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Projet de loi de finances pour 2014 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 62 (Article L. 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) - Renforcement de l'équité pour l'attribution de la carte du combattant au titre de la guerre d'Algérie et des combats d'Afrique du Nord

Commentaire : le présent article vise à étendre le bénéfice de la carte du combattant aux militaires ayant servi en Afrique du Nord (Algérie, Tunisie, Maroc) pendant quatre mois dès lors que la date de leur premier jour de service est antérieure au 2 juillet 1962.

I. LE DROIT EXISTANT

En application de l'article 253 bis du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG), la carte du combattant est aujourd'hui accordée à tout militaire ayant servi en Afrique du Nord entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962, s'il vérifie l'une des conditions suivantes :

- il a appartenu pendant trois mois à une unité combattante ;

- il a appartenu à une unité ayant connu pendant son temps de présence neuf actions de feu et de combat ;

- il a pris part à cinq actions de feu ou de combat ;

- il a été évacué pour blessure reçue ou maladie contractée en service alors qu'il appartenait à une unité combattante ou à une formation assimilée sans condition de séjour dans cette unité ou formation ;

- il a reçu une blessure assimilée à une blessure de guerre quelle que soit l'unité ou la formation à laquelle il a appartenu, sans condition de durée de séjour dans cette unité ou formation ;

- il a été détenu par l'adversaire et privé de la protection de la convention de Genève.

À ces conditions d'attribution de la carte, le législateur a spécifiquement ajouté une condition réservée aux militaires engagés en Afrique du Nord dans la période précitée : celle d'une durée de quatre mois de service « dans l'un ou l'autre ou dans plusieurs de ces pays ». Cette durée de service est rendue équivalente aux actions de feu et de combat.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif présenté dans le projet de loi de finances vise à faire droit aux demandes de carte du combattant présentées par les militaires ayant servi en Afrique du Nord quatre mois, dès lors que la date de leur premier jour de service est antérieure au 2 juillet 1962. Il supprime ainsi la condition d'avoir effectué l'intégralité des quatre mois de service avant cette date.

Cette mesure concernerait, selon les évaluations préalables, 8 400 militaires, restés en Afrique du Nord jusqu'au 1er novembre 1962. Elle ouvre le droit à versement d'une retraite du combattant à partir de 65 ans (montant annuel de 669 euros au 1er juillet 2013).

Le coût de cette mesure, qui prendrait effet au 1er janvier 2014, a  été évalué à 5,5 millions d'euros en année pleine et budgété à hauteur de 4 millions d'euros pour 2014 pour tenir compte de la mise en oeuvre progressive de la réforme, la retraite étant versée par semestre à la date anniversaire du bénéficiaire.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial note que la budgétisation de la mesure proposée par le Gouvernement ne prend pas en compte les autres mesures auxquelles l'attribution de la carte du combattant ouvre droit, à savoir la possibilité de souscrire une rente mutualiste majorée par l'Etat, l'attribution d'une demi-part fiscale supplémentaire à partir de 75 ans et l'octroi d'éventuelles aides sociales par l'ONAC-VG.

Il est toutefois favorable à cette mesure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 bis (nouveau) (Article L. 50 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre) - Extension de la majoration de la pension du conjoint survivant des très grands invalides de guerre

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, étend aux conjoints survivants de grands invalides de guerre pensionnés à partir de 10 000 points une majoration de 360 points d'indice de la pension de réversion.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 50 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre (CPMIVG) précise les modalités de détermination de la pension allouée au conjoint survivant non remarié d'un pensionné qui percevait la pension militaire d'invalidité.

Celles-ci varient en fonction du taux d'invalidité de l'ouvrant-droit et de son grade. La pension de réversion est accordée lorsque le taux d'invalidité de l'ouvrant-droit est supérieur à 60 %. La pension de réversion dite « de taux normal » est de 500 points auxquels s'ajoute une majoration forfaitaire de 15 points depuis 2004.

L'article 147 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 modifiant l'article L. 50 du CPMIVG, a accordé un supplément de pension de 360 points aux conjoints survivants des invalides dont le taux de pension est au moins égal à 12 000 points, c'est-à-dire les très grands invalides de guerres atteints de pathologies très lourdes.

L'article 117 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a de nouveau modifié cet article L. 50 pour accorder le bénéfice de la majoration de 360 points aux conjoints survivants des invalides dont le taux de pension est au moins égal à 11 000 points.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale modifie de nouveau l'article L. 50 du CPMIVG en étendant le champ de cette majoration de 360 points aux conjoints survivants de grands invalides de guerre pensionnés dès 10 000 points, au lieu de 11 000 actuellement. Cette mesure, selon les données présentées par le Gouvernement, devrait concerner pour 2014 une cinquantaine de cas pour un coût annuel de 250 000 euros. La mesure serait applicable pour les pensions en paiement au 1er janvier 2014, à compter de la demande des intéressés.

