EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 12 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a procédé à l'examen du rapport de MM. Jean Germain et Pierre Jarlier, rapporteurs spéciaux, sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (et articles 72 à 74 bis ) et le compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales ».
EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - L'examen de cette mission est l'occasion d'évoquer le « pacte de confiance et de responsabilité », issu d'une longue concertation entre les élus locaux, menée au sein du Comité des finances locales (CFL). Il prévoit une diminution de 1,5 milliard d'euros des dotations de l'État aux collectivités en 2014, suivie d'une nouvelle baisse de 1,5 milliard d'euros en 2015 ; une hausse de la péréquation verticale et horizontale ; l'attribution aux départements et aux régions de nouvelles ressources.
Les articles 24, 30 et 72 du projet de loi de finances traduisent la baisse des dotations. L'article 72 prévoit une hausse de la péréquation verticale et l'article 73 modifie le fonctionnement de la péréquation horizontale. L'article 57 augmente la progressivité de la cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises (CFE) en fonction du chiffre d'affaires, autorisant les collectivités à fixer six tranches au lieu de trois actuellement. En revanche, les plafonds proposés pour les tranches pourraient conduire à diminuer les recettes pour les collectivités...
M. Philippe Marini, président . - Quelle idée...
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Aussi souhaitons-nous que ces plafonds soient relevés de façon à ce qu'ils coïncident avec ceux actuellement en vigueur.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'article 26 attribue aux départements les frais de gestion de la taxe foncière sur les propriétés bâties (830 millions d'euros en 2014), tandis que l'article 58 rend possible, pour les départements qui le souhaitent, de relever de 3,8 % à 4,5 % le taux des droits de mutation à titre onéreux (DMTO). Si tous les départements choisissaient ce relèvement, le produit des DMTO pourrait être majoré de 1,3 milliard d'euros.
Bien que non rattachée à la mission RCT, nous estimons que cette disposition constitue une sorte de double peine, les départements en difficulté relevant le taux des DMTO, alors même qu'ils disposent le plus souvent de bases assez faibles, et sans recettes significatives à la clef. Nous préfèrerions un système de prélèvement sur le produit de DMTO de l'ensemble des départements, réparti ensuite selon des critères péréquateurs, selon la situation financière de chacun. À titre personnel, je pense que le prélèvement lui-même pourrait être péréqué en s'inspirant du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)...
M. Philippe Dallier . - Oh !
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - ... dont le prélèvement comme le reversement prennent en compte des critères de ressources et de charges : cela préserverait les départements les plus fragiles.
L'article 25 remplace les 901 millions d'euros de dotation générale de décentralisation « formation professionnelle » des régions par des frais de gestion dynamiques pour les deux tiers du montant, et une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) pour le tiers restant.
Le total des concours financiers de l'État aux collectivités représente 101 milliards d'euros en 2014, 70 milliards d'euros hors fiscalité transférée, dont 47 milliards au sein de l'enveloppe normée. En légère hausse, les autorisations d'engagement de la mission s'élèvent à 2,643 milliards d'euros.
Les trois premiers programmes de la mission correspondent aux dotations générales de décentralisation versées à chaque niveau de collectivités, dont le montant est figé. Sont également retracées des dotations d'investissement, comme par exemple la dotation de développement urbain, dotée de 75 millions d'euros, ou la dotation d'équipement des territoires ruraux.
Le quatrième programme correspond aux « Concours spécifiques et administration » ; il regroupe les aides exceptionnelles aux collectivités, les dotations destinées à plusieurs niveaux de collectivités, les moyens de la direction générale des collectivités locales (DGCL) et des dotations en faveur de l'outre-mer. Ses crédits diminuent notamment en raison de la non-reconduction en 2014 de l'aide aux communes concernées par les restructurations « Défense » ainsi que des subventions exceptionnelles pour la réparation des dégâts causés par les calamités publiques.
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Les crédits du compte d'avances aux collectivités territoriales s'élèvent à 98 milliards d'euros. La première section, dotée de 6 milliards d'euros, retrace les avances de l'État aux collectivités connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter. Cette section portait, jusqu'à cette année, la créance de 290 millions d'euros de la Nouvelle-Calédonie, prescrite le 18 juin 2013. La seconde section recouvre les avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes. Ses crédits progressent de 4,6 %, en raison notamment du transfert de frais de gestion aux départements et du transfert aux régions de frais de gestion ainsi que d'une fraction de TICPE.
L'amélioration des indicateurs de performance pour la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et le compte d'avances aux collectivités marque la fin progressive des difficultés nées de la réforme de la taxe professionnelle.
Nous vous proposons d'adopter les crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales ».
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - En ce qui concerne les articles rattachés à la mission « Relations avec les collectivités territoriales », l'article 72 répartit l'effort de baisse des dotations entre collectivités : 840 millions d'euros (56 %) pour le bloc communal, 476 millions d'euros (32 %) pour les départements, 184 millions d'euros (12 %) pour les régions. Il précise les règles de répartition de cette baisse au sein des blocs : au prorata des recettes réelles de fonctionnement pour le bloc communal, par péréquation selon un indice de ressources et de charges pour les départements, en fonction de leurs recettes totales pour les régions, sauf pour celles d'outre-mer qui bénéficient d'un mécanisme dérogatoire.
Il prévoit une hausse des dotations de péréquation verticale, des mêmes montants qu'en 2012, soit une augmentation de 60 millions d'euros de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU), de 39 millions d'euros de la dotation de solidarité rurale (DSR), de 10 millions d'euros de la dotation nationale de péréquation (DNP) et de 10 millions d'euros pour la dotation de péréquation des départements.
Les amendements adoptés par l'Assemblée nationale tiennent compte des transferts de fiscalité entre communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ; ils prévoient de constater le montant des recettes dans les comptes de gestion plutôt que dans les comptes administratifs ; ils déterminent les modalités de calcul de la baisse des dotations des EPCI en cas de changement de périmètre.
