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Projet de loi de finances pour 2014 : Recherche et enseignement supérieur

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Recherche et enseignement supérieur ( rapport général - première lecture )

II. LA RELANCE DES INVESTISSEMENTS D'AVENIR

A. LE PREMIER PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir (PIA 1), 21,9 milliards d'euros ont été rattachés à la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Toutefois, seule une partie des crédits y afférents a été consacrée à la recherche ; aussi la Cour des comptes a-t-elle proposé une clef de répartition afin d'isoler ces derniers34(*). A cet égard, celle-ci indique qu'« une approximation des crédits annuels apportés par les investissements d'avenir aux actions se rapportant à la recherche peut être réalisée autour des principes suivants : ne pas prendre en compte l'action « Initiative d'excellence en formations innovantes » (IDEFI) qui ne concerne que des actions d'enseignement supérieur, ni les actions « Plateau de Saclay » et « Campus » qui concernent l'immobilier ; en revanche, retenir 50 % de l'action « Initiatives d'excellence »35(*).

Sur la base de ces hypothèses et en tenant compte des parts consommables et non consommables du PIA36(*), la Cour des comptes estime que « le total de crédits des investissements d'avenir disponibles pour la recherche dans le périmètre de la MIRES se monte à 9,065 Md€ sur la période 2010-2020 » ; elle considère également que, compte tenu des faibles décaissements intervenus en 2010 (2,8 millions d'euros) et en 2011 (400 millions d'euros), le montant annuel sur période 2012-2020 devrait être de l'ordre d'un milliard d'euros.

B. L'ACTE 2 DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR

Le projet de loi de finances pour 2014 propose de reconduire le mode de financement spécifique qui avait été institué dans le cadre du premier programme d'investissements d'avenir (PIA 1). Ainsi, il est prévu de créer 14 programmes budgétaires spécifiques portant 12 milliards d'euros de crédits. Ces programmes spécifiques sont institués pour la seule année 2014 afin de permettre le versement de fonds aux opérateurs chargés de la mise en oeuvre du deuxième programme d'investissements d'avenir (PIA 2) - en vertu des conventions qui seront signées avec l'Etat en 2014. Toutefois, le versement effectif des dotations sera étalé tout au long de la période 2014-2024.

Ainsi que l'indique la présentation générale du présent projet de loi par le Gouvernement, une minorité des crédits du PIA 2 - soit moins d'un tiers - seront versés sous forme de subventions ; ces subventions seront, dès que possible, assorties d'intéressement pour l'Etat sous forme de redevances sur le chiffre d'affaires futur, par exemple. Il est également précisé que « 1 Md€ sera investi sous forme de prêts, et plus d'1,7 Md€ sous formes de prises de participations [...]. Enfin, plus de 2,1 Md€ seront investis sous formes d'avances remboursables, tandis que 3,3 Md€ seront placés sous formes de dotations non consommables, générant des intérêts pour les bénéficiaires »37(*).

L'enveloppe du PIA 2 devrait être répartie selon huit priorités, précisées dans le graphique ci-après ; aussi la MIRES devrait-elle porter une large partie des actions engagées dans ce cadre.

Graphique n° 7 : Répartition du PIA 2 par secteur

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du ministère de l'économie et des finances)

Au total, la MIRES recevrait 5,3 milliards d'euros au titre du PIA 2 (soit près de 44 % du total) ; deux programmes spécifiques sont créés à cet effet par le présent projet de loi : les programmes 409 « Ecosystèmes d'excellence » et 410 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique ».

1. Le programme « Ecosystèmes d'excellence »

Le plus important des deux programmes créés au sein de la MIRES pour la mise en oeuvre du PIA 2 est le programme 409 « Ecosystèmes d'excellence », qui serait doté d'une enveloppe de 4,1 milliards d'euros en AE et CP. Celui-ci vise à prolonger un certain nombre d'actions engagées dans le cadre du premier PIA - initiatives d'excellence (IDEX), équipements d'excellence (EQUIPEX), volet espace et volet santé - qui sont, par ailleurs, complétées par deux actions nouvelles concernant les « technologies-clefs génériques » et le « calcul intensif » (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 8 : Ventilation des crédits du programme « Ecosystèmes d'excellence »

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

01 - Equipements d'excellence

365 000 000

365 000 000

02 - Initiatives d'excellence

3 100 000 000

3 100 000 000

03 - Technologies-clefs génériques

150 000 000

150 000 000

04 - Espace, lanceurs, satellites

50 000 000

50 000 000

05 - Recherche hospitalo-universitaire en santé

400 000 000

400 000 000

06 - Calcul intensif

50 000 000

50 000 000

TOTAL

4 115 000 000

4 115 000 000

Source : projet annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2014

a) L'action « Equipements d'excellence » (EQUIPEX)

L'action « Equipements d'excellence » (EQUIPEX), dotée de 365 millions d'euros en AE et CP38(*), a vocation à renforcer les capacités d'acquisition d'équipements et d'instruments de recherche par les laboratoires de recherche. Selon le projet annuel de performances (PAP) de la présente mission, l'action « doit contribuer à combler le déficit en matière d'équipement de pointe de taille moyenne du tissu de recherche français ».

