1 000 équivalents temps plein en 5 ans. Cette réduction s'effectuera par le non remplacement de départs à la retraite et portera sur les effectifs en contrat à durée indéterminée, les effectifs en contrats à durée déterminée restant stables sur la période.

Tableau n° 7 : Evolution prévisionnelle des effectifs de la branche

 

2013

2014

2015

2016

2017

Total

Effectifs de gestion administrative

500

200

- 500

- 600

- 339

- 739

Effectifs d'action sociale

- 18,5

- 66

- 68,5

- 55

- 53

- 261

Total

481,5

134

- 568,5

- 655

- 392

- 1 000

Source : Cog 2013-2017

Ces chiffres pourront toutefois être ajustés. Au premier semestre 2015, il est en effet prévu qu'une mission de l'inspection générale des affaires sociales (Igas) et de l'inspection des finances (IGF) apprécie la situation de la branche au regard de l'évolution de la charge de travail depuis le début de la période conventionnelle, de la mise en oeuvre des processus d'optimisation du réseau, de l'incidence des mesures de simplification engagées, afin d'envisager d'éventuels ajustements des effectifs. Selon l'ampleur des gains d'efficience réalisés, une restitution d'effectifs supplémentaires, qui pourrait être de l'ordre de 300 équivalents temps plein, pourrait être décidée.

*

* *

Votre rapporteure approuve les deux premières orientations stratégiques, lesquelles devraient contribuer à améliorer les services aux familles et répondre à leurs nouveaux besoins. A ce titre, elle se félicite de l'augmentation des crédits du Fnas sur toute la durée de la Cog, dans un contexte pourtant difficile pour les finances publiques.

En revanche, elle conteste le bienfondé du troisième axe retenu d'une part, parce qu'il entérine une logique de productivité à l'oeuvre depuis plusieurs années, d'autre part parce qu'il ne fera qu'aggraver la situation déjà très préoccupante des Caf du fait des baisses d'effectifs qu'il prévoit.