PREMIÈRE PARTIE : LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION « GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES »
A. L'ADMINISTRATION FINANCIÈRE ET LES RESSOURCES HUMAINES DE L'ÉTAT
La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » constitue la principale mission du pôle économique et financier de l'Etat. Elle est composée de six programmes aux finalités très différentes, qui peuvent être répartis en deux catégories :
- d'une part, pour 87 % des crédits de la mission, les programmes opérationnels de politique fiscale, comptable et douanière , pilotée par les deux grandes directions à réseaux du pôle économique et financier de l'Etat, la direction générale des finances publiques (DGFiP), pour le programme 156, et la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), pour le programme 302 ;
- d'autre part, pour 13 % des crédits de la mission, des programmes correspondant à des politiques de pilotage ou de coordination à dimension interministérielle : modernisation administrative (programme 221), entretien des bâtiments de l'Etat (programme 309), mesures relatives à la fonction publique (programme 148). Le sixième programme (218) assure une fonction de « soutien » que le ministère chargé du budget partage avec le ministère en charge de l'économie.
Au total, la mission est marquée par le poids prépondérant de la DGFiP qui, avec ses presque 112 000 agents, représente 73 % du total des crédits de la mission.
B. LES ENJEUX BUDGÉTAIRES DE LA MISSION EN 2014
1. Des crédits en baisse de 1,5 % qui contribuent à l'effort de maîtrise des dépenses publiques
Les crédits alloués à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » au titre de l'année 2014 s'élèvent à 11,67 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 11,45 milliards d'euros en crédits de paiement (CP). Cela représente une baisse de 1,5 % des dépenses par rapport à 2013 (en CP), soit près de 174 millions d'euros.
Hors contribution au CAS Pension, les crédits prévus pour 2014 s'élèvent à 8,94 milliards d'euros en AE, et 8,72 milliards d'euros en CP. La baisse est également de 1,5 % dans ce cas.
Cette diminution nette des crédits marque la forte contribution de la mission à l'effort de maîtrise des dépenses publiques .
Répartition par programme des crédits
pour 2014 de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en millions d'euros)
|
Autorisations d'engagement |
|||
|
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Variation |
|
|
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
8 550 521 555 |
8 566 167 871 |
0,2% |
|
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
1 602 483 315 |
1 632 607 817 |
1,9% |
|
Programme 221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat |
207 157 620 |
230 771 938 |
11,4% |
|
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
893 026 357 |
883 391 997 |
-1,1% |
|
Programme 148 - Fonction publique |
213 192 194 |
200 849 459 |
-5,8% |
|
Programme 309 - Entretien des bâtiments de l'Etat |
214 130 000 |
160 000 000 |
-25,3% |
|
Total 2014 pour la mission |
11 680 511 041 |
11 673 789 082 |
-0,1% |
|
Crédits de paiement |
|||
|
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Variation |
|
|
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
8 513 912 004 |
8 361 632 871 |
-1,8% |
|
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
1 597 083 315 |
1 597 348 973 |
0,02% |
|
Programme 221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat |
209 387 032 |
230 561 378 |
10,1% |
|
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
883 006 867 |
884 535 561 |
0,2% |
|
Programme 148 - Fonction publique |
217 057 983 |
206 290 265 |
-5% |
|
Programme 309 - Entretien des bâtiments de l'Etat |
204 130 000 |
170 000 000 |
-16,7% |
|
Total 2014 pour la mission |
11 624 577 201 |
11 450 369 048 |
-1,5% |
Source : projet annuel de performances, PLF 2014
L'effort réalisé en 2014 sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » est d'ailleurs supérieur à celui qui était prévu par le budget triennal 2013-2012 1 ( * ) .
Plafond des crédits dans le cadre du budget
triennal de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en CP) (en millions d'euros) (hors CAS « Pensions »)
|
LPFP 2014 |
PLF 2014 (format LPFP) |
LPFP 2015 |
|
8 780 |
8 720 |
8 618 |
Source : projet annuel de performances, PLF 2014
Il apparaît cependant que l'effort est inégalement réparti entre les différents programmes de la mission .
En valeur absolue, c'est sans surprise la DGFiP qui contribue le plus, à hauteur de 152 millions d'euros (en CP) , ces économies étant réparties entre les dépenses de personnel et les dépenses d'investissement. Par contraste, la DGDDI bénéficie comme l'année dernière d'une stabilité de ses crédits en raison d'un effort soutenu d'investissement.