Le CFL avait souhaité que « cette baisse soit considérée comme une contribution exceptionnelle à la réduction du déficit de l'État ». Or, tel qu'il est rédigé, l'article suppose que cette baisse est pérenne. Notre premier amendement précise que la baisse porte seulement sur 2014 et 2015.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement à l'article 72 bis incitant à la création de communes nouvelles, assurées de percevoir, lors des trois années suivant leur création, un montant de dotation globale de fonctionnement (DGF) au moins égal à celui perçu la première année. Cette disposition s'applique aux communes nouvelles créées au plus tard le 1 er janvier 2016, sur la base du volontariat, et regroupant une population de 10 000 habitants au maximum, et aux communes nouvelles créées avant le renouvellement général des conseils municipaux en 2014, si bien que les communes nouvelles créées en 2012 et 2013 seraient préservées de la participation à l'effort de redressement des finances publiques incombant au bloc communal en 2014 et, pour celles créées en 2013, en 2015. Une dizaine de communes seraient concernées. Notre deuxième amendement étendra cette garantie aux communes qui ont d'ores-et-déjà accompli ce choix courageux.
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Sans attendre 2017, l'amendement n° 3 à l'article additionnel après l'article 72 bis précise que les communes chefs-lieux de canton qui perdraient ce statut après la révision de la carte cantonale resteraient éligibles à la fraction « bourg centre » de la DSR.
L'article 73 modifie les modalités de fonctionnement du FPIC et du fonds de solidarité de la région d'Île-de-France (FSRIF). S'agissant du FPIC, l'article porte de 20 à 25 % le poids du revenu par habitant dans le calcul du prélèvement. Ce critère avait été introduit l'année dernière, afin de ne pas pénaliser certains territoires aux ressources importantes mais dont la population est fragile et qui font face, à ce titre, à de lourdes charges. L'article relève le plafonnement des prélèvements pour les collectivités également concernées par le FSRIF, de 11 % à 13 % de leurs ressources fiscales, afin de s'assurer de la contribution au FPIC des collectivités les plus favorisées d'Île-de-France. Nous vous avions proposé, l'année dernière, de fixer ce plafonnement à 12,5 % : nous accueillons donc favorablement cette modification.
Le seuil d'effort fiscal pour l'éligibilité au versement au titre du FPIC passerait de 0,75 à 0,85 conformément au consensus établi au CFL. Néanmoins, l'Assemblée nationale a souhaité fixer ce seuil à 0,9. Dans la mesure où le CFL s'est prononcé en faveur d'un effort fiscal à 1 à l'horizon 2015, et considérant que seules les collectivités ayant eu recours à l'instrument fiscal doivent pouvoir bénéficier des mécanismes de solidarité pesant sur les autres collectivités, nous ne sommes pas contre un tel relèvement. Selon nos informations, la hausse du seuil d'effort fiscal à 0,85 entraînerait l'exclusion du bénéfice du FPIC de 46 ensembles intercommunaux et 50 communes isolées, soit un total de 96 collectivités, représentant 247 000 habitants. La hausse du seuil à 0,9 pourrait exclure 50 collectivités supplémentaires.
Un amendement, adopté sans aucune simulation par l'Assemblée nationale, malgré les avis défavorables de la commission des finances et du Gouvernement, exclut du prélèvement les collectivités « les plus défavorisées parmi les plus favorisées ». Une telle concentration des prélèvements semble difficilement compatible avec la montée en charge prévue du FPIC. Les collectivités contributrices risquent de voir leur prélèvement massivement augmenter. Selon Anne-Marie Escoffier, environ un tiers des collectivités contribuant actuellement au FPIC en seraient exclues. Les conséquences pourraient être particulièrement brutales pour les collectivités contributrices, alors même que le renforcement de la péréquation ne peut être que progressif ; son principe même pourrait être remis en cause. De plus cette modification remet en cause l'accord auquel a abouti le CFL. Nous vous proposons de revenir au droit actuellement en vigueur : c'est l'objet de l'amendement n° 4.
L'Assemblée nationale a aussi modifié les règles de majorité régissant la répartition dite libre : l'unanimité serait remplacée par une double majorité qualifiée. Un tel assouplissement apparaissant nécessaire après la récente réforme de la loi électorale, nous vous proposerons d'assouplir les règles de répartition du prélèvement et du reversement du FPIC entre l'EPCI et ses communes membres. Enfin, nous vous proposerons par amendement d'organiser une sortie en sifflet du FPIC afin d'éviter une baisse brutale des ressources des communes et EPCI bénéficiaires.
En l'état, le texte rapproche le FSRIF du FPIC en retenant le critère du revenu par habitant dans le calcul du prélèvement, de manière à prendre plus finement en compte la situation réelle des communes d'Île-de-France. Deux mécanismes de plafonnement spécifiques évitent des hausses trop importantes de prélèvements qui pourraient résulter de l'introduction de ce critère. Ils concernent les communes dont le prélèvement augmente de plus de 25 % ou de plus de 50 %. Nous vous proposons d'adopter un amendement rédactionnel.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Afin de tenir compte de la réforme de la fiscalité locale, la loi de finances pour 2012 a modifié les modalités de calcul des potentiels fiscal et financier des départements, suscitant les critiques de nombreux départements et de la Cour des comptes. L'Assemblée des départements de France (ADF) a fait une proposition de potentiel fiscal corrigé, critiquée par la DGCL sur le fond autant pour des raisons techniques. Le travail sur cette question doit se poursuivre. Nous vous proposons à ce stade un moratoire : l'amendement n° 8 prévoit que c'est le potentiel fiscal ou financier, selon le cas, de 2011, qui est pris en compte pour le calcul de la dotation de péréquation urbaine, de la dotation de fonctionnement minimale, de la dotation globale d'équipement, du fonds de mobilisation départementale pour l'insertion, du fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) et du fonds national de péréquation des DMTO perçus par les départements. Nous avions adopté un amendement identique l'an dernier.
