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Projet de loi de finances pour 2014 : Le budget de 2014 et son contexte économique et financier

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Le budget de 2014 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE ET SON FINANCEMENT : LA POURSUITE DU REDRESSEMENT DES COMPTES PUBLICS

Compte tenu des ressources et des charges dont l'analyse vient d'être développée, le déficit prévisionnel du budget général pour 2014 (hors PIA) s'établit à - 70,47 milliards d'euros. Le solde général lui est supérieur de 0,235 milliard d'euros, et atteint - 70,23 milliards d'euros, en raison de l'excédent des comptes spéciaux et des budgets annexes.

Ce solde général est en amélioration de 2,3 % par rapport à la prévision actualisée de déficit pour 2013 (- 71,88 milliards d'euros).

A. UN LÉGER REDRESSEMENT DU SOLDE BUDGÉTAIRE PAR RAPPORT AU RÉVISÉ 2013

1. L'impact déterminant des économies par rapport à l'évolution tendancielles des dépenses

Le tableau qui suit décompose les facteurs d'amélioration et de dégradation du solde général de l'Etat entre le révisé 2013 et le solde prévisionnel 2014.

Tableau n° 72 : Clé de passage du solde 2013 révisé au solde prévisionnel 2014

(en milliards d'euros)

SOLDE GENERAL REVISE 2013

-71,9

     

 

Amélioration

Dégradation

Budget général

 

 

Recettes

 

 

Recettes fiscales : évolution tendancielle

7,2

 

Recettes fiscales : mesures antérieures au PLF 2014

 

-11,0

Recettes fiscales : mesures de périmètre

 

-1,6

Recettes fiscales : mesures nouvelles PLF 2014

2,3

 

Recettes non fiscales

 

-0,1

Dépenses

 

 

Evolution tendancielle des dépenses (hors dette et pensions)

 

-7,0

Economies par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses

8,5

 

Pensions

 

-1,4

Charges de la dette

 

-1,7

Mécanisme européen de stabilité (MES)

3,3

 

Banque européenne d'investissement

1,6

 

Budget rectificatif Union européenne 2013

1,8

 

Autres

 

-0,6

Budgets annexes

 

0,0

Comptes spéciaux

0,5

 

     

SOLDE GENERAL 2014

-70,2

Source : commission des finances, d'après l'exposé général des motifs du projet de loi de finances pour 2014 Le solde des mesures est légèrement différent de l'amélioration du solde pour des raisons d'arrondi

a) Les facteurs d'amélioration

Par rapport au révisé 2013, le solde général s'améliore de 1,6 milliard d'euros.

Les six composantes de cette amélioration sont les économies réalisées par rapport à l'évolution tendancielle des dépenses hors dette et pensions (8,5 milliards d'euros) la croissance spontanée des recettes fiscales (7,2 milliards d'euros), les mesures fiscales du PLF 2014 (2,3 milliards d'euros), une moindre dotation au Mécanisme européen de stabilité (MES) par rapport à 2013 (3,3 milliards d'euros), l'absence d'augmentation en 2014 du capital de la Banque européenne d'investissement (1,6 milliard d'euros) et la diminution du prélèvement sur recette au profit de l'Union européenne résultant du contrecoup en 2014 du budget rectificatif 2013 de l'Union européenne (1,8 milliard d'euros).

Par ailleurs, le solde des comptes spéciaux, dont l'évolution est détaillée ci-après, s'améliore de 0,5 milliard d'euros par rapport au révisé 2013.

b) Les facteurs de dégradation

Par rapport au révisé 2013, les principaux facteurs de dégradation du solde résident dans la progression spontanée des dépenses du budget général hors dette et pensions (à hauteur de 7 milliards d'euros) et dans l'impact sur les recettes fiscales des mesures antérieures au PLF 2014 (- 11 milliards d'euros), principalement sous l'effet de la mise en place du CICE (- 9,3 milliards d'euros).

Les dépenses de pension et la charge de la dette entraînent des dégradations du solde à hauteur, respectivement, de 1,4 milliard d'euros et 1,7 milliard d'euros.

Deux mesures de périmètre - correspondant à des transferts aux collectivités territoriales (cf. supra) - diminuent les recettes fiscales de 1,6 milliard d'euros. Les recettes non fiscales sont en baisse de 0,1 milliard d'euros.