Cette dépense supplémentaire serait financée par des redéploiements de crédits au sein du programme 169, suite à des moindres dépenses d'ores et déjà anticipées.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteur spécial ne voit pas d'objection à ce que cette mesure, dont le nombre de bénéficiaires est a priori réduit, et qui s'inscrit dans une démarche poursuivie depuis 2010 pour une plus grande équité, soit suivie par le Sénat. Elle représente une mesure destinée à atténuer la forte baisse de revenus du conjoint survivant qui se conjugue généralement avec la disparition du très grand invalide de guerre.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 ter (nouveau) (Article 211 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011) - Prolongation d'un an du délai pour faire valoir la décristallisation des pensions militaires d'invalidité et la retraite du combattant

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à prolonger d'un an le délai en vertu duquel les combattants ressortissants des pays ou territoires ayant appartenu à l'Union française, à la Communauté française ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France, ainsi que leurs conjoints survivants ou leurs orphelins, peuvent formuler une demande d'alignement du nombre de points d'indice de leur pension civile, militaire de retraite ou militaire d'invalidité.

I. LE DROIT EXISTANT

Lors de l'accès à l'indépendance des territoires sous souveraineté française, les pensions militaires d'invalidité (PMI), la retraite du combattant et les pensions civiles et militaires de retraite perçues par ceux qui allaient devenir ressortissants de ces nouveaux États ont été cristallisées : l'indice de base de leur pension ainsi que la valeur du point de cet indice n'ont plus été revalorisés. Ces pensions ont été « décristallisées » partiellement par la loi de finances rectificative pour 2002 (loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002), puis, s'agissant des PMI et de la retraite du combattant, totalement par la loi de finances pour 2007 (loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006).

L'article 211 de la loi n° 2010?1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a introduit la revalorisation automatique de la valeur du point d'indice des pensions de retraite des ressortissants étrangers sur celle des pensions de retraite des ressortissants français, ainsi que la révision, sur demande des intéressés, des indices de base des pensions de retraite ou des pensions militaires d'invalidité.

Ce même article a fixé un délai de trois ans à compter de la publication du décret d'application pour que les pensionnés ou leurs ayants-droit (conjoints survivants ou orphelins) présentent une demande de révision des pensions, soit jusqu'au 31 décembre 2013.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif adopté vise à prolonger d'un an le délai en vertu duquel les combattants ressortissants des pays ou territoires ayant appartenu à l'Union française, à la Communauté française ou ayant été placés sous le protectorat ou sous la tutelle de la France peuvent formuler une demande d'alignement du nombre de points d'indice de leur pension civile, militaire de retraite ou militaire d'invalidité. Le présent amendement procède à la même prolongation pour les conjoints survivants et orphelins des pensionnés mentionnés précédemment. Cette prolongation a pour but de tenir compte des retards dans le traitement des dossiers déposés auprès des services de retraite situés à La Rochelle.

Le coût supplémentaire de cette prolongation s'élèverait à 12 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission a dans un premier temps réservé cet article dans l'attente d'éléments sur son financement. Il lui a été indiqué que la mesure sera financée par un prélèvement sur le solde cumulé du compte d'affectation spéciale « Pensions », dont les dépenses ont été moindres qu'anticipées en 2013.

Votre rapporteur spécial se déclare favorable à cette mesure qui semble nécessaire en raison des difficultés de traitement des dossiers.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 quater (nouveau) - Demande d'un rapport au Gouvernement sur l'action sociale de l'ONAC-VG, ainsi que sur les aides apportées par les associations d'anciens combattants

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale après l'adoption d'un amendement de Paola Zanetti, rapporteure pour avis au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, et de Christophe Guilloteau, demande un rapport au Gouvernement avant le 1er juin 2014 sur l'action sociale de l'ONAC-VG, ainsi que sur les aides apportées par les associations d'anciens combattants.

Les auteurs de l'amendement exposent qu'un nombre restreint d'anciens combattants, évalué par extrapolation en 2012 à 45 en moyenne par an et par département, ont comme seule ressource le minimum vieillesse ou une mesure équivalente (787,26 euros par mois pour une personne seule). Ils ne bénéficient d'aucune allocation leur permettant d'atteindre les 932 euros assurés en 2014 aux veuves d'anciens combattants par le biais de l'allocation différentielle au conjoint survivant (ADCS), à laquelle ils ne peuvent prétendre.