Bien évidemment, la sélection des projets devrait dépendre de la qualité du projet scientifique, du caractère innovant de ce dernier et de son inscription dans les priorités de la stratégie nationale de recherche. Mais il est aussi précisé qu'un accent particulier sera porté à des projets associant laboratoires de recherche et partenaires économiques pour optimiser l'impact des plates-formes et valoriser rapidement les recherches. Votre rapporteur spécial ne peut que saluer l'attention particulière qui est portée à la problématique du « transfert », qui constitue l'un des principaux enjeux actuels de la recherche française (cf. infra).

En outre, la qualité du plan de financement sera également examinée, notamment à l'aune de la capacité des porteurs du projet à s'inscrire dans la programmation des financements européens ou internationaux. Aussi votre rapporteur spécial espère-t-il que ce critère saura constituer un levier permettant d'accroître la participation des équipes de recherche françaises aux projets financés par le programme-cadre européen « Horizon 2020 » (cf. infra).

L'objectif associé à la présente action, « Développer les équipements scientifiques d'excellence (EQUIPEX) sur le territoire national », comporte deux indicateurs : la part des cofinancements dans l'acquisition et la gestion des EQUIPEX (dont la cible est fixée à 33 % en 2017) et le nombre de partenaires privés associés dans les projets lauréats (avec une cible de 50 % en 2017).

Eu égard à l'enjeu essentiel que représente la participation d'équipes de recherche françaises aux programmes-cadre européens, votre rapporteur spécial estime qu'il aurait été utile de disposer d'un indicateur mesurant le taux de présence des bénéficiaires de l'action EQUIPEX - notamment en termes de participation - dans les projets financés par le PCRD de l'Union européenne.

b) L'action « Initiatives d'excellence » (IDEX)

L'action « Initiatives d'excellence » (IDEX) a pour finalité d'amplifier la politique visant à créer de nouveaux campus universitaires à rayonnement international ; il s'agit, pour reprendre les termes utilisés par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, de doter la France d'initiatives d'excellence « capables de rivaliser avec les meilleures universités du monde ». Elle est dotée de 3,1 milliards d'euros en AE et CP, correspondant à une dotation non consommable39(*).

L'objectif poursuivi par cette action est de « Favoriser la constitution de pôles d'enseignement supérieur et de recherche d'excellence » ; elle sera mesurée par trois indicateurs : le nombre et la part des publications scientifiques dans les 5 % les plus citées dans les thématiques concernées des IDEX40(*), le nombre et la part des chercheurs publiant sous signature unique IDEX41(*) et le nombre et la part d'étudiants étrangers inscrits en Master et en Doctorat42(*).

Si votre rapporteur spécial comprend le souci du Gouvernement de constituer des pôles d'excellence internationalement reconnus, il estime que les initiatives d'excellence pourraient également être mobilisées afin de favoriser le développement de campus universitaires moins en vue mais porteurs de projets scientifiques et pédagogiques qui participent eux-aussi au rayonnement du paysage universitaire français.

c) L'action « Technologies-clefs génériques »

Dotée de 150 millions d'euros en AE et CP, l'action « Technologies-clefs génériques » vise à « renforcer le dispositif national de recherche à finalité industrielle en favorisant la diffusion de technologies transversales, pouvant induire des progrès en matière de compétitivité ». Ces technologies peuvent relever de l'électronique, de la photonique, des matériaux, des biotechnologies, etc.

Il est, par ailleurs, précisé que cette action « pourra notamment être pilotée en miroir du programme européen « Horizon 2020 », pour certains projets. Les acteurs français qui participeront ou coordonneront une réponse aux appels à projets d'Horizon 2020, en cohérence avec les enjeux stratégiques nationaux, pourront ainsi, si leur dossier est satisfaisant et retenu au niveau européen, bénéficier d'une contribution financière de la France ».

