C. LE PROGRAMME 181 « PRÉVENTION DES RISQUES »
1. Un programme structuré autour de quatre priorités
Le programme 181 « Prévention des risques » se caractérise par un champ très vaste et transversal . Il est structuré autour de quatre priorités , correspondant à ses différentes actions :
- la prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles (action 1), qui couvre la lutte contre les pollutions émises par les installations industrielles et agricoles, la mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) et du plan national santé environnement (PNSE 2), la prévention du bruit et les mesures de réduction de la production des déchets et de développement de leur valorisation ;
- la prévention des risques naturels et hydrauliques (action 10), qui vise à adapter les territoires aux aléas naturels en réduisant leur vulnérabilité. Ce travail passe notamment par l'amélioration de la connaissance des risques, la prise en compte du risque dans l'aménagement du territoire, le contrôle des ouvrages, la préparation à la gestion des crises, l'élaboration de différents outils de prévention (PPRN 20 ( * ) , PAPI 21 ( * ) ...) et les retours d'expérience ;
- la sûreté nucléaire et la radioprotection (action 9), assurées, au nom de l'Etat, par l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), dont le rôle est de protéger les travailleurs, le public et l'environnement des risques liés aux activités nucléaires, et d'informer le public ;
- la prévention des risques liés aux anciens sites miniers (action 11), à travers la réalisation de travaux de mise en sécurité, d'indemnisations et d'expropriations sur les sites dangereux.
Le programme est particulièrement contraint par l'accroissement des exigences communautaires dans ces différents domaines . Il est placé sous la responsabilité du directeur général de la prévention des risques du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie. Les principaux opérateurs concourant à la réalisation de ses priorités sont l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), GEODERIS 22 ( * ) et l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS).
Le dispositif de performance est modifié à la marge : le sous-indicateur 3.2.1 « pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné » voit son libellé explicité et devient « pourcentage de la population habitant en zone inondable protégée par un projet subventionné par l'Etat ».
Par ailleurs, le sous-indicateur 3.1.3 « coût moyen d'un PPRN par habitant de la commune couverte » est supprimé dans un souci de simplification, et remplacé par une analyse enrichie sur l'aspect coût de l'indicateur 3.1 « Nombre de communes couvertes par un PPR ».
2. Une évolution contrastée des autorisations d'engagement et des crédits de paiement entre 2013 et 2014
Le projet de loi de finances pour 2014 propose pour le programme 181 « Prévention des risques » une dotation de 385,9 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 253,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP) . Ces montants marquent une hausse dynamique des AE (+4,5 %), et, à l'inverse, une importante régression des CP (-10,9 %) par rapport à 2013.
La baisse des crédits de paiement est supérieure à celle prévue par le triennal. Cette réduction supplémentaire de l'ordre de 22 millions d'euros résulte essentiellement de :
- la suppression de la subvention pour charges de service public de l'ADEME dès 2014, pour un montant de 10 millions d'euros ;
- la régression de 5,2 millions d'euros de crédits relatifs à la prévention des risques naturels et hydrauliques, compensée par une débudgétisation (prise en charge à cette hauteur de diverses actions sur le Fonds de prévention des risques naturels majeurs - FPRNM) et par la mise en place d'un fonds de concours alimenté par le FPRNM pour couvrir les besoins en crédits de paiement des engagements juridiques antérieures à 2013 dans les domaines des risques naturels et hydrauliques 23 ( * ) ;
Enfin, l'INERIS est fortement sollicité, à travers une réduction de 4,5 % de sa subvention.
L'évolution globale des crédits du programme masque toutefois des tendances contrastées selon les différentes actions ( cf. infra ).
Par ailleurs, 5,7 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 5,1 millions d'euros de crédits de paiement (CP) de fonds de concours et d'attributions de produits sont attendus, notamment au titre du plan « Loire Grandeur Nature », de la participation de l'ADEME au versement de subventions pour des opérations acoustiques, de la participation du Fonds européen de développement régional (FEDER) aux actions dans le domaine des risques naturels et hydrauliques, ou de contributions de l'Union européenne à des actions de coopération dans le domaine de la sécurité nucléaire.
3. Des crédits globalement préservés en faveur de la prévention contre les différents types de risques
a) La prévention des risques technologiques et des pollutions : une évolution des crédits marquée par le rythme de mise en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT)
L'action 1 (65,3 % des crédits du programme) disposera de 252,2 millions d'euros en AE (+8,8 % par rapport à 2012) et de 114,7 millions d'euros en CP (- 19,7 %).
Cette évolution des crédits de paiement a deux explications principales :
- d'une part, la baisse des subventions pour charges de service public octroyées aux différents opérateurs concourant à la mise en oeuvre du programme, notamment celle de l'ADEME ( cf. supra ) ;
- d'autre part, les économies dégagées sur les dépenses de fonctionnement, conformément aux objectifs fixés par le Gouvernement.