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Le projet de loi « Métropoles » créait un fonds de péréquation départemental propre à la région Île-de-France. Il a été supprimé en première lecture au Sénat et la commission des finances a préféré que la question soit abordée en loi de finances : nous n'étions alors pas opposés à cette création, mais le dispositif proposé par le Gouvernement était déséquilibré : près des trois quarts de l'aide bénéficiaient à un seul département...
M. Philippe Dallier . - Ah bon ?
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - En outre, le poids respectif des critères de ressources et de charges dans l'indice synthétique devait être revu. Le dispositif introduit à l'Assemblée nationale est identique à celui du projet de loi « Métropoles », sous réserve de quelques aménagements rédactionnels et, surtout, d'une modification de la pondération des critères, aboutissant à une modification sensible du prélèvement et de la répartition. Les prélèvements n'ont pas d'impact sur les départements des autres régions, dans la mesure où le fonds est exclusivement alimenté par des prélèvements sur les départements d'Île-de-France et où le plafonnement de leur contribution au titre des différents fonds de péréquation pèse sur leur contribution au fonds francilien et non sur celle aux fonds DMTO et CVAE. Outre un amendement rédactionnel, nous vous proposons d'expliciter que la contribution au fonds francilien ne peut peser sur les contributions aux fonds CVAE et DMTO. Enfin, l'amendement n° 9 codifie ce dispositif dans le code général des collectivités territoriales.
Mayotte connaît un fort dynamisme démographique et une hausse très importante de la population scolarisée. L'État a créé en 2002 une dotation spéciale de construction et d'équipement des établissements scolaires à Mayotte, de 10 millions d'euros. Instaurée pour une durée de cinq ans, elle a été prorogée à plusieurs reprises. L'article 74 propose de la pérenniser et de préférer désormais une logique de soutien à des projets à des versements forfaitaires. L'Assemblée nationale a ajusté son montant aux dernières informations connues et modifié le champ des bénéficiaires.
Cette pérennisation fait coïncider le droit et les faits. Nous nous interrogeons en revanche sur l'opportunité de rattacher cet article à la mission RCT, alors que les crédits de cette dotation sont portés, à partir de cette année, sur l'action 06 « Collectivités territoriales » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » de la mission « Outre-mer ».
L'article 74 bis propose d'inclure le versement transport dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale (CIF) de certains EPCI. Le CIF conditionnant la répartition interne du FPIC et les montants perçus par les EPCI au titre de la dotation d'intercommunalité, il est difficile de prévoir les effets d'une telle mesure. En outre, les modalités de recouvrement du versement transport pourraient susciter des difficultés techniques. Enfin, la situation spécifique de la région d'Île-de-France devrait sans doute être prise en compte.
Tout en vous soumettant un amendement de suppression, nous serions favorables à ce que la commission des finances se penche sur cette question : ce pourrait être dans le cadre du groupe de travail sur la DGF...
M. Philippe Marini, président . - Je partage totalement votre souci que la base minimum de CFE telle qu'elle résultera des dispositions de l'article 57 du projet de loi de finances ne se traduise par une baisse des recettes des collectivités concernées. La prudence commanderait peut-être de rechercher une rédaction dont il serait possible de délibérer dès la première partie de la loi de finances ?
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Nous avons souhaité attirer l'attention de nos collègues sur cette question. Il n'est pas possible de déplacer cette discussion.
M. Philippe Marini, président . - Dans ces cas-là, Michel Charasse ne manquait pas de ressource ! Le sujet mériterait un amendement dont la recevabilité autoriserait un débat.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Techniquement nous avons une solution, mais cet article n'est pas rattaché à la mission dont nous débattons aujourd'hui.
M. Philippe Marini, président . - Mais comment porter notre message si la première partie n'était pas votée ?
M. Jean-Claude Frécon . - Cela dépend de vous...
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Le financement des métropoles s'imputera sur l'enveloppe des communes et de leurs groupements. L'on avait parlé de 200 millions d'euros....
M. Philippe Dallier . - Le Grand Paris !
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Pouvez-vous m'indiquer quel sera le coût de la création des métropoles ?
M. Philippe Dallier . - Nous voilà à la croisée des chemins : allons-nous demander plus à ceux qui contribuent à la péréquation alors que les dotations diminuent ? S'il a le mérite de la simplicité, le critère retenu pour la baisse des dotations au sein du bloc communal (les recettes de fonctionnement) est-il véritablement équitable quand certaines communes ont une taxe d'enlèvement des ordures ménagères et d'autres une redevance ? Ignorer les écarts de taux et confondre des recettes de nature différente aura des effets pervers.
Je me réjouis de l'amendement sur le FPIC, afin de revenir sur celui que nos collègues de l'Assemblée nationale ont adopté sans simulation contre l'avis du Gouvernement et de leur commission des finances. En jouant les apprentis sorciers, ils ont tué l'idée de départ d'introduire le critère du revenu par habitant et concentré le prélèvement sur les intercommunalités qui sont juste au-dessus de la moyenne - comme d'habitude, les classes moyennes !
Par ailleurs, la dotation d'intercommunalité avait été exclue du calcul des ressources d'une collectivité. Je ne comprends pas pourquoi ce débat n'a pas été rouvert. N'est-ce pas une dotation comme une autre ?
M. Joël Bourdin . - La baisse des dotations sera répercutée en fonction des recettes réelles de fonctionnement, lesquelles varient fortement d'une commune à l'autre. Il aurait peut-être été plus adapté de retenir la DGF versée : l'on serait resté sur le terrain des dotations. Je m'interroge en outre sur ce qu'il reste de contribution de l'État aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) ; pouvez-vous m'indiquer ce qu'il advient de la dotation communes défavorisées ? Enfin, sans rouvrir la vieille discussion sur les revenus, une seule personne peut faire basculer le revenu moyen d'une petite commune : celle-ci doit-elle être pénalisée parce qu'un de ses habitants est un peu plus riche que les autres ? Quant au taux de reversement du fonds de compensation pour la TVA...