En proportion des crédits ouverts , la baisse des crédits est très marquée pour le programme 148 « Fonction publique » (- 5,8 % en AE et - 5 % en CP) et surtout pour le programme 309 « Entretien des bâtiments de l'Etat » (- 25,3 % en AE et - 16,7 % en CP). Les économies portent surtout sur les travaux en attente sur le parc immobilier de l'Etat ainsi que sur l'action sociale interministérielle.
En revanche, le programme 221 consacré à la modernisation de l'Etat se distingue du reste de la mission par une hausse de 10,4 % de ses crédits (en AE), qui s'explique par le déploiement des progiciels Chorus et SI Paye ainsi que des applications annexes.
2. Une mission dominée par les dépenses de personnel
Les crédits affectés à la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » sont composés à 77 % de dépenses de personnel , soit 8,8 milliards d'euros sur 11,5 milliards d'euros.
Répartition par titre des crédits pour
2014 de la mission
« Gestion des finances publiques et des
ressources humaines »
(en CP) (en millions d'euros)
|
PLF 2014 (en AE) |
||
|
Titre 2 : personnel |
8 830,7 |
77 % |
|
Autres dépenses : |
2 619,7 |
23 % |
|
Titre 3 : fonctionnement |
2 052,2 |
18 % |
|
Titre 5 : investissement |
296,4 |
3 % |
|
Titre 6 : intervention |
270,8 |
2 % |
|
Titre 7 : opérations financières |
0,3 |
0 % |
|
Total pour la mission |
11 450,0 |
100 % |
Source : projet annuel de performances, PLF 2014
Par conséquent, les crédits de personnel représentent le principal levier de maîtrise des dépenses de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ». En 2014, une hausse d'un point de la masse salariale représente un coût supplémentaire de 90 millions d'euros.
Logiquement, ces crédits de personnel sont en baisse de 0,87 % , soit 77,4 millions d'euros.
Hors CAS « Pensions » , la baisse doit être relativisée puisqu'elle est de 0,52 %, soit 6,1 milliards d'euros en PLF pour 2014 contre 6,13 milliards d'euros en LFI pour 2013 2 ( * ) . Elle correspond tout de même à une suppression de 2 424 équivalents temps plein (ETP) pour l'Etat, soit une diminution plus forte qu'en LFI pour 2013, où 2 198 ETP ont été supprimés. Cette baisse est principalement supportée par la DGFiP , où 2 413 ETPT sont supprimés.
Parmi les facteurs de dynamisme de la masse salariale figurent notamment la provision inscrite au titre de la Garantie individuelle du pouvoir d'achat (GIPA) pour 10 millions d'euros, et la suppression du jour de carence pour 9,5 millions d'euros ( cf . infra ).
Répartition des effectifs de la
mission
« Gestion des finances publiques et des ressources
humaines »
(pour les programmes concernés, après prise
en compte des mesures de transfert)
(en équivalents temps plein
travaillé - ETPT)
|
ETPT en 2014 |
Évolution 2013/2014* |
% des ETPT de la mission |
|
|
Programme 156 - Gestion fiscale et financière de l'Etat et du secteur public local |
111 990 |
- 2 413 |
83,3% |
|
Programme 302 - Facilitation et sécurisation des échanges |
16 662 |
- 208 |
12,4% |
|
Programme 221 - Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat |
999 |
- 14 |
0,7% |
|
Programme 218 - Conduite et pilotage des politiques économique et financière |
4 825 |
- 104 |
3,6% |
Source : questionnaire budgétaire et PLF pour 2014
La prévision des départs en retraite retenue dans le cadre du PLF pour 2014 est de 4 084 ETP sur le périmètre de la mission, contre 3 873 ETP prévus en LFI pour 2013. Vos rapporteurs spéciaux signalent toutefois des difficultés persistantes dans la prévision des départs en retraite , imputables notamment à la complexité et à la multiplicité des déterminants propres à chaque agent. A cela s'ajoute l'impact, pour l'instant inconnu, de la réforme des retraites actuellement examinée au Parlement.
3. Des progrès en matière de dématérialisation et de simplification administrative, mais des efforts insuffisants en fonctionnement courant ?