L'atteinte de l'objectif associé, « Susciter des projets d'excellence en matière de technologies-clefs génériques » sera évaluée au regard des indicateurs suivants : les montants et les parts des cofinancements privés octroyés aux projets soutenus43(*), le nombre de brevets octroyés aux projets soutenus44(*), ainsi que les montants et les parts des cofinancements européens octroyés aux projets soutenus45(*).

Ce dernier indicateur paraît particulièrement utile à votre rapporteur spécial dès lors que, de toute évidence, la présente action a vocation à favoriser la participation française aux projets de recherche financés par l'Union européenne ; une telle finalité est d'autant plus louable que cette participation reste, à ce jour, largement insuffisante (cf. infra).

d) L'action « Espace, lanceurs, satellites »

L'action « Espace, lanceurs, satellites », qui bénéficie d'une enveloppe de 50 millions d'euros, doit participer à « consolider les activités déjà engagées dans le cadre du premier PIA avec l'objectif de maintenir la place de leader de l'industrie française dans le domaine des lanceurs et des satellites de télécommunications ». Deux activités sont ainsi clairement identifiées :

le rallongement de la coiffe d'Ariane 5, afin de permettre l'accroissement des volumes disponibles pour l'accueil de satellites désormais plus volumineux46(*) et, de cette manière, conforter la présence de ce lanceur sur le marché commercial ;

l'électrification des plateformes actuelles des satellites de communication ; il s'agit de financer le développement de plateformes (ou modules de service) à propulsion électrique pour les satellites. L'objectif est de réduire la masse du satellite au lancement et donc le coût de ce dernier, afin de consolider l'offre européenne de satellites de télécommunication, confrontée à une concurrence croissante des constructeurs américains.

Ces deux activités devraient bénéficier à parts égales des subventions portées par cette action (soit 25 millions d'euros chacune).

L'objectif « Affirmer l'excellence française dans le domaine de l'espace » est donc évalué à travers deux indicateurs qui restituent les finalités qui viennent d'être décrites : la part du marché « ouvert »47(*) des lancements de satellites prise par la nouvelle version d'Ariane 5 (avec une cible supérieure ou égale à 17 % en 2015) et le nombre de plateformes géostationnaires à propulsion électrique commercialisées (avec une cible de 2 en 2015).

e) L'action « Recherche hospitalo-universitaire en santé »

L'action « Recherche hospitalo-universitaire en santé », qui représente une dotation de 400 millions d'euros en AE et CP48(*), vise à soutenir des projets de recherche avec un fort potentiel de transfert vers l'industrie ou la société (développement de dispositifs médicaux, de plateformes technologiques, de bio-informatique, etc.).

Les 100 millions d'euros prévus dans l'enveloppe de la mission destinés à des dotations en fonds propres seraient investis dans des projets présentant des perspectives de retour économique (par exemple, au capital de start-up créées à cette fin).

L'objectif « Développer la recherche hospitalo-universitaire d'excellence dans le domaine de la santé » sera apprécié à l'aune de l'augmentation du nombre de publications scientifiques liées aux structures de recherche hospitalo-universitaires sélectionnées (avec une cible de + 50 % en 2020) et de l'augmentation du nombre de brevets déposés dans le cadre des projets sélectionnés (la cible étant de + 150% en 2020).

f) L'action « Calcul intensif »

L'action « Calcul intensif » a pour finalité de soutenir le développement des technologies dans le domaine des supercalculateurs ; il s'agit ainsi de répondre à une demande croissante en ce domaine de la part des entreprises industrielles (y compris des petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire).

Cette action devrait disposer d'une dotation de 50 millions d'euros qui sera attribuée sous forme de subventions.

L'objectif « Développer des technologies permettant à l'industrie française de proposer des supercalculateurs basés sur des architectures offrant des performances au meilleur niveau mondial à l'horizon 2020 » comporte deux indicateurs : le nombre de supercalculateurs du ou des bénéficiaires de l'action présents dans le top 500 mondial (avec une cible supérieure à 20 %) et la livraison au Commissariat de l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA) dans les délais d'un démonstrateur d'architecture novatrice répondant aux spécifications.

g) L'intervention des opérateurs dans le programme

Le principal porteur des crédits prévus dans le cadre du programme 409 « Ecosystèmes d'excellence » est l'Agence nationale de la recherche (ANR) qui devrait assurer la gestion de près de 4 milliards d'euros (cf. tableau ci-après).