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Ce problème est réglé.
M. Joël Bourdin . - S'il n'est pas ajusté, cela sera défavorable aux communes.
M. Jean Arthuis . - Il est ajusté.
M. Vincent Delahaye . - Nous avons besoin d'études d'impact, sans cela, nous ne savons pas très bien où nous allons. Nos rapporteurs proposent de conserver la référence au potentiel financier de 2011. Jusqu'à quand ? Recommencerons-nous l'an prochain si le travail annoncé n'a pas abouti ? Il serait plus logique de retenir la situation de 2012. Pourquoi figer les situations ?
Si je m'interroge sur l'utilité de codifier le fonds de solidarité des départements de la région Ile-de-France (FSDRIF), je suis favorable au potentiel financier agrégé, en y intégrant la dotation d'intercommunalité, la DSU et la DSR. Ce potentiel doit en effet comprendre l'ensemble des dotations perçues par les communes. Contrairement à ce que dit Joël Bourdin, je ne crois pas possible de calculer différemment le potentiel moyen par habitant de certaines communes. En revanche, pour le rendre plus juste, pourquoi ne pas le rapporter au loyer moyen sur le territoire ?
M. Gérard Miquel . - Nos rapporteurs ont préparé d'intéressantes propositions. Lors des débats du texte sur les métropoles, il m'avait été indiqué que les prélèvements opérés pour le FSDRIF seraient différenciés de ceux effectués en faveur des fonds nationaux de péréquation. Ainsi, Paris devrait verser aux deux. Récemment, il m'a semblé entendre un autre son de cloche.
Les départements sont confrontés à une situation difficile : les aides sociales individuelles coûtent très cher : le reste à charge par habitant - le seul critère qui vaille ! - s'établit à 155,32 euros dans les Hautes-Pyrénées, à 154 dans l'Hérault à 152 euros dans le Lot, mais à 63,59 euros en Essonne, 66 dans les Hauts-de-Seine et 68 dans les Yvelines. La Seine-Saint-Denis, quant à elle, est à 126 euros par habitants, le Pas-de-Calais à 121,14 et Paris à 87 euros. Nous devrions faire en sorte que le reste à charge soit plus équilibré.
En outre, les difficultés s'accroissent avec la gestion des secours sapeurs-pompiers car, à chaque manifestation, les ministres, quels qu'ils soient, accordent d'autant plus volontiers des avantages aux sapeurs-pompiers que ce sont les conseils généraux qui payent. Même chose lorsqu'il s'agit d'augmenter le revenu de solidarité active (RSA) de 2 % par an pendant cinq ans. Les collectivités ont besoin de moyens financiers pour compenser ces charges supplémentaires. C'est pourquoi j'approuve le principe d'un prélèvement supplémentaire sur les DMTO, correspondant à une augmentation de 0,7 point, pour alimenter le fonds de péréquation. Je serais très favorable à ce qu'un amendement l'acte.
Le potentiel financier Fillon a provoqué des déséquilibres : les pauvres sont devenus riches et les riches se sont un peu appauvris. Le potentiel fiscal Ackermann risque de ne pas passer alors que nous avons beaucoup travaillé dessus : pourquoi s'en remettre à la DGCL ? Je me réjouis de l'amendement qui maintient la DSR aux chefs-lieux de canton, surtout au moment où l'on dit n'importe quoi de la réforme que nous avons mise en oeuvre.
M. François Patriat . - A partir du moment où l'État réalise des économies, les collectivités locales doivent également en consentir. Cependant, les régions sont traitées de façon indélicate : 12 % d'autonomie fiscale, contre 33 à 52 % pour les autres collectivités. En outre, leurs ressources fiscales, mal corrélées à leurs compétences sont peu dynamiques : + 1,50 %, contre 3,3 % pour les autres collectivités. Les régions ne perçoivent que 25 % de la CVAE alors qu'elles sont chef de file en matière économique. De plus, la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) et les immatriculations, dont résultent leurs deux principales ressources, vont baisser. Aucun financement complémentaire n'est attribué et il n'est pas question de créer de nouvelles taxes.
L'Assemblée nationale a rejeté trois amendements à l'article 25. Les deux premiers donnaient de la visibilité aux régions sur les frais de gestion, leur seule ressource fiscale un peu dynamique, et le troisième créait une double clause de garantie. Nos rapporteurs devraient les reprendre.
Les dotations de l'État aux régions vont diminuer de 184 millions d'euros. Les régions sont d'accord sur la règle de répartition entre collectivités, au prorata des ressources réelles de chaque échelon ; elles souhaiteraient, si la baisse est reconduite, un maintien de ce taux et de ces règles.
M. Éric Bocquet . - La baisse des dotations aux collectivités, qui sont les principaux investisseurs, est un non-sens économique. L'endettement des collectivités est d'une remarquable stabilité depuis trente ans : entre 10 et 11 % du total de la dette du pays. Cette dette est maîtrisée et remboursée. Les budgets des collectivités sont votés à l'équilibre, et leurs dépenses se situent, bon an mal an, entre 200 et 210 milliards d'euros, dont 150 milliards d'euros en fonctionnement et 50 à 60 milliards d'euros en investissement. Par leur considérable poids économique, elles contribuent à la croissance et à l'emploi. Elles sont, hélas !, devenues une variable d'ajustement budgétaire : M. Barroso s'en réjouira, pas nous, car les collectivités pourraient nous aider à sortir de la crise. Nous voterons contre cette mission.
M. Francis Delattre . - Notre système est à bout de souffle, et l'on essaye de masquer les diminutions des dotations de l'État par plus de complexité. Dans le temps, on créait des taxes ; maintenant, ce sont des fonds, sans fond. Il y en aura désormais trois en région parisienne. Leurs résultats se contrarient parfois ? Tout va très bien... Si mon département augmentait les droits de mutation, la moitié partirait en péréquation. Cela n'incite guère à accroître ces droits.