Les crédits hors titre 2, correspondant aux dépenses de fonctionnement, d'investissement et d'intervention, s'élèvent à 2,62 milliards d'euros pour 2014 (en CP), soit une baisse de 3,56 % par rapport aux crédits prévus en LFI pour 2013 (2,72 milliards d'euros).
Cette forte baisse traduit une participation importante à l'effort de maîtrise des finances publiques , conforme aux annonces faites par le Gouvernement.
La tendance est toutefois inverse en AE, avec 2,84 milliards d'euros prévus pour 2014, soit une hausse de 2,55 % par rapport aux crédits en LFI pour 2013 (2,77 milliards d'euros). Il ne faut cependant pas voir là une volonté de préserver les investissements, dans la mesure où ceux-ci baissent à la fois en AE (- 5,77 %) et en CP (- 11,13 %).
Répartition par titre des crédits de la
mission
« Gestion des finances publiques et des ressources
humaines »
(en euros)
|
Autorisations d'engagement |
|||
|
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Variation |
|
|
Titre 2 : personnel |
8 908 083 352 |
8 830 714 868 |
-0,9% |
|
Autres dépenses : |
2 772 427 689 |
2 843 074 214 |
2,5% |
|
Titre 3 : fonctionnement |
2 153 811 940 |
2 257 522 850 |
4,8% |
|
Titre 5 : investissement |
328 416 443 |
309 470 946 |
-5,8% |
|
Titre 6 : intervention |
289 889 306 |
275 770 418 |
-4,9% |
|
Titre 7 : opérations financières |
310 000 |
310 000 |
0,0% |
|
Total pour la mission |
11 680 511 041 |
11 673 789 082 |
-0,1% |
|
Crédits de paiement |
|||
|
LFI 2013 |
PLF 2014 |
Variation |
|
|
Titre 2 : personnel |
8 908 083 352 |
8 830 714 868 |
-0,9% |
|
Autres dépenses : |
2 716 493 849 |
2 619 654 180 |
-3,6% |
|
Titre 3 : fonctionnement |
2 092 430 328 |
2 052 217 963 |
-1,9% |
|
Titre 5 : investissement |
333 463 715 |
296 355 799 |
-11,1% |
|
Titre 6 : intervention |
290 289 806 |
270 770 418 |
-6,7% |
|
Titre 7 : opérations financières |
310 000 |
310 000 |
0,0% |
|
Total pour la mission |
11 624 577 201 |
11 450 369 048 |
-1,5% |
Source : projet annuel de performances, PLF 2014
La baisse des dépenses hors titre 2 de la mission est portée par une série de réformes d'importance, reprises dans le « programme ministériel de modernisation et de simplification » (PMMS) présenté en avril 2013. Les principaux axes sont les suivants :
- la dématérialisation des relations avec les usagers : télé-déclaration des impôts pour les particuliers et les entreprises auprès de la DGFiP, dématérialisation du contentieux fiscal, guichet unique national (GUN) de dédouanement pour la DGDDI ou encore portail d'informations réservé aux collectivités locales ;
- la simplification des procédures administratives : interlocuteur douanier unique, « test PME » et autres démarches déclaratives allégées ;
- la poursuite de l'amélioration des fonctions support : opérateur national de paie (ONP), service des achats de l'Etat (SAE), politique immobilière, valorisation du patrimoine immatériel etc.
Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de l'effort de maîtrise des crédits hors titre 2 de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », et relèvent que les efforts de modernisation sont plus détaillés que les années précédente. Néanmoins, ces informations demeurent généralement insuffisantes, suscitant les interrogations de vos rapporteurs spéciaux quant à la pérennité des économies engagées .
De fait, on peut remarquer que si les dépenses d'investissement et d'intervention baissent de manière assez générale, il n'en va pas de même pour les crédits de fonctionnement . La baisse est légère en CP (- 1,9 %), et c'est une hausse qui a lieu en AE (+ 4,8 %). Cette hausse des dépenses de fonctionnement atteint même 11,1 % en AE en ce qui concerne la DGFiP , pour laquelle une amélioration de l'efficience et de la performance est pourtant promise. Vos rapporteurs spéciaux seront donc très vigilants quant à la capacité de l'administration à poursuivre les efforts engagés sur la durée.
* 1 Article 11 de la loi n° 2012-1558 du 31 décembre 2012 de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017.
* 2 Source : questionnaire budgétaire.