Tableau n° 9 : Type de versement de l'Etat

(en euros)

 

Dotations consommables

Dotations non consommables

Avances remboursables

Prises de participation

Total

Agence nationale de la recherche

600 000 000

3 265 000 000

50 000 000

100 000 000

4 015 000 000

Centre national d'études spatiales

50 000 000

     

50 000 000

Commissariat à l'énergie atomique

50 000 000

     

50 000 000

Source : projet annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2014

Graphique n° 10 : Type de versement de l'Etat

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2014)

Ainsi, l'Agence nationale de la recherche (ANR) sera chargée de la mise en oeuvre des actions suivantes :

- « Equipements d'excellence » (EQUIPEX) ;

- « Initiatives d'excellence » (IDEX) ;

- « Technologies-clefs génériques » ;

- « Recherche hospitalo-universitaire en santé » ;

L'action « Calcul intensif » sera, quant à elle, gérée par le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et celle « Espace, lanceurs, satellites » par le Centre national d'études spatiales (CNES).

Ces différents opérateurs bénéficieront donc, tout au long de la période 2014-2024, d'une enveloppe de 700 millions d'euros de subventions, de 50 millions d'euros d'avances remboursables et de 100 millions d'euros de prises de participation. Ils recevront également le produit de dotations non consommables s'élevant à 3,3 milliards d'euros.

2. Le programme « Recherche dans le domaine de l'aéronautique »

La mission « Recherche et enseignement supérieur » accueille également, dans le cadre du PIA 2, un programme 410 « Recherche dans le domaine de l'aéronautique ». Celui-ci est placé sous la responsabilité du ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie.

Le programme 410, doté de près de 1,2 milliard d'euros en AE et CP, comporte une action unique, « Démonstrateurs technologiques aéronautiques ». Cette dernière, dont la gestion sera confiée au centre français de recherche aérospatiale (ONERA49(*)), aura pour finalité de porter des projets permettant le développement d'une nouvelle génération d'aéronefs ; aussi deux à trois démonstrateurs technologiques aéronautiques pourraient-ils être financés.

Le premier objectif associé au présent programme (« Favoriser le développement durable du transport aérien ») permet d'approcher ce à quoi pourrait correspondre la nouvelle génération d'aéronefs dont le développement est souhaité ; celle-ci devrait permettre de réduire la consommation de carburant et d'émission de CO2 et le bruit perçu de 50 % à l'horizon 2015 et de diminuer les émissions de NOx50(*) de 80 %.

Le second objectif, « Favoriser la structuration de la filière », vise à ce que le présent programme permette la pleine participation de l'ensemble de l'« écosystème » aux projets tendant au développement d'une nouvelle génération d'aéronefs, soit des maîtres d'oeuvre industriels, mais également des petites et moyennes entreprises (PME), des entreprises de taille intermédiaire (ETI), des équipementiers, etc. C'est pourquoi l'évaluation de cet objectif repose sur un indicateur mesurant la participation en valeur des PME aux projets (avec une cible de 15 %).

L'enveloppe de 1,2 milliard alloué au présent programme comprendrait 150 millions d'euros de dotations consommables - qui devraient être reversées sous la forme de subventions - et 1 070 millions d'euros d'avances remboursables.

3. La part de la recherche dans le second volet du PIA

Si l'on reprend la clef de répartition qui avait été établie par la Cour des comptes afin d'approximer le montant des crédits apportés par le programme investissements d'avenir à la recherche (cf. supra), qui implique de ne retenir que 50 % de l'action « Initiatives d'excellence », cela signifie que le nouveau PIA (PIA 2) comporte un volet recherche d'un montant de 3,8 milliards d'euros dans le cadre de la MIRES (sur un total de 5,3 milliards d'euros) (cf. tableau ci-après).

Il est utile de rappeler les limites de cette méthodes, inhérentes au fait que certains financements retenus peuvent couvrir des actions d'enseignement supérieur (à l'instar des EQUIPEX) ou encore de soins (comme l'action « Recherche hospitalo-universitaire en santé »).

En outre, il est délicat, à ce stade, de déterminer le montant moyen des crédits attribués annuellement dans le cadre des deux programmes précités dans la mesure où les actions peuvent avoir des horizons temporels différents ; à titre d'exemple, alors que l'action « Espace, lanceurs, satellites » vise des résultats rapides (à l'échéance 2015-2018), d'autres s'inscrivent dans le plus long terme, comme la « Recherche hospitalo-universitaire en santé ».