Par ailleurs, les crédits de prévention des risques ont été adaptés pour tenir compte de la montée en puissance des PPRT 24 ( * ) . D'après les informations communiquées à votre rapporteur spécial, au 1 er août 2013, sur les 407 PPRT à réaliser, la quasi-totalité d'entre eux sont prescrits (406) et 60 % environ (248) sont approuvés. L'objectif fixé aux préfets est d'approuver 75 % des PPRT fin 2013 et 95 % fin 2014 .
Ainsi, les crédits de paiement relatifs aux mesures foncières liées à ces plans (dépenses d'intervention) s'élèveront à 41,5 millions d'euros (contre 34 millions d'euros en 2013), en raison de l'avancement attendu de leur approbation et de leur mise en oeuvre. Les AE correspondant à ces mesures foncières s'élèvent quant à elles à 180 millions d'euros (contre 123,6 millions d'euros en 2013).
S'agissant des dépenses de fonctionnement liées à l'élaboration des PPRT, les AE passent de 9,8 millions à 6,7 millions d'euros, et les CP de 10,6 millions à 7,4 millions d'euros. Au total, seront dédiés aux PPRT, en 2014, 186,7 millions d'euros en AE (contre 133,4 millions d'euros en 2013) et 48,9 millions d'euros en CP (contre 44,6 millions d'euros en 2013).
b) La prévention des risques naturels : une forte réduction des crédits compensée par une débudgétisation
L'action 10 (9,8 % des crédits du programme) disposera de 37,8 millions d'euros en AE comme en CP, soit une régression de l'ordre de 11 % en AE et de 9 % en CP . Cette baisse est cependant moins marquée que l'année dernière.
Elle s'explique par les mesures d'économies réalisées sur cette action ainsi que par une débudgétisation ( cf. supra ) .
Sur cette dotation, 12,5 millions d'euros seront dédiés aux subventions pour charges de service public des différents opérateurs oeuvrant dans le domaine de la prévention des risques naturels (Office national des forêts - ONF, Bureau de recherches géologiques et minières -BRGM, Météo France, Institut national de l'environnement industriel et des risques - INERIS notamment).
S'agissant des dépenses d'investissement, 4,2 millions d'euros seront dédiés aux équipements et moyens techniques du Service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) et des services de prévision des crues et unités d'hydrométrie du territoire national. De plus, 1,5 million d'euros seront consacrés à l'élaboration des plans de gestion des risques d'inondation pour la mise en oeuvre de la directive européenne 2007/60/CE relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation 25 ( * ) .
Enfin, les dépenses d'intervention (8,5 millions d'euros), financeront essentiellement des travaux d'étude et d'information sur la connaissance des risques naturels, ainsi que des associations oeuvrant dans ce domaine.
c) La sûreté nucléaire : des moyens en légère hausse
L'action 9 (14 % des crédits du programme) finance l'Autorité de sûreté nucléaire en fonctionnement et en personnel. Celle-ci bénéficiera d'une dotation de 54,2 millions d'euros en AE (+1,7 % par rapport à 2013) et de 59,2 millions d'euros en CP (+ 1,5 % par rapport à 2013).
La différence entre les AE et les CP est consécutive au financement de l'opération immobilière de l'ASN sur des crédits de 2012 26 ( * ) .
Ces moyens demeurent à un niveau élevé après la hausse consécutive à l'accident de Fukushima . Ils doivent permettre à l'Autorité de poursuivre ses missions complémentaires « post-Fukushima » dans des conditions satisfaisantes.
Dans le détail, les crédits de fonctionnement s'élèveront à 11,8 millions d'euros en AE et à 16,6 millions d'euros en CP. Ils prennent en compte l'opération immobilière de regroupement de l'ensemble de ses services, sa mission d'information du public, ses dépenses d'informatique, ses besoins en études et expertises, le fonctionnement de ses divisions territoriales, la formation de ses agents et son fonctionnement opérationnel. Les crédits pour les dépenses d'investissement et d'intervention sont marginaux .
S'agissant des effectifs, l'ASN disposera d'un nombre stable d'ETP (363), pour un montant de 32,6 millions d'euros . De surcroît, pour tenir compte des suites en France de l'accident nucléaire de Fukushima, les effectifs de l'ASN sont renforcés, depuis l'exercice 2012, par le recrutement de 22 agents mis à disposition par l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN). Ces 22 agents s'ajoutent à d'autres agents mis à disposition par plusieurs autres organismes, au-delà de l'IRSN : le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et l'Agence nationale de gestion des déchets radioactifs (ANDRA) notamment.