Le taux du critère des ressources par habitant montera à 25 %, ce que j'approuve. Mais pourquoi ne pas prendre en compte le coût et l'état des transports en Île-de-France ? Les transports en province sont souvent de bien meilleure qualité que dans le Val-d'Oise. Les péréquations ne tiennent pas compte des situations sociales ni des territoires.
Contrairement à ce que vous dites, nous ne sommes pas tous d'accord sur le FPIC, car Bercy laisse les élus se débrouiller pour se répartir une enveloppe fermée : quel piège ! Il ne serait pas difficile de prendre en compte le coût des logements et des transports dans les agrégats économiques pour mesurer la richesse des collectivités. L'an dernier, j'avais rappelé qu'Ivry et Vitry versaient des sommes invraisemblables au FPIC, alors que Vincennes était bénéficiaire.
Le taux de TVA applicable aux ordures ménagères va-t-il augmenter ? Il me semble que oui. Beaucoup de collectivités font des économies, alors que certaines comptent jusqu'à 25 % de chômeurs et qu'elles doivent financer les rythmes scolaires. Comme l'État n'a plus les moyens d'accompagner les projets, il multiplie les normes. Voyez ce qui se passe pour les crèches et les garderies ! La justice sur laquelle ce gouvernement s'est fait élire n'est pas au rendez-vous...
M. Philippe Marini, président . - Nous trouverons la bonne péréquation dans un autre monde.
M. Jean Arthuis . - Les gouvernances publiques successives portent de lourdes responsabilités dans les difficultés actuelles. On a beaucoup demandé aux contribuables, surtout aux producteurs et aux entreprises. En ces temps de difficultés financières, comment se fait-il que l'État ait laissé perdre la créance de 290 millions d'euros qu'il détenait sur la Nouvelle-Calédonie ?
En dépit de la saturation des prélèvements obligatoires, les départements sont invités à porter pendant deux ans le taux sur les DMTO de 3,8 à 4,5 %. Revenir à 3,8 % en 2016 perturberait le marché au second semestre 2015. Dans l'article additionnel après l'article 73, le potentiel financier des départements tient compte du produit des DMTO : est-ce indépendamment du taux voté par l'assemblée départementale ? Les départements qui n'augmentent pas leur taux de DMTO ne renonceront-ils pas à la péréquation, alors que leurs gestionnaires avaient sagement voulu stabiliser les prélèvements obligatoires ?
M. Jean-Paul Emorine . - À entendre Gérard Miquel ou François Patriat, je me dis que le pacte de confiance et de responsabilité est bien discutable. Dans la loi de finances pour 2012, nous avions diminué les concours de l'État aux collectivités locales de 200 millions d'euros et on nous annonce 1,5 milliard d'euros pour cette année et de même l'an prochain !
Je partage l'analyse de Jean Arthuis sur les DMTO : voilà une augmentation de la fiscalité. Nos rapporteurs nous proposent d'augmenter la progressivité de la cotisation minimum de CFE : ce serait un frein à l'installation de nouvelles entreprises.
M. François Fortassin . - Je remercie nos rapporteurs pour leur clarté. La solidarité sociale existe en France. En revanche, on a inventé pour la solidarité territoriale le beau mot de péréquation, qui masque de terribles disparités entre collectivités, parfois au sein du même territoire. Serait-il indécent de prévoir un écrêtement pour les collectivités qui bénéficient de ressources disproportionnées ? En Midi-Pyrénées, une ville de moins de 20 000 habitants dispose d'un budget équivalent à 60 % de celui du conseil général.
M. Francis Delattre . - C'est un miracle !
M. François Fortassin . - En outre, de telles collectivités captent l'essentiel des subventions. Au lieu de nous donner des leçons de gestion, l'État devrait balayer devant sa porte. Comme l'a souligné Gérard Miquel, certains départements n'ont pour seul titre de gloire que la générosité des pauvres. Enfin, la confusion entre produit fiscal et potentiel fiscal, entraîne des incompréhensions. Il ne suffit pas d'utiliser des formules magiques, comme ce préfet me recommandant de « procéder à la décélération de la hausse de la pression fiscale ».
M. Philippe Marini, président . - Péréquation et FPIC sont les enfants de la réforme de la taxe professionnelle : au départ, le Gouvernement voulait transformer cette fiscalité d'entreprise sur la valeur ajoutée en dotation, mais le Parlement lui a préféré la CVAE pour conserver un lien entre la réalité économique et les budgets locaux. La contrepartie de cette territorialisation a été la péréquation. Nous sommes entrés dans une seringue redoutable, dans une machine à faire se battre les élus locaux les uns contre les autres.
M. Yves Krattinger . - En dépit du travail remarquable de nos rapporteurs, certaines questions restent sans réponse. Avez-vous conscience que la recette des DMTO par habitant va de un à cinquante selon les départements ? Au départ, ces droits devaient financer l'allocation personnalisée d'autonomie (APA). L'écart de richesse est insurmontable : aucune péréquation ne comblera la différence.
Nous avons peu de marges de manoeuvre pour influer sur les allocations de solidarité : le montant du RSA est décidé par le Gouvernement et le département n'a pas son mot à dire pour son attribution : il envoie le chèque à la fin du mois sur la base de fichiers, le plus souvent illisibles. L'APA est liée au vieillissement : or les personnes âgées viennent vivre dans le sud et l'ouest, amplifiant les déséquilibres. Le handicap est de mieux en mieux pris en compte grâce à la belle loi de 2005, qui n'a pas été accompagnée des recettes nécessaires. Dans nombre de départements, la protection de l'enfance devient la première dépense sociale, mais ils n'ont pas prise sur elle puisqu'elle résulte de décisions du juge.