Tableau n° 11 : Le volet recherche du PIA 2 dans le cadre de la MIRES

(en euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Programme 409

01 - Equipements d'excellence

365 000 000

365 000 000

02 - Initiatives d'excellence*

1 550 000 000

1 550 000 000

03 - Technologies-clefs génériques

150 000 000

150 000 000

04 - Espace, lanceurs, satellites

50 000 000

50 000 000

05 - Recherche hospitalo-universitaire en santé

400 000 000

400 000 000

06 - Calcul intensif

50 000 000

50 000 000

Programme 410

01 - Démonstrateurs technologiques aéronautiques

1 220 000 000

1 220 000 000

TOTAL

3 785 000 000

3 785 000 000

* En appliquant une clef de répartition de 50 %, conformément à la méthode retenue par la Cour des comptes.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2014)

Partant de ces hypothèses, le montant des crédits du PIA 2 disponibles pour la recherche dans le cadre de la MIRES devrait s'élever à environ 2,5 milliards d'euros sur la période 2014-2024. Cette enveloppe comprendrait 850 millions d'euros de subventions, 1 120 millions d'euros d'avances remboursables et 100 millions d'euros de prises de participations auxquelles viendraient s'ajouter les intérêts produits par les dotations non consommables, soit près de 420 millions d'euros51(*).

Tableau n° 12 : Crédits du PIA 2 disponibles pour la recherche (MIRES)

(en millions d'euros)

Subventions

850

Avances remboursables

1 120

Prises de participation

100

Intérêts produits par les dotations non consommables (e)

418

TOTAL (e)

2 488

(e) : Estimations

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet annuel de performances de la mission « Recherche et enseignement supérieur » pour 2014 et des évaluations préalables des articles du projet de loi de finances pour 2014)


* 34 Cf. Cour des comptes, juin 2013, op. cit.

* 35 La Cour des comptes précise, néanmoins, que cette méthode peut majorer l'apport du PIA à la recherche en intégrant plusieurs financements couvrant des actions d'enseignement supérieur (LABEX, par exemple) ou de soins (instituts hospitalo-universitaires).

* 36 La part non consommable du PIA est destinée à financer la formation d'actifs financiers ayant vocation à dégager des revenus qui sont ensuite affectés au financement des actions. La part consommable, quant à elle, est versée sous forme de subventions, d'avances remboursables, de prêts, de prises de participations et de dotations en fonds de garantie.

* 37 Cf. dossier de presse du ministère de l'économie et des finances et du ministère délégué en charge du budget sur le projet de la loi de finances pour 2014, « Cap sur la croissance et l'emploi », septembre 2014.

* 38 Dont 200 millions d'euros de subventions et 165 millions d'euros de dotation non consommable.

* 39 Cela signifie que les campus sélectionnés ne recevront que le produit du capital mis à leur disposition.

* 40 Avec des cibles de 1 000 publications scientifiques et de 5 % des publications scientifiques les plus citées en 2017.

* 41 Avec une cible de 100 % des chercheurs publiant sous signature unique au sein des établissements partenaires de l'IDEX.

* 42 Avec une cible de progression de 10 % des étudiants étrangers inscrits en doctorat et master en 2017, ces derniers devant également représenter 33 % des effectifs à cette échéance.

* 43 Avec une cible de 33 %.

* 44 Avec une cible de plus d'un brevet par million d'euros investis.

* 45 Avec une cible de 33 %.

* 46 Il faut rappeler que l'exploitation commerciale d'Ariane 5 est fondée sur le modèle du lancement double qui implique l'emport, sur un même lanceur, de deux satellites géostationnaires.

* 47 Sans tenir compte du marché constitué de clients « captifs » des autres lanceurs, soit en particulier des satellites gouvernementaux américains, russes, chinois et japonais.

* 48 Dont 250 millions d'euros sous forme de subventions, 50 millions d'euros d'avances remboursables et 100 millions d'euros de dotations en fonds propres.

* 49 Office national d'études et de recherche aérospatiale (ONERA).

* 50 Le NOx désigne l'oxyde d'azote.

* 51 Cette estimation est réalisée sur la base de l'hypothèse d'une rémunération à 2,5 % par an des dotations non consommables conservées sur le compte du Trésor retenue dans l'évaluation préalable de l'article 42 du projet de loi de finances pour 2014. Toutefois, il est précisé que cette hypothèse est « purement conventionnelle », la « rémunération des fonds [étant] fixée au cas par cas par arrêté des ministres en charge de l'économie et du budget ». Par ailleurs, il est fait l'hypothèse qu'« une telle rémunération concernera uniquement les trois derniers trimestres de l'année 2014 afin de tenir compte du temps nécessaire à la préparation et la signature des conventions ».