2. L'impact des budgets annexes et des comptes spéciaux
a) Un solde légèrement positif pour les budgets annexes

Le solde des budgets annexes (contrôle et exploitation aériens, publications officielles et information administrative) est attendu à + 9 millions d'euros en 2014. Leurs ressources sont anticipées à 2,370 milliards d'euros et leurs charges à 2,361 milliards d'euros.

Par rapport au révisé 2013, le solde des budgets annexes s'améliore légèrement (de 7 millions d'euros dans le révisé 2013 à 9 millions d'euros dans le PLF 2014).

b) Un solde des comptes spéciaux quasi-stable

Par rapport au révisé 2013, le solde des comptes spéciaux en 2014 s'améliore légèrement (+ 0,5 milliard d'euros) pour s'établir à + 0,2 milliard d'euros dans le PLF 2014 (hors PIA).

Par rapport à la LFI 2013, le solde est toutefois pratiquement stable (- 0,1 milliard d'euros), compte tenu des évolutions suivantes :

- une dégradation du solde du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (- 0,4 milliard d'euros), en raison de la disparition progressive des recettes de taxe professionnelle ;

- une diminution du solde du compte de concours financiers « Prêts aux Etats étrangers » au regard du programme prévisionnel d'opérations de refinancement (- 0,4 milliard d'euros) ;

- une baisse du solde du compte d'affectation spéciale « Participation de la France au désendettement de la Grèce » (- 0,5 milliard d'euros), conformément à la mise en oeuvre pour la période 2013-2020 des engagements résiduels pris par la France ;

- une amélioration du solde du compte d'affectation spéciale « Pensions » (+ 0,1 milliard d'euros) ;

- un retour à l'équilibre du solde du compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien », qui avait été ponctuellement déséquilibré en 2013 (+ 1,1 milliard d'euros).

Si l'on intègre les PIA, le solde des comptes spéciaux se dégrade de 1,1 milliard d'euros par rapport à la LFI 2013, en raison du décaissement à hauteur de 1 milliard d'euros en 2014 au titre des PIA sur le compte de concours financiers « Prêts et avances aux particuliers ou à des organismes privés ». Le solde de ce compte diminue ainsi de 1 milliard d'euros par rapport à la LFI 2013.

3. Le déficit en comptabilité nationale

Au sens de la comptabilité nationale (correspondant à la part de l'Etat dans le « solde maastrichtien »), le déficit du PLF 2014 s'établit à 67,2 milliards d'euros, en hausse de 0,8 milliard d'euros par rapport au révisé 2013 (qui prévoit un déficit de 66,4 milliards d'euros).

La comptabilité nationale ne prend notamment pas en compte les dotations au Mécanisme européen de stabilité (MES, 6,5 milliards d'euros en 2013) et à la Banque européenne d'investissement (1,6 milliard d'euros en 2013) car elles ne constituent pas des dépenses au sens de la comptabilité nationale, mais des opérations financières n'entraînant pas d'appauvrissement financier de l'Etat.

Le déficit en comptabilité nationale (67,2 milliards d'euros) est inférieur de 15 milliards d'euros au déficit budgétaire (82,2 milliards d'euros ; 70,2 milliards d'euros hors PIA).

Cette différence s'explique par les opérations suivantes :

+ 7,5 milliards d'euros au titre du financement du deuxième volet du PIA (dotations hors ODAC154(*), qui ne constituent pas des dépenses en comptabilité nationale) ;

+ 3,2 milliards d'euros correspondant à la dernière dotation au MES ;

+ 2,5 milliards d'euros au titre de l'enregistrement en droits constatés des primes et décotes à l'émission de titres155(*) et - 0,1 milliard d'euros au titre de la correction en droits constatés relative aux intérêts courus non échus sur les prêts et dettes ;

+ 0,8 milliard d'euros au titre des prêts (nets des remboursements) accordés aux Etats étrangers et des remises de dette en faveur des Etats étrangers ;

+ 0,6 milliard d'euros correspondant à la participation de la France dans les organismes internationaux ;

+ 0,5 milliard d'euros résultant du décalage, en droits constatés, de l'enregistrement de la TVA, en lien avec la réforme des taux de TVA qui n'a un effet en année pleine qu'en comptabilité nationale et non en comptabilité budgétaire ;

+ 0,5 milliard d'euros au titre des dépenses de matériels militaires, enregistrées en comptabilité nationale au moment de leur livraison et non du paiement des avances ;

le rattachement direct à l'Etat en comptabilité nationale des dépenses des fonds de la Caisse des dépôts et consignations au titre du premier PIA (- 0,5 milliard d'euros) ;

- 0,2 milliard d'euros au titre des investissements réalisés sous la forme de partenariats public-privé.