Ils demandent donc au Gouvernement un rapport permettant d'évaluer précisément le nombre d'anciens combattants qui se trouvent dans cette situation sur le territoire national et le coût budgétaire d'une réintégration de ces anciens combattants dans ce dispositif. Ils souhaitent également connaître la façon dont les associations d'anciens combattants sont associées au dispositif d'aide sociale de l'ONAC-VG.

Le dispositif proposé vise à obtenir un rapport détaillé du Gouvernement avant le 1er juin 2014 sur l'aide sociale de l'ONAC-VG, et en particulier sur l'ADCS, ses perspectives d'évolution, et son extension aux anciens combattants eux-mêmes, ainsi que sur la façon dont les associations d'anciens combattants sont associées aux dispositifs d'aide sociale de l'ONAC-VG.

Cette demande de rapport va dans le sens des préconisations exprimées par votre rapporteur spécial dans le cadre de son contrôle budgétaire de l'ONAC-VG. Il souhaite en effet une meilleure évaluation des mesures d'action sociale. Par ailleurs, il convient d'avancer sur le dossier de la prise en charge des anciens combattants les plus démunis.

Il est donc favorable à cette mesure.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 quinquies (nouveau) - Demande d'un rapport au Gouvernement sur les mesures à prendre pour attribuer le bénéfice de la campagne double à l'ensemble des anciens combattants d'Afrique du Nord

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale après l'adoption d'un amendement de Jean-Jacques Candelier et d'autres membres du Groupe de la gauche démocrate et républicaine, demande un rapport au Gouvernement dans les trois mois de la promulgation de la loi, sur les mesures à prendre pour attribuer le bénéfice de la campagne double à l'ensemble des anciens combattants d'Afrique du Nord.

Le décret n° 2010-890 du 29 juillet 2010 a accordé le droit à campagne double aux appelés du contingent et aux militaires d'active qui ont été exposés à des situations de combat en Algérie, au Maroc, en Tunisie, entre le 1er janvier 1952 et le 2 juillet 1962. Ce dispositif de « campagne double », prévu par l'article L. 12 du code des pensions civiles et militaires de retraite, permet aux militaires, et sous certaines conditions, aux fonctionnaires civils et assimilés, d'obtenir une majoration de la durée des services militaires accomplis en temps de guerre pour le calcul de leur retraite, consistant à tripler le bénéfice de la période de service.

Ce décret de 2010 prévoit certaines restrictions. Il est applicable aux seules pensions de retraite liquidées à compter du 19 octobre 1999. Par ailleurs, son article 2 limite l'attribution du bénéfice de la campagne double aux seules journées durant lesquelles les appelés et les militaires ont pris part à une action de feu ou de combat ou ont subi le feu, l'exposition invoquée en faveur de ce bénéfice devant être établie par les archives collectives de l'unité à laquelle les intéressés appartenaient ou étaient rattachés.

Au 1er juillet 2013, le ministère de la défense a reçu 673 demandes et 4 anciens combattants ont obtenu la révision de leur pension au titre de la campagne double.

Le dispositif proposé vise à obtenir du Gouvernement un rapport dans les trois mois de la promulgation de la loi sur les mesures à prendre pour « attribuer réellement » le bénéfice de la campagne double à l'ensemble des anciens combattants d'Afrique du Nord. Cette demande de rapport, qui a reçu un avis défavorable de la commission des finances de l'Assemblée nationale, ne semble pas nécessaire à votre rapporteur spécial, les éléments demandés étant d'ores et déjà connus.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 62 sexies (nouveau) - Demande d'un rapport au Gouvernement sur l'opportunité de reconnaître le statut d'anciens combattants aux anciens casques bleus de la force intérimaire des Nations Unies au Liban (FINUL)

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale après l'adoption d'un amendement de François Rochebloine et Francis Hillmeyer, demande un rapport au Gouvernement avant le 1er juin 2014 sur l'opportunité de reconnaître le statut d'anciens combattants aux anciens casques bleus de la FINUL.

Les casques bleus de la FINUL rencontrent des difficultés pour obtenir la carte du combattant au regard des critères de l'article R. 224 du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre, malgré le fait qu'ils aient été confrontés à de véritables combats ou des attentats, au cours desquels certains y ont laissé la vie.

Environ 900 soldats français participent actuellement à la FINUL.

Le dispositif proposé vise à obtenir du Gouvernement un rapport avant le 1er juin 2014 sur l'opportunité de reconnaître le statut d'anciens combattants aux anciens casques bleus de la FINUL.