Oui, il faut trouver de nouvelles ressources pour les départements. Nous avons besoin de ces 0,7 % de DMTO, et d'une règle de péréquation connue dès maintenant. Les départements ne sont majoritairement pas favorables au potentiel financier de 2011, que l'on nous propose de reprendre. Le président Ackermann a convaincu plus de 80 % des départements. Suivons-le plutôt que de ne rien faire au motif que tout le monde n'est pas d'accord. Je connais un département qui a le 82 e potentiel fiscal, le 13 e taux d'imposition le plus élevé et qui ne percevait aucune péréquation l'année dernière. Soyons courageux, sortons des systèmes qui ne fonctionnent pas. Comme l'a dit François Fortassin, la solidarité territoriale n'existe pas : au sein d'une même région, les tensions s'exacerbent. La péréquation, c'est la République !
Pour les recettes, il faut prendre en compte les recettes à taux national moyen pondéré. Les collectivités qui ont dû voter des taux élevés sont pénalisées parce qu'elles sont considérées suffisamment pourvues en recettes.
M. Philippe Dallier . - Bien sûr !
M. Yves Krattinger . - Dans les départements, le montant des taux va de un à cinq. Peut-on continuer ainsi ? Soyons courageux : suivons la proposition des rapporteurs sur les DMTO. M. Ackermann propose de lisser sur cinq ans ce dispositif, afin que chacun puisse s'adapter.
M. Michel Berson . - Je voudrais exprimer une certaine insatisfaction, pour ne pas dire amertume. La péréquation prévue pour le FDSRIF est beaucoup plus juste que celle figurant dans le projet de loi « Métropoles ». Mais 60 millions ! Il aurait fallu 80 millions d'euros, voire plus.
Le rééquilibrage fait apparaître des écarts inexplicables : pourquoi le Val-de-Marne bénéficie-t-il d'un reversement du fonds près de trois supérieur à celui de l'Essonne alors que son potentiel fiscal est du même ordre ? S'il est logique que Paris et les Hauts-de-Seine financent en très grande partie ce fonds, un rééquilibrage des départements bénéficiaires aurait été souhaitable.
M. Dominique de Legge . - Tout le monde est d'accord sur le principe de la péréquation, mais les collectivités prélevées crient à l'injustice et celles qui reçoivent estiment que c'est un dû, et que cela ne suffit pas.
Il est proposé de modifier les critères du FPIC : celui du revenu par habitant prend en compte le territoire et les charges des collectivités. Accroître l'effort fiscal ? Aide-toi, le ciel t'aidera ! Comme les contribuables nationaux et locaux sont les mêmes, les marges de manoeuvre des collectivités sont très faibles. Dans ma commune, le coût des rythmes scolaires représenterait 10 % d'augmentation de la taxe d'habitation. L'augmentation de l'effort fiscal pour bénéficier du FPIC me laisse dubitatif.
M. Éric Doligé . - L'ADF organise en ce moment une réunion sur la répartition de l'augmentation des DMTO. Tiendrez-vous compte de ses propositions ?
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Nous avons beaucoup reçu, y compris l'ADF et Anne-Marie Escoffier. Nous n'avons masqué aucune difficulté. En revanche, l'article 58, relatif aux DMTO, n'est pas rattaché à la mission que nous examinons, qui ne signifie pas que nous n'ayons pas d'idées... Nous avons rédigé ce rapport en sachant que les collectivités participaient à l'effort de redressement des finances publiques mais sans ignorer les inquiétudes sur l'avenir de l'investissement public dans notre pays, qui est largement financé par les collectivités territoriales.
La suppression brutale de la taxe professionnelle nous a obligés à prendre des décisions dont les effets continuent à se faire sentir. Le FPIC n'a pas été créé par cette majorité, et les critères de répartition étaient alors plus injustes. L'impact du financement des métropoles ne se fera sentir qu'à partir de 2016 - le texte n'est d'ailleurs pas encore définitivement adopté. À terme, 70 millions devraient être prélevés sur la dotation des EPCI.
L'accord réalisé au sein du Comité des finances locales a éclairé notre réflexion ; nous n'avons pas jugé opportun de le remettre en cause par nos amendements. Pour les départements, la discussion se poursuit sur l'article 58. Enfin, nous nous devions de dire que la cotisation minimum de CFE, qui représente 20 % du produit de CFE, pouvait provoquer une baisse des recettes pour certaines collectivités. Mais les arbitrages ne sont pas encore rendus. Peut-être notre président nous fera-t-il une suggestion ?
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'exercice est difficile, car cette mission ne représente que 2,5 % des crédits des dotations de l'État aux collectivités. C'est pourquoi la discussion s'élargit assez naturellement à la CFE, au FCTVA et aux DMTO qui n'y figurent pas directement.
La baisse des dotations a fait l'objet d'une très large concertation. Des groupes de travail du CFL ont traité de tous ces sujets pendant les six premiers mois de l'année. Nous avons ensuite arrêté des principes, acceptés par les régions, les départements et le bloc communal, pour répartir cette diminution non pas en fonction de l'évolution de la DGF mais de celle des recettes réelles de fonctionnement, afin que l'impact ne soit pas trop violent, notamment sur les petites collectivités où le montant de la DGF pèse beaucoup plus que dans les grandes. Ce critère a le mérite de faire consensus.
MM. Francis Delattre et Philippe Dallier . - Mais non !
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - En tous cas, au Comité des finances locales.
Sur la moyenne du potentiel financier agrégé pour le calcul du prélèvement, nous vous proposerons d'en revenir à 90 % car on ne peut faire monter en puissance la péréquation horizontale tout en réduisant le nombre des collectivités contributrices : nous risquerions de les frapper deux fois.
Joël Bourdin a évoqué la prise en compte du revenu moyen. Certes, il peut y avoir de grandes variations de certains critères dans les petites collectivités. Des réflexions sont menées sur le revenu moyen et sur le revenu médian, mais on ne peut au détour d'un amendement risquer de faire considérablement varier les répartitions. Nous vous proposons un amendement atténuant la baisse en cas de variation forte.