Au total, en 2014, les effectifs globaux de l'ASN s'élèveront à 483 agents (363 ETP sous plafonds + 120 agents mis à disposition par l'IRSN, le CEA et l'ANDRA).
d) La gestion de l'après-mines : des moyens en légère baisse
L'action 11 (10,8 % des crédits du programme) disposera de 41,8 millions d'euros en AE=CP, montant stable par rapport à l'an dernier. La majorité des crédits relèvent de dépenses de fonctionnement et abondent les subventions pour charges de service public de GEODERIS et du département de prévention et de sécurité minière (DPSM), créé en 2006 au sein du BRGM, pour assurer pour le compte de l'Etat les missions d'après-mine technique (surveillance, prévention et sécurité des sites miniers).
4. Une contribution significative de l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) à la réduction des dépenses publiques
Comme l'a indiqué votre rapporteur spécial, la subvention versée à l'ADEME sur le programme 181 « Prévention des risques » sera supprimée dès 2014, alors qu'elle devait intervenir en 2015. Les subventions publiques de l'opérateur passeront ainsi de 57,6 millions d'euros en 2013, à 26,3 millions d'euros en 2014 27 ( * ) .
Toutefois, la capacité d'engagement de l'agence, qui porte sur les dépenses du budget dit incitatif 28 ( * ) , sera maintenue en 2014 au même niveau qu'en 2013, à hauteur de 590 millions d'euros . La constance de ces moyens a vocation à permettre à l'opérateur de poursuivre le soutien aux investissements de production de chaleur renouvelable (la dotation du fonds chaleur sera stable en 2014, à hauteur de 220 millions d'euros ), à la prévention des déchets, à leur recyclage et à leur valorisation. Par ailleurs, dans le cadre du plan de rénovation énergétique de l'habitat, les actions de rénovation énergétique des bâtiments seront soutenues, qu'il s'agisse des guichets uniques de la rénovation ou de la communication à destination du grand public.
De surcroît, l'ADEME demeure un acteur clé du ministère dans le cadre des investissements d'avenir (PIA). Pour mémoire, depuis 2010, quatre programmes du PIA lui ont été confiés, pour un montant initial de 2,850 milliards d'euros. Un cinquième programme lui est confié dans le cadre du nouveau plan d'investissements d'avenir, pour un montant supplémentaire de 1,1 milliard d'euros ( cf. infra ).
Il n'en reste pas moins que l'ADEME participera à l'effort général des opérateurs de l'Etat pour le redressement des comptes publics : outre la suppression de sa subvention précédemment évoquée, ses ressources fiscales sont plafonnées, et leur plafond est abaissé de 10 % en 2014 par l'article 31 du projet de loi de finances pour 2014 29 ( * ) .
De surcroît, les effectifs et les crédits de fonctionnement courant diminueront en 2014 selon la trajectoire prévue par le triennal 2013-2015, à savoir - 15 ETP, comme en 2013, et - 4 % en crédits de fonctionnement courant, après une baisse de 7 % en 2013.
Enfin, le contrat d'objectifs portant sur la période 2009-2012 , centré sur la mise en oeuvre des objectifs du Grenelle de l'environnement, a été prorogé pour l'année 2013 , et que la mise en chantier d'un nouveau document stratégique sera prochainement engagée .
* 20 Plans de prévention des risques naturels.
* 21 Programmes d'actions de prévention contre les inondations.
* 22 Groupement d'intérêt Public INERIS/BRGM.
* 23 Sur ce point, voir le commentaire de l'article 63 rattaché.
* 24 Ces plans ont pour objectif de résoudre les situations difficiles héritées du passé en matière d'urbanisme autour des sites à hauts risques et de maîtriser l'urbanisation future.
* 25 Ces plans doivent être réalisés avant fin 2015.
* 26 L'ensemble des loyers à payer sur plusieurs années a été engagé sur 2012 en une fois, la baisse des AE est donc purement technique.
* 27 Désormais, seul le programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement durables » porte une subvention, à hauteur de 26,3 millions d'euros en 2014, contre 28,3 millions d'euros en 2013.
* 28 Le budget incitatif de l'ADEME est destiné à assurer les missions de l'agence sous la forme d'aides financières à des bénéficiaires (entreprises, collectivités territoriales, associations), de prestations ou travaux commandés à des prestataires (études visant à développer les connaissances de l'agence sur certains sujets, outils spécifiques liés aux métiers de l'agence par exemple), ou sous forme d'investissements techniques, ou financiers (fonds de garantie, participation).
* 29 Le montant de la taxe affectée à l'ADEME, la taxe générale sur les activités polluantes, passera de 499 millions d'euros à 449 millions d'euros.