4. Une amélioration du solde par rapport au révisé 2013
a) Un solde budgétaire en légère amélioration

En 2013, la loi de finances initiale prévoyait un déficit de - 61,5 milliards d'euros156(*), soit une réduction de 25,6 milliards d'euros par rapport à l'exécution 2012. Ce déficit prévisionnel avait été révisé à 68,3 milliards d'euros lors de la présentation du programme de stabilité, compte tenu de l'impact de la moindre croissance économique sur les recettes fiscales.

Le révisé 2013 prévoit un déficit budgétaire de - 71,9 milliards d'euros, soit une dégradation de - 3,5 milliards d'euros par rapport au programme de stabilité et de - 10,4 milliards d'euros par rapport à la LFI 2013, correspondant au solde des opérations suivantes :

- une hausse du prélèvement sur recettes au profit de l'Union européenne (1,8 milliard d'euros) à la suite du deuxième budget rectificatif pour 2013 ;

- une révision à la baisse des charges de la dette de l'Etat (de 1,9 milliard d'euros), suite notamment à la diminution des taux courts ;

- une révision à la baisse des recettes fiscales nettes (- 10,8 milliards d'euros) et des recettes non fiscales (- 0,3 milliard d'euros) ;

- une amélioration du solde du compte d'affectation spéciale « Pensions » (+ 0,8 milliard d'euros) compte tenu du maintien des taux de cotisations au CAS et une révision du solde du compte de concours financiers (CCF) « Avances aux collectivités territoriales » (- 0,2 milliard d'euros) en raison d'une moindre dynamique des recettes des impôts économiques locaux.

Par rapport au révisé 2013, le projet de loi de finances pour 2014 prévoit une amélioration du solde budgétaire de près de 1,7 milliard d'euros157(*) (hors PIA).

Graphique n° 73 : L'évolution du déficit budgétaire depuis 2000 (hors PIA)

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

b) Un déficit primaire en diminution

En 2014, le solde primaire (c'est-à-dire le solde budgétaire hors charge des intérêts de la dette) devrait atteindre - 23,5 milliards d'euros, soit une amélioration de 3,4 milliards d'euros par rapport au révisé 2013 (- 26,9 milliards d'euros).

Graphique n° 74 : L'évolution du solde primaire depuis 2008

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

c) Un taux de couverture des dépenses par les recettes qui ne retrouve pas encore son niveau d'avant la crise

En 2014, le taux de couverture des dépenses du budget par ses recettes, qui rapporte les dépenses nettes aux recettes nettes des prélèvements, fonds de concours inclus, atteindrait 76,4 % (hors PIA).

Après avoir chuté à 55,3 % en 2009, le taux de couverture des dépenses par les recettes progresse légèrement par rapport au révisé 2013 (76 %), sans retrouver les niveaux antérieurs à la crise économique (autour de 85 %).

Graphique n° 75 : Taux de couverture des dépenses du budget général par les recettes

Source : commission des finances


* 154 Organismes divers d'administration centrale.

* 155 Les primes et décotes à l'émission de titres sont le reflet des écarts entre la valeur d'émission et la valeur de remboursement des titres. Lorsque les émissions se font sur des souches anciennes dont les taux d'intérêt sont plus élevés que le taux de marché, la valeur d'émission est plus élevée que la valeur de remboursement et ce gain de trésorerie (non compté en recette en budgétaire) est étalé par la comptabilité nationale sur la durée de l'emprunt, ce qui se traduit par une clé de passage positive.

* 156 Ce solde intègre le gage sous la norme « zéro valeur » du troisième budget rectificatif de l'Union européenne, adopté fin 2012, à hauteur de 0,8 milliard d'euros.

* 157 1,64 milliard d'euros (cf. supra).