Vincent Delahaye s'est interrogé sur le potentiel financier pris en compte pour les départements. Si nous proposons d'en rester à 2011, c'est que le nouveau potentiel de 2012 intègre la réforme de la taxe professionnelle et a bouleversé l'appréciation de la richesse des départements. Peut-être l'Assemblée nationale va-t-elle modifier les modalités de calcul du potentiel financier mais nous préférons, pour l'instant, nous en tenir au principe du moratoire.
Le Comité des finances locales avait envisagé de pondérer le revenu par habitant à hauteur de 30 %. Nous avons préféré rester à 25 %. Ce critère pourrait être amélioré, mais mieux vaut attendre les conclusions des groupes de travail qui vont se pencher en début d'année sur la réforme de la DGF. Toutes les études montrent que le revenu moyen par habitant est un critère synthétique qui reflète la fragilité des territoires. Il faudra, lors de la répartition des DMTO, que l'on sorte de la logique du revenu par habitant ramené à la population, car cela a été catastrophique pour certains départements ruraux qui ont perdu une grande partie de la péréquation des DMTO. Une réflexion est en cours pour corriger tout cela.
À l'issue de ce débat, la commission décide de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et du compte de concours financier « Avances aux collectivités territoriales ».
EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS
Article 72
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Sur l'article 72 nous vous proposons un amendement qui permet de préciser que la baisse des dotations est prévue « pour 2014 et 2015 » et non pas « à compter de 2014 ». Je rappelle que le Comité des finances locales (CFL) avait souhaité que la baisse des dotations soit une contribution exceptionnelle et donc limitée à deux ans. Nous souhaitons inscrire dans la loi qu'il en sera ainsi. Pour l'après 2015, ce sera une autre discussion.
M. Philippe Marini, président . - Cet amendement est astucieux va car il va obliger le Gouvernement à s'exprimer.
M. François Marc, rapporteur général . - Cet amendement me pose problème. Le Comité des finances locales est une chose, le principe de l'annualité budgétaire en est une autre. Nous nous sommes prononcés sur une trajectoire financière jusqu'en 2017. Or, si cet amendement était adopté, 3 milliards d'euros seraient restitués aux collectivités en 2016 pour revenir à la situation antérieure. Peut-on s'engager ainsi ? Je ne le crois pas.
M. Philippe Marini, président . - Je souhaiterais que les rapporteurs spéciaux nous précisent ce qu'ils proposent. Je comprends que l'amendement prévoit qu'à compter de 2016, la baisse des dotations est interrompue et qu'on maintient les transferts de l'État au niveau atteint en 2015.
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Bien évidemment, il ne s'agissait pas de revenir à la situation ex ante . C'est absolument impossible. Les propos du rapport général sont convaincants sur le principe de l'annualité budgétaire. De la même façon qu'on ne peut pas s'engager pour 2016, on ne peut pas s'engager en 2014 pour 2015. Je pense que l'on pourrait simplement remplacer les mots « à compter de 2014 », qui donnent l'impression qu'on ne respecte pas l'annualité budgétaire, afin de se limiter à dire ce qu'il en sera en 2014.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Notre amendement serait alors rectifié ainsi : « En 2014 », plutôt que : « En 2014 et en 2015 ».
M. Philippe Marini, président . - Nous sommes sur un texte qui est difficilement lisible parce que l'on procède par référence. Est-ce que vous pourriez nous relire l'expression complète ?
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Le texte actuel dit : « À compter de 2014, le montant de la dotation forfaitaire des communes de métropole et des communes des départements d'outre-mer, à l'exception de celles du Département de Mayotte, est minoré d'un montant de 588 millions d'euros ». Avec notre amendement, cela donnerait « En 2014, le montant de la dotation forfaitaire des communes de métropole et des communes des départements d'outre-mer, à l'exception de celles du Département de Mayotte, est minoré d'un montant de 588 millions d'euros ».
Cet amendement permet de rester dans le cadre de qu'avait proposé le CFL.
M. Philippe Marini, président . - Si vous mettez « En 2014 », vous décrivez fidèlement la proposition budgétaire du Gouvernement. Il ne peut rien vous être reproché.
M. Philippe Dallier . - Si l'on met « En 2014 », tout va bien.
M. Philippe Marini, président . - Ou mal !
M. Philippe Dallier . - Je ne pense pas qu'il soit possible de s'engager sur les années suivantes.
M. Francis Delattre . - C'est de la communication...
M. François Marc, rapporteur général . - Je ne suis toujours pas convaincu, car s'il s'agit de supprimer une contribution exceptionnelle, quand son effet s'interrompt, l'on doit restituer 1,5 milliard sur une année ou 3 milliards sur deux ans. Le retour à la case départ est implicitement accepté par cette formulation.
M. Philippe Marini, président . - Il n'est pas dans l'intention des rapporteurs spéciaux de demander une restitution mais une stabilisation, une fois la ponction faite. Il faudra sans doute réécrire cet amendement pour lever les ambiguïtés qui demeurent.
À l'issue de ce débat, la commission décide de réserver sa position sur l'amendement n° 1 et sur l'article 72 du projet de loi de finances pour 2014.
Article 72 bis
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Avec l'amendement n° 2, les communes qui ont déjà choisi de fusionner ne seront pas privées de l'incitation financière à la création de communes nouvelles pour les années 2014, 2015 et 2016.
La commission adopte l'amendement n° 2 et décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 72 bis du projet de loi de finances pour 2014 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 72 bis
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'amendement n° 3 conserve aux actuels chefs-lieux de canton le bénéficie de la fraction « bourg-centre » de la DSR.
M. François Marc, rapporteur général . - Les dotations en question continueront à être servies aux communes bénéficiaires après 2017. Pour autant, cette dotation est servie aux chefs-lieux de canton, mais aussi aux communes représentant au moins 15 % de la population du canton. Il faudrait également les rassurer.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Je propose que l'on ajoute à l'amendement les communes « dont la population représentait 15 % de celle du canton au 1 er janvier 2014 ».