Votre rapporteur spécial considère qu'il est important de prendre en compte la situation spécifique des militaires engagés dans des opérations de maintien de la paix. Ce rapport pourrait d'ailleurs nourrir une réflexion plus large sur la possibilité de simplifier les critères d'attribution de la carte du combattant pour les OPEX.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 62 septies (nouveau) - Demande d'un rapport au Gouvernement sur l'opportunité et les modalités de modification du décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale après l'adoption d'un amendement de Francis Hillmeyer et de plusieurs de ses collègues, demande un rapport au Gouvernement avant le 1er juin 2014 sur l'opportunité et les modalités de modification du décret d'application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français.

La loi n° 2010-2 du 5 janvier 2010 et le décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 modifié ont mis en place une procédure d'indemnisation pour les personnes atteintes de maladies cancéreuses radio-induites, résultant d'une exposition à des rayonnements ionisants issus des essais nucléaires français. Les victimes civiles et militaires des essais doivent déposer leurs dossiers de demande d'indemnisation auprès du comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires (CIVEN).

Dans les faits, le CIVEN a accordé très peu d'indemnisations, 12 à ce jour.

Le décret d'application a été modifié par décret n° 2012-604 du 30 avril 2012 pour élargir la liste des maladies radio-induites, ainsi que celle des zones géographiques concernées. Le nombre d'indemnisations n'a toutefois pas augmenté.

Le dispositif proposé, malgré un avis défavorable du Gouvernement, vise à obtenir un rapport avant le 1er juin 2014 sur l'opportunité et les modalités de modification du décret d'application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français afin d'améliorer le système existant.

Un article strictement identique a déjà été adopté dans la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013. Son article 100 disposait en effet : « Le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 1er juin 2013, un rapport sur l'opportunité et les modalités de modification du décret n° 2010-653 du 11 juin 2010 pris en application de la loi relative à la reconnaissance et à l'indemnisation des victimes des essais nucléaires français ».

Ce rapport a bien été remis au Parlement. Il conclut que
« la modification du dispositif mis en place par la loi 2010-2 et son décret d'application modifié, en particulier l'instauration de l'automaticité de l'indemnisation (avec une présomption d'origine) dès que les conditions sont remplies, n'apparaît pas justifiée. [...] Il n'apparait pas que l'interprétation faite par le CIVEN de la présomption de causalité soit trop limitative ».

Le fait que les conclusions n'aillent pas dans le sens souhaité par les auteurs de l'amendement ne justifie pas la demande d'un nouveau rapport, qu'on imagine d'ailleurs mal revenir sur la position précédemment exprimée.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 62 octies (nouveau) - Demande d'un rapport au Gouvernement sur l'application des décrets instituant des mesures de réparations pour les orphelins victimes de persécutions antisémites et d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale après l'adoption d'un amendement de Paola Zanetti, demande un rapport détaillé au Gouvernement avant le 1er juin 2014 sur l'application du décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 instituant une mesure de réparation pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites et du décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 instituant une aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale.

Deux décrets ont mis en place des mécanismes d'indemnisation en faveur des orphelins de guerre : le décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000 pour les orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites et le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie. Les décisions accordant ou refusant les mesures de réparation financière sont prises par le Premier ministre.

La réparation prend la forme d'une rente (530,38 euros par mois en 2014) ou d'un capital (27 440,82 euros en 2014).

Le dispositif mis en place par ces deux décrets est critiqué par certaines associations, notamment car les enfants de résistants morts les armes à la main en sont exclus, alors que la mort de beaucoup d'entre eux relève plus d'assassinats que de faits de guerre. Les auteurs de l'amendement souhaitent que le Parlement soit pleinement informé de la façon dont sont appliqués ces deux décrets.

Le dispositif proposé vise à obtenir du Gouvernement un rapport avant le 1er juin 2014 qui précise notamment, outre le nombre total d'orphelins ayant déjà été indemnisés, les estimations du nombre d'orphelins restant à indemniser. Il précise aussi les modalités d'instruction des dossiers et la façon dont est appréciée la notion d'actes de barbarie, en particulier dans le cas d'enfants de résistants, et les moyens de mettre fin à certaines situations inéquitables. Il évalue enfin le coût que représenterait l'indemnisation de tous les orphelins de guerre de la Deuxième Guerre mondiale.

Votre rapporteur spécial considère qu'il est important d'avoir une vue d'ensemble de la manière dont ces deux décrets sont appliqués et en particulier la façon dont est apprécié le critère « d'acte de barbarie ». Ce rapport permettra de réfléchir à une approche plus équitable de l'indemnisation des orphelins pour éviter les traitements différenciés parfois douloureux.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.