M. Philippe Marini, président . - Les cantons actuels vont-ils se survivre pour appliquer cette disposition ?
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Ce sont les communes concernées qui conserveront l'éligibilité.
M. Dominique de Legge . - Puisque la taille des cantons va doubler, des communes sortiront du dispositif si nous maintenons les 15 %.
M. Philippe Marini, président . - C'est la situation au 1 er janvier 2014 qui sera prise en compte.
M. Dominique de Legge . - On créée des droits acquis.
M. Philippe Marini, président . - On créée un principal fictif : l'arrêté Miot en Corse s'est appliqué pendant 200 ans.
M. Gérard Miquel . - Le rôle des communes dont nous parlons ne va pas changer avec le redécoupage cantonal. Nous devons continuer à les soutenir, même après la réforme.
M. Philippe Marini, président . - Cette rédaction est correcte dans l'immédiat.
À l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement n° 3 rectifié.
Article 73
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - L'amendement n° 4 à l'article 73 supprime l'apport de l'Assemblée nationale qui voulait remplacer le taux de 90 % par celui de 100 % pour fixer le niveau de potentiel financier agrégé à compter duquel une commune ou un EPCI devient contributeur au FPIC.
La commission adopte l'amendement n° 4.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - L'amendement n° 5 modifie les modalités de répartition du FPIC entre un EPCI et ses communes membres, afin d'introduire une certaine souplesse, tout en limitant l'écart possible à 20 % par rapport à la répartition en fonction du CIF. Le but est de sortir de la règle de l'unanimité.
M. Philippe Marini, président . - C'est bien, car l'exigence de l'unanimité entraîne le chantage. Quelle est la majorité qualifiée que vous préconisez ?
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - La majorité des deux-tiers des suffrages exprimés.
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - En matière financière, la réforme des élections au conseil communautaire rend la règle de l'unanimité inapplicable.
M. Philippe Marini, président . - Encore une grande erreur collective que nous avons commise.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - C'est pourquoi nous proposons ici cette souplesse, car la situation sera bien plus compliquée après les élections municipales.
À l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement n° 5.
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - L'amendement n° 6 organise une sortie en sifflet du FPIC : les bénéficiaires de ce fonds dont l'attribution diminue de plus de 50 % percevront une garantie complémentaire calculée de telle sorte qu'ajoutée à leur attribution au titre du FPIC, elles recevront 50 % du montant de l'année précédente.
M. François Marc, rapporteur général . - Où prendra-t-on les sommes en question puisque l'enveloppe est fermée ? Qu'en penseront les autres bénéficiaires ?
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - C'est de la solidarité.
M. Philippe Dallier . - Lorsqu'une collectivité sort de la DSU, elle perçoit 50 % de ce qu'elle avait touché l'année précédente, puis le montant décroit jusqu'à zéro. Ici, que se passera-t-il l'année d'après ?
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Il existe déjà un dispositif de garantie pour ceux qui ne sont plus éligibles. L'idée est d'éviter que les communes qui perdent plus de la moitié de leur dotation soient pénalisées plus fortement que celles qui perdraient la totalité du bénéfice du dispositif, mais la garantie s'atténuera d'année en année.
M. Philippe Dallier . - Si la dotation diminue brutalement, ce peut être parce que la commune a bénéficié d'une recette nouvelle ; il ne saurait alors être question de compenser la baisse du FPIC. Ou alors, cette baisse serait due à la modification des critères, modifications auxquelles nous nous livrons chaque année avec délice. Ceinture, bretelle et parachute ? Au bout du compte, on ne sait plus ce que l'on fait.
M. Yves Krattinger . - On corrige la dotation sans revaloriser l'enveloppe.
M. Philippe Dallier . - C'est dans l'enveloppe.
M. Philippe Marini, président . - Le système sera globalement moins péréquateur.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Cet amendement répond aux interrogations qu'exprimait Joël Bourdin : dans de petites collectivités, le changement fiscal d'un seul habitant peut faire baisser fortement les attributions au titre du FPIC. Lorsqu'une collectivité sort du FPIC, elle a une garantie, mais lorsqu'elle subit une baisse brutale, elle n'en a pas jusqu'à présent. Nous corrigeons une incohérence.
À l'issue de ce débat, la commission adopte l'amendement n° 6, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 7 et décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 73 du projet de loi de finances pour 2014 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 73
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - Insérant un article additionnel, l'amendement n° 8 revient au potentiel de l'année 2011. Nous en avons déjà parlé.
M. Yves Krattinger . - Je vote contre cet amendement.
M. Claude Haut . - Moi aussi.
La commission adopte l'amendement n° 8.
Article 73 bis
La commission adopte l'amendement de codification n° 9 à l'article 73 bis, ainsi que l'amendement rédactionnel n° 10 et l'amendement de précision n° 11, puis elle décide de proposer au Sénat l'adoption de l'article 73 bis du projet de loi de finances pour 2014 ainsi modifié.
Article 74
La commission décide de proposer au Sénat l'adoption sans modification de l'article 74 du projet de loi de finances pour 2014.
Article 74 bis
M. Jean Germain, rapporteur spécial . - L'amendement n° 12 à l'article 74 bis revient sur l'intégration à l'aveugle du « versement transport » dans le calcul du coefficient d'intégration fiscale.
M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial . - Des simulations sont nécessaires.
M. Philippe Marini, président . - Absolument !
La commission adopte l'amendement de suppression n° 12.
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Réunie à nouveau le jeudi 21 novembre 2013, sous la présidence de M. Philippe Marini, président, la commission a décidé de confirmer sa décision de proposer au Sénat l'adoption sans modification, des crédits de la mission et du compte spécial, ainsi que de l'article 74. Elle a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des articles 72 bis , 73 et 73 bis , tels que modifiés par ses amendements, ainsi que de deux articles additionnels. Elle a confirmé sa décision de proposer la suppression de l'article 74 bis . Elle a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, de l'article 72.